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摘要：諾貝爾經濟獎得主阿馬蒂亞•森基于貧困與權利的關系，指出繁榮時代下經濟貧困的根本原因在于權利匱乏，這對于我們從權利角度思考精準扶貧的法治依據提供了思路。貧困問題涉及到的權利類型主要是標識公民生存狀態和發展需要的社會權。目前，扶貧過程中存在著權利保障弱化、對能力扶貧的理性認知不足以及法治轉向困難等問題。為此，精準扶貧法治化有必要以社會權的基本權利功能為分析進路，完善精準扶貧的法律制度構建，推動精準扶貧從政策之治轉向法治，保證扶貧工作規范、科學地進行。

關鍵詞：社會權；基本權利功能；精準扶貧

新時期黨中央為全面建設小康社會，解決貧困問題，提出了精準扶貧的發展戰略。隨著扶貧工作縱深推進，運用法治思維和法治方式推進扶貧開發工作成為必然要求。然而自精準扶貧戰略提出以來，從扶貧依據到扶貧模式再到扶貧績效考核等方面，基本上都依靠政策展開，缺乏可靠的權利保障機制和科學、穩定的制度規范。實踐中，大多表現為很多真正的貧困者不能被準確地識別出來，幫扶措施缺乏制度依據，扶貧工作缺乏監督、考核等弊端，以上種種缺憾造成令人唏噓的悲劇。例如：2012年貴州畢節5男孩悶死于垃圾箱事件、2013年河南蘭考縣孤兒收留所火災事件、2016年甘肅康樂縣的楊改蘭案（8•26低保案）等。這反映出當前扶貧政策在權利保障、解決貧困問題上的不足和乏力。傳統上對于貧困的認知主要從經濟收入的角度進行，鮮有從公民權利的視角進行分析。自從經濟學諾貝爾獎獲得者阿馬蒂亞•森提出了以“權利方法”看待貧困的理論后，越來越多的學者開始從權利保障的角度研究貧困問題。[1]3-12雖然阿馬蒂亞•森并未指明是何種權利或者權利的內容，但得益于人權法學者的推進，從公民的基本權利尤其是社會保障權利出發有助于深層次地解決貧困難題。社會權作為公民的一項基本權利，主要包括物質幫助權、受教育權、勞動權等內容。社會權保障既是貧困者生存和發展的制度規范依據，也是國家脫貧戰略深度發展的助推器。本文結合精準扶貧過程中存在的權利保障弱化、法律制度構建不完善以及對能力扶貧的理性認知不足等問題，從社會權的組成結構（權利主體、義務主體、權利義務內容）、功能體系出發，將社會權保障與扶貧法律制度構建相對接，構建起可靠的扶貧權利保障機制和穩定的扶貧法律制度，對貧困對象增權賦能，從深層次上幫助貧困對象解決貧困問題。

一、社會權保障對扶貧法治化的作用機理

美國學者洪朝輝認為：“經濟貧困是社會權利貧困的折射和表現，經濟貧困的深層次原因不僅僅是各種經濟要素的不足，更重要的是社會權利的貧困。”[2]物質幫助權（憲法45條）、受教育權（憲法46條）、勞動權（憲法42條）作為社會權利的重要組成部分，是公民在教育、就業、社會保障、醫療等方面得以享受社會資源的保障，當此類資源不能得到公平配置時，公民則難以發展“免于貧困的能力”，以至于陷入貧困的不利境地。[3]基于扶貧初級階段的推進成效，有必要適時、科學地構建以基本權利為框架的制度保障，將扶貧戰略縱深推進，發揮扶貧更大的功效。（一）社會權保障的結構體系是法治扶貧的邏輯起點。1.社會權保障的權利主體主要是社會貧弱群體。社會權的權利主體根據社會權保障的前提不同而有所區分，具體可以分為兩類：一類是貧困對象，譬如，失業工人、喪失勞動能力的老年人、貧困家庭的學生、生活上沒有保障的殘疾人等，當其自身陷入貧困境地時，可以行使給付請求權，請求國家給予物質幫助、就業輔助、教育扶持等等救濟。另一類是以滿足社會成員的共同價值需求或盡可能增加社會成員的利益為前提的公民，如國家為提高全民教育水平對全日制研究生提供助學金。[4]140-151不論哪類群體，都享有獲得國家救濟和照顧的權利，從而得以更好地生存和發展。2.社會權保障的義務主體以國家為主、社會組織為輔。國家是社會權保障扶貧深入進行的主要參與者，國家義務是社會權保障的有效形式，社會權的實現以國家積極作為為保障權利提供了必要準備。需要獲得救濟、照顧的貧困對象享有請求國家給予其物質援助、教育幫助或就業幫助的權利，國家對通過自身努力仍陷入貧困境地的權利主體負有提供物質、文化、服務等利益需求的義務。社會組織是社會權保障扶貧工作順利發展的輔助者。從我國憲法45條規定的物質幫助權來看，年老、疾病、全部或部分喪失勞動能力的公民有從國家和社會獲得幫助、救濟的權利，那么，貧困對象也享有請求社會組織、企事業單位給予金錢、服務等幫助的權利，社會組織、企事業單位有給予貧困對象物質救濟等幫助的義務。3.社會權保障的內容能夠與扶貧的內容相對應銜接。社會權在不同國家的憲法中具有不同的表現形態。例如：美國稱為福利權、日本稱為生存權、德國稱為社會保障權、國際法律文件中規定為適足生活水準權，不論哪種形態，都具有以解決貧困者生存及提升貧困對象發展能力為重點的內容。同樣，我國《憲法》第42、45、46條明確規定了勞動權、物質幫助權、受教育權的基本權利，構成了社會權的重要內容，這些內容是公民在教育、就業、社會保障、醫療等方面得以享受社會資源的保障。“社會權應為公民依法享有的要求國家對其物質、文化生活積極促成并提供相應的服務”[5]。相比于自由權，社會權是密切關乎公民的生存狀態和生活質量的基本權利，國家先從初級階段確保公民的基本生存需求，再從深層次上提升公民的發展能力，進一步滿足公民的文化、精神等需求。4.社會權是扶貧法治構建的規范基礎。社會權屬于憲法上的基本權利，而憲法是法律制度的規范根基，是故，社會權的結構體系（權利主體、義務主體、權利義務）是扶貧法律制度構建的基礎，規范著扶貧法律制度的權利義務關系，影響著扶貧識別對象、幫扶方式的精準度。立足于社會權保障的結構體系，扶貧的主體包括國家、社會組織、事業單位等，扶貧的權利享有者是那些通過自身努力仍然陷入貧困境地的貧困者。社會權保障正是以保障貧困者的人格尊嚴為價值目標，以貧困對象的社會權利保障為制度構造，以國家對貧困者的幫扶義務為核心的法律制度續造過程。國家側重于能力扶貧的權利保障方式，通過向貧困對象提供教育、就業、資金、服務等等幫助，提升貧困對象免于貧困的發展能力，使社會權的價值在扶貧工作中充分發揮，具體作用機理如下圖一所示。[6]（二）社會權的基本權利功能是扶貧法治構建的支撐。1.社會權的主觀權利功能。德國憲法理論上的基本權利功能為構建扶貧的法治規范層級提供了強大的權利根基，加快了扶貧法治之治的進程。[7]基本權利的主觀權利功能將社會權中的各項權利當作具有法律實效性的具體權利，賦予公民請求權基礎的受益權功能。當公民生活陷入貧困境地時，享有請求國家機關履行給付義務以滿足其基本的物質、服務需求的權利。以物質幫助權為例，受益權功能表現為國家落實物質性、資訊性的給付義務。國家提供資金、衣物、食品的幫助，滿足公民基本生活需求；國家提供醫療設備、教育條件、水電、交通、能源以及發展資金滿足公民的發展需求；國家公布真實有效信息、提供咨詢平臺，保障公民獲得準確的就業、教育等信息。社會權主觀權利之受益權功能為精準扶貧法治化的權利保障提供了理論支撐，國家落實具象層面的給付義務以滿足貧困者的權利需求。結合精準扶貧，國家的幫扶義務不囿于單一的資金幫扶，還包含以能力扶貧、權利保障為核心的多維度給付義務，具體表現為職業培訓、教育救助、醫療幫助等幫扶。此外，在推進扶貧法治化過程中，社會權的受益權功能還要求立法機關有必要完善扶貧信息公開制度，從抽象立法層面保障公民的知情權，相關政府部門對扶貧對象關于扶貧工作提出的詢問、建議有給予明確的解釋、回答的義務。2.社會權的客觀價值功能。基本權利的功能除了國家在具象層面的積極給付義務外，還衍生出國家在抽象層面上的制度建設、保護義務等內容的客觀價值功能，其存在的必要性與正當性在于保障基本權利的實現。基本權利客觀價值之國家保護義務主要關注于立法、行政機關在保障社會權利過程的不同義務，對立法、行政機關的具體行為起到規范作用。[8]結合精準扶貧工作，社會權的客觀價值功能一方面要求立法機關通過立法為公民社會權利的實現提供制度條件，以制度保障權利，在社會權客觀價值的理論基礎上，構建扶貧制度體系來規范扶貧活動，優化社會權的保障機制設計，促使貧困對象的社會權利在扶貧工作中得以實現；另一方面又要求行政機關落實給付義務，行政機關的給付義務涵蓋教育輔助、就業幫助、醫療服務、基礎設施等方面。社會權利的主觀權利功能與客觀價值功能（如下圖二所示）相契合，尤其是社會權的受益權功能與國家保護義務是扶貧工作縱深發展的“助推器”，共同作用為扶貧實施可靠的權利保障機制和構建穩定的制度規范提供了理論依據。（三）社會權保障和實現的效果是精準扶貧的評判尺度。精準扶貧的效果不僅僅在于精準識別貧困對象、采取精準的幫扶方式給予貧困者物質上的幫助、照顧，更在于通過制度構建和賦權保障貧困者的社會權利，提升貧困對象的反貧困能力，從根源上幫助貧困對象解決貧困難題，實現自我發展。當前，脫貧攻堅進入“最難啃的硬骨頭”階段，要想實現“真扶貧”的脫貧效果，有必要加強對精準扶貧的評判尺度。貧困對象社會權保障的效果和實現的程度是精準扶貧實施成效的衡量尺度，通過保障社會權確保貧困對象的基本生活需求，提升貧困對象的生存與發展能力。傳統上對于貧困的認知主要從經濟收入的角度進行，局限于經濟貧困，但究其本源，經濟貧困何嘗不是權利保障的不足造成貧困對象缺乏發展的能力和機會。與其從經濟收入角度評判精準扶貧的實施效果，不如從權利的保障和實現的效果來衡量精準扶貧。美國學者洪朝輝將社會權利貧困界定為：“某些特定的個人或群體難以享受社會、法律所明示的適足數量、質量方面的就業、教育、健康、住房、分配、被救濟、遷徙、晉升等，并且由于社會權利的被剝奪而陷入絕對貧困或相對貧困的境地”，而教育、就業、物質幫助正是社會權的規制范疇，這更加印證了貧困問題的實質是權利的闕如，更重要的是社會權利保障的不足與乏力。[9]新時代的貧困問題不單單是收入貧困的問題，更嚴重的是權利的闕如，是貧困者缺乏發展的能力與機會。從社會權利保障和實現的效果來衡量精準扶貧，在于強化以賦權為核心的社會權保障和實現的效果，將貧困對象的社會權保障效果、脫貧的持久性作為考核的重要方面，是精準扶貧的重要評判尺度。

二、扶貧法治化轉向的困境

社會權的理論依據為精準扶貧法治轉向提供了分析進路，在依法治國的大背景下，堅持走扶貧法治道路是實現社會權保障的重要方式，是新時期扶貧工作縱深發展的必然選擇。但令人遺憾的是，從當前來看，精準扶貧法治化仍存在著扶貧效率主導化抑制了權利保障的價值、政策的靈活性優勢忽視了法律制度建設的需要以及對能力扶貧的理性認知不足等困境。（一）扶貧效率主導性目標抑制了權利保障的價值。自2013年“精準扶貧”戰略提出以來，扶貧工作取得了一定的減貧成就，但遺憾的是，隨著扶貧工作的縱深發展，以政策目標為導向的扶貧工作存在著一些弊端。例如：在“政績考核”的驅動下，部分官員為追求“高效脫貧”“快速脫貧”的脫貧成效，忽視了貧困對象的權利需求，出現濫用職權、違法違紀的權力失范問題。有的官員在扶貧項目選擇上根據個人偏好或主觀隨意性，大搞“成效快、時間短”的項目，忽視貧困對象的長期發展，以至于貧困對象的權利保障虛置，“年年脫貧年年貧”的現象屢見不鮮。高扶貧效率主導化有悖于扶貧的初衷，一味地追求扶貧效率偏離了精準扶貧、精準脫貧的原本之義，抑制了貧困對象的權利保障價值，造成扶貧識別不夠精準。[10]此外，有的政府官員為追求扶貧效率，大搞形式主義扶貧，對本該采取教育、就業扶貧的貧困對象采用簡單粗暴的物質給付方式，忽視了教育、就業扶貧等非物質扶貧方式對貧困對象權利保障的深遠意義，加劇扶貧資源分配的不合理、不公平。根據一份調查報告顯示，具有經濟優勢的村莊分配到較多的扶貧資源，具有經濟劣勢的村莊卻沒能夠分配到較多的扶貧資源。權利保障的價值在于平等地滿足公民基本的生活與發展需求，扶貧效率主導下追求的高效率扶貧往往極易忽視貧困對象的真實權利需求，加劇了扶貧的不平等現象。[11]（二）政策的靈活性優勢忽略了法律制度建構的需要。當前的精準扶貧主要依靠政策之治，黨中央頒布的扶貧文件主要有1994年的《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》、1996年的《關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》、1998年的《關于切實做好扶貧開發工作的通知》、2001年的《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》、2011年的《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》、2014年的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》、2015年的《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，這些扶貧文件屬于政策規制的范疇，不具有法律規范效力。[12]就中央立法而言，扶貧的規范依據主要是“通知”“決定”“計劃”等政策，尚未形成高位階的扶貧相關法律規范。就地方立法而言，偶有一些地方扶貧條例，如2010年的《重慶市農村扶貧條例》、2016年的《湖南省農村扶貧開發條例》以及同年的《貴州市大扶貧條例》等等，這都可以觀察出扶貧規范缺乏穩定、科學的立法保障。[13]法律的穩定性優勢強調法律對權利的保障不會被隨意剝奪，對權力的運行起到規范作用。將扶貧工作納入法治軌道在于保證扶貧的穩定性、連續性，保障扶貧工作不會因時因事而輕易被中斷、終止。較之法律，政策具有靈活性和及時性的優勢，可以根據時事的變化及時調整對策，但這種因時因事而制定的政策往往缺乏穩定性和周延性，在具體操作中出現理解上的“偏好”和行動上的“側重”，權力機關在識別貧困、項目選擇上存在主觀隨意性和個人偏好，造成執行與目標之間的差距，偏離精準之義。例如：某些政府干部和村領導徇私舞弊、濫用職權挪用資金、優親厚友；將扶貧工作集中于“精準填寫表格”；扶貧項目的落實、扶貧資金方面不到位；搞數字、表格的假脫貧形式；貧困者存在“等、靠、要”的依賴思想。諸多問題暴露出依靠政策為主指導扶貧易導致貧困對象識別不精準、幫扶方式不到位、扶貧主體思想滯后、扶貧考核監督缺乏制度保障等弊端，從而使扶貧效果的穩定性、連續性大打折扣。（三）能力扶貧替代經濟扶貧的理性認知不足。雖然阿馬蒂亞•森的理論對于精準扶貧以能力扶貧來保障權利提供了借鑒思路，但鑒于長期以來經濟扶貧幫助貧困者的理念根深蒂固，對能力扶貧在解決貧困問題的認識上有所偏頗，以至于精準扶貧還囿于“授人以魚”的幫扶形式，對非物質因素造成能力貧困的理性認知有所忽視。對能力扶貧理性認知的不足桎梏著社會權基本權利價值的發揮，傳統的經濟扶貧方式也容易使貧困者產生“等扶貧、靠扶貧資源”的依賴心理，缺乏脫貧動力。以低保政策為例，社會救助上的表現形式主要是國家通過財政給付，為貧困村民提供最低生活保障金，這種經濟救助的形式雖然在一定程度上保障了貧困者的最低生活需求，但由于缺乏深層次的能力扶貧等等提升貧困群體的反貧困能力，減貧效果并不顯著。目前，對貧困的學理認識從之前單一的收入貧困發展到以教育、醫療、健康、生活水準等指標的“多維貧困理論”。收入貧困是多維貧困的因素之一，多維貧困維度中的教育、醫療、健康、生活水準作為社會權保障的領域，側重于提升貧困對象免于貧困的能力扶貧，正是精準扶貧工作深化進行的重中之重。[14]是故，要想從根源上解決貧困問題，實現“造血式”扶貧，要通過社會賦權激發貧困者的內生動力，采取多維幫扶方式，完善幫扶項目的多樣性、齊全性，提升貧困者的教育、就業、醫療等能力，從深層次上幫助貧困者解決貧困問題。

三、我國精準扶貧法律制度的構建層級與重點

當前，精準扶貧戰略在法律制度構建、能力扶貧、權利保障等方面有待完善，要想解決精準扶貧存在的困境，有必要運用法治思維、法治方式，借助社會權保障的主觀權利與客觀價值功能，實施可靠的權利保障機制和構建穩定的扶貧制度規范，推動精準扶貧從政策之治向法治之治轉變。（一）法律制度的構建層級：從憲法到普通法律。精準扶貧的法律制度構建層級應以憲法中社會權的權利義務、權利主體、義務主體等結構為邏輯起點，完善憲法對基本權利的內容規定，使物質幫助權的救助形式不限于單一的物質幫助，還包含服務（教育輔助、就業培訓）等內容，周延下位法對基本權利的調整對象，構建完整的扶貧制度層級體系。1.以憲法為框架，發揮社會權的基本權利客觀價值。《憲法》中以物質幫助權、受教育權、勞動權為核心內容的社會權利對于規范扶貧、保障貧困弱勢群體的生存與發展能力提供了理論支撐。以憲法為框架的社會權確立了國家救濟弱勢貧困者的實施準則，有利于深層次發揮社會權的客觀價值功能，但遺憾的是，扶貧依據的社會權利主體（通過自身努力生活仍陷入貧困境地的貧困者）、權利內容（權利義務）、權利客體（物質幫助、救濟）尚未充分發揮應有的功能。基于社會權保障的結構體系、客觀價值功能，扶貧立法有必要堅持以社會權的權利義務關系為重點，從憲法上的基本權利保障到扶貧相關法上的具體權利保障路徑來設計出扶貧法律制度構建層級，實現扶貧法律制度創新。憲法作為根本大法，在扶貧法律制度構建層級中處于根本地位，具有規范其他扶貧下位立法的作用，扶貧法律制度的構建層級首先應以保障憲法中的公民基本權利（尤其是公民的社會權利）為依托，周延物質幫助權的內容，將物質救助的內容不限于物質層面，還應包含教育救助、就業培訓、醫療等服務幫助、照顧貧困權利者，使社會權利的主體、內容在扶貧制度上得以發揮更強的作用。2.完善扶貧具體法律制度。制度構建的特點在于保障權利，扶貧的制度構建影響著扶貧的調整對象、權利保障的范圍、幫扶措施。（1）制定扶貧相關的法律。長期以來依靠政策指導扶貧，扶貧的相關法律少之又少，與扶貧相關的法律有《社會保險法》、2012年修訂的《中華人民共和國農業法》83條、84條、85條、86條、92條，但尚未存在完善的《社會救助法》。是故，針對扶貧中法律供給不足的問題，有必要完善與扶貧相關的社會救助法、社會福利法、扶貧法等相關法，構建健全的扶貧法律制度體系，彌補長期以來依靠政策的扶貧模式。其次，扶貧的法律制度構建絕不是孤立的，它是在憲法基本權利的理論框架下，結合相關社會救助法等法律，實現扶貧法與其他法律制度之間的銜接與創新。扶貧過程伴隨著財政預算、對扶貧的資金投入，財政預算與扶貧資金的投入額度直接關系到扶貧工作的實施狀況，因此，完善與扶貧相關的財政法對于確保精準扶貧的穩定實施具有推動作用。再者，貧困問題也與稅收存在一定的關聯，貧困對象的稅費負擔程度過重也會加劇貧困問題，因此，完善與扶貧立法相關的稅收法也至關重要。綜上，扶貧具體法律制度構建應在符合憲法的基礎上，完善社會救助法、社會福利法、財稅法、稅收法等相關扶貧立法，確保扶貧工作穩定、科學實施。[15]（2）完善相關扶貧法律的調整對象。扶貧相關法的調整對象是法律制度創新的基石，關乎著扶貧法在主體、內容上的功能發揮。扶貧相關法調整的對象是扶貧法律關系，具體是指法律規范在調整扶貧過程中形成的扶貧權利義務關系，主要包含扶貧的法律關系主體（權利主體、義務主體）、扶貧的法律關系內容（權利義務）、扶貧的客體（權利義務指向的對象）三方面。扶貧法律關系的主體涵蓋權利主體和義務主體，權利主體是扶貧權利的享有者特指貧困對象，義務主體是扶貧的承擔者，主要指國家、社會組織、企事業單位，周延扶貧的義務主體有利于進一步發揮社會組織、單位等在扶貧中的作用。由于憲法對物質幫助權內容規定的不周延，扶貧的內容大多局限于金錢、物質救濟的形式，欠缺對貧困對象的教育投資、醫療保障、能力提升等方面救助。是故，有必要周延扶貧法的調整內容，國家對貧困者提供必要的物質救濟、生活幫助（住房補助）、服務（教育投資、醫療保障）、文化等非物質幫助，滿足貧困者的權利需求。（二）制度構建重點：權利的保障。精準扶貧的意義不僅僅是通過精準識別貧困對象、精準幫扶給予貧困者物質上的幫助、照顧，更深層次的意義在于制度構建，完善扶貧權利保障機制，發揮社會權保障的功能。1.權利的保障。基于社會權保障的主觀權利功能之受益權功能，政府要落實非物質給付義務，保障貧困對象的社會權利，促進貧困對象的發展能力。政府給付的基本服務要與公民的實際需求相銜接，通過提供基本服務，激發貧困對象的內生動力，提升貧困對象參與社會競爭的能力，最終實現賦權。基本服務給付的內容涵蓋教育救助、就業培訓、醫療設施、社會保障等非物質給付和資金幫助的物質給付。[16]例如，對有勞動能力的貧困者提供合適的職業規劃、就業信息、就業培訓，增加其獲得勞動的機會，通過以工代賑、建設工業新區等方式為貧困對象的就業創造機會，確保實現貧困者的勞動權；加大對貧困區域的教育資金投入，提高對貧困學生的教育津貼補助，設置獎學金、救助金、助學貸款等方式來發展教育，逐步提升貧困對象的反貧困能力，確保實現受教育權的實質平等；完善貧困地區的醫療保障制度，擴大貧困對象的醫療救助、保障范圍，建設標準化的醫療機構、衛生所，完善鄉鎮、偏遠地區等貧困區域的醫療基礎設施建設，緩解醫療資源供需的不平衡，提升貧困地區的醫療服務水平和素質，緩解貧困者“就醫難”的問題。2.落實資訊給付。為實現扶貧信息的對稱性，解決精準扶貧工作中存在的信息不對稱問題，保障公民對扶貧信息、扶貧程序、扶貧項目等方面的知情權，政府有必要公開扶貧相關信息。對扶貧過程中的項目申請、項目進度、減貧成效、資金運用等內容進行公示，保障貧困者能深入了解扶貧戰略，及時進行監督與反饋。同時，政府應建立專門的信息服務機構，針對不同貧困對象對扶貧過程中的疑問或意見予以真實、準確回應，實現扶貧對象與扶貧主體的深度交流互動，確保扶貧對象積極參與扶貧活動，扶貧主體做出正確的扶貧決定，滿足貧困對象對扶貧信息的需求，發揮社會權的資訊給付功能。[17]結合2007年通過的《政府信息公開條例》相關內容，通過立法對扶貧信息作出完善、具體的規定，保障貧困對象能夠及時、準確了解扶貧相關信息，滿足貧困對象的扶貧信息需求，保障貧困者能夠及時行使自身的合法權利。

作者:原新利 王佳愉 單位:蘭州理工大學