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本文作者：宋振玲趙漣漪工作單位：沈陽化工學院沈陽市行政學院

改革開放以來，特別是近10年來，東北地區在發展對外經貿合作方面取得了長足的發展，利用外資的質量和水平明顯提高，對外貿易保持快速增長，對外投資環境得到了進一步的改善。雖然我們取得了一定的成績，但是我們的經濟實力仍然有限，市場機制還很不健全，難以在對外經貿合作中發揮更大的作用。目前，雖然經濟全球化的浪潮席卷而來，經濟區域化發展也在加速，但東北地區在發展對外經濟合作的過程中尚未與經貿伙伴建立有效的合作機制，更不要說在經濟全球化的浪潮中大展身手。東北地區與對外經貿伙伴的經貿合作，長期以來實行的是一種自主自愿的漸進原則和不排斥區域外國家的開放性地區主義，而沒有在制度化和機制建設方面努力?，F在已越來越難以適應地區經濟一體化發展的需要，也難以形成合力共同抵御經濟全球化所帶來的風險和沖擊。因而有必要加強制度和機制的建設來保障對外開放的進一步發展，這其中便包括法律保障機制的建構。

一、法律保障機制建構的重要性

（一）建構法律保障機制是東北地區適應經濟

全球化的需要20世紀80年代以來，經濟全球化迅速發展，人才、資金、技術和商品的跨區域和跨國流動日益加快。到20世紀90年代，信息技術和電子商務的快速發展對上述趨勢起到了強有力的推動作用。與此同時，經濟區域化、集團化趨勢日益加強，亞歐會議的成功召開，東盟—中、日、韓首腦會晤的舉行，博鰲亞洲論壇的成立，無不顯示這種趨勢的加強。在這樣的大背景之下，我國政府提出振興東北老工業基地的戰略，把東北地區作為21世紀上葉我國的又一個新的區域增長極。東北地區作為我國的老工業基地，對外開放時間短、起點低，與周邊區域經濟合作程度低、規模小，水平低，其形勢遠不能適應當前經濟發展趨勢的需要。對外經濟合作的滯后使東北地區在經濟全球化的進程中處于不利地位，只有加強對外經濟合作，才能更好地應對經濟全球化所提供的機遇與挑戰。而要實現這一目標，東北地區需要在很多方面進行改革和完善，但最為緊要的是加強對外經濟發展與合作的法律保障機制的建設，這樣才能為發展對外經濟合作創造良好的法制環境，以吸引更多的外商投資。

（二）建構法律保障機制是克服東北地區對外

經濟合作障礙的需要東北地區作為老工業基地，實行計劃經濟的時間比較長，經濟市場化水平較低，對外開放程度低，對外經濟合作進程緩慢。其原因是多方面的，但法律保障機制的滯后與缺失是阻礙涉外經濟合作與發展的重要原因之一。東南沿海地區對外經濟合作的進程與經驗表明，只要找到有效的經濟合作的法律保障機制，區域情況復雜的經濟合作同樣可以迅速向縱深發展。

（三）建構法律保障機制是東北地區發展對外

經濟合作、加強整合的需要雖然東北地區對外經濟合作的整體進程相對滯后，但該地區的雙邊合作呈現較好的發展勢頭，在能源、通訊、制造、邊貿、礦產、食品等領域已進行了較好的合作。在此基礎上，如何將現有的合作向多邊方向加以引導，如何整合東北地區現有的各種資源，構建高效、務實的東北地區經濟的法律保障機制則是最佳的選擇。

二、對外開放法律保障機制的建構

在國際政治理論中，機制被定義為“特定國際關系領域的一整套明示或默示的原則、規范、規則以及決策程序，行為體的預期以之為核心匯聚在一起”。法律機制亦包含原則、規范以及決策程序，是靜態的法律制度和動態的運行措施的有機結合。法律保障機制的建立可以降低經濟合作中的不確定性，從而促成合作的達成。同時，法律保障機制的存在提高了危害他者利益的成本，改變了交易成本，并提供了可靠的信息。因而，在振興東北老工業基地中法律保障機制的建設十分重要。

（一）完善立法保障機制

1、結合東北地區實際，以立法來促進經濟的發展在我國確立了社會主義市場經濟體制的戰略目標、確立了依法治國的基本國策及振興東北老工業基地的歷史背景下，必須確立以法制建設保證和促進東北地區經濟發展的新思路。為此，堅持經濟建設和法制建設兩手抓，加快法制建設的步伐，就成為東北地區經濟發展過程中面臨的緊迫課題。首先，應將行之有效的政策法律化，以法律確認和保護東北地區經濟與社會的發展。在振興與發展東北經濟的進程中，國家制定了一系列的政策，目前需要將這些行之有效的政策通過立法程序上升為國家法律，使之納入“依法治國，建設社會主義法治國家”的軌道。其次，要注意學習和借鑒國外經驗，制定專門的東北地區發展方面的法律法規。世界上許多國家在經濟發展過程中，都曾出現過地區發展不平衡的問題，多數國家對區域經濟發展不平衡問題的解決比較注重法律手段的運用。這些成功的做法和經驗為我們制定東北地區發展的有關法律提供了學習和借鑒的先例。最后，東北地區應加快地方立法，優化東北地區經濟發展的法制環境。東北地區落后于沿海經濟發達地區最重要的原因之一，就是改革滯后形成了明顯的體制與觀念的落差，進而制約著改革開放的進程。要發展東北地區經濟，固然有賴于國家在政策方面向東北地區傾斜，但東北地區自身也必須轉變觀念，深化改革。東北地區應在法制觀念轉變的基礎上，加強地方立法，要研究和制訂與發展東北地區經濟有關的法規，使之相互配套形成了一個完善的法律體系。2、外商投資法律保障機制的建設我國對外開放的實踐告訴人們，在投資軟環境的諸多因素中，法制環境有著很重要的地位和作用。原因在于：其一，一個國家或地區的政治環境和經濟環境都要通過一定的法律形式表現出來，同時任何一項具體的外資政策和措施也要由一定的法律手段來實現。其二，投資法律環境的主要功能是保障對外開放政策的連續性和穩定性，保證按照平等互利原則給外商提供的各種優惠條件真正實現。改革開放以來，我國利用外資獲得很大進展，但這種發展，集中表現在東南沿海地區，而東北地區利用外資比例要遠遠低于東南沿海地區。因此，在加強法律保障機制建設、促進經濟發展的過程中，應采取切實有效的措施，不斷改善投資的法律環境，保障東北地區的外商投資工作有一個較大的發展。為此，應密切注意和研究國家有關對外開放、利用外資的政策和法規的變化發展情況，加快制定東北地區各省、市、區對外開放、利用外資的地方性涉外法規。要做到有法可依并具有充分的可操作性，就成為東北地區改善投資法制環境的重要任務。

（二）建立健全規范的行政執法機制

在東北地區發展策略的問題上，雖然立法工作的任務十分繁重，但是在法制觀念上，我們切不可顧此失彼，在重視立法的同時，應兼顧執法和監督，保證法律法規的順利實施。首先，政府必須確立自覺守法的觀念。政府作為社會關系的主體之一，應當自覺守法；作為行政權力的行使者，更應當自覺依法執法，努力做到這一點，對改善投資法制環境非常重要。我們以往在對外開放和利用外資中法制環境不夠好，不僅僅是“無法可依”，而更多的是在利益的驅動下的“有法不依”，從而造成了一些原本很好的政策法規效力失靈，使對外開放和利用外資得不到更快的發展。如果這些政策法規在執行環節上的扭曲變形長期得不到根治，不僅一系列的政策法規效應將付之東流，而且中央給予東北地區的各種優惠政策也將面臨著沖減和失效的尷尬局面。鑒于此，筆者認為，政府各級部門和各級干部只有牢固樹立依法行政的觀念，才是最好的投資環境，才能塑造良好的東北地區對外開放的形象。其次，必須確立依法行政的觀念。各級行政執法機關，必須依據法律法規的規定行使行政管理權，切實履行職責，嚴格依法辦事，防止和懲處越權行使職能、濫用職權的現象。否則，干擾“三資”企業正常生產經營的歪風就很難徹底根治。同時，要密切注意和研究國家涉外政策和法律法規的發展變化情況，為東北地區進一步擴大對外開放法制環境的改善明確方向并奠定基礎。再次，加強執法力度，切實保障外商的合法權益。立法和執法都是法制建設的重要內容，尤其執法更是優化法制環境的關鍵所在。因而，在優化投資法制環境方面，要努力克服一些地方或部門存在的有法不依、執法不嚴、違法不究，甚至執法違法的不良風氣，以公正、廉潔、高效的原則指導執法工作，建立和完善執法監督體制，懲治執法隊伍中的腐敗行為，為外商到東北地區投資創造一個良好的法制環境。

（三）建立健全多元有效的糾紛解決機制

入世以來，涉外經貿糾紛大量增加。糾紛能否夠得到公正、及時、合理地解決便成為保障涉外經貿關系正常發展的一個重要的因素，因而健全有效的糾紛解決機制便十分重要。在我國現行的商事法律體系下，經貿糾紛的解決機制主要有三大渠道：一是政府參與協調和推動糾紛解決；二是通過司法和仲裁途徑解決商事糾紛；三是簡便快捷的調解制。訴訟解決方式是一種主要的糾紛解決方式，但同時也具有程序繁瑣、審理周期長、效率不高等缺點，因而要妥善處理好涉外案件，加強涉外審判工作，以司法公正營造良好的投資法制環境。為此，應該認真做到：(1)準確界定涉外案件性質，堅持涉外訴訟管轄原則，按照涉外民事訴訟程序特別規定審理案件；(2)樹立司法公正的觀念，克服地方保護主義，平等保護外商合法權益。同時，要堅持主權原則、平等原則和國際慣例，準確適用法律，保證審判公正。(3)縮短案件審理周期，提高審判效率，突出審判效益，使當事人感到訴訟解決糾紛的必要性和有效性。與曠日持久、花費頗多的訴訟相比，具有專業性、保密性、靈活性、快捷性的仲裁便成為涉外經貿糾紛當事人較愿選擇的一種糾紛解決方式。但由于長期以來我們只重視司法訴訟的糾紛解決方式，雖然早已頒布了《仲裁法》，但仲裁制度卻有著諸多的不足，應進一步進行完善。仲裁制度具有較強的民間性，正是其民間性在很大程度上保證了仲裁的公正性，使其不受國家政策的影響。而我國的仲裁機構則具有過多的行政色彩，這就不免使各地的仲裁委員會打上地方性的烙印，官方性因素不可避免地存在。因而，我們應當加速仲裁的民間化，除了此之外，還應在推進仲裁類型的多樣化和仲裁機構的專業化等方面著手進行完善。商事調解，是在中立第三方的主持和協助下，當事人通過平等協商、互諒互讓，達成和解協議，從而友好解決糾紛的一種爭議解決方式。近年來，商事調解因其特有的獨立公正、靈活高效、經濟便捷等特點在世界各國的法律實踐中迅猛發展，并日益受到當事人的青睞。商事調解在解決涉外貿易糾紛方面具有一定的優勢，它有助于減少貿易摩擦，為企業節約時間，節省精力、財力，減少糾紛帶來的負面影響。因而應充分發揮該糾紛解決方式在涉外經貿糾紛中的功能。