導(dǎo)語：金融市場法律機(jī)制的構(gòu)建一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：王志勤工作單位：上海師范大學(xué)法政學(xué)院

在一場大的金融危機(jī)中，如果一個或多個具有系統(tǒng)影響力的重要金融機(jī)構(gòu)無序倒閉，將對金融體系和整個經(jīng)濟(jì)造成極為負(fù)面的影響。①因此，建立健全金融機(jī)構(gòu)的市場退出法律機(jī)制是十分必要的，它一方面能夠減少公眾的恐慌心理，防止銀行擠兌事件的發(fā)生，有效扼制危機(jī)的進(jìn)一步蔓延，另一方面也能使政府迅速做出反應(yīng)，防止財政成本的增加和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步惡化。金融危機(jī)的發(fā)生雖無法避免，但通過清晰和完備的金融機(jī)構(gòu)市場退出法律機(jī)制，將危機(jī)的負(fù)面影響降低到最小則是可能的。國家要建立完備的金融機(jī)構(gòu)市場退出法律機(jī)制，筆者認(rèn)為必須要解決三個基本的法律問題:一是法律如何定位政府與市場的關(guān)系問題;二是在對金融機(jī)構(gòu)配置法律資源時如何協(xié)調(diào)效率和安全的價值取向問題;三是如何科學(xué)地啟動危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的重整和清算問題。本文僅觀照美國20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條及以后發(fā)生的典型的金融危機(jī)(包括2008年席卷全球的金融風(fēng)暴)，以期從中梳理不同時代美國在處理這三個問題上不同的法律價值取向和具體的法律制度設(shè)計，探討其原因，并結(jié)合金融危機(jī)發(fā)生后美國的各種法律改革措施，尋求對處于社會轉(zhuǎn)型期的中國建構(gòu)金融機(jī)構(gòu)市場退出法律機(jī)制的啟示。

一政府和市場的關(guān)系

長期困擾美國金融市場政府和市場的關(guān)系問題，在2008年這場金融危機(jī)后再次凸顯出來。對于政府和市場的關(guān)系，人們存在著兩種理念，一種是信奉和支持自由市場，政府應(yīng)盡量少管;一種是信奉和支持適當(dāng)?shù)膰腋深A(yù)，市場自由是相對的。這兩種不同的理念分別導(dǎo)致兩種不同的經(jīng)濟(jì)政策，前者導(dǎo)致自由主義的經(jīng)濟(jì)政策，②后者導(dǎo)致國家干預(yù)的經(jīng)濟(jì)政策。法律制定者們在這兩種不同理念的作用下，采取了兩種截然相反的法律定位，一是放棄政府對金融市場的監(jiān)管，讓金融的快車任意馳騁在自由的金融市場中;二是重視政府對金融市場的監(jiān)管，克服自由金融市場的弊端，使之有序發(fā)展。客觀地說，這兩種不同的法律定位在金融市場發(fā)展的不同歷史時期均起到過積極作用。前種定位在金融市場發(fā)展的早期促進(jìn)了金融市場的繁榮，而后者又克服了接踵而至的金融危機(jī)。美國歷史上1790年—1933年間，金融市場沒有任何監(jiān)管，在大部分的金融危機(jī)中，銀行系統(tǒng)都能自我修復(fù)，社會也自動恢復(fù)了元氣。但1933年的經(jīng)濟(jì)大蕭條卻促使政府在法律制度上，開始思考政府與市場的關(guān)系問題，出現(xiàn)了政府干預(yù)曾經(jīng)不受約束的金融市場的法律現(xiàn)象。雖然政府對自由金融市場的干預(yù)一直存在爭議，但通過歷次金融危機(jī)引發(fā)的法律制度變遷，我們可以清晰地看到，政府權(quán)力在金融市場逐步滲透和擴(kuò)張，有不斷增強(qiáng)的趨勢。20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條，美國政府制定了《格拉斯———斯蒂格爾法案》(Glass-Steagall)，禁止商業(yè)銀行持股投資銀行，確立了分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管的金融體制，這個法案持續(xù)到1999年。這是政府在金融危機(jī)的防范方面采取的重大舉措，在當(dāng)時有效地防范了金融風(fēng)險在金融系統(tǒng)內(nèi)部的蔓延。美國還在此期間成立了證監(jiān)會，改變了由行業(yè)自律監(jiān)管的格局。政府開始對自由金融市場進(jìn)行干預(yù)。1950年美國聯(lián)邦存款保險法案規(guī)定了公開銀行援助(openbankassistance，OBA)或稱政府援助，①授權(quán)FDIC為防止參保銀行破產(chǎn)，可以通過貸款或資產(chǎn)購買的方式提供援助。但適用條件非常苛刻，要求該銀行的繼續(xù)營業(yè)必須對其所在區(qū)域具有重要性。正因為重要性要求，F(xiàn)DIC直到1971年才開始在實踐中運用公開銀行援助制度。1982年Garn—StGermanDepositoryInstitutionsAct廢除了重要性的評判，使FDIC在20世紀(jì)80年代頻繁地使用公開銀行援助制度。其中，1984年大陸伊利諾斯國民銀行和信托公司(ContinentalIllinoisNationalBankandTrustCompany)一案在美國十分引人注目。當(dāng)時美國聯(lián)邦存款保險公司法規(guī)定了取得公開銀行援助的四個條件:第一，除非增加銀行資本水平，否則現(xiàn)在或?qū)頃霈F(xiàn)任命破產(chǎn)管理人或接管人的情況;第二，如果沒有政府援助，銀行資產(chǎn)達(dá)不到要求的水平;第三，銀行管理層未進(jìn)行任何內(nèi)幕交易、投機(jī)活動或其他不正當(dāng)行為;第四，進(jìn)行援助可導(dǎo)致存款保險基金為此所支出的全部費用及承擔(dān)的義務(wù)代價最小。②大陸伊利諾斯國民銀行和信托公司滿足法律規(guī)定的條件得到政府援助，并成功度過了危機(jī)，它成為“政府之手”直接干預(yù)危機(jī)金融機(jī)構(gòu)成功應(yīng)用的著名案例。2008年10月3日，在財政部提議和美聯(lián)儲強(qiáng)烈支持下，國會批準(zhǔn)了問題資產(chǎn)救助計劃(TARP)，該計劃提供7000億美元來維持金融體系的穩(wěn)定。2008年11月、2009年1月美國宣布了對花旗銀行和美洲銀行的救助計劃，再次凸顯了政府公開援助措施在金融危機(jī)處置中的重要作用。③但是，從公開銀行援助制度的發(fā)展軌跡看，盡管該制度在金融機(jī)構(gòu)遭遇重大危機(jī)時，發(fā)揮著不可替代的、舉足輕重的作用，但因其造成了市場機(jī)制的扭曲而備受爭議，其適用一直都有嚴(yán)格的條件限制。2010年7月21日，美國正式簽署了金融監(jiān)管改革法案，④為危機(jī)銀行的市場退出法律機(jī)制提供了可操作的法律框架，其中特別引人注目的是，確立了政府在金融危機(jī)處理中的核心地位。2008年金融危機(jī)，由于缺乏法律授權(quán)，美國政府難以采取及時、有效的措施以控制危機(jī)蔓延。鑒于此，改革法案將美聯(lián)儲打造成了權(quán)力空前的全能型金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以增強(qiáng)美聯(lián)儲的危機(jī)反應(yīng)能力。比如，賦予政府當(dāng)系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)出破產(chǎn)信號時，享有將其收歸國有并對其進(jìn)行分解拍賣的權(quán)力等。這些改革措施都充分地說明了，金融機(jī)構(gòu)市場退出法律機(jī)制中，在政府權(quán)力和市場自由之間的博弈中，政府的干預(yù)無論在廣度還是深度上凸顯出增強(qiáng)的趨勢。但政府對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是宏觀審慎監(jiān)管，是建立在市場機(jī)制和市場規(guī)律基礎(chǔ)之上的。

二安全和效率的關(guān)系

追溯美國金融機(jī)構(gòu)市場退出法律制度的歷史，對效率和安全的追求是不同步的。金融業(yè)發(fā)展的早期，效率是唯一的價值追求。當(dāng)時，基于平等的法律理念，所有的民事主體在市場中均是平等的，人們對金融機(jī)構(gòu)沒有特殊對待，即將其與其他經(jīng)濟(jì)實體一樣看待，要求也以利益最大化作為自己的價值目標(biāo)。當(dāng)時金融機(jī)構(gòu)市場退出法律機(jī)制中的接管人制度就是一例，任命接管人并非為了重整危機(jī)金融機(jī)構(gòu)，只是為了接管資產(chǎn)、債務(wù)和處理清算事務(wù)，從而在法律上結(jié)束它。這就導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)只重視效率而忽視安全，結(jié)果誘發(fā)了以銀行為主體的金融機(jī)構(gòu)的大批倒閉，最終釀成了大規(guī)模的金融危機(jī)。由于金融危機(jī)巨大的破壞性，安全的價值取向逐漸步入人們的視野，金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險預(yù)防、危機(jī)處置等法律措施相繼出臺。1933年在經(jīng)濟(jì)大蕭條的背景下，美國國會通過了《格拉斯———斯蒂格爾法》，建立了聯(lián)邦存款保險公司和聯(lián)邦儲蓄貸款保險公司，創(chuàng)設(shè)了存款保險制度。該制度在防止銀行擠兌和維護(hù)金融穩(wěn)定方面起到了重要作用，豎起了一道金融體系安全的保護(hù)屏障。1933年3月9日頒布的《緊急銀行法案》為國民銀行設(shè)立破產(chǎn)管理人制度，它設(shè)立的目的就是為了重整危機(jī)銀行，防止銀行大量倒閉而引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險，安全價值訴求得以高揚。為了應(yīng)對20世紀(jì)80年代末和90年代初期的銀行危機(jī)，“最低成本解決”(least-costresolution)是法律在處置危機(jī)金融機(jī)構(gòu)方面所做的重大改革。1991年的《聯(lián)邦存款保險公司改善法》(FDICIA)規(guī)定，聯(lián)邦存款保險公司有責(zé)任選擇最低成本的方案挽救破產(chǎn)銀行，①即所實施方案的成本必須與清算成本相比較，方案成本不得超過“存款保險數(shù)額減去清算資產(chǎn)銀行預(yù)計所得全部凈額”。②因此，為選擇最低成本方案，F(xiàn)DIC必須評估和計算各種可供選擇的措施，其主要考慮的因素是:銀行資產(chǎn)和銀行債務(wù)賬面價值的區(qū)別;無擔(dān)保債務(wù)和有擔(dān)保債務(wù)的數(shù)量;不確定索款請求造成的損失;FDIC清算資產(chǎn)時的變賣價值等。由此，我們可以清晰地看出評判解決危機(jī)的各種方法和措施中，“最低成本解決”的標(biāo)準(zhǔn)蘊含著明顯的效率價值取向。隨后，在金融自由化、市場競爭和金融創(chuàng)新的推動下，金融業(yè)經(jīng)營在平衡安全和效率的價值取向中，也開始向效率傾斜。1999年美國開始實施《金融現(xiàn)代化服務(wù)法》，該法推動了銀行、證券和保險業(yè)的聯(lián)合經(jīng)營。與此同時，美國對《銀行控股公司法》及其他法律做了修改，促進(jìn)了銀行控股公司向金融控股公司的轉(zhuǎn)變。自此，美國確立了金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的格局。這些法律舉措彰顯效率的價值訴求，加劇了金融市場的競爭，促使金融機(jī)構(gòu)不斷進(jìn)行金融創(chuàng)新和金融聯(lián)合，推動了花旗集團(tuán)等金融業(yè)的航空母艦的誕生，從而創(chuàng)造了金融業(yè)前所未有的輝煌。2008年的金融風(fēng)暴，又拉響了美國金融安全的警報，相關(guān)的法律和措施相繼出臺，美國金融改革法案是其中的代表性成果。該改革法案高揚金融安全的價值訴求，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。首先，美國金融改革法案，大大加強(qiáng)了危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的預(yù)警機(jī)制(關(guān)于美國的預(yù)警機(jī)制后文將詳述)。它提高了有系統(tǒng)性影響力的金融機(jī)構(gòu)的資本充足率，即監(jiān)管性破產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，對其流動性和風(fēng)險管理方面都提出了更高的要求。其次，設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，專門維護(hù)金融安全。根據(jù)該方案，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會在危急狀態(tài)下，經(jīng)三分之二多數(shù)投票，可以批準(zhǔn)美聯(lián)儲強(qiáng)制拆分大型金融機(jī)構(gòu)，隨后按照資產(chǎn)最大化的原則對其進(jìn)行重組。有權(quán)剝離危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)，以期有效地防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的發(fā)生。最后，打破太大不能倒的原則，將大型金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)也納入金融市場退出的法律體系。可以看出，該方案加深了對金融安全的理解。正如筆者曾撰文指出的，金融安全的價值目標(biāo)理念是動態(tài)的而非靜態(tài)的，是動態(tài)的金融業(yè)的安全與穩(wěn)定，而不是靜態(tài)的金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定。③在這一理念的指引下，大型金融機(jī)構(gòu)不再是不能破產(chǎn)清算的。可見，美國金融機(jī)構(gòu)市場退出法律制度安排中，效率和安全的價值訴求在不同時期是有差別的，其發(fā)展軌跡先是從片面追求效率向重視效率的同時開始重視安全發(fā)展，然后是效率與安全之間的不斷平衡。可以說，市場過度競爭會促使效率價值凸顯，而每次金融危機(jī)又會敲響安全的警鐘，法律會不間斷地調(diào)適以追求兩者之間的動態(tài)平衡。

三清算和重整的關(guān)系

清算是終結(jié)金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)存的法律關(guān)系，處理其剩余財產(chǎn)，使之歸于消滅的法律程序。重整是對已具有破產(chǎn)原因或有破產(chǎn)原因之虞而又有再生希望的金融機(jī)構(gòu)實施的旨在挽救其生存的積極的法律程序，清算和重整是金融機(jī)構(gòu)市場退出法律機(jī)制的兩個有機(jī)組成部分。1864年美國《國民銀行法》第50條首次規(guī)定了銀行接管制度(Receivership)，任命接管人接管破產(chǎn)銀行或喪失經(jīng)營許可證的銀行的資產(chǎn)與負(fù)債，其目的是迅速并有效地處理清算事務(wù)。這一制度旨在確保銀行有效率地經(jīng)營。據(jù)統(tǒng)計，1897年美國的銀行數(shù)量為8030家，到1921年激增至29417家，而1921年至1933年底，卻有12000多家銀行被破產(chǎn)清算。①可見，為了保障美國金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營效率的價值取向，對于資不抵債的金融機(jī)構(gòu)紛紛采取破產(chǎn)清算措施，致使大批銀行倒閉。正如沃克•托德(walkerF．Todd)所說，1933年之前，在銀行接管人制度的法律框架下，銀行與破產(chǎn)銀行(含正面臨破產(chǎn)的銀行)的界線是非常清晰的，前者指能接受存款和發(fā)放貸款，而后者是喪失了接受存款或發(fā)放貸款的能力，所以后者必須交由接管人進(jìn)行破產(chǎn)清算。1933年以后，美國開始關(guān)注如何更新銀行接管人制度。1933年3月9日，《緊急銀行法案》頒布，在第二章中為國民銀行設(shè)立了破產(chǎn)管理人制度(Conesrvatorship)，其意圖是盡可能拖延債務(wù)以便重整金融機(jī)構(gòu)而不是讓它交付給接管人直接進(jìn)入破產(chǎn)清算程序。在1933年，國民銀行大約設(shè)立了1100個破產(chǎn)管理人。③1991年美國通過了《美國聯(lián)邦存款保險改善法》(FDICIA:FederalDepositInsuranceCorporationIm-provementAct)，該法授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在銀行資本充足率下降到一定水平，但遠(yuǎn)未導(dǎo)致倒閉時，促使監(jiān)管者對銀行采取“迅速矯正措施”(PCA:PromptCorrectiveAction)，以減少可能造成的存款保險基金的損失。該規(guī)定區(qū)分了三種銀行破產(chǎn)的情況:一是流動性破產(chǎn)，即無法償還到期債務(wù)，一家銀行如果無法通過銀行間市場或者最后貸款人融通資金，或者無法及時出售其資產(chǎn)以償還到期債務(wù)，均可能發(fā)生流動性破產(chǎn);二是資產(chǎn)負(fù)債表破產(chǎn)，即銀行資產(chǎn)少于負(fù)債;三是管制性破產(chǎn)(regulatoryinsolvency)，又稱監(jiān)管性破產(chǎn)，即銀行的資本充足率不符合最低資本的要求。該破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)凸顯了金融機(jī)構(gòu)的特點，在銀行資不抵債之前盡力挽救其走出危機(jī)，以避免進(jìn)入破產(chǎn)清算程序。該法設(shè)定的一套詳盡的“結(jié)構(gòu)化早期介入與解決”機(jī)制，如果運用得當(dāng)，是可以有效減少破產(chǎn)可能性的。在因管制性破產(chǎn)而進(jìn)行重整時，監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以采取靈活多樣的措施要求銀行矯正違反銀行法的行為。④到2008年金融危機(jī)后的政府救助措施和法律改革，我們可以看到，法律在繼續(xù)注重危機(jī)金融機(jī)構(gòu)重整的同時，也關(guān)注到了和破產(chǎn)清算之間的精巧平衡。其集中體現(xiàn)是，此次美國的金融監(jiān)管改革法案有力挑戰(zhàn)了“太大不能倒”(TooBigtoFail)的原則。該原則的涵義是當(dāng)金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模有可能“大到其存款人無法承受破產(chǎn)帶來的損失”、“大到存款保險基金無法承受賠付要求”、“大到其破產(chǎn)的影響無法被承受”的程度，政府應(yīng)盡力救助防止其破產(chǎn)。而此次金融危機(jī)暴露了規(guī)制這類大型、復(fù)雜的金融機(jī)構(gòu)法律制度的缺陷，一方面，它處于政府監(jiān)管的“真空監(jiān)管”地帶，蘊含了巨大的風(fēng)險;另一方面，對具有系統(tǒng)性影響的金融機(jī)構(gòu)實施救助的成本過高。譬如美國政府一次性就提供了7000億美元的資金來維持整個金融體系的穩(wěn)定。加之隨后對花旗銀行和美洲銀行的救助，“截止2009年底，美聯(lián)儲的資產(chǎn)負(fù)債水平預(yù)計自2008年9月的80億美元將增至3萬億美元，增幅將高達(dá)近400倍。”⑤這個風(fēng)險其潛在的破壞力是全局性的、系統(tǒng)性的和無法估量的。為規(guī)制大型、復(fù)雜的金融機(jī)構(gòu)并預(yù)防未來的系統(tǒng)性金融風(fēng)險和過高的救助成本，多數(shù)面臨倒閉的大型金融機(jī)構(gòu)預(yù)計通過破產(chǎn)的方法來解決問題。首先，金融穩(wěn)定委員會(FSOC)為聯(lián)邦儲蓄保險公司(FDIC)建立了一種有序的清算機(jī)制來清算面臨倒閉的具有系統(tǒng)性影響的金融機(jī)構(gòu)，由股東和無擔(dān)保債權(quán)人承擔(dān)損失，管理層和應(yīng)受到處罰的董事將被開除。其次，對金融危機(jī)期間美聯(lián)儲實施的所有應(yīng)急借款計劃進(jìn)行一次性審計。限制美聯(lián)儲的應(yīng)急借款權(quán)，所有貸款計劃均需要獲得美國財政部長批準(zhǔn)方可實施，并禁止破產(chǎn)公司參與緊急貸款計劃。最后，通過向大型金融機(jī)構(gòu)征費建立“清算基金”，用于對瀕臨破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)清算。綜上所述，我們從危機(jī)金融機(jī)構(gòu)市場退出法律機(jī)制演變軌跡中可以看出，重整和清算是金融機(jī)構(gòu)市場退出法律機(jī)制中的兩個重要環(huán)節(jié)，應(yīng)高度重視兩者之間的平衡和有機(jī)銜接。盡管由于金融機(jī)構(gòu)的特殊性，重視重整、拯救危機(jī)金融機(jī)構(gòu)是首選，但對于病入膏肓、無法救治的危機(jī)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)置有序的法律退出通道，以保證金融機(jī)構(gòu)整體的生態(tài)健康。如果危機(jī)金融機(jī)構(gòu)不能有序破產(chǎn)清算，必會埋下隱患，最終釀成無法救治的系統(tǒng)性風(fēng)險。

四我國金融機(jī)構(gòu)市場退出法律機(jī)制的建構(gòu)

目前我國危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的市場退出已有個案，但隨著金融市場的發(fā)展，如何建構(gòu)常規(guī)的、系統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)市場退出法律機(jī)制，必將成為日益突顯的法律問題。如前所述，美國歷史上的金融危機(jī)多次引發(fā)了美國政府監(jiān)管部門的深刻反思，并相繼出臺了許多危機(jī)救助的相關(guān)法律和政策，無論這些法律舉措是經(jīng)驗還是教訓(xùn)，對我國金融機(jī)構(gòu)市場退出法律機(jī)制的構(gòu)建還是有多方面啟示意義的。我們在構(gòu)建危機(jī)金融機(jī)構(gòu)市場退出法律機(jī)制的時候，必須辯證處理好政府與市場、安全與效率以及重整和清算之間的法律關(guān)系。(1)就政府和市場的關(guān)系而言，我們必須謹(jǐn)防鐘擺式的改革，而是努力地尋求兩者之間的平衡。探尋我國金融監(jiān)管的歷史發(fā)展軌跡，監(jiān)管機(jī)構(gòu)從行政機(jī)關(guān)的附屬物逐漸向中立地位發(fā)展，盡管如此，如何真正地確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的中立地位仍是我國要首先解決的問題。只有這樣，監(jiān)管才能奠定在市場規(guī)律的基礎(chǔ)之上，遵循科學(xué)性而不是敬畏權(quán)威性。此外，我國正處于資本市場急劇發(fā)展的時期，金融衍生產(chǎn)品的推陳出新是無法阻擋的，金融風(fēng)險也會如影隨形。因此，監(jiān)管措施的改革必須與時俱進(jìn)，不能因噎廢食去阻止金融創(chuàng)新，而是要審慎地推進(jìn)金融創(chuàng)新。當(dāng)然，防范“企業(yè)化政府”現(xiàn)象也是十分必要的。①(2)就安全和效率的關(guān)系而言，兩者均是金融機(jī)構(gòu)市場退出法律機(jī)制中重要的價值追求，不可偏廢。但安全和效率之間存在著二律背反的現(xiàn)象，此消彼長。我國長期以來以國家的“隱形保證”為后盾，筑起了危機(jī)金融機(jī)構(gòu)不倒的屏障，這一方面嚴(yán)重?fù)p害了金融效率，另一方面，即使是所實現(xiàn)的金融安全也僅僅是表面的，安全的背后存在著巨大的安全隱患。我們應(yīng)清醒地看到，單一的國家信用保障是與市場化救助相分離的，是與低效率、高內(nèi)耗的危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的市場退出法律機(jī)制相聯(lián)系的，我們必須盡快讓危機(jī)金融機(jī)構(gòu)回歸到市場救助為基礎(chǔ)的科學(xué)軌道上，以真正實現(xiàn)安全與效率兩者得以兼顧的局面，有效地防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。(3)就重整和清算的關(guān)系而言，盡管我國已經(jīng)認(rèn)識到金融機(jī)構(gòu)所扮演的公共職能角色，盡可能早地發(fā)現(xiàn)它們運營過程中存在的安全隱患，以預(yù)防可能出現(xiàn)的風(fēng)險和危機(jī)，但處理方法卻過于單一，行政化色彩過于濃厚。就重整來說，對危機(jī)金融機(jī)構(gòu)多實行行政化干預(yù)，往往無視金融市場的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，即對于本應(yīng)采用經(jīng)濟(jì)手段重整的危機(jī)金融機(jī)構(gòu)往往采用行政手段，使得重整效率極其低下。就清算來說，在司法實踐中，我國危機(jī)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算的案例為數(shù)不多，銀行類金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)清算更是屈指可數(shù)，對于本應(yīng)破產(chǎn)清算的危機(jī)金融機(jī)構(gòu)也強(qiáng)制納入到重整的行列，從而與法律制度設(shè)置重整與清算的目的相去甚遠(yuǎn)。因此，建立行之有效的危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的重整與清算法律機(jī)制是亟待解決的問題，尤其是危機(jī)國有金融機(jī)構(gòu)的有序重整與清算更是重中之重。以上闡述的三個主線必須貫穿危機(jī)金融機(jī)構(gòu)市場退出法律機(jī)制的始終。下面，筆者將以危機(jī)發(fā)生的時間脈絡(luò)加以具體分析。(一)危機(jī)發(fā)生前，建立系統(tǒng)的金融風(fēng)險預(yù)警法律機(jī)制金融危機(jī)根源于金融風(fēng)險，金融風(fēng)險形成是個漸進(jìn)的過程。建立金融風(fēng)險的預(yù)警機(jī)制可以盡可能地將金融風(fēng)險消滅在萌芽狀態(tài)，提高危機(jī)處置的效率，降低危機(jī)金融機(jī)構(gòu)市場退出的成本。此外，盡早解決金融系統(tǒng)中存在的隱患，也能有力保障整個金融體系的安全。如前所述，美國建立了危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的預(yù)警機(jī)制，該機(jī)制大致分成三個層次:國家宏觀預(yù)警、區(qū)域預(yù)警和地區(qū)預(yù)警。這些預(yù)警系統(tǒng)檢測大量的經(jīng)濟(jì)和金融指標(biāo)。其中，最為關(guān)鍵的是建立金融機(jī)構(gòu)危機(jī)評估體系，它由定性評估和定量評價組成，目的是恰當(dāng)?shù)卦u估危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險程度，及時采取救助措施、決定是否退市和如何退市。這些機(jī)制的建立不是一蹴而就的，也不是一成不變的，而是由歷次金融危機(jī)引發(fā)金融風(fēng)險的不同而有所側(cè)重和調(diào)整。例如，20世紀(jì)80年代，由于信用風(fēng)險使美國銀行大量倒閉，從而產(chǎn)生了1988年《巴塞爾協(xié)議》資本充足性制度的規(guī)定。同時，美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理總署和聯(lián)邦存款保險公司共同以“駱駝群”評級體系為基礎(chǔ)建立了美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)預(yù)警機(jī)制。①又如，20世紀(jì)90年代中葉，巴林、大和等銀行風(fēng)險案，則產(chǎn)生了測量市場風(fēng)險的VaR(ValueatRisk)方法。再如，美國新金融監(jiān)管改革法案為解決系統(tǒng)性風(fēng)險問題，建立了新的預(yù)警系統(tǒng)。一方面，F(xiàn)SOC可建議聯(lián)邦儲備局對資本、杠桿、流動性、風(fēng)險管理制定日益嚴(yán)格的規(guī)則;另一方面，當(dāng)FSOC有三分之二的成員認(rèn)為一個非銀行金融公司的倒閉將會給金融系統(tǒng)帶來負(fù)面影響或者其活動將對美國的金融穩(wěn)定構(gòu)成風(fēng)險時，則有權(quán)要求該公司接受美國聯(lián)邦儲備局的監(jiān)管。③中國銀監(jiān)會銀行風(fēng)險早期預(yù)警綜合系統(tǒng)課題組:《單體銀行風(fēng)險預(yù)警體系的構(gòu)建》，《金融研究》2009年第3期。從法律上講，我國目前還沒有完整、統(tǒng)一的金融機(jī)構(gòu)危機(jī)預(yù)警法律機(jī)制，其法律規(guī)定散見于《中華人民共和國商業(yè)銀行法》、《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《防范和處置金融機(jī)構(gòu)支付風(fēng)險暫行辦法》、《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》、《商業(yè)銀行資本充足率管理規(guī)定》等法律法規(guī)中。其中，《商業(yè)銀行資本充足率管理規(guī)定》借鑒國際巴塞爾協(xié)議，規(guī)定商業(yè)銀行的資本充足率不得低于8%，它是監(jiān)管部門介入的觸發(fā)點，對防范金融危機(jī)的出現(xiàn)有一定的預(yù)警作用。但從整體來說，這些規(guī)定基本上是抽象的、不具操作性的，缺乏切實可行的金融危機(jī)預(yù)警法律機(jī)制。從實踐中看，海南發(fā)展銀行的倒閉也充分印證了我國金融危機(jī)預(yù)警機(jī)制的欠缺。早在海南發(fā)展銀行籌備期間，就存在嚴(yán)重的資本金不到位，隨后又是違規(guī)貸款，該銀行存在的嚴(yán)重的金融風(fēng)險隱患一直未得到足夠重視和及時有效的處理，最終導(dǎo)致其倒閉。我們在建立金融危機(jī)預(yù)警機(jī)制時，可借鑒美國的做法，科學(xué)地設(shè)立危機(jī)預(yù)警的不同級別，同時要將單個金融機(jī)構(gòu)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)與整個金融系統(tǒng)預(yù)警建設(shè)分開進(jìn)行。②而這些都依靠危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)輸入信息的可靠性和有效性，只有金融監(jiān)管消息具有及時性、真實性和全面性，才能提升危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的精確度。因此，法律需要設(shè)立健全的法律責(zé)任制度以保證此目的的實現(xiàn)。此外，要特別關(guān)注預(yù)警信號發(fā)出后，金融監(jiān)管部門應(yīng)采取及時、有力的措施解決問題，以盡快解除危機(jī)。在海南發(fā)展銀行一案中，從該行籌備開業(yè)到被關(guān)閉3年期間，人民銀行共對其進(jìn)行了12次全面檢查或?qū)ｍ棛z查，對其存在的主要問題，多次通報、罰款并嚴(yán)肅糾正其錯誤，但都因金融監(jiān)管部門采取的措施不當(dāng)、力度不夠或責(zé)任承擔(dān)沒有最終落實，最終導(dǎo)致內(nèi)部風(fēng)險累積而必須破產(chǎn)。因此，健全的危機(jī)預(yù)警處理措施也是必不可少的。預(yù)警系統(tǒng)的直接作用是識別潛在的高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)，提升監(jiān)管當(dāng)局的關(guān)注度，但也應(yīng)建立起與監(jiān)管糾偏措施的緊密聯(lián)系。而隨著預(yù)警系統(tǒng)可靠性的提高，預(yù)警系統(tǒng)的輸出與正式的監(jiān)管行動、監(jiān)管糾偏措施的關(guān)系將更加直接與密切。③這其中，主導(dǎo)危機(jī)預(yù)警處置措施的政府監(jiān)管部門是十分關(guān)鍵的。這個部門必須享有危機(jī)處理的權(quán)力和權(quán)威。而目前我國金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管部門分別是銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會，各自對口監(jiān)管，負(fù)責(zé)溝通和協(xié)調(diào)的聯(lián)席會議僅是一個溝通的平臺，在處理金融危機(jī)預(yù)警事件時這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須建立一個凌駕于三部門之上的職能部門，保證及時地對危機(jī)做出反應(yīng)，以采取強(qiáng)有力的措施解決問題。(二)危機(jī)進(jìn)行過程中，設(shè)置完善的法律救助機(jī)制長期以來，我國金融機(jī)構(gòu)的運營都是政府默默履行著“隱形擔(dān)保”的角色，這種非市場化的法律救助措施既無效率，也無法真正實現(xiàn)安全的價值目標(biāo)，在實踐中產(chǎn)生了很多弊端，最主要的有兩個:其一，過分依賴中央銀行的救助，使金融機(jī)構(gòu)自身的風(fēng)險意識減弱。在我國，對危機(jī)金融機(jī)構(gòu)處置的資金主要來源于中央銀行的再貸款，該再貸款直接用于兌付自然人存款，以期維持社會的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。其不足之處是顯而易見的:(1)中央銀行直接向危機(jī)金融機(jī)構(gòu)提供再貸款，不僅容易喪失貨幣政策的獨立性，引發(fā)通貨膨脹，而且使中央銀行形成巨額的不良債權(quán);(2)這種政府提供的隱性的存款保險制度與顯性的存款保險制度相比，缺乏明確性和穩(wěn)定性，容易誘發(fā)擠兌風(fēng)波。(3)隱性的銀行存款保險制度還容易誘發(fā)道德風(fēng)險，由于可以依賴中央銀行的救助，金融機(jī)構(gòu)自身缺乏激勵因素從而降低自身的風(fēng)險控制能力。①其二，由于幾乎沒有規(guī)定適用條件，從而使得政府公開援助缺乏法律制約而被濫用。政府公開援助這一法律救助措施，并非是金融機(jī)構(gòu)一進(jìn)入危機(jī)狀態(tài)就無條件適用的。政府公開援助的適用，不僅要考慮安全的價值訴求，還要考慮效率的價值訴求，而要實現(xiàn)這一點，政府公開援助就必須在遵循金融市場自身規(guī)律的基礎(chǔ)上加以實施，從而實現(xiàn)援助的最終目的，即消除危機(jī)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不完善以增強(qiáng)其競爭力，建立真正的市場導(dǎo)向的金融經(jīng)濟(jì)，同時防止新危機(jī)的產(chǎn)生。②正如前所述，美國對政府公開援助做了非常嚴(yán)格的限制，之所以如此，就是為了最大限度地防止政府介入對市場競爭機(jī)制造成的扭曲。因此，從上述弊端可以看出，我國法律對政府公開援助的適用條件應(yīng)加以明確規(guī)定，以克服金融機(jī)構(gòu)對政府的依賴心理，提高金融機(jī)構(gòu)的市場意識，以實現(xiàn)高效、安全的金融市場作為法律救助措施的價值目標(biāo)。在法律救助的方式、方法上還要多樣化。仔細(xì)研究美國政府的救助方式、方法，大致可歸納為以下三個方面:一是資產(chǎn)方措施，包括購買金融機(jī)構(gòu)的有毒資產(chǎn)擔(dān)保(比如美國的公私合營投資計劃Public-PrivateInvestmentProgram，簡稱PPIP③)或分擔(dān)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)方的損失;二是負(fù)債方措施，包括中央銀行的最后貸款人職能、存款保險人制度以及對金融機(jī)構(gòu)發(fā)債的擔(dān)保，比如美國FDIC的臨時流動性擔(dān)保計劃(TemporaryLiquidityGuaranteeProgram，簡稱TLGP④);三是股本權(quán)益方面的措施，工具包括優(yōu)先股、普通股、認(rèn)股權(quán)證、可轉(zhuǎn)債和國有化等。我們不難發(fā)現(xiàn)，美國政府的救助措施是建立在市場機(jī)制基礎(chǔ)之上的，走的是市場化的模式。我國可結(jié)合實際情況，對于美國上述三個方面的救助方式、方法，加以合理地吸引和借鑒，增強(qiáng)我國政府救助措施的靈活性和高效率。我國在危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的市場救助上，還應(yīng)處理好重整與清算的法律關(guān)系。我國危機(jī)金融機(jī)構(gòu)重整和清算不是按照市場化的操作模式進(jìn)行的，這不僅毫無效率可言，而且市場退出的成本過高。目前，我國危機(jī)金融機(jī)構(gòu)市場退出的法律依據(jù)主要是《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》，實行行政性退出，并由中央銀行和地方政府承擔(dān)個人債務(wù)的清償責(zé)任。這樣，政府成為銀行風(fēng)險的最后承擔(dān)者，而銀行的高級管理者往往無需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。大量的資金毫無效率地投入會導(dǎo)致國家財產(chǎn)的損耗，從而影響我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期經(jīng)濟(jì)改革的順利進(jìn)行。海南發(fā)展銀行就是在自身難保的情況下，重組了已經(jīng)基本喪失信用的28家城市信用社，這種“壞金融機(jī)構(gòu)—壞金融機(jī)構(gòu)”的重組模式使得兼并方失去控制，風(fēng)險反而被擴(kuò)大。此外，深入地看，這種重組沒有根據(jù)市場原則對人、財、物進(jìn)行重新配置，沒有建立在統(tǒng)一法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，僅僅是金融機(jī)構(gòu)簡單的相加合并，其效果可想而知，只能是1+1＜2。因此，還必須甄別重整和清算的界限，以降低法律救助的成本，提高法律救助的效率。對于適合重整的危機(jī)金融機(jī)構(gòu)，其重整方式也要盡可能遵循金融市場的客觀規(guī)律。危機(jī)金融機(jī)構(gòu)重整期間的資產(chǎn)調(diào)整、收購和承買等方式中，要處理好金融機(jī)構(gòu)所有者和金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間角色的配置和協(xié)調(diào)。(三)危機(jī)進(jìn)行過程中，建立完善的宏觀審慎的金融監(jiān)管機(jī)制美國這次金融危機(jī)再次印證和表明，金融監(jiān)管是金融法的品性，防范和解除金融風(fēng)險僅僅依靠市場機(jī)制和市場自律是不夠的。我們回溯一下美國金融監(jiān)管發(fā)展的歷史，每次金融危機(jī)都推動著政府監(jiān)管法律制度的創(chuàng)新和發(fā)展。金融市場的創(chuàng)新是它的生命力，同時創(chuàng)新又給監(jiān)管帶來新的課題和挑戰(zhàn)，因此，監(jiān)管法律制度的革新必須是與時俱進(jìn)的。在金融市場退出的過程中，監(jiān)管當(dāng)局被賦予了維護(hù)金融市場整體穩(wěn)定和控制系統(tǒng)性風(fēng)險的職能，它不可能放任金融機(jī)構(gòu)通過公司法下的自主清算程序或徑直進(jìn)入司法破產(chǎn)清算程序來完成市場的退出而不作任何的干預(yù)。而金融機(jī)構(gòu)走入退出法律程序，本身就是金融機(jī)構(gòu)自身內(nèi)部治理等機(jī)制失靈和市場自律不力，政府監(jiān)管的作用就顯得尤為重要。美國是崇尚自由經(jīng)濟(jì)的國度，也同樣不能放棄金融監(jiān)管，而且每經(jīng)歷一次危機(jī)都會調(diào)整監(jiān)管的方法、加大監(jiān)管的力度。筆者認(rèn)為，在構(gòu)建危機(jī)金融機(jī)構(gòu)退出的法律機(jī)制中，我們需要認(rèn)真思考的是:什么樣的政府金融監(jiān)管模式是合適的和高效的，如何有效地控制金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險，如何有效監(jiān)管金融衍生產(chǎn)品的風(fēng)險等。因此，在危機(jī)金融機(jī)構(gòu)市場退出的法律機(jī)制中，我們必須確保涵蓋以下幾個方面。第一，法律定位金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨立性，確保監(jiān)管職能的落實。監(jiān)管者中立的法律地位是正確行使監(jiān)管職能的重要保證，美國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置也印證了這一點。具體到我國來說，金融監(jiān)管者身份重疊，既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，這往往導(dǎo)致利益沖突，無法實現(xiàn)監(jiān)管的職能。在海南發(fā)展銀行案例中，我們可以看到中央銀行具有三重身份，即監(jiān)管者、接管者和最后貸款者。監(jiān)管者的主要任務(wù)是在事前通過嚴(yán)格的監(jiān)督和檢查，避免銀行可能出現(xiàn)的風(fēng)險;接管人的主要任務(wù)是在銀行出現(xiàn)問題后及時介入，選擇成本最低的解決方案，努力實現(xiàn)資產(chǎn)價值的最大化;最后貸款人的主要任務(wù)是向出現(xiàn)流動性危機(jī)的銀行提供援助，避免導(dǎo)致系統(tǒng)性的危機(jī)。而這三種功能的集中會造成內(nèi)在沖突。一方面，中央銀行可能為了避免貨幣政策對銀行經(jīng)營的影響而放松管制;另一方面，中央銀行可能會對于那些積極和頻繁地使用貸款的銀行實施援助。此外，接管人在處置問題銀行時，也會利用手中的監(jiān)管資源和貨幣工具，不可避免地提高了監(jiān)管成本。第二，薪酬問題應(yīng)成為監(jiān)管的主題之一。金融危機(jī)前傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，薪酬激勵機(jī)制屬于微觀主體行為，應(yīng)由市場機(jī)制決定，監(jiān)管當(dāng)局不能進(jìn)行干涉，否則會對勞動力造成扭曲。但金融危機(jī)的教訓(xùn)是，薪酬激勵機(jī)制如果設(shè)計不當(dāng)，會助長金融機(jī)構(gòu)的過度風(fēng)險承擔(dān)行為，對金融穩(wěn)定不利。因此，高管薪酬問題成為金融監(jiān)管的議題。美國2008年金融危機(jī)后，相繼出臺法律對高管薪酬進(jìn)行限制。如美國財政部對接受問題資產(chǎn)救助計劃資金的各機(jī)構(gòu)中薪酬前100高者的薪酬做出限制，一是大幅度降低薪酬總額，二是降低現(xiàn)金薪酬的比例，三是業(yè)績薪酬采用有較長禁售期的股票，四是限制金融危機(jī)前廣泛存在的豐厚離職補償和退休金計劃。我國金融機(jī)構(gòu)的“天價薪酬”也同樣存在。以國泰君安證券公司為例，該公司是國有資本控股的金融企業(yè)，在2008年業(yè)績出現(xiàn)明顯下滑的情況下，其計提的薪酬和福利費用卻比2007年增長57%。①從這一數(shù)字會引發(fā)我們的思考，金融機(jī)構(gòu)高管薪酬發(fā)放的依據(jù)是什么?高管薪酬需不需要法律作最高限額的規(guī)定?是否需要征收更高的稅收?當(dāng)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營不善而發(fā)生危機(jī)時，對高管薪酬是否有追回權(quán)?借鑒美國的做法，我國建立的高管薪酬體系，應(yīng)既能有效地遏制道德風(fēng)險的發(fā)生，也能給予高管人員合理的激勵，即有約束的激勵薪酬制度。同時，這一薪酬制度必須納入金融監(jiān)管部門的監(jiān)管之中。第三，道德風(fēng)險的防范應(yīng)作為監(jiān)管的重點之一。金融行業(yè)的高風(fēng)險性和高投機(jī)性使得人性的貪婪和欲望會發(fā)揮到極致，正如《金融時報》首席評論員馬丁•沃爾夫不無諷刺地說:“美國次貸危機(jī)的不尋常之處在于，它沒有不尋常之處;美國的機(jī)制也許比以往任何時候都更新、更靈活機(jī)智，但錯誤的起因仍是老一套。”這里所謂的“老一套”，即指人性的“貪婪與狡詐”。①理所當(dāng)然，金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的重點之一就是以法律制度為依托，監(jiān)督和扼制道德風(fēng)險的產(chǎn)生。這是一個復(fù)雜而又極具挑戰(zhàn)性的課題，這不僅在于道德風(fēng)險的政府監(jiān)管要貫穿于危機(jī)處置和市場退出過程的始終，而且在于危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)存在的許多問題使道德風(fēng)險產(chǎn)生的可能性劇增，加上道德風(fēng)險天生具有的隱藏性，金融監(jiān)管部門的監(jiān)管難度不言而喻。道德風(fēng)險主要表現(xiàn)在四個方面:任人唯親、惡意勾結(jié)、賄賂和自滿。②這些道德風(fēng)險本身是不可能自生自滅的，必須依賴政府有效的監(jiān)管才能很好地加以控制。值得一提的是，危機(jī)援助措施往往使政府投入大量的資金，我國財政反復(fù)為金融機(jī)構(gòu)的壞賬買單，以銀行為例，1998年國家注入8000多億的資本剝離國有銀行的不良資產(chǎn)，2004年，又投入450億美元外匯儲備注資中行、建行。因此，政府公開援助也存在著巨大的道德風(fēng)險，這主要涉及到國有資產(chǎn)的流失和納稅人權(quán)益的保障問題，這一道德風(fēng)險同樣應(yīng)成為監(jiān)管的重點之一，它甚至成為政府救助成敗的關(guān)鍵性方面。另外，金融監(jiān)管部門還必須防范其自身道德風(fēng)險的產(chǎn)生，而要實現(xiàn)這一點，就必須盡可能地將金融監(jiān)管真正還原為市場和技術(shù)規(guī)則，而不是人際和政治之術(shù)，這才是對金融市場實施有效監(jiān)管的正道。③第四，提高金融機(jī)構(gòu)危機(jī)處置和破產(chǎn)的效率，降低監(jiān)管成本。監(jiān)管成本包括三個方面:(1)經(jīng)濟(jì)成本。美國監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)成本居于各國之首，2006年美國金融監(jiān)管經(jīng)濟(jì)成本高達(dá)52．6億美元，大約是英國6．25億美元的9倍。④這要歸因于美國缺乏成本控制。只到1991年，美國出臺的《聯(lián)邦存款保險公司改善法》(FDICIA)規(guī)定，聯(lián)邦存款保險公司有責(zé)任選擇最低成本的方案挽救破產(chǎn)銀行，即所實施方案的成本必須與清算的成本比較，方案成本不得超過“存款保險數(shù)額減去清算資產(chǎn)銀行預(yù)計所得全部凈額”，這一最低成本控制的規(guī)定降低了監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)成本，我國政府監(jiān)管經(jīng)濟(jì)成本的控制也可借鑒這一做法。(2)時間成本。時間成本中最耗時的是對危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的重整，效率應(yīng)是其生命線。如果銀行類金融機(jī)構(gòu)處理不良資產(chǎn)更迅速，銀行類金融機(jī)構(gòu)的重整也會更深入和更為有效。⑤(3)管理成本。金融危機(jī)發(fā)生后，政府的快速反應(yīng)機(jī)制也是提高金融市場退出法律機(jī)制效率的重要一環(huán)。2010年的美國金融改革法案為提高監(jiān)管的效率，解決監(jiān)管過程中存在的“重疊”⑥和“缺位”弊端，還提出應(yīng)該設(shè)立一個由財政部主管的金融服務(wù)理事會(FinancialServicesOversightCouncil)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)監(jiān)管沖突、處理監(jiān)管爭端、鑒別系統(tǒng)性風(fēng)險并向其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險提示，這些舉措都有利于降低管理成本。就我國而言，金融監(jiān)管也存在著“重疊”和“缺位”現(xiàn)象，負(fù)責(zé)溝通和協(xié)調(diào)的聯(lián)席會議僅是一個溝通的平臺，一方面需要建立一個凌駕于銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會三部門之上的職能部門以降低管理成本，另一方面也必須統(tǒng)籌資源以應(yīng)付隨時可能出現(xiàn)的金融危機(jī)。美國的上述舉措值得我國在構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)市場退出法律機(jī)制時加以借鑒。