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本文作者：張光工作單位：廈門大學公共事務學院

一、引言

1994年的分稅制改革使我國的政府間財政關系在歷史上首次擺脫了由地方政府征收國內主要稅賦然后上解中央的傳統，進入了中央占有大量稅收收入、地方必須依靠中央的財政轉移支付方能運作的時代。就國家財政收入的大部分由中央政府征收這一點而言，分稅制改革使我國財政與當今世界其他主要國家特別是發達國家的做法接近。但是，我國地方政府支出占財政總支出的比重遠遠大于國外的比重。這意味著地方政府對中央財政轉移支付的依賴，我國顯著大于外國。例如，2010年，我國中央和地方預算內財政收入分別占51．1%和48．9%，而在支出上，中央與地方所占比重分別為17．8%和82．2%;中央對地方政府的轉移支付額高達3．23萬億，占地方總支出的43．78%，占國家預算內財政總收入的36%。而據2001年的數據，在經濟合作與發展組織(OECD)國家的一般財政總收入和總支出中，地方政府所占的平均比重分別為21．9%和32．2%，中央政府對下級政府的財政轉移支付，大體相當于國家財政總收入的10%［1］。另外，發展中國家中轉移支付所占國家財政收入的比重，1997年，印度為17%，阿根廷和巴西分別為3%和4%。不管是在發達國家還是在發展中國家，財政收入和支出由中央占大部分、地方政府收入和支出責任占小部分的例子比比皆是。而中國卻是收入高度中央集權、支出極度地方分權，這使得轉移支付在財政運行中占據特別重要的地位。然而，與這種局面不相稱的是，中國是世界上唯一沒有通過國家立法部門立法規定中央政府對地方政府財政轉移支付的國家?！霸诔袊酝獾乃袊依?，中央政府對州和地方政府的轉移支付，都必須通過國家立法部門的立法行動獲得法律基礎。”［2］在崇尚法治的今天，這個唯一的例外亟待改變。“用法律形式把轉移支付的原則、內容、形式、預算和監督等確定下來，是各國的共同經驗。這有利于減少人為因素的干擾和影響，保證轉移支付制度的正常運行?！保?］事實上，十屆全國人大常委會已經把財政轉移支付法列入了該屆人大的立法規劃［4］。受全國人大常委會預算工委委托，中國財稅法學教育研究會會長、北京大學財經法研究中心主任劉劍文教授負責的《中華人民共和國財政轉移支付法》(草案)已于2006年完成起草工作并提交全國人大常委會［5］。但是，國內的現有研究對轉移支付立法的國際研究和經驗重視不夠［4，6－9］。本文的目的是彌補這個缺憾，對國際上政府間財政轉移支付立法的主要理論和實踐做初步的梳理和思考。本文的論述將分三個步驟進行:首先利用新制度主義經濟學的“委托－”交易成本分析框架，從理論上說明建立政府間財政轉移支付法律框架的必要性;然后介紹若干發達國家和發展中國家在轉移支付法律建設上的實踐;最后討論我國的現狀和改進的方向。

二、建立政府間財政轉移支付法律框架的必要性

為什么政府間財政轉移支付需要法律的框架規范?我們需要的是什么樣的法律框架?馬斯格雷夫關于公共財政功能的規范性論述可以回答這兩個問題。他認為，在現代市場經濟條件下，公共財政有三個基本經濟功能，即保持宏觀經濟穩定、保證資源的均等分配和爭取資源的有效配置［10］。落實到政府間關系上，有五個理由可作為財政轉移支付的規范性根據，即縱向不平衡、橫向不平衡、外部性(跨地區外溢性)、在地方層次推動國家目的以及支付由地方政府實行的國家項目［11］。所謂縱向不平衡，是指中央政府的財政收入大于它的支出需要，而地方政府的財政收入則不足以滿足其支出需要的情形。出現這個情形的主要原因是在現代市場經濟中國家的主要稅種如企業所得稅、增值稅、個人所得稅的稅基具有高度的流動性，因而這些稅由中央政府統一征收較有效率，也較為公平。這就產生了通過轉移支付來填補地方政府收入不足以支付開支的必要。橫向不平衡指一國內各地區間因經濟發展水平差距而導致的公共服務提供水平不平衡的情況。轉移支付制度設計應當有助于各地公共服務水平的均衡。外部性指地方政府提供的某些公共服務產生的積極的社會效果可能超出它所管轄的地區而“外溢”到相鄰甚至更遠的地區。例如，初等和中等教育就是典型的具有正外部性的公共產品。一個地區初等和中等教育辦得好，等于為國家而不僅僅為該地區培養了更好的勞動力和更守法知禮的公民。由于勞動力的流動性導致本地畢業生外流，這可能挫傷當地政府教育投入的積極性。轉移支付設計應著眼于糾正地方政府可能因利益“外溢”導致的公共物品供給不足的傾向。比如，對于那些適齡青少年比重較大的地區，應當保持較高的人均轉移支付水平［10］。進行轉移支付的最后兩個理由是在地方層次推動國家的政策目的以及支付地方政府實行的國家項目，其規范根據也不外是馬斯格雷夫所論的穩定宏觀經濟、提高經濟效率和促進公平。例如，20世紀60年代美國的民權平等成為國策后，聯邦政府對州和地方的轉移支付被用于貫徹種族平等政策［12］。我國于20世紀90年代后半葉起大力推進社會保障制度建設。中央財政開始向地方進行社會保障補助轉移支付。2006年，中央財政對城鎮基本養老保險基金補助支出774億元，占各級財政對基本養老保險補助支出971億元的84%，占當年基金總支出4897億元的16%［13］。那么，一個能達到穩定宏觀經濟、提高資源配置效率和公平目的的轉移支付體系，應當具有什么特征、符合哪些標準呢?首先，它應當能夠促進地方政府預算自主性。地方政府應當對本地政策的優先事項具有完全的獨立靈活決策力，而不應當受到專項補助以及同中央政府相連的決策不確定的束縛。第二，它應當為地方政府提供適當的收入，保證能夠完成指定的職責。第三，它應當對地方政府形成積極的激勵，鼓勵地方進行稅收努力和收入動員，促進支出效率，抑制財政赤字和軟預算約束。第四，促進平等和公平。轉移支付的分配應當與各地方的財政(支出)需求因素正相關，與其財力(收入能力)負相關。第五，它應當具有穩定性和可預測性，否則地方政府無法進行合理預算。第六，它的分配方式和規則應當透明簡單，應當基于那些個別單位難以控制的客觀因素，盡量公式化，使“跑要援助”之術如我國的“跑部錢進”①失靈［11，14］。很難設想在沒有相應的法律建設的情況下，一個政府間財政轉移支付體系能夠符合上述標準。在這里，我們借用新制度主義經濟學的“委托－”分析框架［15］來闡述法制對于建立一個合理有效的轉移支付體系的重要性。在這個框架下，委托人和人都是利己的理性經濟人。任何交易都必須建立在掌握一定信息的基礎上，而信息的獲得是有成本的，信息的分布也是不平等的，因而在委托人處于“有限理性”，克服信息不對稱的交易成本很高的情況下，人未必會按照委托人的利益行事，委托人也未必能夠控制人的機會主義行為。人們發明制度的目的正是在于降低交易成本，制度的優劣可以從它們降低交易成本的功效上加以比較。因此，新制度主義經濟學家把交易成本定義為“在不同治理結構下為完成任務而進行計劃、協調以及監督的比較成本”［16］，或者是“測量被交換事物的有價值的屬性的成本，保護產權的成本以及制定和實施協議的成本”［15］27。根據“取之于民，用之于民”的民主財政原則，作為納稅人的公民是委托人，包括立法、行政和司法在內的政府是人。一個國家對政府間財政轉移支付的制度化可以有如下可能:行政命令(包括政府部門的規制)、政府間協議、法律和憲法。行政命令的制定權由中央政府及其部門單方面掌握，啟動、修改、廢止的門檻最低。政府間協議涉及中央與地方政府之間或地方政府與地方政府之間的協商，法律則須由立法部門通過，兩者的啟動、修改、廢止的門檻，一般來說顯著高于行政命令。憲法的產生和修正門檻最高。因此，單純從制定規則的角度看，似乎以行政命令的交易成本最低，法律和政府間協議較高，憲法最高。但是，從計劃的科學、利益的綜合、承諾之可信、協調和監督的角度看，政府間協議、法律和憲法框架下實現的轉移支付政策過程的交易成本，一般都顯著低于行政命令。在新制度主義經濟學看來，民主和法制才是降低交易成本的最好途徑。如沙安文(AnwarShah)所言，新制度主義經濟學主張“建設能夠使公民、公民社會各個利益部門(包括傳媒和學術界)和立法者更多地獲得信息的(轉移支付)行政和治理體系。這個體系使公民能夠讓那些主管轉移支付決策的人(政府)負責，將把與參與、監督和決策相連的成本、不確定性成本和交易成本降到最低程度，還將創造一個能夠激勵立法和行政人遵從他們與委托人訂立的契約的機制”［2］306。

三、轉移支付法律建設的國際實踐與經驗

Choudhry和Perrin認為，當人們比較評價有關財政轉移支付的法律問題時，一般都要面對如下問題:(1)法律基礎。轉移支付體系應當在多大程度上從憲法、聯邦法(超級多數和簡單多數)、規制、部委決定和政府間協議那里獲得存在的依據?(2)設立和修改轉移支付的程序。中央政府是否具有單方面設立、修改和終止轉移支付條件(如轉移支付的數量水平和配套要求)的權力?或者需要地方的介入?如果地方的介入在法律上是必需的，其參與的性質如何?是被通知即可，還是被征詢意見，甚至必須獲得它們的同意?個別地方政府可以同中央政府就轉移支付訂立政府間協定嗎?(3)有條件和無條件轉移支付。中央政府可以在轉移支付上附加條件嗎?或者補助必須是無條件的嗎?如果補助是有條件的，當地方政府違背了這些條件時，它們將面臨什么法律后果?地方政府有無權利放棄有條件的政府間轉移支付?如果有的話，它們有無權利就那些已經滿足了條件的部分獲得補償?(4)爭端的解決和裁決。如何解決與政府間轉移支付相關的爭端?政府間轉移支付的貫徹可以訴諸司法，還是司法不得介入?爭端的解決在多大程度上基于憲政原則(對聯邦的忠誠)、隨機的(adhoc)政治談判、仲裁調解、行政程序或者憲法判決?這些機制在實踐中如何運作?［17］261按照上述問題的線索，Choudhry和Perrin對比利時、德國、印度和南非四國的轉移支付法律框架做了比較研究。表1概括了他們的主要發現。

(一)憲政基礎

所謂憲政基礎，涉及國家在政府間關系上采取的基本制度(聯邦制或單一制)以及各級政府之間的事權在憲法里有無劃分、如何劃分的問題。四國中，比利時和德國均實行聯邦制，印度的政府體系則“基本上是聯邦制的，但帶有強烈的單一制特征”［18］14，南非憲法則未明確規定政府為單一制還是聯邦制。四國的憲法均對中央政府和地方政府的事權做了具體程度不等的劃分。比利時憲法明確規定了按語言(佛蘭芒語、法語、德語)劃分的社區政府的權力范圍。地區政府的事權規定及其變動必須經聯邦眾參議院三分之二多數票通過的特別立法決定。目前，地區政府的事權包括經濟政策、就業、交通、公共工程、貿易、農業和能源，不屬于社區和地區事權范圍的剩余事權由聯邦政府掌握。德國的基本法對聯邦的權力做了規定。州享有剩余權力，并與聯邦政府分享多項事權，負責執行多項聯邦法律。但是，事實上，聯邦“已經大量地侵蝕了州的事權，并由自己來執行絕大多數法律”［19］。根據印度憲法，中央政府獨自持有的事權包括國防、外交、銀行、保險、鐵路、貨幣、股票交易和若干稅種。邦政府獨享的事權有健康、事業、農業和若干稅種，共享事權包括刑法、森林、經濟和社會計劃、競爭性法律、電力等，其余一切事權均歸中央。邦決定分配給地方政府的財政收入數額。南非憲法規定了中央、省和地方政府的事權。健康、教育、福利和道路事權屬于省，地方政府負責城市基礎設施，但南非憲法法院判定省只具備有限的自主權，它們是“權力的接受者，而非權力的來源”。

(二)有關轉移支付的法律和法令

國家可以通過憲法、立法部門通過的法律、中央政府的法令、部門規章和政府間協定等途徑來規范其政府間轉移支付。在比利時，政府間轉移支付體系是通過經政治談判形成的聯邦特別立法而建立并修正的。這些立法必須獲得聯邦眾參兩院三分之二以上的贊同票并在代表法語和德語區每個區的議員中獲得三分之二多數票方可通過。比利時有關財政轉移支付的聯邦法律的特征是重靈活性甚于穩定性，法律經常被修正改變。德國在1949年和1990年地區間的經濟發展極不平衡，這使得“平衡全國地區發展、提供相等水平的生活條件，成為決策和制度建設的要務”［20］?；痉ǖ谑碌於说聡鴱碗s的轉移支付體系的憲法基礎。它對所得稅、企業稅和增值稅(三者合計占德國財政總收入的四分之三)的分配方式都做了規定:所得稅和企業稅收入由聯邦和州平分;所得稅在州內按居民的居住地而非工作地分配;企業稅的分配則根據一個考慮到了公司跨州經營等因素在內的公式進行?；痉▽υ鲋刀惖囊幎ǜ鼮閺碗s，涉及間接均等化?；痉ㄒ蟆霸谪斄姾拓斄θ醯闹葜g達到一個合理的均等化”。均等化將依公式而行。它的實施極為復雜，包含四個步驟:評估每個州的財力，測定各州的人口統計特征，使用公式測算各州的轉移支付水平，從具有剩余財力的州征收貢獻并將之轉給財政赤字州。印度的轉移支付是“一個由憲法規定、制度化先例、官僚自由裁量和談判構成的混合體”［21］。印度憲法規定總統任命負責轉移支付政策的咨詢建議機構———財政委員會。印度憲法第270條規定國家的所有稅收收入都必須根據由財政委員會建議、總統批準的比率，在中央和邦之間分配。每一屆財政委員會都須檢討國家的凈稅收收入(刨除征收成本的稅收收入)中多大比重可用作對州的轉移支付。憲法第275條要求財政委員會提出對那些“需要援助”的特殊的州進行補助的建議。南非憲法第十三章完全由關于政府間財政轉移支付的規定構成。第227(1)條指出省和地方政府“有權平等地分享國家的財政收入，使自己能夠提供基本的服務和履行被指定的職能”，第214(1)條規定國會對轉移支付體系立法。1997年通過的《政府間財政關系法》要求國會必須每年就轉移支付的分配立法。2004年通過的《收入劃分法》對每年國家財政收入在中央、省和地方政府之間的分配原則和方式做了進一步的具體規定。

(三)轉移支付主要決策設計的機構

各國進行政府間財政轉移支付決策和實施的機構，按照沙安文的分類，大體有四類，即中央政府及其部門型、國家立法部門型、政府間論壇型和獨立機構型［2］294。在中央政府及其部門型中，有關轉移支付的政策決定和實施任務，由總統/總理府承擔或中央政府部委承擔。由中央政府的部委承擔的，以財政部最為常見，其次為內務部、地方政府部、計劃委員會。許多單一制國家采取這一類型。國家立法部門型是由國會直接進行轉移支付的決策和執行，而不只是對政府有關部門提出的相關法案進行審議批準通過。在政府間論壇型中，由中央和地方政府構成的會商談判機構決定轉移支付政策，最終形成的政策必須得到地方政府的同意。采取這一形式的多為聯邦制的發達國家，包括比利時和德國。在獨立機構型那里，國家(一般是中央政府)設立一個專門從事轉移支付政策設計和建議的獨立機構。澳大利亞、南非和印度屬于這類國家。更詳細的國家分類見表2和表3。在比利時，國會是轉移支付政策的最高決策機構。獲得法語和佛萊芒語社區的同意是任何轉移支付法律成立的前提。此外，比利時還設有財政理事會，該會由12個成員組成，其中說法語和佛萊芒語的成員人數相等，來自聯邦政府和地方政府的成員人數相等。財政理事會每年負責就聯邦和地方政府的財政提出建議，這些建議具有很強的道德約束力，一直得到政府的遵從。在德國，聯邦上議院和財政計劃理事會在相關的憲法條款規定下，共同承擔了建立和修正財政轉移支付體系的任務。聯邦上議院是為了使州的利益在聯邦政府那里得到代表而設立的，其成員由各州任命。各州至少有三票，至多有六票(依人口數而定)。各州代表必須作為一個整體而投票。上議院的權力盡管沒有公民直接選出的下議院大，但上議院對那些事關州的根本利益的立法具有否決權。在每年年度預算形成過程中，財政計劃理事會發揮了提出方針計劃、協調組織的作用。該理事會成員包括聯邦財政和經濟部長、各州財政部長和四個由上議院依據都市協會提名而任命的都市代表。理事會的主席是聯邦財長，每年至少開兩次會。此外，德國的地方政府有權利到聯邦憲法法院挑戰聯邦關于轉移支付的立法。在印度，中央政府享有廣泛的轉移支付決策權。在具體的操作層面上，由總統任命產生的財政委員會負責就財政經常收支部分的政府間關系處理問題，向總統和立法部門提出政策建議。計劃委員會在資本項目的轉移支付投向決策上具有巨大的影響力。南非憲法設置了金融財政委員會并規定了它的職責是:(1)就金融和財政事務向國會、省立法部門以及其他經國家立法部門決定的權威機構提出建議;(2)保持獨立和中立?！督鹑谪斦瘑T會法》進一步規定了金融財政委員會的具體職責，除了上面提到的兩點外，還包括進行相關研究并發表報告，每年向國會兩院、各省立法部門和地方政府報告協會在相應財政年度的活動。金融財政委員會有20名工作人員，9位正式委員，均由總統任命產生，總統在任命時或者同內閣協商，或者參考各省行政當局提名。

(四)有條件轉移支付與無條件轉移支付

中央政府對地方政府的財政轉移支付，有所謂有條件和無條件的分別。有條件轉移支付通?；蛘邔Y金用途做了規定(投入型條件)，或者對資金使用應達到的效果(如服務的改進達標狀況提出要求(產出型條件)［22］4。公共財政學家認為，就地方政府提供公共服務的質和量而言，一般情況下，無條件轉移支付優于有條件轉移支付，產出型條件轉移支付優于投入型條件轉移支付。地方公共服務應當由地方政府提供，因為它們比中央或上級政府更能了解和反映本地居民的需求和偏好。地方政府的自主性越大、事權劃分越清晰、責任歸屬約束越強，則地方政府提供的公共服務質量越高。無條件轉移支付對地方自主性的侵犯少于有條件轉移支付。地方政府可以把無條件轉移支付用于任何它認為適當的部門或項目，這意味著它沒有對地方的優先選擇造成歪曲效應，因而在經濟學上是有效率的。有條件轉移支付往往模糊了地方政府的事權，從而降低上級政府和公眾對后者的問責能力。有條件轉移支付常因其來自不同的部委，依據的條件和標準不同而變得非常復雜，其結果往往是變成“既浪費時間又浪費金錢的項目和官僚的亂局。事權不明、運作復雜是使用有條件轉移支付項目的主要缺陷”［23］。同樣道理，當非得使用有條件轉移支付的情況下，產出型條件優于投入型條件，如沙安文所言，“投入型條件援助往往是干預有余而成效不足，而產出型條件援助則既有助于實現援助者的目的，同時又保留了援助接受者的自主性”［22］4。在上述重點討論的四個國家中，比利時極少使用有條件轉移支付，因為它被認為是在憲法上得不到支持的東西。在德國，無條件援助轉移支付是常態，盡管也有重要的例外，如某些補助援助和成本分擔項目采取了有條件的轉移支付形態，但是，這些例外遭到了聯邦憲法法院等的質疑。例如，在1975年的一次判決中，憲法法院認為轉移支付被指定給城市再建，“造成了使州依賴于聯邦從而危及它們受憲法保護的自主權。……(聯邦贈款)是例外，而且必須這樣構造，以保證不會成為影響作為聯邦成員的各州履行自己職責決策的工具”［24］。德國統一后實行的《團結合約I》下的聯邦援助中，三分之二為無條件轉移支付，另外三分之一為服務于《東部復興投資促進法》的有條件轉移支付。但在《團結合約II》(2005—2019)的轉移支付援助中，所有的轉移支付援助都不是有條件的，受援州只需要向政府間財政計劃理事會提交有關援助資金使用的年度報告。印度和南非在對有條件轉移支付的使用條件上，較比利時和德國寬松得多。根據印度憲法第275條，有條件贈款是被允許的。歷史上，由財政委員會推薦的有條件援助不會被追究其使用是否滿足了條件。但從第七屆財政委員會起，中央政府開始要求有條件援助應當以“其用途能夠得到查證的方式”進行［18］156。此外，在印度，由計劃委員會決定的轉移支付項目多是有條件的，其憲政依據也引起更多的爭論。南非憲法明確規定省和地方政府有權“獲得來自中央政府的有條件或無條件的資源轉移”?！妒杖雱澐址ā焚x予轉移支付的給予者———中央或省政府———以監督檢驗資金的使用是否符合條件的權力。如果一個省(或市)政府在使用轉移支付資金時沒有滿足規定的條件，資金的給予方可以在同中央財政部和省財政部門咨詢后，部分或者完全推遲撥款，甚至取消項目。

(五)爭端的仲裁和調解

當轉移支付的各方出現矛盾時，哪些制度和程序可用于解決爭端?憲政原則、隨機政治談判、利用政府間論壇調解和協調、行政程序、司法訴訟是幾種可能的解決途徑。Choudhry和Perrin在他們研究的文獻中沒有發現有關印度轉移支付爭端解決機制和過程的論述，對此，他們的解釋是“這很可能是由于聯邦在轉移支付體系上具有高度的決定權，而邦在這個體系的創造和修改上處于無足輕重的地位”［17］281。比利時、德國和南非的憲法都有關于如何化解政府間關系沖突的原則性規定。這些規定構成這些國家處理財政轉移支付沖突的出發點。比利時和德國都奉行所謂聯邦忠誠和諧原則［19］436。這個學說要求地方政府和聯邦政府互相尊重和合作，“以一種旨在避免相互利益沖突的方式行動，達到不同的機構作為一個平衡的整體發揮作用的目的”［25］4。南非憲法第41條要求國會通過一個法律，“以建立或提供能夠促進政府間關系的制度和結構，……提供有助于解決政府間爭端的合適的機制和程序”。2004年實施的南非《收入劃分法》完成了這個任務。隨機政治談判是多數國家在解決政府間財政關系爭端時首先嘗試的方法。在比利時，有關的政治談判借助于聯邦參議院這個舞臺，或者通過財政理事會的渠道，但實際上大多數協調都通過政黨內部協商或政黨之間談判進行。德國政治談判的主要機制有州財長會議，在這個會議上，各州政府就財政事務協調統一立場，并據此同聯邦政府展開談判。在整個過程中，政黨發揮了重要的作用。南非的《收入劃分法》規定司法訴訟是解決政府間財政關系沖突的最后手段，在此之前必須走完政治談判以及《政府間財政關系法》規定的所有程序。這些程序包括提請預算理事會進行裁斷。預算理事會是一個具有咨詢功能的、經立法產生的政府間組織。在政治談判未能達成妥協的情況下，仲裁和調解是下一步可選的解決爭端的主要方法之一。比利時的協調委員會是一個接受各級政府仲裁申請的政府間關系機構。在德國，聯邦上議院的仲裁委員會扮演了類似的角色。在南非，仲裁委員會受理涉及金融財政委員會的職能以及影響省政府財政提案相關的爭端仲裁申請，但如果仲裁未能解決爭端，國民大會仍然可以通過相關法案，如果它得到三分之二的贊同票的話。當政府間財政關系發生沖突時，通過行政程序處理是一個可能的解決途徑。但是，在比利時、德國和南非三國中，只有南非重用這個方法。南非的《收入劃分法》要求，當有條件的轉移支付的條件引起爭端時，應啟動行政程序。這個程序的第一步是轉移支付的提供方(中央或省政府相關部門)在咨詢國家財政和省財政部門后，采取單方面決定;第二步是國家財政部的行動跟進，如停止撥款。通過司法審查和判決來解決轉移支付的相關爭端，在比利時和德國(特別是后者)較為常見。比利時的仲裁法院“有權處理發生于聯邦政府、社區和地區在立法過程中出現的爭端”［17］283。德國憲法法院具有解釋基本法并裁決聯邦與州之間、州與州之間爭端的權力。例如，2001年，一些州向憲法法院提出訴訟，認為它們的利益因德國的均等化轉移支付項目而受損。法院做出了對這些州有利的判決，敦促聯邦政府對平等化體系進行(有限的)改革［10］22。

(六)四國轉移支付法律體制建設經驗小結

綜觀以上有關比利時、德國、印度和南非四國政府間財政轉移支付的法律體制建設的論文，我們可以得出如下幾個初步結論:第一，這些國家都把本國的轉移支付體系建立在法律(憲法和其他由國家立法部門通過的法律)的基礎之上。第二，由于立法部門的介入，轉移支付的政策決策必須反映從中央到省(州)再到地方各相關者的利益。第三，立法部門的介入，使得轉移支付政策的決定不單單是由官僚特別是中央政府官僚“說了算”的事情，而官僚的控制欲等利益糾葛決定他們偏向于有條件而非無條件轉移支付。因此，在本節討論的比利時和德國這兩個強調地方政府利益的聯邦制國家中，無條件轉移支付成為常規，而有條件轉移支付則是得不到憲法多少支持的例外。從四國的經驗來看，一個國家的轉移支付體制的法律約束越強，利益相關者的參與度越高，其體制運行的交易成本就越低。德國就是這方面的一個好例子［19］。四、中國的現狀和改進方向我國的法律體系，在國家的層次上，由憲法、全國人大和全國人大常委會通過的法律、國務院及其組成部門頒布的條例組成;在地方的層次上，亦由省級行政區、經濟特區與民族自治地方人大通過的法規和同級地方政府及有關部門頒布的條例組成。我國憲法對財政管理的規定不過如下三條:“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告”(第九十九條);“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的……財政”(第一百零七條);“民族自治地方的自治機關有管理地方財政的自治權。凡是依照國家財政體制屬于民族自治地方的財政收入，都應當由民族自治地方的自治機關自主地安排使用”(第一百一十七條)。從這些規定中，我們得不到任何有關政府間財政關系和轉移支付的具體信息。如果有什么的話，那就是三條規定的內容有著非常大的彈性，給任何政府間關系和轉移支付制度的安排留足了空間。根據項懷誠的統計，截至2002年，涉及財政的法律和條例，由全國人大及其常委會通過的法律有十余件，國務院及其部委(主要是財政部和國家稅務總局)頒布的條例分別為近一百件和一千余件［26］。在由立法部門通過的國家法律的層次，沒有一部關于政府間財政關系和轉移支付的法律。在涉及財政的國家法律中，以1994年通過的《中華人民共和國預算法》對政府間財政關系的規定最多?！额A算法》規定“國家實行一級政府一級預算”，對本級預算和總預算的關系、中央預算和地方各級本級預算的內容和范圍也做了原則性的規定，并規定“國家實行中央和地方分稅制”(第八條)，但沒有對分稅制做任何具體規定。在我國法律體系中，直接針對政府間財政關系和轉移支付的文件，無不是國務院及其部委(主要是財政部)以及地方政府的有關條例。表4報告了1993年以來國務院和財政部頒布的有關政府間財政關系的主要決定、通知和辦法。表5列舉了部分地方政府的有關文件。從表中我們可以看到，中國關于政府間財政關系和轉移支付的法律建設的現狀具有如下特點:第一，相關法律規定無不是由中央和地方政府行政部門的行政命令。兩個表羅列的文件名稱使用的語言(“決定”、“通知”等)，也清楚地表明了它們自上而下的行政命令性質。第二，這些行政命令大多出自國務院及其辦公廳、地方政府及其辦公廳以及財政部(廳)之手，沒有經過立法部門(全國和省級行政區人大和人大常委會)的審議和批準，因此缺乏法律的權威。第三，這些行政命令大都帶有政策規定或表述的特征，因此帶有臨時易變的傾向，不具法律的穩定性。第四，這些行政命令的內容或者是有關中央和地方政府事權和財權的原則性規定，或者是有關收入或增收部分在中央與地方之間及各級地方政府之間的分成比例、上級政府轉移支付的使用對象和方法等具體規定。第五，有關轉移支付的行政命令政出多門，幾乎每個縣及縣級以上的政府，都有權在自己管轄的范圍內制定有關本地的轉移支付規則。因此，才有了所謂省以下財政轉移支付問題［27］。這種完全依靠各級政府行政命令來處理政府間關系和轉移支付中出現的法律問題的做法，具有很大的隨意性。這一隨意性表現為有條件的專項轉移支付規模巨大。在開始實施分稅制改革的1994年，中央對地方的轉移支付(不包括稅收返還)中，專項轉移為361億元，占78%。2005年，盡管這一比重下降到48%，仍然是一個很大的比重，而且其絕對數高達3579億元［27］51。2010年，中央對地方專項轉移支付達1．27萬億。這筆龐大的資金，分布于大大小小的近三百個專項項目中，成為中央和地方官員尋租(“跑部錢進”)的“溫床”。面對政府間財政關系和轉移支付無“法”(這里的“法”指的是全國人大或人大常委通過的法律)可依的局面，中國該怎么辦?安體富對這個問題持相當悲觀的看法。他認為目前對財政轉移支付制度進行立法尚不完全具備條件，原因主要有二:一是目前我國的財政體制缺乏規范、尚未立法。各級政府間的職責和收支都劃分不清，就很難規范轉移支付，更不用說立法了。二是政府收入管理混亂。與國外政府的一切收入通常都納入預算不同，我國除預算內收入外，還有預算外、制度外以及“土地轉讓金”收入。在許多地方，后幾項收入之和往往大于預算內收入。在它們沒有納入政府預算的情況下，僅靠預算內收入來進行轉移支付，很難實現均等化目標。安體富建議，“鑒于目前的現實情況和條件，如果要對轉移支付制度進行立法，就應該把立法的重點放在鞏固已有改革成果、解決當前亟須解決并可以解決的問題上，并為今后法律的修改和完善留出空間。這些問題主要包括，規范轉移支付的原則、形式和結構、分配方法和標準、預算的編制和監督等”［3］7－8。安體富的悲觀主義和保守主義我們并不贊同。我們相信，既然除中國以外的世界各國都可以依據立法部門通過的國家法律來規范政府間財政關系和轉移支付，那么，中國作為獨一無二的例外，是很不正常的。中國必須追隨世界的主流，把自己政府間財政關系和轉移支付體制建筑在法制的基礎之上。全國人大及其常委會就政府間財政關系和轉移支付立法，不是一個做不做的問題，而是一個什么時候開始做、如何做、何時完成的問題。如前所述，《轉移支付法》已經列入十屆全國人大(2003—2007)立法計劃，專家完成的法律草案也已完成并提交給全國人大常委。但是，安體富對轉移支付立法涉及整個財政立法的“牽一發而動全身”的擔憂是完全合理的。國際經驗表明，轉移支付立法不能脫離政府間財政收入(財權)劃分、事權劃分、財政體制立法甚至憲法而單兵突進。進入這個層面，問題的癥結不在于財政，不在于法律，而在于政治。如劉劍文的感慨之言，“財政的問題絕不僅僅是法律的問題，整個政治體制的構建實際上決定了國家財政權將如何行使。更何況，財政的運作將直接決定政治格局的形成，政治利益的考慮可能突破法律的規范性要求，使法律對財政運行的規制流于形式化”［6］262?；诖?，中國的轉移支付立法、財政立法應當從憲法修正開始。