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一、引言

為落實2015年聯合國可持續發展峰會通過的《轉變我們的世界：2030年可持續發展議程》，深化國家可持續發展實驗區建設，進一步推動各級地方政府貫徹生態文明戰略，2016年國務院了《中國落實2030年可持續發展議程創新示范區建設方案》（以下簡稱“《方案》”）。《方案》提出以“中國落實2030年可持續發展議程創新示范區（以下簡稱‘國家可持續發展議程創新示范區’）”為載體，破解減貧、健康、教育、環保等17個領域共169項可持續發展目標（SustainableDevelopmentGoals，簡稱SDGs）中的關鍵瓶頸問題，完善體制機制，提供系統解決方案。作為《方案》的4項基本原則之一，多元參與被寫入文件，強調“健全完善政府、科研機構和大學、企業、社會等各方共同參與的體制機制”。不限于本《方案》，多元參與的理念在可持續發展領域的諸多文件中都有體現，如《生態文明體制改革總體方案》、《節能減排全民行動實施方案》、《關于促進綠色消費的指導意見》、《“十三五”城鎮化與城市發展科技創新專項規劃》、《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》、《土壤污染防治行動計劃》、《國家農業可持續發展試驗示范區建設方案》等，黨的報告更是提出“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的社會治理體制……發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。《方案》之所以強調多元參與，原因在于政府的資源和能力有限，在落實SDGs的過程中存在失靈現象，因此需要調動更多的力量，充分發揮政府、市場、第三部門和社區等的比較優勢，形成各主體間協調配合、主次分明、取長補短、合作共贏的模式，完成《方案》提出的主要任務，達到預期的目標和效果。然而由于歷史、文化、體制與制度等原因，目前我國的市場與社會組織等主體在參與社會事務、提供公共物品與服務中未能發揮應有的作用，并且學界也缺乏針對國家可持續發展議程創新示范區中多元治理的深入探討。有鑒于此，本文以治理理論為切入點，分析國內外相關實踐，歸納多元參與的中外差異及相關經驗，并在此基礎上提出符合我國國情的多元治理模式，以期完善相關政策、健全體制機制，為國家可持續發展議程創新示范區更好地開展多元參與工作提供借鑒與啟迪。

二、理論基礎

政府、市場、社會作為多元主體的主要組成，以不同的理論為依據參與公共產品與服務的提供。公共產品與服務的非競爭性和非排他性決定了政府是最主要的提供主體；新公共管理理論與公共選擇理論為市場主體參與公共產品與服務供給提供了理論支撐；而社會主體參與公共產品與服務的供給則源于治理理論。作為《方案》的起草者之一，孫新章研究員指出國家可持續發展議程創新示范區中的多元參與理念更多地是強調調動社會各界的積極性，把促進社會力量參與做為示范區建設的重要方面[1]。1.治理理論作為多元參與最重要的理論基礎之一，治理理論已成為中外學者討論的熱點話題。治理理論為“舶來品”，是西方學者在對Smith的無形之手和Keynes的有形之手無法解決市場失靈和政府失靈等現象進行反思的基礎上提出的應對之策，打破了資源配置主體的政府與市場二元選擇框架，將公民社會納入到解決問題的主體中來，有利于克服政府和市場在提供公共物品與服務中的雙重失靈[2]。盡管治理理論已興起多年，但仍未形成一套完整的理論體系，“治理”一詞的意涵也在不斷變化，大體是指多主體、多中心共同管理，即主要強調建立政府、市場、公民社會共同治理、協調配合的公共事務治理模式[3]。數十年來，治理理論已經形成了豐富的研究成果，如Williamson深入地闡釋了治理的作用機制[4]；Thompson比較了政府治理、市場治理和網絡治理的不同特征[5]；Rhodes分析了治理理論的6種含義，并概括出5個特征[6]；與之相對應，Stoker總結了治理理論的5種主要觀點[7]；Morse等則詳細論述了協同治理的理論內涵[8]。此外，治理理論在環境、教育、反貧困等領域也有大量的研究和應用[9-11]。雖然學者們在研究路徑、理論取向等方面存在些許差別，但最終目的卻較為一致，即著眼于修正理論假設與擴展適用范圍。總體來看，現有文獻大體可歸納為兩類：一是治理模式研究，二是治理績效評價研究。在治理模式研究方面，目前有3種主流范式：一是多層級治理，主要指“一種在超國家、國家、區域以及地方等幾個疆域層級上的既定政府之間進行持續協商的制度”[12]。隨后，政治學、公共管理學以及其他研究領域也開始借用這一概念，并突破了研究對象僅為各類政府的局限，將不同層面的非政府主體也納入到多層級治理框架[13]；二是多中心治理，該理論是奧斯特羅姆夫婦創立并發展起來的，作為一種治理模式，多中心治理理論表明在公共物品與服務的提供以及公共事務的處理中存在著多個供給主體和多種治理手段[14]。三是網絡治理，其為政策網絡研究與治理理論結合的產物。該理論認為，科層協調的方式已不適應復雜和動態的環境,同時放松管制也可能因市場失靈受到限制，而政策網絡卻可以突破上述局限，提供了一個行動者相互依賴與利益協調的分析框架，成為在復雜、多層且碎片化的社會中較為適用的治理機制[15]。在治理績效評價研究方面，世界銀行、經濟合作與發展組織以及聯合國等國際機構最先開展治理績效評價研究，構建了一系列評估治理狀況的指標，形成了部分國家治理狀況的評估報告，并提出了相應的改進措施與建議[16]。Chris等構建了治理績效的四個評價標準與若干具體指標[17]；吳曉峰分析了3種國際上較為權威的治理評價指標體系，并指出存在的不足[18]；周業安在分析各種典型的公共治理內涵及其度量指標的基礎上，對度量體系進行了歸類，認為目前的評價方法過多，可歸為基于客觀數據的評價和基于主觀調查的評價兩類[19]。2.批判與反思隨著我國科研人員對治理理論研究的深入，部分學者開始冷靜思考該理論在中國的適用性。例如2001年，俞可平等在《中國離“善治”有多遠》——“治理與善治”學術筆談中表達了對治理理論在中國適用性的慎重態度[20]；2003年，臧志軍等在《反思與超越——解讀中國語境下的治理理論》的組文中也表達了類似的質疑[21]；郁建興、鄭杭生等在文章中更是對治理理論進行了批判性思考[22,23]。總體而言，持反思態度的學者們認為治理理論的中國適用性困境源于西方政治體系與我國馬克思主義國家治理理論體系的不兼容，傳統文化、現代體制與改革思路三方面的差異致使在應用治理理論解決中國問題時難免出現“水土不服”等現象。基于十八屆三中全會關于治理的定位，本文的治理并非西方語境下的“治理”概念，而是本土化后的以國家治理為主導的協同治理，體現為國家治理與社會治理的有機結合，即黨委領導、政府主導、社會各方參與，是國家治理下的剩余治理或輔助治理[23]。

三、國內外相關實踐

雖然國內外多元參與的相關研究不一定在SDGs或國家可持續發展議程創新示范區的框架下進行，但政府、市場、社會等多元主體參與實現減貧、健康、教育、環保等SDGs具體目標的文獻與研究卻并不缺乏，篇幅所限，文中僅列舉7個領域的10個案例[24-32]，詳見表1。分析上述案例不難發現：無論是國外還是國內，公眾參與已成為社會事業建設的重要力量之一，既是主要的參與者，也是有力的監督者，甚至在發達國家已成為決定政策和規劃合法性與合規性的必要條件。不同的是，國外的公民社會發育較為成熟，社會組織和公眾的力量強大，在處理社會事務中的表現更為專業與規范、參與程度更深，在Arnstein依據公眾參與程度不同而提出的“公眾參與階梯”***中處于較高階段[33]，同時“善治”理論為社會參與甚至主導公共事務提供了理論基礎，呈現出“小政府大社會”的治理格局；此外，發達國家為保障公眾參與塑造了良好的外部環境，如較為完善的法律體系、日常的教育與培訓、必要的制度保障和財政支持等。相比之下，由于文化、歷史和制度等因素，我國在處理社會事務中追求的理想狀態是“善政”而非“善治”。因此，在政府一家獨大的背后，是社會組織和公眾力量的長期發育尚不完善。雖然隨著體制改革的深入，政府正逐步歸還本應屬于社會的職責與功能，并且從國內實踐來看，也不乏公共事務中社會組織有效參與的個案，但能否就此認為社會組織可以全面地承擔政府轉移過來的職責則尚需進一步觀察。目前來看，社會組織與公眾參與社會事務的外部制度環境不健全，相關社會主體的內生參與意愿不高、能力不足，這些都影響社會組織在公共事務中作用的發揮，“大政府小社會”的局面短期難以扭轉。另外，盡管現階段各級政府在鼓勵社會各主體參與可持續發展中做出了諸多努力，如深圳市的《國家可持續發展議程創新示范區建設方案（2017-2020年）》、桂林市的《國家可持續發展議程創新示范區建設方案（2017-2020）》以及太原市的《國家可持續發展議程創新示范區建設方案（2017-2020年）》中都大篇幅地闡述了優化公眾參與環境、提高公眾參與能力的相關措施，但內容卻比較分散、缺乏針對社會參與的頂層設計。

四、多元主體的協同

公共產品與服務供給方式的市場化與社會化說明不論是政府、市場亦或社會，單一的供給主體都無法解決公共產品與服務供給過程中出現的問題。在研究方面，討論公共服務供給主體多元化必要性的階段已經結束，目前的重點在于多元主體間應如何分工以及在此基礎上的有效協同。1.多元邊界劃分明確政府、市場、社會3類主體在政務、商務、社務中的權限邊界是多元主體有效協同的前提，這既涉及行政職能的重構，也涉及行政與非行政職能的再造。雖然SDGs具體指標的屬性差異以及各地的社會經濟發展程度不一導致3類主體的權限邊界略有不同，因此難以給出解決分工問題的“萬能藥”，但基本的邊界劃分原則卻較為清晰：政府的政務是保障公平、加強和優化公共服務、推動可持續發展、促進共同富裕與彌補市場失靈；企業的商務是以高效率和低成本提供受政府委托的公共產品與服務，并獲取一定的利潤；社會組織的社務則是遵循社會需求與興趣、社會心緒發生、類聚、釋力的法則和特點，凝聚社會力量從事非營利性社會活動[34]。然而，目前我國政府、市場、社會3類主體在政務、商務、社務中的邊界并不合理。政府方面，由于多年來形成的不正確的認知觀、權力觀和利益觀，部分政府部門擴大了政務的界限，涉足商務和社務領域，扮演市場投資主體與社會建設主體的角色，代庖了本應由企業和社會組織自主決定的事項，不僅制造了市場壁壘和社會藩籬，而且還失職于諸多理應履責的政務[35]。市場方面，隨著基礎設施和公用事業特許經營制度、政府和社會資本合作制度（Public-PrivatePartnership，簡稱PPP）等的興起與發展，市場主體開始逐步參與公共產品與服務的提供。但由于企業的營利性本質，難免在提供公共產品與服務中因逐利而越位，引發不公平、私人壟斷和尋租腐敗等問題。社會方面，由于近年來公眾參與社會事務的熱情日益高漲，互聯網等技術為其提供了參與手段，社會組織數量逐年增加。據中國發展簡報網站2017年最新的NGO數量統計顯示，環境保護領域710家，三農與扶貧領域662家，社區發展領域534家，教育領域1340家，公共衛生領域41家，防艾領域21家，性別與性少數領域208家，老人領域1114家，婦女兒童領域151家，殘障領域684家。但由于政府對社會組織的發展設定了諸多限制條件，剝奪了部分自主權，如對其內部管理權限進行制度性限制以及通過審核與掛靠等方式對其人事和財政權進行把控等，導致社會組織發展不充分、參與社會事務的能力不足。針對上述問題，政府、市場與社會3類主體的界限關系在未來的調整中應遵循以下思路：政府須退回公共服務與監管等本職領域，繼續減少行政審批事項，做到“放管結合”；同時應根據《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”的要求，積極地把“正確處理政府和社會關系”作為創新社會治理體制的重要內容，加快實施政社分開，并從調整邊界、賦予權責、規范管理、激發活力四個方面剝離出需要轉移給社會組織的職能和權力清單，例如原本就不應該介入的范圍、只有與社會合作才能做好的公共事務以及由社會組織承擔可以帶來更高效益和效能的工作等。市場主體應保證不越界，在提供公共產品與服務過程中，既要獲得適度的收益，也要嚴格遵守特許經營和PPP等相關法律與規定，實現經濟效益與社會效益的有機統一。社會組織應增強獨立性并加快發展，按照十八屆三中全會的指示精神，重點在文化、教育、衛生等12個方面發揮作用。社會組織在發展過程中要盡力避免政社不分，減少政府的不當與過度干預，同時加大人才培養力度，按照現代治理結構運行，自覺地肩負公益使命，主動地承擔社會責任[36]。此外，還應提高公眾參與的組織化水平，進一步強化社會公眾參與的科技手段支撐，積極開展大數據分析與成果應用，提升公眾參與的科學性和有效性。2.多元協同機制截至目前，國家可持續發展議程創新示范區多元治理仍是一個較新的提法。由于治理主體的多元化及各自的組織結構與運行規則存在著一定的差異，如果只是簡單地將多元主體聚集起來，其失效的結局則完全可以預見。因此需在理論層面進行深入研究，為相關實踐提供支撐與指導，本文試圖從以下四方面加以探討。（1）理念協同，達成共識多元參與意味著在國家可持續發展議程創新示范區建設中，圍繞減貧、健康、教育、環保等目標，相關主體都有權參與。當前我國的社會主義建設已進入新時期，解決SDGs相關問題的主體不應再局限于政府，要大膽地破除傳統的路徑依賴理念，樹立新思路，引入市場和社會主體等利益相關者共同參與。但畢竟政府、市場主體和社會組織在運行過程中有著自身的規律，理念并不一致，在共同應對具體問題的過程中難免發生意見分歧，無法形成合力。因此需要加強宣傳，實施可持續發展培訓計劃，統一思想，樹立全社會的可持續發展理念，形成大眾廣泛參與、可持續發展人人有責的社會共識，為SDGs目標的完成奠定思想基礎。（2）利益協同，形成共贏實現共贏是多元參與的目標所在，也是企業、社會組織和公眾等其他主體愿意積極地參與國家可持續發展議程創新示范區建設的動力源泉。這一目標的實現是以多元主體間的平等交往、理念共識與利益協同為基本前提[37]，需要說明的是，“利益協同”中的利益不是僅指金錢或物質利益，而是廣義上的利益，即政府完成了優質公共產品與服務的提供、企業獲得了一定額度的利潤、社會組織和公眾實現了公益和維護自身權益的目的。為此，應建立健全激勵機制，如委托、合辦等政府購買方式。完善公眾參與的獎勵措施，鼓勵全民參與可持續發展。暢通監督機制，發揮第三方機構，新聞媒體的作用，做到“公眾有所呼，政府有所應”。改變單一的事后監督局面，使公眾從末端參與到預案參與、過程參與。只有兼顧各方的利益，才能調動多元參與的積極性，最終形成共贏的局面。（3）信息協同，實現共享信息是多元參與國家可持續發展議程創新示范區建設的基礎性資源，信息協同與共享的實現程度決定著多元參與模式的運行效率和效果。目前，政府、市場和社會各主體所擁有的信息并不全面、完整與對稱。一般來說，政府相比于市場和社會主體，掌握著更為詳細、有效的信息，但政府往往出于對外界壓力和形象等負面影響的擔憂，在一定程度上缺乏主動公開信息的積極性。而在應對SDGs的具體問題時，卻需要系統、全面、真實的信息作參考，因此需要政府嚴格落實“公開為原則，不公開為例外”的要求，將其所掌握的信息及時且全面地公之于眾。同時，按照《深圳市國家可持續發展議程創新示范區建設方案（2017-2020年）》中提出的搭建信息溝通、意見表達、決策參與、監督評價為一體的可持續發展公眾參與平臺，積極探索與總結平臺對提高公眾參與積極性的有益經驗。（4）政府主導，多元協同一些學者認為社會事務中的“多元參與”模式會導致“無中心”，應當指出，這是西方社會中可能存在的弊病。在我國，作為補充政府提供公共服務能力的不足而確立的多元參與模式，絕不允許將政府排除出去，政府依然是多元主體的核心，只不過需要重新定位，變“運動員”為“裁判員”，使其從不擅長的事務中解放出來，為社會提供其他主體所不能的公共服務，認真地履行好政府職責，而市場和社會主體則在SDGs具體目標的實現中發揮好輔助與補充作用。此外，人民民主專政的國家性質、代表最廣大人民根本利益的黨的性質以及人民群眾對政府的普遍認同決定了我國的國家體制是高度強調國家責任的；因此，國家可持續發展議程創新示范區建設中的多元參與要形成的是“政府主導、市場參與、社會補充”的治理格局。

五、結論

國家可持續發展議程創新示范區建設中存在著利益訴求不同的多元主體，對于社會事務，他們有分享權力、維護權益、參與治理的需求。因此，打破政府統攬一切公共事務的格局、推進多元治理成為解決減貧、健康、教育、環保等可持續發展問題的必然選擇。本文在闡述治理理論的基礎上，分析了多元參與在科技、瀕危物種保護、食品安全監管、節能減排、城市規劃和環境保護等領域國內外的相關實踐，提出了劃分政府、市場與社會主體職責邊界的基本原則，并從理念協同、利益協同、信息協同和政府主導四方面構建了多元主體的協同機制。總之，多元治理已成為國家可持續發展議程創新示范區建設的重要手段，但相關理論與實踐研究還很薄弱。本文雖然在以往的理論和實踐研究的基礎上，提出了多元主體間邊界的劃分原則和協同機制框架，但是，未能在多元主體間關系、權力分配和轉移等問題方面提供指導和支持，今后還有待于進一步研究。

作者:郝亮 陳劭鋒 劉揚 單位:環境保護部環境與經濟政策研究中心