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一、我國建立存款保險制度的必要性分析…………………………1

（一）建立存款保險制度有利于降低金融風險……………2

（二）建立存款保險制度有利于保護存款人的利益…………2

（三）建立存款保險制度有利于多元化的金融競爭…………3

二、我國建立存款保險制度的立法建議……………………………3

（一）建立集中的存款保險體制………………………………3

（二）選擇混合型存款保險機構組織模式……………………3

（三）賦予存款保險機構多重職能……………………………4

（四）確立強制的參保方式和有限的保險范圍………………4

（五）實行有差別的保險費率………………………………5

（六）確立科學合理的理賠標準………………………………6

參考文獻………………………………………………………………6

內容摘要

銀行是現代經濟的核心。存款保險制度作為銀行“安全網”的一個組成部分，在降低金融風險，防止擠兌發生及危機擴散；保護小額存款人的利益；促進多元化的金融競爭；減輕政府負擔等方面具有重要意義。為此，我國應盡快創建存款保險制度。本文將從存款保險體制、存款保險機構的設置、存款保險機構的職能、存款保險的參保方式和保險范圍、存款保險費率、理賠標準等多方面為我國建立存款保險制度提出立法建議。

關鍵字：存款保險；銀行；金融風險

隨著我國金融改革的不斷深入，金融機構之間的競爭也逐步激烈，優勝劣汰在所難免。銀行金融機構作為獨立核算的法人一旦破產倒閉，誰來為存款人的利益提供保障？若央行獨家承擔最后貸款人和救援者的責任，這等于把全國的信用風險都壓在央行一家身上，給央行造成極大的負擔。因此，我國應借鑒國外先進經驗，結合我國實際情況，盡早建立存款保險制度，給金融機構建造一道“安全網”，從而更好地促進我國金融改革與發展。

一、我國建立存款保險制度的必要性分析

存款保險制度又稱顯性存款保險制度，是指由經營存款業務的金融機構，按照所吸收存款的一定比例，向特定的保險機構繳納一定的保險金，當投保金融機構出現支付危機、破產倒閉或者其他經營危機時，由特定的保險機構通過資金援助、賠償保險金等方式，保證其清償能力。存款保險制度既是為金融體系提供一張安全網，防止個別銀行的危機擴散到其他銀行而引起銀行恐慌和金融危機；還有助于保護存款人利益，維護公眾對銀行體系的信心。

存款保險制度系美國首創，1929-1933年世界性的經濟危機給美國帶來了沉重打擊。到1933年夏，整個國家有一半的銀行倒閉（主要是小銀行）。為保護存款人的利益，恢復社會公眾對銀行的信心，美國國會在1933年通過《格拉斯－斯蒂格爾法》（《Glass－steagallAct》），設立聯邦存款保險公司，挽救了在經濟危機沖擊下瀕臨崩潰的美國銀行體系。截至目前，全世界已有67個國家建立了顯性存款保險制度，55個國家建立了隱性存款保險制度①。

存款保險制度通常是一國通過立法明確地設立的，我國目前沒有建立存款保險制度，而實際上政府長期為金融機構提供隱性存款保險，即政府為了穩定金融體系，避免危機擴散而對被關閉的金融機構吸收的存款在一定程度上給予保險②。在我國，人們已形成了一個固定觀念，認為銀行都是國家開辦的，把錢存入銀行即安全又保險，因而銀行儲蓄一直是人們安放閑置資金的首選渠道，這一觀念在市場經濟體制時代顯得相當危險。儲戶沒有風險意識，政府卻要背上要為銀行償債的“心理預期”負擔和財政負擔，這極不利于銀行的市場化運行。目前，金融改革的深入打破了國家銀行大一統的局面，出現了形態多樣、獨立核算的各級各類金融機構和非銀行金融機構，許多新涌現的金融機構并非是由國家作為其最后的保證人，但普通老百姓卻往往對此沒有清醒的認識③。并且長期以來四大國有銀行其實是由國家信用做隱性擔保的，所以儲戶寧愿承受低利息，也愿意把錢存在國有銀行。“但目前，轉型后國有銀行已變成股份制銀行，通過市場化方式經營的，國家不可能承擔那么多風險；另一方面，即使這種名義上付錢給儲戶，但國家補償還是會用國庫來補償的，流通中的貨幣過多造成通貨膨脹，說到底還是個人損失”④。

鑒于我國現行的隱性存款保險的諸多局限性，各界要求我國建立存款保險制度的呼聲也越來越高。2004年年初，央行行長周小川在北京大學中國經濟研究中心“外匯注資與銀行不良貸款處置”的演講中提出，我國建立存款保險制度已是必然趨勢。筆者認為盡早建立存款保險制度，可以從以下多角度發揮其保護金融安全的作用。

（一）建立存款保險制度有利于降低金融風險，防止擠兌發生及危機擴散。建立存款保險制度可以為金融體系建造一道安全網，當個別銀行出現流動性風險時，存款人因為有了相關的法律制度作保證，不再產生巨大的恐懼心理，避免該銀行發生擠兌風潮、傳染其它與之有業務聯系的金融機構，同時還給其解決問題帶來時間上的緩沖。因此，存款保險這種事后補償措施起到了事前監督的作用，有效消除發生大面積擠提的系統性風險。

（二）建立存款保險制度有利于保護存款人的利益。金融機構存在較高風險，金融風險需要相應的保險措施。建立存款保險制度，就有專門的保險機構集中管理并有效運營保險基金，行使法律所賦予它的權利。在投保銀行面臨支付危機時提供救助，在投保銀行破產倒閉時依法清償存款人的存款，從而保護了存款人（尤其是小額存款人）的利益。

（三）建立存款保險制度有利于多元化的金融競爭。目前，我國眾多的銀行及非銀行金融機構之間的市場競爭已日益激烈，隨著改革開放的深入發展，國內金融業還要接受國際競爭的挑戰，優勝劣汰在所難免。建立存款保險制度就是在金融體系中建立一個競爭機制和破產機制，使得個別銀行在經營不利時可順利退出，又不會損害到廣大儲戶利益，為激烈的金融競爭提供了安全保護。

二、我國建立存款保險制度的立法建議

綜合以上分析，筆者認為我國應盡早建立存款保險制度，并且該制度應以立法形式確定，以保證其權威性和穩定性，立法時既要吸取國外的先進經驗，又要緊密聯系我國實際，力求作到趨利避害。本文對立法主要框架提出以下建議：

（一）建立集中的存款保險體制

存款保險基本上存在兩種體制，一種是集中體制，即全國只設單一的、高度集中的、面向所有金融機構的存款保險機構，目前大多數國家采取這種體制；一種是分散體制，即針對金融機構的不同類型，提供不同的保險安排。

本人認為我國應采取集中體制，即建立全國統一的存款保險機構，使存款保險權集中于中央，范圍覆蓋全國，在全國范圍內統一制度、統一組織、統一運作。因為集中體制有利于保險力量的集中，使保險機構保持強大的實力去應對金融風險，穩固社會對金融機構的信心。

（二）選擇混合型存款保險機構組織模式

根據出資方式的不同，各國存款保險機構的組織形式可分為三種：一是由政府出資設立公營的存款保險機構，稱官方模式，美國、加拿大、英國等屬于該種模式；二是由政府和金融機構共同出資設立公私合營的混合型存款保險機構，屬于官銀模式，如日本存款保險公司由政府、日本銀行和銀行業聯合出資；三是由金融同業出資設立行業性的民營存款保險機構，即非官方模式，法國、德國、意大利等國采取這一模式⑤。

本人認為，就我國而言，如果完全由金融同業出資設立民營存款保險機構，由于缺乏強制性，會影響對危困金融機構的迅速及時處理；我國財政資金緊張，完全由政府獨立出資建立也有困難。因此，較好的選擇是由政府和銀行業共同出資創辦為宜。政府以財政撥款的方式一次性注入相當規模的資金，除政府出資外，中國人民銀行及投保銀行也應認購一定股份，共同組建存款保險公司。這種制度設計既能增強存款保險機構資金勢力，又有利于其更好的防范風險，穩健經營，在一定程度上避免道德風險。

（三）賦予存款保險機構多重職能

就世界各國存款保險機構的職能看，有單一和綜合之分。單一職能只限于保險基金的籌集管理和投保金融機構破產時對存款人進行賠付，即最基本的保險職能；綜合職能則不僅包括保險職能，還包括對投保金融機構的各種援助職能和一定的監管職能。

本人認為我國存款保險機構的職能定位也應綜合化，立法應賦予存款保險機構多重職能。主要包括：一是存款保險職能，即聚集保險資金，補償存款損失；二是監管職能，即對投保金融機構進行的實力、清償能力、信貸質量、盈余狀況及風險規避能力等方面進行監管。三是危機救助職能，即對處于困境但還未喪失清償能力的金融機構進行拯救，當投保機構出現支付危機或陷入破產境地時，存款保險機構可通過贈款、貸款、購買其資產等，幫助其渡過難關；四是破產處置職能，即對救助無望的投保機構，經法律程序宣告破產后，存款保險機構一方面按照有關法律規定，對存款人進行存款賠付，另一方面還要作為問題銀行的清算人，積極介入問題銀行的清算、重組、破產等具體運作，從而最大限度的保護存款人的利益，減少存款保險基金的損失。

（四）確立強制的參保方式和有限的保險范圍

存款保險的參保方式主要有強制和自愿兩種。從國外存款保險制度的經驗看，自愿參保易導致逆向選擇和道德風險問題，即那些偏好風險因而風險更大的金融機構更愿意參保，而風險較低的大金融機構則往往不會參保，最后使存款保險制度保障的是一些風險最大的金融機構，而這些機構在參保后，認為風險可以轉嫁總是有動力增大資產風險，從而影響整個金融系統的穩定；同時，自愿參保還會導致存款在金融體系內周期性的大規模轉移——在經濟良好的情況下向未被保金融機構轉移，而當個別金融機構發生問題時，存款會反向移動，容易發生擠兌風潮。要避免發生銀行擠兌和系統性危機，存款保險就必須是強制性的。因此，我國應在立法上確立強制的參保方式。

在保險范圍方面，本人建議在我國建立存款保險初期，可以把存款保險范圍主要限定為居民儲蓄存款，因為這部分存款主要代表著大多數存款人的利益，也是銀行主要的負債業務，對其進行有效保護，就能維護公眾對銀行體系的信心。對于銀行的同業存款、非居民存款、作為擔保和抵押的存款可暫時不列入存款保險范圍。今后隨著存款保險公司的理賠能力的增強，可以將他們逐步歸入保險范圍。

（五）實行有差別的保險費率

存款保險費率一般分為單一費率和差別費率兩中。從理論和實踐的角度考察，差別費率較有利于形成銀行間公平競爭，促使銀行不斷提高經營管理水平，避免不恰當的冒險經營。以美國為例：1993年美國聯邦存款保險公司決定根據風險程度調整保險費率，具體內容是：對倒閉風險最小的存款機構對其國內存款每100美元征收0.25美元的保險費，而對實力最弱的機構征收的保險費為0.31美元，這一差距將隨著時間而拉大，如果這些實力最弱的機構未能改變其風險狀況的話，其保險費每半年將提高一次，直到該機構風險狀況得到改善。這樣，一方面可以避免采用單一費率可能引發的“道德風險”問題，另一方面它也能對投保銀行的經營產生較大的制約作用，特別是對經營狀況差、信用等級低的銀行征收較高保費，就會加大這些銀行的經營支出，由此迫使其改善經營，提高資產質量，以爭取降低保費，增強市場競爭力。截至1999年，世界上已有21個國家和地區采取差別費率的方式⑥。

我國應借鑒國際經驗，由我國權威機構對我國投保的金融機構進行評級，按照“差別對待”原則視投保機構的風險等級實行差別費率。立法在確定存款保險費率水平時，要注意基礎費率的確定要科學，各等級間的差別要合理。要避免為減輕銀行負擔而導致保險費率過低，從而收不到存款保險的真正效果；但也不宜過高，因為我國銀行的收益水平普遍不高，過高的保險費率會加重銀行的負擔，而導致這一制度的流產。

（六）確立科學合理的理賠標準

存款保險制度的一個基本目標是保護居于多數的小額存款人的利益，因而決大多數實行存款保險制度的國家都對投保的存款規定了最高限額，對限額的存款給予賠償，而對超過限額的那部分存款拒絕提供賠償。國際上對保險限額的確定有兩種方法：一種是以本國人均GDP的一定比例為參考設計，例如國際貨幣基金組織的做法，將保險限額定為本國人均GDP的兩倍；另一種方法是把保險限額定為能夠使90％的存款人都能得到全額賠償。我國在確定保險限額時可綜合考慮這兩種方法。筆者認為可將存款保險最高額確定為10萬元人民幣，存款數額在五萬元以下可全額給予補償，五萬到十萬元按比例賠償，存款數額越高，賠償比例越低。這樣設計可避免存款保險機構的巨額賠償風險，保護廣大中小存款人的利益，同時強化存款人特別是大額存款人對存款銀行的選擇和制約，從外部促使銀行加強經營管理，降低風險。

參考文獻

1、范南：《世界各國存款保險模式及其對我國的借鑒》，《國際金融研究》2001年第3期。

2、張麗華王建敏：《關于我國顯性存款保險制度的立法建議》，《政法論叢》2004年第5期。

3、繆劍文羅培新：《WTO與國際金融法律實務》吉林人民出版社2001年1月版。

4、北京大學的曹鳳岐教授在論及當前在中國建立存款保險制度的問題時作出的分析。（見2005年01月30日11:16《證券市場周刊》）

5、鄭人瑋鄭文莉：《我國存款保險制度設計》2005年3月14日《金融時報》。

6、伍艷：《從戴蒙德——迪布維格模型看我國存款保險制度的構建》，《理論與改革》，2004年第3期。