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本文作者：廣州高新區政策研究室工作單位：鐘梓堅

一、我國創業投資引導基金的運營狀況

2006年3月起實施的(創業投資企業管理暫行辦法》規定國家與地方政府可以設立創業投資引導基金,我國政府創業投資引導基金由此正式拉開了序幕。2007年7月,國家級的“科技型中小企業創業投資引導基金”正式亮相,并公布2007年投資預算為1億元。各類創業投資引導基金出臺不久,我國創業資本規模與投資總t呈現井噴式增長。2007年,共有109家創業投資公司擴資或驀集新的基金,籌資金額達89338億元,是2000年新籌集資金額的4倍以上。在本土創業資金中,來自于政府資金的比例由2006年的74%提高至34.57%。創業投資引導基金的杠桿作用已初顯成效。

二、調整創業投資引導基金的法律制度及存在的問題

從國際經驗看,美國、以色列等國家創業投資業之所以發展迅速,一條很寶貴的經驗就是通過創業投資引導基金的杠桿放大作用,有效地引導民間資金進入創業投資這種高風險領域。創業投資引導基金,是指一種主要由財政出資設立的,不以盈利為目的,旨在引導社會資金設立創業投資企業的政策性基金。當前,創業投資引導基金已為各級各地政府所普遍推行,并取得了初步的示范效應,但鑒于這種模式仍然存在著不少法律制度障2007年7月,財政部、科技部聯合制定的《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法),成為了目前國內規范創業投資引導基金的主要法律政策。而在地方層面,北京、天津等各級地方政府紛紛出臺關于本地區引導基金管理的規范性文件,從而形成了不同層級、各具特色的創業投資引導基金法律體系。盡管各級政府設立創業投資引導基金熱情甚高,但一些引導基金的設立與運作卻不夠規范,出現了包括資金規模過小、直接從事創業投資、大部分投向成長期和成熟期的企業等問題。究其原因是我國現階段創業投資引導基金法律制度不健全造成的。國家尚未制定調整引導基金的法律法規,引導基金內涵、基本原則、設立程序、組織形式、投資對象、政府作為發起人的權利義務、受托機構的權利義務、收益分配、監督管理等問題都沒有予以明確。科技部的引導基金管理辦法屬于國家部委制定的規范性文件,法律效力層級較低,對地方引導基金只具有示范性而不具有約束性。而各地出臺的地方性引導基金管理規定又存在較大差異,直接影響了引導基金的運行效果。總之,這種立法滯后的狀況嚴重束縛了創業投資引導基金的示范與引導效應,制約了我國創業投資業的運作和發展。

三、完善我國創業投資引導基金法律保障機制的基本構想

筆者認為,我國應積極借鑒美國小企業投資公司計劃、以色列丫OZMA基金、韓國中小企業基金、臺灣行政院開發基金加強創業投資事業計劃等政府創業投資引導基金的成功經驗及相關法律制度,盡快制定《創業投資引導基金管理辦法》,對引導荃金的各種法律關系進行調整和規范。1.指導思想。應堅持四個基本原則:(1)市場化運作。引導基金日常管理事務應委托獨立的非營利機構負資,對創業企業的投資及形成的權益資本也應當委托合作的創業投資企業管理,政府不得干預。《2)讓利于民。引導墓金不以營利為目的,在條件成熟時可優先退出,將投資利潤留給合作投資者分享。《3)有償使用。引導墓金以徽利原則,提取一定額度的投資收益,作為使用基金的一種有償支出,并填補引導基金的總體損失和支付基金管理費用,以實現墓金自身的可持續發展。(引集聚與培育并重。引導基金既要吸引國內外社會資本參與創業投資,但更要引進和培育一流創業投資管理機構與團隊,不斷提升我國創業投資的發展水平。2.驀集方式。創業投資引導基金適宜以私芬方式驀集資本,以政府財政撥款為主,有目的地選取國家開發銀行等政策性金融機構參與發起。選擇國家開發銀行組成政銀型引導基金,實際上是公共財政工具放大效應的初步化,政府資金同樣堅持公共財政本位,開發銀行資金也應堅持政策性銀行本位,實行微利化,體現開發金融的特點。在基金規模方面,建議國家級引導基金在10億元以上,省級引導墓金在5億元以上。3.組織形式。一般來說,創業投資基金包括公司型、合伙型和信托型三種組織形式。在制度設計上引導墓金上,應滿足幾個條件:一是政府作為主要發起人,應當以出資額為限承擔有限貴任;二是基金鑄要發揮引導作用,必須保障穩定的存續期限;三是政府必須擁有獨立的決策權和絕對的控制權,以便對選擇設立子基金、委托創業投資企業等重大問題進行決策;四是必須建立完替的治理結構,在提高決策科學性的同時,對基金保持長效監管。因此,引導墓金應采取公司制的組織形式為宜。4.管理架構。由于公司制創業投資引導基金可以將投資管理業務委托給其他機構,所以其管理架構可以分為自我管理型和委托管理型,其根本區別在于是否擁有自己的管理團隊。事實上,政府不可能也沒有必要建立自己的基金管理團隊,但又不能將基金完全委托給國有企業而回復到’.官辦官營”的舊模式。應借鑒美國、韓國和我國臺灣地區將引導基金委托政府下屬部門或專項垂金管理委員會管理日常事務的方式,對引導基金建立完善的法人治理結構,并委托國務院各部委設立的專項基金管理委員會或各地政府下設的生產力促進中心、火炬高技術產業開發中心等非營利性機構負資引導基金的日常管理工作,使基金的管理績效考核從業績考核變為政績考核。引導基金應當設立藍事會、決策咨詢部門、執行部門、監事會等機構。蓋事會是引導基金股東會的執行機構,但實質上是引導基金的最高權力機構,對基金的,大事項進行決策。執行部門委托非營利性機構擔任,負責引導基金日常管理工作。決策咨詢機構主要由科技、金融、管理、創業投資、法律、會計等方面的專家組成,按照“公平、公開、公正”的原則。在必要的情況下,盆事會還可以設立監事會,負貴對引導基金運行情況進行日常監督。5.投資對象。按照設立創業投資引導墓金的主要目的.投資對象應鎖定為處于種子期和初創期的科技型中小企業。當然,這種集中也不是絕對的,不同產業的生命周期存在差異。6.資金運作方式。引導基金現階段應當主要采取參股投資和跟進投資進行投資,前者主要是為了吸引社會資本,后者目的在于培育創業投資企業。(1)參股投資。對參股的比例,根據各國的通行做法,引導基金的參股比例一般不超過創業投資企業實收資本的30%。(2)跟進投資。引導基金跟投的比例可以約定,但最高不得超過1:1。引導基金應采取分階段跟投的形式,以降低投資風險。(3)禁止性規定。為確保資金安全,引導垂金和參股投資形成的子基金不得用于金融性融資、擔保、股票、期貨、房地產、贊助、捐贈等支出,并規定合作的創業投資企業所投入的創業資本不得早于引導墓金退出。7.引導基金應擁有的其他權利。包括:(1)篩選符合條件的創業投資企業作為合作伙伴的權利,按照一定的標準和要求對申請引導基金的創業投資企業資格進行審核和篩選;(2)在參股投資的情況下按約定撤出投資的權利,如果有股東或合伙人愿意購買引導垂金投資形成的股權,引導基金應不溢價隨時出讓;(3)在跟進投資的情況下不參與收益分配的權利,對項目投資產生的收益引導基金可不參與分享,只從中提取投資期間按照銀行貸款利率所計算的利.,.之和以及向托管的創業投資企業支付管理費用即可;(引對創業投資企業進行監督檢查是權利;(5)要求創業投資企業充分利用自身資源和經驗向投資項目提供各種增值服務的權利。創業投資引導基金法律制度涉及的法律關系方方面面,不能簡單通過引導基金管理辦法加以調整,還要對(公司法)、(合伙企業法》、(證券法》等相關法律法規不斷進行修改完善,以適應引導基金對法律制度環境的播求。這也決定了我國創業投資引導基金法律制度設計任務的艱巨性。為充分發揮法律對創業投資的保駕航護作用,我國尚需抓緊立法,并盡快彌補現行法律制度的漏洞和缺陷,努力為創業投資引導基金作用的持續有效發揮創造良好的法律制度環境。