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一、分類式管理在執法過程中的運用及取得成績

樂陵煙草專賣局在長期的執法過程中，總結概括出了“前置式”、“親情式”、“預警式”、“說理式”和“聯合式”等執法方式，有效提高了執法的效率和效果。（一）采用“前置式”、“親情式”執法方式，預防違法行為的發生煙草專賣執法的重點是查出違規違法經營戶，凈化卷煙市場環境，但是畢竟這種執法方式屬于事后的處罰，盡管執法打擊了違法犯罪，但是執法成本相對比較高。樂陵煙草專賣局嘗試實施“前置式”執法放式，具體來講就是讓卷煙經營零售戶簽訂守法經營承諾書，并針對日常檢查、走訪及特殊節日突擊檢查中發現的隱患進行摸底分析。為建立和諧的管理與服務的社會關系，樂陵煙草專賣局制定了“送溫暖”走訪活動，同時還專門下發了《樂陵市煙草專賣局2012年卷煙零售戶致富工程實施方案》，幫助零售戶解決經營和生活中的實際問題，拉近與零售戶的距離。通過走訪和深入溝通，對一些煙草零售市場中存在的隱性問題采取提醒、建議、指導、教育等非強制方法予以糾正，做到早發現、早制止、早處理，把好預防關，將違法行為扼殺在萌芽中。在這種事前指導中，執法人員既注意對相對人個案指導，也注意一些帶有共性的苗頭性、傾向性的問題，及時制定出應對措施，有針對性的集中指導，避免醞釀成大的違法事件。（二）采用“預警式”執法，防止案件違法案件惡化樂陵煙草專賣執法始終貫徹“教育為主，處罰為輔”的執法理念，積極探索柔性執法中的預警機制。對未構成行政處罰的輕微違章違規行為的經營戶，采用教育勸導予以預警，有針對性地推出行政指導建議制度。具體來講就是在實施行政管理活動中，對雖有違法行為但依法不予行政處罰的經營戶，以現場進行教育勸導的的形式告知相對人違法行為所在，給予警示預警，同時提出整改指導意見，讓其了解自己違法問題及可能產生的不良后果，引導其自覺遵守煙草專賣各項法律法規，提高卷煙經營零售戶的自律能力，預防輕微違法行為演變成重大違法行為。從執法實際反饋效果來看，這種執法模式受到相對人的極大歡迎和肯定，很好地緩和了執法相對方的矛盾和對立，同時，執法人員也借此方法做到了法律宣傳和服務指導，取得很好的執法效果。（三）對于未構成犯罪的嚴重違法行為的經營用戶，采用“說理式”處罰方式盡管經營零售戶的違法行為事實清楚，依然要求執法人員在執法過程中做到以理服人，尊重相對人的人格權，杜絕用粗暴的手段和方式進行處罰。具體來講，對于相對人在堅持嚴格執法的前提下，通過辦案人員“口頭式”、“文書式”、“證據式”說理等方式，說理主要體現在兩個方面：一是違法事實的說理，要求認定違法事實必須有確鑿的證據。二是法律依據的說理，主要講明違法事實與適用法律的關系，使其明白行為的危害性而自愿接受處罰，從而實現法律的教育感化功能，緩解了執法人員與行政相對人的緊張關系，提高了執法的效率和效果。（四）執法過程中發現不屬于職權范圍的案件，及時移交，確保執法的有效性和嚴肅性煙草執法過程中，針對違法犯罪行為要將案件及時移交公安機關，對于涉及工商管理職能的案件，及時移交工商管理部門，杜絕超越職權執法情況的發生。2012年1-12月樂陵煙草專賣局在執法過程中移送工商局無證經營案件一起，移送公安機關涉煙案件兩起；2013年1-5月，移送工商管理部門案件一起，移送公安機關案件2起。（五）分類管理制度實施以來取得的成績通過實施分類管理，使執法過程前移，加強了預防和預警機制，減少了卷煙零售戶的違法犯罪率。執法過程中采用前置式、預警式、親情式和說理式執法方式，避免了傳統執法過程中單一、粗暴的執法模式，緩和了執法人員與相對人的矛盾，樹立了執法人員文明、規范的執法形象，提升了執法專賣人員良好的社會形象。樂陵煙草專賣局實施分類管理執法方式一年來，違法案件呈現下降趨勢。2012年共查處違法案件57起，其中假煙案件5起。案件總數2012年57起相比2011年108起下降了47.22%；假煙和煙葉案件2012年5起相比2011年30起下降了83.3%。2012年同一主體同年違法率為1人。2013年1-5月，累計查獲違法涉煙案件18起，與2012年1-5月份違法案件23起相比，同期下降了21.74%。處罰后違法戶都主動履行處罰，沒有一件案件向法院申請強制執行，做到了“零錯案”、“零復議”、“零撤銷”、“零訴訟”。

二、分類管理方式保障機制的建立

（一）嚴格執法程序，使執法過程規范化與文明化《煙草專賣行政處罰程序規定》對于煙草專賣執法的程序作了詳細的規定，執法過程中必須嚴格按照這一規定進行執法，在執法程序中必須保障公開制度、告知制度、說明理由制度、陳述申辯制度和救濟等制度的落實，體現了執法主體與相對人之間的人格平等，保護相對人的權益。同時，在行政處罰和強制中要確保對違法事實的認定要有充分確實的證據，進行處罰或者送達行政處罰書和強制措施時要告知相對人救濟的權利和方式。執法人員特別注意舉止要文明、規范，語言要具有親和力。為此，樂陵煙草專賣局專門制定《執法服務制度》和《文明執法行為規范》等制度，規范執法人員行為和語言，杜絕因行為舉止或語言不文明激化矛盾。特別強調作為法律制裁的一種形式，處罰不是目的而是一種手段，要從人性化的角度出發，注重發揮對相對人的教育功能。（二）建立案后回訪制度，保障行政強制措施和行政處罰的法律效果樂陵煙草專賣局對于已經結案的案件建立了回訪制度，避免過去那種以罰了之的執法方式。該規定要求對于已經辦理完畢的案件，要求在結案后六個月內對相對人進行回訪，了解相對人是否整改到位，有無新的違法行為。根據不同案件的實際情況，可以采用上門、電話、信函等方式進行回訪。特別要求對重大案件必須采取上門回訪的方式。另外，回訪人員由專門的監察人員進行，以便了解執法人員是否依法行政，接受相對人的咨詢，及時反饋相對人對執法措施的意見。通過回訪，一方面監督案件的處理的有效落實，同時也調查辦案人員的執法程序是否規范、文明，有無違法亂紀的行為。通過對執法行為、執法過程的全方位監督，及時發現執法中的問題，并予以糾正。專賣局定期對案件回訪制度進行檢查，防止對回訪流于形式。自2002年6月以來，樂陵煙草專賣局對案件回訪率達到100%。（三）建立爭議協調制度，解決行政爭議，避免激化矛盾樂陵煙草專賣局根據市執法爭議協調制度的要求成立由法制、專賣、內管等部門組成的執法爭議協調小組，負責指導、協調和解決執法人員在執法過程中與行政相對人之間發生的爭議。行政爭議協調主要涉及以下三種情形：行政許可過程中引發的爭議；市場檢查過程中引發的爭議；案件處理過程中引發的爭議。除此之外，執法過程中發生的相對人與執法人員的行政爭議，在得到相對人同意后，也可以采用爭議協調制度。爭議協調小組應通過分析原因，找準爭議點，講明所依據的法律法規條款、法律后果，取得當事人的理解和支持，避免激化矛盾。執法方式的改革目前處于起步階段，隨著經濟社會的發展和法制環境的改善，我們相信會有越來的適合中國行政管理特色的執法方式涌現出來，并在社會管理中發揮著更重要的作用。

作者：袁志勇王強單位：山東省德州樂陵市煙草專賣局局長