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編者按：本文主要從問題的提出；解決問題的進路；問題的展開；如何構建與金融機構破產立法相協調的存款保險制度進行論述。其中，主要包括：新頒《破產法》明確金融機構破產的制度框架、我國存款保險制度的立法進展、銀行機構破產的特殊性、存款保險制度與金融機構破產制度的關聯性、金融機構破產制度（授權國務院制定）的細則化、金融機構破產整頓的主體、條件和程序、金融機構清算的主體、程序、存款保險制度建構的具體問題、兩者有什么地方需要協調、建立全面的存款保險法律制度，明確存款保險機構的法律地位和職權職責、完善現有行政關閉程序，強調存款保險機構在行政關閉程序中的作用等。具體請詳見。

論文提要:我國新頒《破產法》對金融機構破產作出了原則性規定，如何構建與金融機構破產立法相協調的存款保險制度成為一個亟待解決的問題，本文從推進金融危機管理法治的角度，對該問題展開了相關層面的分析，并提出初步的制度構想。與普通商業企業的破產不同，商業銀行等存款類金融機構的破產存在引發金融危機的風險。從世界各國的經驗來看，大多數國家在普通破產法之外設立專門的存款保險制度，也有國家在普通破產法中對商業銀行破產作出特別規定。

論文關鍵詞:破產法存款保險制度金融危機管理協調建構

一、問題的提出

1．新頒《破產法》明確金融機構破產的制度框架

2006年8月27日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議表決并通過了《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱《破產法》），首次專門就金融機構破產作出了規定。此前，我國相關法律對商業銀行、保險公司的破產問題已有涉及，如《商業銀行法》第七十一條規定：“商業銀行不能支付到期債務，經國務院銀行業監督管理機構同意，由人民法院依法宣告其破產”；《保險法》第八十六條規定：“保險公司不能支付到期債務，經保險監督管理機構同意，由人民法院依法宣告破產。”因此，從總體上說，商業銀行、保險公司等金融機構的破產應當適用新破產法規定的程序。實際上，早在1998年海南發展銀行倒閉時，由于一些特殊問題的處理無法可依而難以進入破產程序，以致債權人一直承受不斷擴大的損失。2006年8月16日，深圳市藍波灣投資有限公司申請南方證券股份有限公司破產還債一案，被深圳市中級人民法院宣布受理。這是繼大鵬證券之后，第二個走向破產清算程序的深圳券商，也是迄今為止中國最大的證券公司破產案。這些都深刻地表明金融機構的破產問題已不容忽視，要保證金融機構合理、有序地破產，將金融機構納入破產法的調整乃勢在必行。為此，新頒布的《破產法》明確規定，商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構有“不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力”，“或者有明顯喪失清償能力可能的”情形的，國務院金融監督管理機構可以向人民法院提出對該金融機構進行重整或者破產清算的申請。

2．我國存款保險制度的立法進展

新《破產法》審議、出臺的同時，由中國人民銀行會同財政部、銀監會、國務院法制辦、發展改革委成立的《存款保險條例》起草工作小組，正在抓緊進行存款保險制度的論證和設計工作。據國務院法制辦財政金融法制司方面消息，《存款保險條例》已列入國務院立法計劃。這意味著，我國業已結束了是否應建立存款保險制度的長期爭論，而進入到實際的制度構建設計階段。目前，我國有關部門正致力于提高建立存款保險制度的科學性，促進存款保險制度盡快出臺。

二、解決問題的進路

1．銀行機構破產的特殊性

銀行是一種經營存、貸款業務的企業，其負債主要是存款人的存款，其資產主要為貸款。與普通商事公司破產相比較，銀行機構的破產有以下特殊性：[4]第一，存款人享有優先受償權。在銀行破產中，存款債權要比其他普通債權優先受償；第二，銀行破產的影響力大。銀行破產時受損失的首先是普通公眾，同時銀行破產很容易傳染給同地區的其他銀行，甚至一個國家的整個金融系統都將受到傳染。正因為如此，金融機構在社會經濟領域中處于“牽一發而動全身”的重要位置，事關國計民生和整個國民經濟，它的倒閉給社會經濟和公眾心理造成的影響和振蕩是一般企業所無法比擬的；[5]第三，銀行的破產財產多為不良貸款，不易分配給債權人。破產銀行的主要債權人為存款人，在銀行破產時，不可能將這些不良貸款作為財產分配給普通的存款人，這就增加了清算的難度；第四，銀行往往有眾多的分支機構，某一個地區的法院很難受理銀行的破產清算程序，而且銀行的清算是一項專業性很強的工作，所以不少國家的破產法明確規定，銀行破產不適用破產法，法院不受理破產案件，銀行的破產由金融監管部門負責。

2．存款保險制度與金融機構破產制度的關聯性

存款保險法律制度最早產生于美國，其產生的目的就是為了應對銀行破產所導致的銀行危機。1933年，美國發生了大范圍的銀行危機，為了保護存款人的利益，維護公眾對銀行的信心，維持金融穩定，美國創設了聯邦存款保險制度，并順利解決了銀行危機問題。20世紀60年代以來，許多國家先后建立了存款保險制度。近年來，許多國家發生的金融機構倒閉事件，使越來越多的國家更重視金融風險和存款保險制度。

三、問題的展開

（一）金融機構破產制度（授權國務院制定）的細則化

正如我們先前論述的那樣，銀行破產具有特殊性，可能會造成支付體系的崩潰，造成系統性的危機，影響金融業的穩定；同時，銀行破產清算遠轉貼于比普通商事公司復雜，不宜適用普通破產程序；再者，我國《破產法》對金融機構的破產規范本身就是原則性的，所以，為了給銀行破產實踐提供具體的、富有操作性的具體法律依據，我們有必要細化《破產法》的原則性規范，并建立特殊的銀行機構破產法律制度。具體而言，需要在以下幾個方面努力：

1．金融機構破產整頓的主體、條件和程序。一般而言，破產概念專指破產清算制度，[9]這也是傳統破產法形成的核心內容。然而，隨著現代信用的廣泛建立，金融危機時刻威脅著現代經濟體系的正常運作。

1999年5月，在亞洲金融危機和全球性金融動蕩的背景下，國際貨幣基金組織發表了一份題為《破產程序：重要問題》的報告，開宗明義地強調需要建立有序和有效的能夠減少破產化解危機的破產程序。[10]由此可以看出，傳統破產法發生了很大變化，制度核心由破產清算過渡到破產預防。[11]這種破產預防的理念表現在法律制度上就是破產重整。與普通商事公司相比，銀行的破產整頓顯然具有重大意義。在建立特殊的銀行破產法律制度的過程中，有必要對破產整頓的主體（通常是銀行監管機構）、時機、可以采取的措施以及程序等重要問題作出規范。

2．金融機構清算的主體、程序。根據現有法律規范，銀行機構清算的主體通常由人民法院組織國務院銀行業監督管理機構等有關部門和有關人員成立清算組，進行清算。銀行破產還是遵循了法院主導的破產清算程序，這一做法欠缺對銀行清算特殊性的考慮，有必要在完善存款保險法律之后，建立特殊的銀行破產清算程序，重點吸收存款保險機構加入銀行破產清算程序。

（二）存款保險制度建構的具體問題

1．主體：行政機關、事業單位還是政策性企業存款保險制度是圍繞存款保險機構的法律地位、職權職責等問題建立的，因此，要把握存款保險制度，就必須對存款保險機構的性質有一個清醒的認識。綜觀大多數國家的存款保險機構的運作，我們不難發現，該機構設置尤其是存款保險基金發起設立時，往往需要政府或金融行業協會的支持，存款保險機構的公益性由此可見一斑。

2．業務范圍：一元化還是二元化？單一的存款兌付，還是加上資金援助存款者利益、公眾信心以及金融穩定間的內在關聯決定了存款保險機構的應時代呼喚而誕生，從而也決定了存款保險機構的存在目標從來都不是單一的，而是多元化的。

（三）兩者有什么地方需要協調

1．存款保險機構與金融監管機關在處理問題銀行時的職責分工

銀行監管機構在銀行破產過程中扮演著非常重要的角色，是維護公共利益和整體經濟利益的有利保障。它不僅負責銀行機構的日常監管、制定執行審慎的經營規則，還有權決定銀行何時破產、關閉以及發起和執行重整以及清算程序。在我國現有的法律框架下，實際上只有銀行監管機構有權啟動銀行破產程序。這顯然與債權人和經營者自身都有權啟動破產程序的普通破產法律制度有所不同。

2．存款保險機構與法院在金融機構破產中的功能協調比較各國銀行破產法律實踐，我們可以發現，法院在銀行破產中通常扮演著三種角色：[16]第一，它履行司法職能，協助執行銀行監管機構的命令；第二，法院可以主管破產程序；第三，法院作為司法審查部門，為各方當事人提供獨立審查銀行監管機構決定的途徑。

四、如何構建與金融機構破產立法相協調的存款保險制度

1．建立全面的存款保險法律制度，明確存款保險機構的法律地位和職權職責

從我國近幾年金融機構市場退出的實踐看，國家事實上承擔了對銀行存款的保險責任。這也就是人們常說的“隱性存款保險制度”。在對金融機構實施市場退出的過程中，中央銀行和地方政府承擔退出機構的債務清償責任，其中，對個人債務實行全額賠付，相反機構債權人只能參與退出機構支付個人債務之后的剩余財產清盤。

建立存款保險法律制度的初衷就是為了解決銀行破產前后所可能引發的金融恐慌和混亂，所以在具體的制度構建中，應當明確存款保險機構的性質、法律地位、職權職責以及運作程序等相關事項。

2．完善現有行政關閉程序，強調存款保險機構在行政關閉程序中的作用

根據我國銀行金融機構市場退出的實踐，一方面，銀行等金融機構破產因具有特殊影響，不能使用普通商事公司的破產程序；另一方面，我們還沒有建立起完善的針對銀行等金融機構破產的專門程序，所以，對問題銀行處理也只能采取行政關閉的手段。在市場機制不發達的國家，也都會或多或少地突出這方面的特征