導語：旅游管理新體制變革轉換過程回顧論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：本文主要從我國旅游管理體制改革的起步階段；我國旅游管理體制改革的發(fā)展階段；我國旅游管理體制改革的深化階段；旅游管理體制改革的創(chuàng)新階段進行論述。其中，主要包括：我國的旅游管理機構主要任務是從事從中央到地方的外事性、政治性的接待工作、以權力過分集中、政企合一、兩權不分、宏觀管理職能軟弱、微觀包辦干預過多為特征、國家旅行游覽事業(yè)管理局要成為全國管理旅游事業(yè)的行政機構、旅游需求急速膨脹和旅游供給嚴重短缺的矛盾、其他部門進入旅游業(yè)的熱情和旅游業(yè)壁壘的矛盾、旅游產(chǎn)業(yè)大發(fā)展和集權制管理的矛盾、旅游基礎建設大幅度發(fā)展，旅游生產(chǎn)力大大增強、兩級旅游管理體制已經(jīng)初步形成、旅游發(fā)展規(guī)劃列入國家和地方社會經(jīng)濟發(fā)展計劃、旅游企業(yè)體制改革初見成效、創(chuàng)建我國優(yōu)秀旅游城市、創(chuàng)造節(jié)假日旅游黃金周、政府部門加大對旅游業(yè)發(fā)展的投入和支持力度等，具體請詳見。

摘要:我國的旅游管理體制改革從1978年開始至今，共經(jīng)歷了起步、發(fā)展、深化和創(chuàng)新四個階段.本文綜述了四個階段中旅游管理體制改革的背景、內容和改革給中國旅游業(yè)發(fā)展帶來的巨大成果。黨的十一屆三中全會之后，我國的旅游管理體制隨著國家對外開放、旅游產(chǎn)業(yè)的恢復和迅速發(fā)展，經(jīng)歷了由傳統(tǒng)管理體制向新體制變革和轉換的過程。回顧這一改革創(chuàng)新的過程，可以根據(jù)改革的內容和改革的成果分為四個階段.

關鍵詞:旅游管理體制改革;職能轉變;機制創(chuàng)新，行業(yè)管理

一、我國旅游管理體制改革的起步階段

1978年之前，我國的旅游管理機構主要任務是從事從中央到地方的外事性、政治性的接待工作，1964年成立的我國“旅行游覽事業(yè)管理局”是外交部的外事行政管理部門.1978年，改革開放打開了中國關閉了幾十年的大門，一個潛在而巨大的國際人境旅游市場迅速發(fā)展，外國游客如潮水般涌來，蕩激著原有的外事政治接待型旅游管理體制.1978年3月，中共中央批轉了《關于發(fā)展旅游事業(yè)的請示報告》，報告中對旅游管理體制改革明確了三個方面的意見:一是“將目前的我國旅行游覽事業(yè)管理局改為直屬國務院的管理總局”;二是“各有關省、市、自治區(qū)成立旅游局，負責管理各地方的旅游事業(yè)”;三是“為了統(tǒng)一領導旅游事業(yè)，建議成立17人的旅游領導小組。1978年7月，國務院成立了由副總理親自掛帥、相關部門加人的旅游領導小組，開始建立各省級旅游管理機構，將旅游局變?yōu)閲鴦赵褐睂倬帧?978年8月，國務院批轉了旅游事業(yè)管理總局《關于改變全國高級飯店管理體制的建議》，將一批專用別墅和接待外賓的賓館劃歸旅游行政部門分類管理。同年10月，國務院批轉的《全國旅游工作座談會紀要))中提出將一批飯店、車隊統(tǒng)一歸口各地旅游局或外辦領導，并要求飯店、賓館、車隊實行企業(yè)化管理。這次大的改革舉動不僅緩解了當時游客大量涌人、接待設施嚴重不足的狀況，而且形成了我國第一批旅游生產(chǎn)力，奠定了旅游業(yè)發(fā)展的最初基礎，我國的旅游但旅游管理體制改革的開始，并不意味著新的、適應當時旅游發(fā)展的轉型體制隨之誕生。20世紀80年代初立的旅游管理體制是統(tǒng)一領導、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一對外，領導和經(jīng)營體化的制度格局.這種管理體制雖然淡了外事接待職能，強化了經(jīng)濟職能，但卻以權力過分集中、政企合一、兩權不分、宏觀管理職能軟弱、微觀包辦干預過多為特征。這樣的體制很快就顯示出不能適應國家進一步改革開放大形勢和我國旅游業(yè)飛速發(fā)展的需要從1980年起，國務院決定在東南沿海的幾個新建城市中試辦經(jīng)濟特區(qū)，以更靈活的政策、更大的步伐引進國外先進技術、人才和資金，加速現(xiàn)代化的建設。這使旅游業(yè)受到積極的影響，躍上了第一個發(fā)展的高峰.在20世紀70年代末期和80年代初期的幾年中，國際人境旅游人數(shù)連續(xù)翻番，一直以25師的超高速增長。但旅游部門的接待能力卻不能立刻趕上游客增長的需求，特別是重點開放的旅游城市，更是差之甚遠。迫切感到了旅游業(yè)需要放開手腳、大刀闊斧加速發(fā)展的必要性。如果繼續(xù)保持政企合一、政府高度集權的管理體制，必然會對旅游業(yè)的大發(fā)展產(chǎn)生約束和阻礙。1981年3月，中央書記處、國務院專門聽取了關于旅游工作情況的匯報，并研究了旅游業(yè)的發(fā)展問題，提出了旅游管理體制改革的重要原則，即，①國家旅行游覽事業(yè)管理局要成為全國管理旅游事業(yè)的行政機構，統(tǒng)一管理全國旅游工作;②國家旅游旅行游覽事業(yè)管理局作為旅游管理機構，必須和我國國際旅行社實行政企分開;③國旅總社統(tǒng)一經(jīng)營外國旅游者來華的旅游業(yè)理。1982年，我國旅行游覽事業(yè)管理總局和國旅總社正式分家，這是我國旅游管理中政企分開的第一步，從此，中國才誕生了真正意義的旅游企業(yè)和旅游行政管理機構，旅游管理體制改革才具有了正確的方向、真實的內容和意義.政企分開后的旅游管理機構進一步明確了跳出政企合一圈子后的基本管理職能、管理原則、管理方法和管理任務。1981年10月10日，國務院了《關于加強旅游工作的決定》，明確提出了國務院關于旅游管理體制改革的基本思路是“統(tǒng)一領導，分散經(jīng)營，政企分開，分級管理，統(tǒng)一對外”，并具體規(guī)定非旅游部門不得經(jīng)營對外旅游業(yè)務，不允許外商以任何形式在我國國內經(jīng)營旅游業(yè)，旅游外聯(lián)工作統(tǒng)一由我國國際旅行社和我國旅行社對外進行，各省不搞外聯(lián)，不直接對外招徠游客。這種管理方式一直持續(xù)到20世紀80年代的中期.

二、我國旅游管理體制改革的發(fā)展階段

在經(jīng)歷了20世紀80年代的第一次旅游發(fā)展高潮之后，我國大地涌來了更大的旅潮。80年代中期，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的成功之后，城市中開始涌動了改革潮，各行各業(yè)的體制改革開始接踵而來。在試辦沿海經(jīng)濟特區(qū)成功的基礎上，14個沿海城市對外開放，使我國開放的程度進一步擴大，不久開放地區(qū)就達到了200多個，范圍遍及全國各地。旅游業(yè)作為對外開放的窗口和龍頭，在這改革大潮的推進下形成了一派欣欣向榮、興旺發(fā)達的景象。1984年，我國旅游業(yè)又創(chuàng)歷史輝煌，旅游人境人數(shù)達到近1300萬人次，年增長率高達6%，形成了改革開放以來的第二次旅游發(fā)展高潮。與此同時，旅游發(fā)展中出現(xiàn)了以下矛盾和困難:

1.旅游需求急速膨脹和旅游供給嚴重短缺的矛盾。在旅游人境人數(shù)急速增長的情況下，旅游設施無論從數(shù)量上還是質量上都無法滿足需求，特別是飯店和交通，已成為當時制約旅游業(yè)發(fā)展的焦點和瓶頸。

2.其他部門進入旅游業(yè)的熱情和旅游業(yè)壁壘的矛盾。巨大的市場規(guī)模和無限的發(fā)展?jié)摿σ约爱敃r旅游供給的嚴重不足，預示著旅游業(yè)將有極好和極快的投資回報。這促發(fā)了許多

部門、行業(yè)以及外商投資經(jīng)營旅游業(yè)的熱情和沖動。但在當時中央集權式的旅游管理體制83下，國務院反復強調“非旅游部門不得經(jīng)營對外旅游業(yè)務，不允許外商以任何形式在我國經(jīng)營旅游業(yè)”.

3.旅游產(chǎn)業(yè)大發(fā)展和集權制管理的矛盾.旅游產(chǎn)業(yè)在第一、第二次旅游大發(fā)展局勢的帶動下形成了一定的產(chǎn)業(yè)基礎。但在大改、大發(fā)展的浪潮中，觀念上和政策上的種種制約顯示出現(xiàn)行的旅游管理體制對旅游大發(fā)展有極大的局限性和不適應性。旅游業(yè)能否沖破計劃經(jīng)濟條件下形成的觀念、方法和政策的制約，充分調動各方面的積極性，取得突破性和跨越式的發(fā)展，成為當時的關鍵問題。改革是出路，發(fā)展是硬道理.在旅游大潮已經(jīng)拍岸而至時，光靠行政命令是不能左右形勢的，我國的旅游業(yè)在重重困難和矛盾中，孕育了改革與發(fā)展的大手筆.1984年7月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳轉發(fā)了國家旅游局((關于開創(chuàng)旅游工作新局面幾個問題的報告》，提出“加快旅游基礎設施建設，要采取國家、地方、部門、集體、個人一起上，自力更生和利用外資一起上的方針.”在外聯(lián)工作上，要打破獨家壟斷的思想，允許中旅、國旅、青旅等單位開展競爭，積極擴大各自的活動領域和服務對象.在旅游管理體制上，要實行政企分開、統(tǒng)一領導、分散經(jīng)營的原則.國家旅游局要減政放權，給地方更多的權限，各級旅游行政管部門對于束縛所屬旅游企業(yè)正常發(fā)展的規(guī)章制度要進行改革，所有旅游企業(yè)都要辦成獨立經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟實體。在旅游管理職能的轉變方面，國家旅游局的主要職責是“擬定發(fā)展旅游業(yè)的方針、政策和主要規(guī)章制度，根據(jù)國家經(jīng)濟計劃制定發(fā)展旅游業(yè)的長遠規(guī)劃和年度計劃，協(xié)調各有關部門、地區(qū)、企業(yè)之間的經(jīng)濟關系，組織對外宣傳和旅游信息的傳播，發(fā)展對外旅游事務，監(jiān)督檢查政策、計劃和法令執(zhí)行情況，及時處理旅游工作的問題等.”((報告》吹響了我國旅游管理體制改革的號角1985年1月，國務院在批轉國家旅游局《關于當前旅游體制改革幾個問題的報告》中，將旅游業(yè)的發(fā)展方針進一步明確為四個轉變，即“從過去主要搞旅游接待轉變?yōu)殚_發(fā)、建設旅游資源與接待并舉;從只抓國際旅游轉變?yōu)閲H旅游、國內旅游一起抓;從以國家投資為主體建設旅游基礎設施轉變?yōu)閲摇⒌胤健⒉块T、集體、個人一起上，自力更生與利用外資一起上;旅游經(jīng)營單位要由事業(yè)單位轉為企業(yè)化經(jīng)營。”上述改革方針的提出極為符合我國的國情，合乎我國改革開放的方針和路線，因而它一出現(xiàn)調動了國內外各方面發(fā)展建設旅游業(yè)的熱情和積極性，使我國的旅游業(yè)出現(xiàn)了萬馬奔騰、欣欣向榮的景象。

這次改革的巨大成果主要體現(xiàn)在兩個方面:

1.旅游基礎建設大幅度發(fā)展，旅游生產(chǎn)力大大增強.從1984年起，我國掀起了旅游飯店建設的熱潮，短短的幾年內，就使飯店供給短缺制約旅游業(yè)發(fā)展的狀況從根本上得以解決.1984年至1988年，全國共新建、改建、擴建的客房數(shù)凈增了14.3萬間.國家利用外資取得明顯效果，1985年一年，全國批準的中外資合作項目共109項，其中旅游項目就有73項，占總數(shù)的67%.“七五”期間，旅游基本建設投資規(guī)模約為190億元人民幣，其中利用外資的比例約占53.3腸，成為旅游產(chǎn)業(yè)投資中不可缺少的重要組成部分。“五個一起上”的發(fā)展方針極大地緩解了旅游業(yè)建設資金缺乏的問題，使我國旅游業(yè)在短期內突破了基礎設施不足的隘口，立刻呈現(xiàn)出飛躍和超前發(fā)展之勢.

2.多種經(jīng)濟形式并存的旅游經(jīng)營格局和

多元化的旅游管理體制形成，旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴大.“五個一起上”的改革開放方針極大地調動了各部門、各地方大力發(fā)展旅游的積極性，使我國旅游業(yè)跨越了原有的所有制形式，打破了只允許旅游部門、外事部門辦旅游的壟斷局面，形成了各種經(jīng)濟成分和利益集團共建旅游的格局，也必然會引發(fā)出旅游管理多元化的體制，引人了競爭機制.最為突出的是我國旅游飯店在20世紀80年代的末期已經(jīng)多達近2000家，分別隸屬于近500個不同的單位和部門。此外，各行各業(yè)開辦旅行社、旅游車隊、景點景區(qū)、商店的情況也屢見不鮮。真正屬于旅游局直屬的旅游企業(yè)還不足旅游企業(yè)總數(shù)的三分之一，非旅游部門接待的來華旅游者人數(shù)和創(chuàng)造的旅游外匯數(shù)甚至超過了旅游部門.

三、我國旅游管理體制改革的深化階段

在改革取得巨大成就的同時，旅游業(yè)的發(fā)展又不可避免地出現(xiàn)了許多問題和弊端。一是旅游業(yè)的發(fā)展開始宏觀失控，產(chǎn)業(yè)結構失調逐漸突出。許多旅游熱點城市和地區(qū)不顧市場需求和供給數(shù)量的變化，大量建造賓館飯店的投資熱持續(xù)不斷，并且盲目追求高檔、豪華、大型飯店;而旅游交通等投資大、見效慢的旅游基礎設施卻沒有趕上飯店的建設速度，一時間成為制約旅游業(yè)展的新的短線。二是多頭搞旅游，政令不一，利益動機各異，“分散經(jīng)營”的原則被廣泛運用，“統(tǒng)一領導”的原則卻被閑置一邊，旅游全行業(yè)統(tǒng)一管理的機制和政策法規(guī)沒有形成，造成全國旅游市場秩序混亂無序，削價競爭、以假充真、以壞充好、三角債拖欠現(xiàn)象日益嚴重，不僅損害了國家利益，而且扭曲了企業(yè)形象.三是政出多門、條塊分割、多頭領導、各成體系，許多旅游企業(yè)大而全、小而全，資源浪費，重復建設現(xiàn)象嚴重，旅游業(yè)發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，人為地割斷了旅游活動中各環(huán)節(jié)的內在聯(lián)系，造成滯阻和脫節(jié)，已經(jīng)到了嚴重妨礙旅游業(yè)的正常運轉的程度。上述問題似乎表明，旅游管理體制的改革與其他行業(yè)的改革一樣，不可避免地受到“一抓就死，一放就活，一活就亂，一亂就收，一收就死”的怪圈的困擾。這種利弊共存的格局向己經(jīng)進行改革后的旅游管理體制又提出了更大的挑戰(zhàn)，進一步深化旅游管理體制改革已經(jīng)勢在必行。如何進一步深化旅游管理體制改革?參照國際旅游發(fā)達國家的改革經(jīng)驗，結合我國旅游業(yè)發(fā)展的實際情況，我們獲得了一個共識，即旅游業(yè)要突破本系統(tǒng)界限，跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門發(fā)展是一條不可逆轉的客觀規(guī)律。旅游行政管理部門對旅游業(yè)的管理也要突破系統(tǒng)界限，盡快轉變管理職能和管理方法，抓宏觀放微觀，建立起旅游全行業(yè)管理的一整套規(guī)范、制度、政策和法規(guī)，這是旅游持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的關鍵所在。從1985年開始，各級旅游行政管理部門開始在實踐中探索旅游全行業(yè)管理的內容和方法。一是要加強旅游規(guī)劃的職能，國家旅游局于1985年制定了我國旅游業(yè)第一個發(fā)展大藍圖:“1986年至2000年旅游行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃”，希望通過規(guī)劃和體制改革把各部門、各地方的旅游發(fā)展統(tǒng)籌到這個總設計方案上來。二是要加強政策法規(guī)職能，通過旅游立法，規(guī)范旅游全行業(yè)秩序和各類旅游企業(yè)的經(jīng)營行為。1985年，國務院出臺了我國旅游業(yè)起步發(fā)展以來的第一個法規(guī)《旅行社管理暫行條例》和《旅行社管理暫行條例實施細則》，對當時各行各業(yè)開辦和經(jīng)營的旅行社業(yè)務起到了積極的規(guī)范和管理作用。1987年n月14日，國務院批準了《導游人員管理暫行條例》，這是第二部旅游管理行政法規(guī).1988年6月，國家旅游局《旅行社管理暫行條例施行辦法》，8月《中華人民共和國評定旅游涉外飯店星級的規(guī)定》，決定在全國旅游涉外飯店中施行星級評定制度.在改革深化的過程中，北京市于1986年在實行旅游全行業(yè)管理方面進行了大膽的實踐嘗試，在全國率先實行了旅游管理體制大改革。這次改革由北京市委、市政府牽頭，理順各方面關系，賦予北京市旅游局管理和監(jiān)督全城鄉(xiāng)旅游事業(yè)的權力和具體職能，即:制定京市旅游行業(yè)的方針、政策和發(fā)展規(guī)劃的權力;審核批準旅游新建和開發(fā)項目的權力;會同工商管理部門發(fā)給旅游企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的權力;對旅游企業(yè)的市場經(jīng)營行為進行檢查、監(jiān)督、處罰的權力.所有北京市和在京的中央機關、國務院各部委開辦的旅游企業(yè)在業(yè)務內容、經(jīng)營范圍、經(jīng)營規(guī)范方面都要統(tǒng)歸北京市旅游局管理.對原有的旅游企業(yè)經(jīng)過北京市旅游局對其軟件和硬件進行審核，達到服務接待標準的才有資格進行外事接待活動。1987年，北京市旅游局率先了《關于確定接待人境旅游團購物定點商店有關問題的通知》、《關于確定接待人境旅游團定點飯店的通知》、《關于確定接待人境旅游團定點餐館的通知》等一系列文件，從而開創(chuàng)了我國旅游行業(yè)中定點管理的先河。北京市旅游局這一創(chuàng)造性的做法很快就被全國各地所效法，相繼制訂了類似的規(guī)定或辦法.后來，“定點管理”的辦法逐漸成為全國各地旅游業(yè)行業(yè)管理的一個重要模式。北京市這一重大的改革舉措猶如一石激起千層浪，使之成為全國旅游管理體制深化改革的重點和熱點話題。在這種形勢下，1987年的全國旅游工作會議上重點討論了下一步旅游管理體制改革如何深化的問題，提出了體制改革的總體方案，并明確深化改革的目的是達到四個有利于:即有利于加強和改善宏觀管理;有利于推動橫向聯(lián)合，搞活旅游企業(yè);有利于擴大旅游外匯收入;有利于微觀搞活，做到活而不斷，管而不死。1988年12月21日，國務院辦公廳以轉發(fā)《國家旅游局關于加強旅游工作意見的通知》的方式(國辦發(fā)[1988180號)下發(fā)了旅游管理體制改革的總體方案，對旅游業(yè)管理的各個方面提出了改革的意見.文件中包括:進行各級旅游行政管理機構的改革，轉變職能，明確實行旅游全行業(yè)管理的范圍和權限;根據(jù)工作需要，調整我國旅游協(xié)會、我國旅游飯店協(xié)革，實行旅游企業(yè)的經(jīng)營承包責任制;改革旅行社管理體制;加強對外宣傳和招徠工作;進行旅游價格改革;大力發(fā)展旅游商品;加強旅游從業(yè)人員隊伍建設等等.文件中最重要的是第一次明確界定了旅游行業(yè)管理的范圍和權限:即全國所有的旅游企事業(yè)單位，包括旅游院校和科研單位，經(jīng)營國際、國內旅游業(yè)務的旅行社，各類旅游涉外賓館、飯店、餐館及旅游車船公司，對外開放的重點旅游風景區(qū)、游覽點，旅游商品經(jīng)銷店，以及派駐國外的旅游辦事機構，國外在華開設的旅游辦事機構等.上述企業(yè)和單位其行政隸屬關系不變，但是各級旅游局要按照國家的有關規(guī)定，對所有的旅游企事業(yè)單位進行旅游行業(yè)管理和監(jiān)督.國辦發(fā)[1988〕80號文件是我國旅游業(yè)管理體制深化改革的指導性文件，使許多議而未決、難以推行的問題都有了明確的規(guī)定，形成了我國旅游行業(yè)管理政策和法規(guī)的基本框架。此后不久，推行旅游全行業(yè)管理的改革在全國范圍內展開，取得了很大的成效，標志著我國旅游業(yè)開始向傳統(tǒng)管理體制告別，正在步人一個新的發(fā)展階段.這一階段改革的最突出成效體現(xiàn)在下述方面:

1.兩級旅游管理體制已經(jīng)初步形成.繼1986年北京市率先進行了旅游管理體制的改革后，各省的旅游管理體制改革以北京市為榜樣，相繼深人展開.上海、黑龍江省、江蘇省、湖南省、陜西省、廣東、吉林、福建、內蒙古自區(qū)、甘肅省、西藏自治區(qū)等23個省、直轄市、自治區(qū)人民政府都了關于加強本省旅游行政管理的通知或規(guī)定。據(jù)不完全統(tǒng)計，從1985年到1994年期間，各省、市、自治區(qū)人民政府制定和的地方旅政策規(guī)定30多件，由各地方旅游管理部門制定和的規(guī)范性文件100多件.這些地方行業(yè)管理的規(guī)范文件與家有關旅游政策法規(guī)一起補充、完善了我國旅游行業(yè)管理的總體框架，將國家的旅游行業(yè)管理法規(guī)更加具體化、可操作化，并且形成了全國上下的行業(yè)管理網(wǎng)絡體系.

2.旅游發(fā)展規(guī)劃列入國家和地方社會經(jīng)濟發(fā)展計劃.旅游行政管理部門在政企分開、深化改革、加強行業(yè)管理的過程中，逐漸擺脫了對旅游企業(yè)人、財、物的管理和業(yè)務經(jīng)營的直接干預，將工作的重心轉移到了抓規(guī)劃、抓產(chǎn)業(yè)布局、抓產(chǎn)業(yè)政策、抓行業(yè)規(guī)范等涉及旅游發(fā)展全局性的任務上來.國家旅游局和各省旅游局都著重抓了“七五”、“八五”、“九五”旅游發(fā)展規(guī)劃，并將旅游發(fā)展規(guī)劃列人了當?shù)厣鐣?jīng)濟展規(guī)劃中，將旅游產(chǎn)業(yè)作為國家和各地的重點產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)來發(fā)展，爭取成為新的經(jīng)濟增長點。

3.旅游行業(yè)運行質量和管理水平全面提高.旅游行業(yè)管理的重要任務就是運用法制手段抓旅游行業(yè)進人資格，管旅游企業(yè)行為規(guī)范，維持旅游市場正常的運行秩序。從1985年開始，《旅行社管理暫行條例》的實施一方面明確了進人旅行社行業(yè)的資格，另一方面規(guī)范了旅行社的經(jīng)營行為，對清理整頓不法旅行社、維護游客的合法權益、提高旅游服務質量起到了極好的作用.1988年開始實行的全國旅游飯店星級評定制度，促使我國的旅游飯店在服務質量、管理水平、經(jīng)營效益等方面盡快與國際接軌，在經(jīng)營管理規(guī)范化、專業(yè)化、市場化、標準化的道路上前進了一大步。1989年開始實施的導游員資格全國統(tǒng)一考試、持證上崗和合同管理等法規(guī)有效地提高了導游人員的素質。還有對旅游從業(yè)人員、管理人員進行行業(yè)標準和崗位標準考核、資格聘用等都大大提高了旅游全行業(yè)人員隊伍的水平，對提高旅游服務質量、樹立良好形象起到了積極的推動作用.進人20世紀90年代后，旅游全行業(yè)管理的力度不斷加大，各項法規(guī)政策、標準和措施紛紛出臺。1990年10月，國家旅游局了《關于組織我國公民赴東南亞三國旅游的暫行管理辦法》，1991年7月，國家旅游局下發(fā)了《關于加強對全國旅行社審批、登記、年檢管理的通知》，1992年8月，國務院《關于試辦國家旅游度假區(qū)有關問題的通知》，1993年8月，國家旅游局下發(fā)了《關于加快旅游涉外飯店星級評定工作的通知》，1994年5月，又下發(fā)了《關于下放三星級飯店審批權限的通知》，1993年12月，國家技術監(jiān)督局在《關于對旅游行業(yè)標準歸口管理范圍的批復》中，明確國家旅游局歸口管理綜合類、旅游設施類、旅游服務類的行業(yè)標準。1994年9月，經(jīng)國領導同志批準，國務院辦公廳批復國家旅游局實行旅行社質量保證金制度.1997年3月，國家旅游局《旅行社質量保證金賠償暫行辦》，1996年10月，國務院第205號令《旅行社管理條例》。1997年3月，國務院批準《我國公民自費出國旅游管理暫行辦法》，1998年5月，國家旅游局《旅游統(tǒng)計管理辦法》。上述各項法規(guī)、制度、辦法從不同的領域強化了旅游行業(yè)的管理，規(guī)范了旅游企業(yè)行為，整頓了旅游市場的秩序，保證了消費者的合法權益，樹立了我國旅游業(yè)的良好形象，逐步形成了我國旅游全行業(yè)的監(jiān)督和控制體系，保證了我國旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4.為旅游全行業(yè)服務的職能開始體現(xiàn)。

1989年6月之后，當全國的旅游客源市場銳減、旅游行業(yè)受到前所未有的挫折后，每個旅游企業(yè)幾乎都在受到重創(chuàng)后而無法重振.這時，各級旅游行政管理部門將行業(yè)管理的重點轉人恢復和重振旅游客源市場、加強旅游促銷活動、樹立我國旅游業(yè)的整體形象、完善旅游產(chǎn)品、提高服務質量方面。從1990年到1992

年連續(xù)三年，各級旅游行政管理部門在旅游市場促銷上采取了一些大的行動和有力措施。國家旅游局領導親自帶隊多次到主要客源國參加旅游展銷會，宣傳我國，推銷旅游產(chǎn)品;在全國范圍內推出十幾條新的旅游線路，各省開展了100多項各類主題性旅游節(jié)慶和專題促銷活動。1992年初，經(jīng)國務院批準，由國家旅游局和我國民航局共同舉辦了首次國家級大旅游活動“92中國友好觀光年”。這次活動使我國旅游業(yè)從1989年低谷的陰影中徹底走出來.而后，1993年組織了山水風光年、1994年組織了文物古跡游、1995年組織了民俗風情游、1996年組織了度假休閑游、1997年組織了第二次我國旅游、1998年組織了華夏城鄉(xiāng)游、1999年組織了生態(tài)環(huán)境游、2000年組織了神州世紀游、2001年組織的體育健身游等系列大型主題旅游促銷活動，為旅游企業(yè)的發(fā)展營造了一個良好的大環(huán)境。在為旅游行業(yè)提供的服務過程中，各級旅游行政管理部門建立了與民航工商、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、園林、文物、海關、公安等各部門的協(xié)作關系，爭取他們支持旅游發(fā)展和為旅游企業(yè)的經(jīng)營管理活動創(chuàng)造條件.此外，在信息咨詢、統(tǒng)計、人才等方面旅游行政管理機構也開始為旅游企業(yè)提供各種便利條件.

5.旅游外聯(lián)權全面開放，推動了國際客源市場的全方位發(fā)展.1985年之前，我國的外聯(lián)權一直高度集中統(tǒng)一，被幾家大的旅行社總社所壟斷，與國際旅游客源市場的迅速擴大的發(fā)展需求形成尖銳的矛盾.1985年至1986年之間，在全民辦旅游的熱情中，相當一部分非旅游部門開辦的從事國內業(yè)務的旅行社進人旅游市場.在打破壟斷、引人競爭機制、深化體制改革的浪潮中，外聯(lián)體制的改革也邁出了一家一類旅行社.到1991年，享有外聯(lián)權的旅行社已有72家.1992年之后，隨著行業(yè)管理的深化，國際外聯(lián)權已經(jīng)不是一種特權，旅游外聯(lián)體制全面開放，凡是具有經(jīng)營國際旅游業(yè)務資格的旅行社都可以按照國家有關政策規(guī)定獨立對外聯(lián)絡開拓國際客源市場.這是推行旅游管理體制改革、深化旅游行業(yè)管理的又一成果.

6.旅游價格管理體制全面敞開并走向規(guī)范.1984年之前，我國的旅游涉外價格是由國家統(tǒng)一制定、實行剛性管理，采取大統(tǒng)一、小差別的價格模式，未經(jīng)主管部門的批準，任何部門和單位不得隨意漲落，體現(xiàn)了計劃經(jīng)濟體制下的高度統(tǒng)一的特點.當時的旅游價格體系中，一方面是接待外國人的“國旅”價格，另一方面是接待港澳臺胞的“中旅”價格，被稱作我國的二元價格參照體系.從1984年起，隨著旅游業(yè)的飛速發(fā)展，游客的需求、旅游產(chǎn)品結構、旅游企業(yè)經(jīng)營體制的變化，“大統(tǒng)一、小差別”與“中旅”、“國旅”的二元價格參照體系受到了嚴峻挑戰(zhàn).國家對旅游價格的管理開始有所松動，將一部分定價權下放到地方和旅游企業(yè)，國家只管最高限價和最低保護價，在宏觀上予以控制.經(jīng)過旅游價格體制的初步改革，1989年之前，曾出現(xiàn)了某些旅游企業(yè)亂漲價的情況;1989年之后由于旅游市場的滑坡和供需失衡，又出現(xiàn)了削價競爭的現(xiàn)象。這些都從不同的方面擾亂了旅游市場秩序，損害了國家、消費者和旅游企業(yè)自身的利益.對價格的調整和管理，對價格體制改革是深化旅游管理體制改革的重要組成部分.1984年后的深化行業(yè)管理和價格體制改革的一個重頭戲就是各級旅游行政管理部門積極行動起來治理削價竟爭，采取行動和措施抵制一些不正規(guī)企業(yè)不良行為.1993年4月，國家旅游局會同物價局發(fā)出了《關于國際旅游價格管理方式改革的有關問題的通知》，對1994年的國際旅游價格作了規(guī)定，還要求逐步建立中央和地方兩級協(xié)調制度，協(xié)調好國內市場價格水平與國際市場的銜接關系，有關行業(yè)和部門在價格方面與旅游業(yè)的協(xié)作關系，國內各地區(qū)之間價格的平衡關系.通過上述的改革措施，削價競爭的問題基本上得到了制止.旅游市場的秩序也有明顯好轉。

7.旅游企業(yè)體制改革初見成效.我國的旅游企業(yè)大部分是從外事接待單位轉軌而來的，企業(yè)的管理體制帶有濃郁的舊體制的習慣和痕跡.如果旅游企業(yè)不能成為真正的企業(yè)，而是政府的附庸，旅游業(yè)就不可能成為經(jīng)濟產(chǎn)業(yè).1983年，國家旅游局發(fā)出《關于在旅游部門推行經(jīng)濟責任制的若干問題的通知》，旅游企業(yè)管理體制的改革首先從飯店業(yè)開始.1984年，大批外資和合資飯店進人我國旅游業(yè)，在企業(yè)制度、企業(yè)行為、企業(yè)機制等各方月，國務院批轉了國家旅游局《關于推廣北京建國飯店管理方法有關事項的請示的通知》，第一批挑選了50家飯店進行了建國飯店經(jīng)營管理經(jīng)驗的試驗，在試驗成功的基礎上，第二批又挑選了55家國內店學習建國飯店經(jīng)驗，大刀闊斧的開進行企業(yè)內部體制的改革并取得了良好的業(yè)績.這105家飯店學習建國飯店的創(chuàng)舉煥發(fā)了我國旅游企業(yè)的青春，極大的調動了廣大職工的積極性，提高了飯店業(yè)的經(jīng)濟效益，對我國旅游企業(yè)管理體制的改革產(chǎn)生了深遠的影響。不久，建國飯店的模式推廣到了飯店之外的其他旅游企業(yè)。1986年后，我國旅游企業(yè)體制改革全.面推開，使我國的旅游企業(yè)發(fā)生了重大的變化.表現(xiàn)在:政企分開的程度不斷提高，旅游企業(yè)的自主權逐步擴大，旅游企業(yè)的資金渠道多元化，各級旅游行政管理機構對旅游企業(yè)采用政策法律監(jiān)督、業(yè)務指導和服務、用經(jīng)濟手段引導、調控，將旅游企業(yè)推向市場，使企業(yè)走自主經(jīng)營、自負盈虧、自我積累、自我發(fā)展的道路。綜上所述，旅游管理體制改革的深化所取得的巨大成果是促進和推動旅游行政管理從系統(tǒng)管理跨人了全行業(yè)管理，從直接管理轉為間接管理，從微觀管理轉向宏觀管理，使我國旅游業(yè)向著現(xiàn)代化、科學化、正規(guī)化、國際化不斷邁進，到20世紀90年代初期，我國的旅游收人和旅游接待人次連年增長，逐步向著世界旅游強國的行列邁進

四、旅游管理體制改革的創(chuàng)新階段

20世紀90年代末期，我國大地出現(xiàn)了一派將旅游業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)、重點產(chǎn)業(yè)和龍頭產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展的大好形勢.到2001年，幾乎所有的省、自治區(qū)、直轄市的政府都明確旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位，列為本地區(qū)新的支柱產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟增長點。2001年1月，國務院專門召開了全國旅游發(fā)展工作會議，朱熔基總理親自到會做了重要報告，會后下發(fā)了《國務院關于進一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》，這標志者我國的旅游業(yè)發(fā)展進人了一個嶄新的歷史階段，受到從中央到地方各級政府前所未有的重視和支持，我國旅游業(yè)的黃金時代正在向我們走來.面對大好形勢，我國的旅游管理體制改革在實現(xiàn)深化的基礎上進人了一個更高更新的層面.以市場為基礎配置旅游資源，實施政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略，以優(yōu)化的制度安排、更強化的政府管理職能，形成領導重視、部門聯(lián)動、社會參與的旅游發(fā)展格局，進一步壯大旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模、加大旅游產(chǎn)業(yè)的貢獻，成為世紀之交我國旅游管理體制改革的熱點。我國是一個國情復雜、地域遼闊、旅游資源眾多、經(jīng)濟發(fā)展水平較低、基礎設施不夠完善、市場經(jīng)濟搜蓋率低的國家.這種特殊的國情，決定了旅游業(yè)的發(fā)展實施政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的必要性;當旅游業(yè)發(fā)展到在國民經(jīng)濟中占越來越重要的位置時，實施政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的迫切性就更加突出.我國的旅游管理體制改革在20世紀90年代的后期清醒地認識到這一點，堅定不移地堅持了政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略，走出了一條獨特的旅游業(yè)發(fā)展的改革創(chuàng)新之路，創(chuàng)造出震驚全國、令人矚目的驕人業(yè)績.

1.創(chuàng)建我國優(yōu)秀旅游城市.1995年，國家旅游局為加強對城市旅游業(yè)的指導，推動旅游發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化，提出在全國開展創(chuàng)建“我國優(yōu)秀旅游城市”工作。申請創(chuàng)建的旅游城市要經(jīng)市政府批準和省級旅游局向國家旅游局的推薦，創(chuàng)建內容包括旅游產(chǎn)業(yè)地位、對旅游業(yè)的支持政策、旅游發(fā)展環(huán)境、旅游市場秩序等18大類152項.1999年初，國家旅游局公布了第一批54個“我國優(yōu)秀旅游城市”名單.2000年公布了第二批68個我國優(yōu)秀旅游城市名單.創(chuàng)優(yōu)活動極大的調動了各級政府和社會發(fā)展旅游業(yè)的積極性和熱情，優(yōu)化了城市環(huán)境，提高了精神文明程度，強化了公民的旅游意識，營造高質量的旅游環(huán)境.

2，創(chuàng)造節(jié)假日旅游黃金周.1999年，國務院增加法定休假日，加上調整兩個雙休日，在國內形成了春節(jié)、“五一”、“十一”三個假日旅游“黃金周”，推動了我國旅游業(yè)以及商業(yè)等相關行業(yè)的發(fā)展，有力地拉動了內需.2000年6月，國務院辦公廳轉發(fā)了國家旅游局、國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、公安部、建設部、鐵道部、交通部、民航總局、國家統(tǒng)計局《關于進一步發(fā)展假日旅游的若干意見》(以下簡稱《意見》).在“黃金周”到來之前，鐵道、交通、民航等部門要調配充足運力，制定好運輸方案，并準備部分機動運力以應急需.要抓好旅游景區(qū)景點的擴容和疏導工作。旅游城市要制定分流預案，增辟景點和旅游路線。物價管理部門要加強對89景區(qū)景點門票以及機票、車船票等價格的管理.旅游行政管理部門將向社會公布投訴電話，及時受理和處理旅游者投訴，維護旅游經(jīng)營秩序，打擊違法經(jīng)營，保護旅游者合法權益.國家旅游局、國家統(tǒng)計局建立了旅游信息統(tǒng)計制度和預報系統(tǒng)，并通過中央電視臺、中央人民廣播電臺，正確引導旅游行為.為落實《意見》的規(guī)定，由國家旅游局牽頭，會同國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、公安部、交通部、民航總局等9部門，聯(lián)合建立全國假日旅游部際協(xié)調會議制度.協(xié)調會議制主要內容是定期旅游信息，疏導客流，協(xié)調處理出現(xiàn)的重大交通、安全和緊急救援等有關事宜.由于政府的政策引導，有關部門的支持和協(xié)調，2000年、2001年旅游黃金周出游人數(shù)和旅游收人持續(xù)穩(wěn)定地增長，國內旅游進一步升溫，國內旅游市場加快發(fā)育，規(guī)模迅速擴張，推動了我國國內大眾旅游時代的迅速到來.

3.政府部門加大對旅游業(yè)發(fā)展的投入和支持力度.1999年，國家計委首次把旅游項目列人國債項目，國家經(jīng)貿(mào)委制定了旅游產(chǎn)業(yè)政策，財政部增加了對旅游業(yè)發(fā)展的財政支持，國務院扶貧辦同意在寧夏六盤山試辦旅游扶示范區(qū)，鐵路部門及時開行了數(shù)百列旅游專列.各地發(fā)展旅游業(yè)的積極性空前高漲，加快新增長點培育的新措施不斷出臺.四川、陜西、等省的黨政主要領導親自帶隊，深人旅游業(yè)重點發(fā)展地區(qū)進行調研和現(xiàn)場辦公，解決了一系列影響旅游業(yè)發(fā)展的實際問題.廣東、江蘇兩省率先研究實施國民旅游計劃，浙江、北等省市探索實施旅游信貸制度，福建爭取了減輕旅游企業(yè)負擔的具體措施，安徽對旅游商品開發(fā)實行鼓勵政策，成都等地制定了旅游創(chuàng)匯獎勵辦法.這充分反映了政府各部門對培育旅游業(yè)這個新經(jīng)濟增長點的重視和支持，為旅游業(yè)這個新經(jīng)濟增長點的成長創(chuàng)造條件，大旅游、大市場、大發(fā)展的新局面進一步形成.我國旅游管理體制的產(chǎn)生、發(fā)展、改革、創(chuàng)安排、體制的創(chuàng)新和政府的主導作用是推動一個國家和地區(qū)旅游業(yè)健康、快速發(fā)展的關鍵因素。我國的旅游管理體制在20多年中已經(jīng)基本形成了適合我國國情、符合旅游產(chǎn)業(yè)特點的行之有效的模式和體系，并初步確立了在市場經(jīng)濟體制的基礎上實施政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略，這將為21世紀實現(xiàn)我國的旅游強國夢奠定堅實的基礎，也是我國特色旅游發(fā)展道路的必然選擇.