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編者按：本論文主要從土地征收制度新的理念；征地改革過程中值得思索的幾點問題等進行講述，包括了按照被征用土地的原用途給予補償與市場機制的銜接、將實物補償作為征地補償方式中的主要構成部分、著手建立切實代表農民利益表達的團體,保障失地農民的合法權益、在征地制度改革這個長期的過程中,要認真研究社會主義市場經濟的特殊性等，具體資料請見：

【摘要】本文通過對我國征地制度方面新政策法規條文的分析,提出了征地制度改革過程中需要探討的一些小問題。

【關鍵詞】土地;征收;征用;改革

在市場經濟體制日益完善,土地市場蓬勃發展的今天,如何改革完善征地制度,如何在征地過程中保障失地農民的切身利益仍是重中之重。本文試圖針對土地制度政策方面的新條文對此問題進行初步探討。

1土地征收制度新的理念

隨著《土地管理法》的不斷完善和《物權法》的頒布實施,我國土地征收制度也被賦予新的思考和理念,主要可表現為以下三個方面:

第一,修改從真正意義上區別了土地的征收和征用。兩者最大的區別在于,征用從定義上講主要界定為使用權的改變,對所有權的改變沒有下強制性的定義,這樣一來也就意味著在特殊情況下存在歸還土地的可能。這與征地過程中的實際情況不太吻合,在以往的征用過程中實際的情況是土地所有權實現了由農民集體所有權向國有土地所有權的改變。而征收主要強調的就是所有權的改變,與實際情況相適應。兩者的共同之處在于都是為了公共利益的需要,都要經過法定程序并且都要依法給予補償。

第二,土地安置補償標準的提高。修改后的《土地管理法》大大提高了補償費用的計算額,且規定一些可以根據社會、經濟發展水平提高的彈性空間。

第三,對被征地農民權益的保護更全面化。《物權法》規定征收集體所有的土地,應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用,安排被征地農民的社會保障費用,保障被征地農民的生活,維護被征地農民的合法權益。相對以前對被征土地農民的生活問題更加重視,對農民權益的保護更加全面。

2征地改革過程中值得思索的幾點問題

隨著社會經濟發展速度的加快,土地、房地產市場的日益完善,各項政策法規建設速度也日趨加快,這些都為征地制度的改革帶來了新的發展環境,為開拓一個全新的局面帶來了契機,在這個改革創新過程中,提出幾點值得注意的小問題:

第一,按照被征用土地的原用途給予補償與市場機制的銜接。

《土地管理法》中規定要按照被征用土地的原用途給予補償。“被征用土地的原用途”,在我國就廣大農村地區而言,即是指農業生產收益。自實施土地承包制以來,廣大農村的農業生產基本屬于個體小農性質,與二、三產業相比,生產效益明顯偏低,這在中西部地區更加突出。按照《土地管理法》對于被征用土地的補償規定,就產生兩個問題,一是為農民被征用土地而支付的土地補償費和安置補助費偏低,這對農民是不公平的,性質上屬于低價剝奪。二是取得被征用土地使用權的法人,在使用權期限內,存在高價轉讓的可能性。實際上不僅是存在可能性,包括通過劃撥得到的土地使用權,也已在土地二級市場上違法出現。因存在低價征用,高價轉讓的可能性而導致大量發生的土地違法案件,說明對農民被征用土地的補償,已成為《土地管理法》的一大隱患。

解決此問題可供考慮的選擇:依法征收,采用市場機制,按市場價格對失去土地的農民的進行補償。為此,有的學者提出需要再次修改土地管理法,廢除“按照被征用土地的原用途給予補償”的條款,改按土地資源一級市場的基準價格給予農民補償。地方政府為促進地方經濟增長,可以行使優先購買權。即在社會主義市場經濟體制下,政府征用農民依法承包的土地,應在土地資源一級市場以市場化方式——購買取得。與普通投資者的區別是,政府征用優先。這樣一來可以在一定程度上彌補由于農產品價格下跌而導致農民利益受損害。另外,一些利益集團以低價剝奪農民的土地,以此獲得超高額利潤,這既不符合資源優化配置原則,也不可能對稀缺的土地資源形成最嚴格的保護制度。將征地制度與市場機制相銜接,也能在一定程度上促進資源的優化配置。

第二,將實物補償作為征地補償方式中的主要構成部分。

目前普遍的征地補償即為貨幣補償,征地補償標準提高后,貨幣補償在保障失地農民短期的生活方面起到了一定的作用。但是從長期著眼,存在著許多不穩定的因素。從實際情況來說,對農民進行安置存在較多的困難,因為農民一般受教育水平比較低,要進行其他工作的培訓安置的話,對安置雙方可能都存在一定的困難。在這種狀況下,可適當考慮實物補償方式。實物補償包括留地補償和替代地補償兩種方式。留地補償是在征地時,為了保障被征地農民進行生產、生活,支持被征地的農村集體經濟組織和村民從事生產經營活動所安排的建設用地。替代地補償是指考慮到失去土地的農民有可能在領取土地補償費后找不到合適的就業崗位時,以國有宜農土地作為替代地補償,以解決農民的就業問題。對于重點能源、交通、水利等基礎設施建設綜合效益周期長收益穩定的特點,可發放一定數量的土地債券作為土地補償費,或在征收土地對替代地實行土地入股的方法以保障農民的長期生活保障問題,或通過調節土地收益再分配建立征地農民安置保障基金,徹底解決征地農民的后顧之憂。

第三,著手建立切實代表農民利益表達的團體,保障失地農民的合法權益。

全民所有制和農村集體所有制的兩種土地所有制形式構成了我國土地的社會主義公有制。在屬于全民所有的國有土地方面,國家的行政職能得到方方面面的實施和加強。而對于集體土地來說,農民集體經濟組織的各方面職能要弱得多,代表農民真正意愿而又有實施權能的團體也幾乎沒有。即使是在土地所有權發生變更的土地征收過程中,農民集體經濟組織的職能和權限也只是有限的一部分。這大概就是為什么城市拆遷過程中出現了最牛釘子戶,而征地過程中的大名人卻很難出現的原因吧。當然農民本身的因素也是原因構成部分之一。農民要實現其自身利益不遭受肆意侵害,關鍵在于利益表達。農民利益表達要有一定的載體即表達渠道,這可以通過強化農村集體經濟組織的相關職能來實現。某些學者提出的進行組織創新,探索建立農協一類的組織。這種組織的性質是由農民群眾自愿參加的具有法人地位的民間自治團體,是農民群眾自我服務的組織。農民可以通過它,進行正當利益和要求的表達,以期得到保護。

總而言之,在征地制度改革這個長期的過程中,要認真研究社會主義市場經濟的特殊性,從有利于國民經濟快速、健康、可持續發展,從切實保護農民利益出發,一步一個腳印,扎扎實實地走下去。