導語：公共管理下職教經費籌措策略淺析一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、中職教育投入表面多元實為單一的運行機制造成的危害分析

20世紀80年代，針對凱恩斯國家干預主義所出現的各種弊端，反對政府干預經濟的呼聲日漸高漲，新自由主義抬頭。在此影響下，西方各國興起了一場政府改革運動，主要標志是美國克林頓總統、英國撒切爾夫人以及新西蘭政府改革，這些改革的共同之處在于，將企業管理方法引入政府部門管理，倡導政府公共物品生產和提供的分離。學者們將這些改革運動進行總結提煉，形成了新公共管理理論。我們關注職業教育的產出，關心職業教育為社會培養了多少技能型人才，但似乎很少考慮這背后的投入以及效率問題。“新公共管理主要關注的是效率，當問題是運用投入以獲得產出的時候，效率就是最需要考慮的問題。在這種情況下，就應該考慮運用新公共管理，雖然無法保證它就是最佳的治理機制。”―近年來，我國倡導職業教育經費來源的多樣化，實施多元化的經費籌措機制，的確有利于緩解政府資金緊張的狀況，有利于吸引社會閑散的資金投入教育，但是，通過上述分析可以發現，我國中職教育多元化的經費籌措機制的實際運行狀況并不理想，這對中職教育的發展產生了一系列負面影響，主要表現在：（一）容易導致職業教育經費投入不足傳統公共服務體系的重要弊端之一就是投資不足。對于職業教育來說，技能人才的培養需要大量的實訓設施、設備以及原材料，并且為保障培養的技能與實際生產要求的同步，這些實訓設備設施需要隨時更新，設備的更新換代無疑需要大量的經費。此外，我國及目前很多國家實施的工作場所的學習和實習也會產生較高的費用，因此，職業教育與普通教育相比具有更高的成本要求。一些學者提出“職業教育的生均成本應是普通教育的2～3倍”―。但現實情況是，目前我國中等職業教育生均預算內經費遠沒有達到普通高中經費的2～3倍。以2009年為例，中等職業學校（含中等專業學校、職業高中、技工學校和成人中專）的生均預算經費支出為4548.69元，稍高于普通高中生均預算經費（3920.28元），前者僅為后者的1.16倍。筆者在調研中也發現，經費短缺是目前很多職業學校校長所反映的突出問題，由于經費短缺，河南等很多中等職業學校面臨嚴重的設備缺少、陳舊落后的問題。（二）容易導致職業學校的X-無效率由于政府供給公共產品或服務的低效率問題，一直受到新公共管理理論和公共選擇理論的指責“，由政府直接生產公共物品，那些生產單位實際屬于‘政治性企業’（‘政治性企業’這個詞由德阿雷西命名，指由地方或全國性的政治單位擁有的任何組織），沒有明確的‘中心簽約人’（行使法人財產運作權和控制權的人被稱為中心簽約人，他擁有企業的剩余控制權和剩余索取權）和人格化的產權主體，經營者沒有提高效率，改善經營管理的沖動。”―對于職業教育而言，公立職業學校由于主要接受政府財政投入，缺少統籌配置資源、提高經費利用效率的動力，缺少根據市場需求靈活調整專業、進行教育教學改革、提高教育質量的愿望，不具備萊布斯太因所說的X-能力，即“讓一個組織最小化自己的成本而達到投入和產出之間可能達到的最高比率的技能”―。有研究將公共服務私人提供者和公共提供者之間進行比較，發現當單位成本價格更高的情況下，公共機構所做的事情總是更少一些，換句話說，公共服務由公共部門提供更容易導致X-無效率。“無效率現象的存在，可能是因為缺少競爭的結果。”―在當前職業教育供給問題上，與私立職業學校不同，公立職業學校主要經費來自于政府財政預算撥款，可以說具有較為穩定的經費來源，他們接受的外部競爭力很小，容易導致萊布斯太因所提出的X-無效率。（三）容易造成職業教育質量低下在目前主要由公立職業學校承擔職業教育供給的情況下，存在以下三層委托—關系：公民將教育權委托給國家，國家將教育權委托給各級教育行政部門，各級教育行政部門將教育權委托給學校。作為委托人，教育行政部門的職責是制定宏觀管理政策，公立職業學校作為人負責職業教育的具體實施，貫徹落實教育行政部門的宏觀政策，獲得政府財政支持。公立職業學校更多的對教育行政部門負責，接受教育行政機關的評估檢查，但兩者在博弈過程中，由于信息的不對稱，作為人的公立職業學校會有意隱瞞或夸大某一方面的信息，實現自身利益最大化，公立職業學校并不直接對作為初始委托人的學生負責，容易導致職業教育質量低下，并缺少提高質量的動力。而如果多元化投入、多元化辦學將會出現更多私立職業學校來提供職業教育，那么這將會縮減其中的委托—關系層數，私立職業學校將會更多地對作為直接委托人的前來接受教育的學生負責，會更有利于提高職業教育質量。

二、職業教育經費籌措渠道多元化的必要性

（一）新公共管理理論為多渠道籌措職業教育經費提供了理論基礎20世紀80年代興起的新公共管理理論，為多元力量投資職業教育提供了理論基礎。雖然各國對新公共管理這場政府改革運動的理解和具體做法存在差異，但其中一個重要的理念就是都強調采納私人企業的管理方法改革政府管理，強調加強競爭和市場導向，改變過去單一的無所不包的供給方式結構的傾向，提倡提供公共服務的多元結構（寧可出現多種提供者的競爭）。各國的政府改革實踐都證明，向社會提供公共物品的任務并不一定要由一個主體，如政府來承擔。多個主體參與可以發揮各主體的優勢，實現資源的優化配置。對于職業教育來說，需要切實引入多元投資主體，而不是僅僅停留在政策文本層面，需切實調動各主體的積極性，使職業教育盡快走出投資不足的瓶頸；此外，市場力量參與中等職業教育辦學能對人才需求新動向和由此反映的受教育者需求的變化作出迅速反應，有利于改善質量和效率低下問題，滿足人們日益增長的對技能的需求，滿足經濟社會發展對技能人才的需求。（二）職業教育的培養目標、職業的多樣性和技能的多層次性要求通過多元辦學機制實現多渠道籌措職業教育經費首先，提倡多元化辦學是職業教育培養目標的本質要求。職業教育以應用型技能人才培養為教育目標，在課程設置、教學內容、教學方式等方面應充分反映職業的特點和要求，應與社會職業有更為直接和緊密的聯系。而鼓勵個人和企業多元投資有助于充分發揮這些主體在職業教育中的話語權，有助于加強職業教育與產業界的聯系，使職業教育更好地面向職業、反映職業、為了職業。其次，職業的多樣性和技能的層次性決定了社會力量參與職業教育辦學有很大的空間。在每個教育層次和教育類型中，公眾對教育的需求都是多樣的，民眾對教育需求的多樣性在職業教育領域體現得更加明顯。職業教育主要以就業為導向，面向社會的各種職業培養人才，主要傳授各種職業所需的實用知識和技能，而職業本身種類繁多，每一職業技能內部又存在不同等級，這樣一來，一所民辦職業學校既可以定位于培養初級工、中級工，同樣也可以定位于培養高級工；既可以主要定位于培養建筑技能、汽車檢測與維修技能，也可以定位于培養數控技能、電子工程技術技能。此外，職業技術與技能的變化和更新速度非常快，職業教育的這些特點就為民間資本和市場力量介入職業教育、面向不同職業開展不同層次和工種的職業技能教育提供了現實依據。因此，在參與舉辦職業教育上，社會團體和公民個人有更大的空間。（三）以追求效率為價值取向的社會特點要求多渠道籌措職業教育經費在論證公共產品供給主體時，很多學者從產品屬性出發，認為教育（包含中等職業教育）在很大程度上是具有非排他性和非競爭性的準公共產品，具有正的外部性，應由政府來提供。但即便如此，很多研究者逐漸發現公共產品由私人供給不但可行而且能夠有效地克服政府單獨供給的缺陷，或許持此觀點最具代表的學者是著名經濟學家、新制度經濟學的代表人物科斯，他在《經濟學中的燈塔》中提出公共產品可以由私人來生產。而在傳統的公共行政模式中，政府既是公共政策的制定者，又是公共物品和公共服務的生產者與供給者，這樣不但導致公共物品供給數量不足，還容易造成政府機構龐大臃腫，同時，由于不存在競爭，還容易導致所提供的公共物品和公共服務質量低下。明確了公共產品可以由私人提供后，在職業教育上，政府要從公共物品和公共服務提供者的角色逐漸轉變到政策制定者角色，轉向通過制定政策鼓勵市場力量參與職業教育供給的角色，實現奧斯本和蓋布勒所提倡的“掌舵”和“劃槳”分離，從“劃槳者”轉向“掌舵者”的目標。

三、職業教育經費籌措機制中政府職能改革建議

職業教育多元主體參與后并不意味著政府可以完全退出，反而應更好地發揮政策責任，由原來公共物品的生產和提供者角色逐漸轉變到政策制定者角色，充分發揮其“掌舵者”的作用。（一）發揮政府決策責任，明確職業教育經費多元投入的領域和形式首先，進一步健全“政府主導、行業指導、企業參與”的辦學機制，通過社會團體、公民個人直接舉辦職業學校的形式實現職業教育經費來源多元化。我們倡導多元籌措經費，并不是簡單地要求社會各方力量投資于每一所公立職業學校，實現在每所職業學校這一個點上投資結構的多樣化，其實，通過多元辦學機制的落實，通過職業學校公私立性質的多樣化，鼓勵舉辦民辦職業學校，允許民辦和公立職業學校共同發展來實現職業教育大的面上的多元投資的目標才是可靠的途徑。其次，深入推進校企合作，尤其是訂單式培養，通過培養過程的經費多元化來實現職業教育經費多元籌措。職業學校實訓教學占有突出地位，對實訓設施、設備和實訓師資的需求為企業在這些領域投資于職業教育提供了可能和空間，職業教育應重點在這些領域吸納企業和社會資金，深入推進校企合作，尤其是擴大合作辦學、訂單培養的范圍和規模。目前，應對職業教育因材料、設施設備等所高出來的教育成本，有些國家，如芬蘭通過提升政府經費撥款相對于普通教育的比例來解決；也有一些國家通過用人單位的捐贈或者與雇主簽訂合約的方式吸納用人單位的資金發展職業教育。我國目前廣泛開展的校企合作尤其是訂單培養也是一種吸納社會資本投資職業教育的有效途徑，但需克服目前這種合作或訂單培養隨企業用工情況變動而呈現較強隨機性、缺乏長效機制的弊端。（二）發揮政府在職業教育提供中的主導參與責任多元主體參與職業教育并不意味著政府可以完全退出職業教育的供給，相反，政府應該切實發揮職業教育供給主體的作用，在多元力量對話中發揮主導作用。事實上，各國政府在新公共管理運動改革中也并沒有將公共服務完全私有化，只是在生產環節可以私有化，而在提供方面政府的責任不可缺失，即便是生產環節，政府也完全應該參與。具體來說，可以“建立職業教育政府購買制度，購買的可以是企業的培訓教材、培訓課程、培訓成果，也可以是職業學校教師的企業實踐崗位和學生的企業實訓課程”―。此外，政府要建立職業教育經費保障機制，制定職業教育生均經費標準，并使之隨經濟社會發展按此生均經費標準逐年增長；同時，建立加大中央政府責任的職業教育財政轉移支付制度，按各地經濟發展情況，做好中央財政轉移支付工作，特別是對經濟落后地區和國家戰略重點發展區域加大中央資金轉移支付力度，繼續推進并擴大中央政府各種職業教育專項建設。（三）發揮監管責任，對社會力量舉辦職業學校及校企合作加強監督檢查允許多元主體參與職業教育的供給，這僅僅是放松管制，是一種消極的制度安排，放松管制后還需要加強政府監管，作出積極的制度安排。具體來說，職業教育實施多元主體投資后，政府要對各參與主體如公民個人、企業等的資質進行審查，如對于舉辦職業學校的機構的法人資格、對教學設施、技能訓練所需的實訓設備等辦學條件、對參與校企合作的企業進行審核，有必要像德國那樣，逐步實施對符合條件的企業頒發校企合作資質的制度，遴選優秀企業，規范校企合作的運行并逐步提升合作質量。此外，不要忽視“市場失靈”的一面，由于資本的逐利性，政府有必要對各民辦職業學校的收費、招生和教育質量等方面進行檢查和評估，對在這些方面違規的辦學單位要進行警告，甚至引入退出機制，淘汰不能履行教育義務的民辦職業學校。（四）發揮政府的培育與引導責任，建立健全職業教育經費多元籌措的政策保障體系各參與主體能否健康發展，能否積極參與職業教育，取決于是否有健全、良好、寬松的政策氛圍。職業教育經費多渠道籌措機制已經寫入法律，但缺少相應的政策支持體系。首先，要修訂《中華人民共和國民辦教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》，在立足規范和管理的同時，增加切實有效、可操作性強的鼓勵性條文，鼓勵更多的民間資本參與舉辦職業學校。其次，為民辦職業教育發展創設公平、良好的競爭環境。根據國家統計數據計算，民辦中等職業學校占中等職業學校（不含技工學校）的比例，從2004年的14.1%逐年上升到2009年的28.2%，但近年來民辦職業教育的發展面臨招生困難，使經費主要依賴學生學費的民辦職業學校發展受阻。因此，政府應為民辦職業教育提供公平、良好的發展環境。如將短期職業培訓學校學生納入國家助學金受益群體；在“陽光工程”培訓基地、政府扶貧辦扶貧培訓基地、勞動力轉移就業培訓基地遴選上給予民辦職業學校平等的機會。再次，加快出臺校企合作條例，鼓勵社會資本參與技能人才培養。由于對參與校企合作的企業所享受的各項優惠政策不健全，導致出現當今職業教育校企合作中“學校熱，企業冷”的問題，要在相關政策中載明合作企業接收職業學校學生實習、共建實訓基地等行為可享受的稅前列支或相應減少納稅基數等優惠。最后，要制定鼓勵社會資本捐贈職業教育的政策。與西方國家相比，我國缺少捐贈職業教育的傳統，政府要對捐贈人予以物質及精神回報并以政策形式加以規定和制度化，以此營造良好的教育捐資氛圍。

作者：高山艷單位：北京師范大學