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旅游產業作為服務業中有較大增長空間的新興產業，在我國“十二五”時期經濟發展方式轉變中占有重要地位。世界旅游組織預測，中國將在2015年成為世界第一大旅游接待國、第四大旅游客源國和世界上最大的國內旅游市場。盡管我國旅游產業目前的發展勢頭良好，但由于服務業本身構成復雜、性質差異、目標多元等，其整體發展仍面臨一些較為突出的問題，其中之一就是旅游產業區域發展不平衡。本文認為，稅收政策對于這一問題的解決具有重要的導向作用。

一、我國旅游產業區域之間稅收、利潤及主要經濟指標的對比分析

目前，我國旅游產業發展的基本特征之一是東、中、西部地區之間發展不平衡。數據分析表明（見表1），相對于GDP、固定資產投資、稅收等主要經濟指標占全國（或東、中、西部地區合計）的比例，東部地區旅游產業上交稅金占全國的比例偏低，而中部、西部地區旅游產業的從業人員和企業數對這些區域的社會發展有著較高的貢獻率。從旅游產業指標與全國主要經濟指標的對比中可以看出，在旅游產業的發展中，東部地區仍占有明顯的優勢地位，而中部、西部地區的發展相對較慢，表現為固定資產原值占全國的比例不高以及營業收入占全國的比例較低。要改善我國旅游產業發展的整體環境，必須制定區域內部和區域之間協調發展的總體戰略。促進西部旅游產業發展是西部大開發戰略的重要內容，但在具體開發過程中，西部不同省份之間旅游產業發展不協調、不平衡的問題較為突出，主要表現在爭資源、爭項目、爭客源以及競相出臺優惠政策等方面，導致稅收優惠政策沒有發揮出應有的作用，帶動旅游產業發展的效果也不明顯。因此，雖然經過了十多年的旅游開發，西部地區旅游產業并沒有出現質量的大幅提升，反而是東部地區依靠其經濟社會發展的總體實力及區位優勢，旅游產業取得了較快發展。

二、東、中、西部地區旅游產業內部構成及其稅收、利潤結構分析

在東、中、西部地區旅游產業發展中，產業內部結構仍存在一些問題。數據分析表明（見表2），在旅游產業的四大組成部分中，旅行社所起的作用并不如人們想象的那樣突出。現代旅游經濟學通常把旅行社作為評價旅游產業發展的重要標尺，認為旅行社是旅游產業發展的龍頭，它對于其他三個組成部分具有明顯的帶動作用。但是，數據分析的結果不能從稅金或利潤的角度解釋旅行社的重要性，甚至其在固定資產價值、營業收入總量及從業人員和企業數等指標上，都沒有明顯的優勢可言。相反，星級酒店對旅游產業的貢獻率較高，在促進旅游經濟發展中發揮了重要的支撐作用。在對旅游產業的整體貢獻中，星級飯店在營業收入、稅金、從業人員指標中占有較大比例，旅游景區在利潤指標方面較為突出，而旅行社只在企業數這一指標中占有一定優勢，但由于在從業人員方面并不占優勢，其對社會發展的貢獻率不是很高。從對旅游產業發展區域內部結構的進一步分析中可以看出，中部和西部地區的旅游企業利潤多數為負，但稅收負擔并沒有相應地減少。這就形成了一個經營怪圈：中部、西部地區的旅游產業在虧損經營中向政府交納稅金；換言之，中部、西部地區的旅游投資整體上并沒有形成具有競爭力和真正盈利能力的經營性優勢，制約了這些區域旅游產業的縱深發展。首先，在稅收政策上，西部大開發戰略提出之后，各種相關的稅收優惠政策并沒有從根本上改變西部地區旅游產業發展滯后的局面。其次，西部旅游產業發展的整體環境并不理想，旅游企業的盈利能力較弱。與東部地區相比，西部地區旅游企業虧損經營較多，旅行社和旅游景區的經營狀況需要從總體上得到改善。數據分析結果表明，在構成旅游消費的“食、住、行、游、購、娛”中，“食”和“住”已成為旅游產業的主要稅收來源。這既說明我國旅游產業對于住宿和餐飲業有一定的依存性，在這些方面旅游產業整體及不同區域均有一定的競爭能力，也說明我國旅游產業尚未進入高水平的發展階段，旅游消費向高層次尤其是向精神層面消費發展的力度不夠。營業收入是利潤和稅收的重要基礎，而利潤又是稅收可持續增長的基本前提。中部和西部地區的旅游產業由于在“食”和“住”兩個重要方面不如東部地區有優勢，其在利潤獲取方面存在一定的劣勢，但其需要交納的稅收總量并不會減少。此外，景區的門票收入也是一個非常重要的收入來源，西部地區與東部、中部地區相比，只在旅游景區這個指標上利潤和稅收保持了一致的發展方向。

三、基于旅游產業區域對比和結構分析的稅收政策導向

旅游產業區域協調發展的稅收政策導向，應當在統一的發展戰略與思路下，對該產業中各個組成部分的主要功能做出明確區分，以增加旅游產業總量及稅收總量為基本前提，進而在征稅與免稅政策的制定方面求得區域之間的平衡。

（一）制定促進西部地區旅游企業健康發展的稅收政策在旅游產業的四個主要組成部分中，鑒于東、中、西部地區的經濟、社會、文化發展并不平衡，不同類型旅游企業的盈利能力差異較大，應對稅收政策做出適當調整。例如，對于中部、西部地區存在嚴重經營性虧損的旅游企業，應在稅收政策上做出一定的減免，使這些企業獲得一定的發展空間。另外，旅游經營涉及的稅種是否可以減少、經營性的稅率可否在現有基礎之上有所降低，這些都是需要深入研究的。從旅游產業對區域經濟和社會發展的整體帶動作用來看，旅游企業的經營活動能夠解決就業問題和文化發展問題，有利于關聯行業的發展。旅游稅收政策不僅要考慮對旅游經營與管理可能的影響，還要考慮對其他關聯產業的綜合性影響。

（二）制定扶持和發展新型旅游形式和旅游項目的稅收政策旅游產業發展對于地區基本建設和其他服務產業都會有所帶動。在平衡地區之間的稅收差距方面，應當從稅收政策上鼓勵將新型旅游項目和旅游技術應用于中部、西部地區的旅游開發中。要控制影響西部地區旅游發展的重復性項目建設，把引進外資創辦旅游項目的投資機會與投資規模適度地向中部和西部地區傾斜，抑制旅游娛樂項目在東部地區的過度發展，尤其是對一些含有文化輸出性質的由外資創辦的文化娛樂項目應采取一定的限制性經營安排。在稅收政策上，應鼓勵民族文化旅游、科學探索旅游、學習實踐旅游、節慶和賽事旅游的發展，可以考慮在項目設置上借鑒發達國家開發落后地區的旅游發展經驗，把一些具有娛樂、博彩性質的旅游項目放在西部地區，放寬該類項目的經營形式和經營范圍，豐富其經營內容，并實行無稅化管理。

（三）制定保護與開發、監管與激勵相結合的稅收政策在以稅收政策為主的政策組合方面，西部大開發中各省已具有了一些成功的經驗。例如，在西部大開發初期，甘肅省對其境內的紀念館、博物館和科技館等舉辦文化活動的第一道門票收入免征營業稅，同時對生態建設、特色旅游等領域的重點項目提供信貸支持；青海省按照“誰開發、誰投資、誰保護、誰受益”的原則，鼓勵、吸引各類經濟成分特別是民營企業投資旅游開發、興辦旅游項目、參股旅游企業，實現投資主體多元化。但從總體上看，與西部地區旅游發展應有的稅收政策空間相比，這些改革的步伐與力度并不是很大，稅收減免也沒有體現出對旅游發展應堅持的正確路徑的導向作用，如對高科技項目、改善教育條件項目、旅游資源保護項目、促進民族文化繁榮項目的鼓勵和支持，而更多是著眼于項目的引進數量與創辦結果，即以稅收政策的形式變相地降低旅游企業經營的準入限制，有的甚至放寬了對經濟成分的限制。這種沒有質量保證的稅收政策導向在導致稅源流失的同時，也造成旅游產業整體經營環境的惡化，其成效不明顯也就在所難免。

綜上所述，在協調東、中、西部地區旅游產業發展的稅收政策導向上，應立足于國家旅游發展整體戰略這一層面，對相關地區的旅游發展進行全方位的統一規劃，以稅收政策帶動投資、消費、財政和金融政策的及時跟進，建立以高科技為支撐、以文化教育為基礎的旅游產業發展中心，并將其作為西部地區新型服務產業體系發展的重要內容。