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摘要：長三角科技創新合作經過近20年的發展，形成了較為完善的合作機制，在頂層框架設計及合作思路、利益分配機制等方面取得了一定的合作成果。然而，長三角各地政府在科技創新發展中實施相近的科技發展戰略規劃，以及競爭性的科技創新支持政策，在一定程度上阻礙了科技創新資源的自由流動。合理的區域間利益分配機制尚未形成，制約了跨區域科技創新合作與協同的深度。進一步完善長三角一體化協同創新體制機制，關鍵在于形成多層次的合作機制，增強長三角合作成果的法律約束力，優化長三角科技創新發展規劃和統一科技創新相關政策，進一步發揮市場機制的作用，形成政府與市場主體共同推進科技創新協同的良好格局。

關鍵詞：長三角;協同創新;體制機制

長三角三省一市科技創新發展各有特色，需要加強合作形成合力，共同實現關鍵技術領域的創新和自主原始創新的突破。體制機制作為科技創新系統中的制度因素，良好的體制機制能夠為長三角科技創新合作提供制度保障。

一、長三角一體化協同創新體制機制的發展歷程

自21世紀初以來，長三角科技創新合作制度不斷完善。首先是完善頂層合作框架設計。2003年，江浙滬三地共同簽署《關于滬蘇浙共同推進長三角創新體系建設協議書》，建立了由兩省一市組成的長三角區域創新體系建設聯席會議制度。2008年，安徽省加入長三角區域創新體系，三省一市輪流主持的四方協調機制正式形成。同年，上海、浙江、江蘇、安徽三省一市聯合了《長三角科技合作三年行動計劃（2008-2010）》，明確提出了“十一五”后期長三角區域科技合作的“四大基本任務”、“五大科技行動”和“14個優先主題”。2016年6月國家發改委《長江三角洲城市群發展規劃》提出了長三角要加強科技創新協同的思路。2018年初，三省一市政府共同簽署了《滬蘇浙皖關于共同推進長三角區域協同創新網絡建設合作框架協議》，邁出構建區域協同創新共同體的重要一步。2018年10月，在2018浦江創新論壇區域（城市）論壇上，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市科技部門簽署了《長三角地區加快構建區域創新共同體戰略合作協議》。2019年12月，科技部會同其它國家部委、三省一市科委（科技廳）、九城市政府，成立了國家推進G60科創走廊建設專責小組。2020年6月，三省一市科技廳簽署了《共同創建長三角國家技術創新中心的框架協議》，為長三角一體化高質量發展立下了新的里程碑。2021年4月，科技部會同國家發改委等多部門聯合《長三角G60科創走廊建設方案》，提出了形成資金共同投入、技術共同轉化、利益共同分享的協同創新共同體的諸多措施。其次，區域間利益分配機制不斷改進。一是設立長三角重大科研項目合作攻關計劃，加快區域科技創新。2004年7月，江浙滬兩省一市建立長三角科技聯合攻關計劃，當年計劃資助9個重大聯合攻關項目，提供資助資金約1,000萬元。2010年安徽開始參與。截至2010年，上海市科委共計支持立項60項，投入專項資金4,175萬，帶動社會資金3.61億，預計產生經濟效益50.33億。二是設立專項基金，促進科技創新重點領域的區域間合作。2019年11月，上海市黃浦區聯合中金資本發起設立百億級長三角科創發展基金，加大對戰略新興產業的投資和優質科創企業的打造，助力上海國際科技創新中心建設和長三角更高質量區域一體化發展。三是通過科技創新券的探索，促進了長三角區域科技資源流動和科技服務互補。2012年在江蘇宿遷最先提出科技創新券；2013年，浙江省長興縣與上海首次提出跨省使用“科技創新券”；2015年上海正式發放科技創新券；2017年嘉興首張跨區域科技創新券兌現；上海陸續與浙江的海寧市、慈溪市，以及江蘇的昆山市、無錫市國家高新區、南通市等地合作，探索“科技創新券”的跨區域通認通用機制。

二、長三角一體化協同創新的體制和機制障礙

長三角一體化協同創新的體制和機制的主要問題在于：合作機制缺乏約束力，同時市場主體的訴求并沒有得到充分反映。長三角各地政府在科技創新發展中實施相近的科技發展戰略規劃、競爭性的科技創新支持政策，區域間尚未形成有效的利益分配機制。這些都制約了長三角區域科技創新協同的有效開展。

1.合作機制缺乏約束力，合作成果落實效率不高

長三角科技創新合作的重要成果多以各種協議、合同、宣言等類法律文本的形式呈現，對于合作各方缺乏足夠的約束力，因而執行效果不盡理想。當協議、合同與宣言與地方發展的意愿或目標相契合，則會被較好地貫徹執行；但當其與地方的發展目標或利益訴求相違背，則會或被束之高閣或被選擇性執行，導致區域共識在各地執行過程中走樣，區域合作的整體效能不高。

2.合作機制由政府主導，缺少市場主體參與

2019年5月30日，《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》后，長三角G60科創走廊上升為長三角一體化發展國家戰略重要平臺。在原有的三省一市構建的合作機制的基礎上，2019年12月，科技部會同國家其他部委、三省一市科委（科技廳）、九城市政府，成立了國家推進G60科創走廊建設專責小組。專責小組作為高一級的縱向機構，進一步增強了合作機制的有效性。然而，現有科技創新的合作機制，由各級各地政府部門一起構建，主要反映了中央與地方政府（職能部門）對于區域科技創新合作的設想，而產學研組織以及中介機構等主體的市場化訴求并沒有得到充分體現。3.各省市戰略規劃雷同，創新政策不協調長三角三省一市現有的科技發展規劃普遍追求高端化發展，科技創新發展的重點產業雷同，導致科技創新中存在同質競爭和重復投入、重復建設。各地各級政府并沒有從各自資源稟賦和地方特點出發，構建差異化的科技產業發展規劃，而是為了吸引科技創新項目，競相采取競爭性的財稅政策，對人才、資本、技術等科技創新要素的跨區域流動存在地方保護主義。各地對于對高新技術企業、高新技術成果的認定標準也存在明顯的差異，在一定程度上阻礙了科技創新資源跨區域合理配置。4.合理的區域間利益分配機制尚待形成利益分配機制是影響區域間合作的關鍵因素，理想的利益分配機制應該是成本共擔、利益共享。然而，長三角各地政府主要從地方利益最大化的考慮出發，在GDP、財稅收入分配上都想爭取更大的份額而不肯讓步，導致各方滿意的利益分配原則難以建立。比如“飛地經濟”作為產業轉移和區域合作的重要載體，科技產業園區的共建方在利益分配方式、開發管理形式等合作機制上反復博弈，較難達成一致，制約著園區的深層次合作與發展。

三、歐盟科技創新合作的經驗

1.合作歷程

歐盟科技合作從20世紀50-60年代開始起步。1952年7月西歐六國成立的歐洲煤鋼共同體和1957年3月成立的歐洲原子能共同體分別對開展煤鋼研究及原子能研究作出了明確的闡述。1960年歐共體成立聯合研究中心。20世紀70年代，歐盟逐漸設立了專門化的科技合作組織。1970年10月，歐共體理事會成立了科技合作委員會（COST）。1973年歐共體委員達倫多夫提出了建設“歐洲科學區”的概念。1974年，歐共體委員會提出了歷史上第一個研發活動計劃。20世紀80年代開始，歐盟科技合作逐漸提速。1982年歐共體理事會正式實施“歐洲信息技術研發戰略計劃”。1984年歐共體第一個研究與發展框架計劃（FPs）（1984-1987）出臺，這是歐共體歷史上強化科技研發的重大步驟，具有里程碑式的意義。1987年，歐共體第二個研究與發展框架計劃出臺（1987-1991）。1985年，法國總統密特朗發起和組織了尤里卡（EUREKA）計劃，重點促進歐洲各公司和研究機構之間的合作。20世紀90年代開始，通過開展新一輪歐盟科技合作框架計劃，歐盟科技合作走向成熟。1996年歐盟委員會提出發展歐盟導航衛星服務的“伽利略計劃”，2002年在歐盟首腦會議達成共識后正式啟動。1990年至2007年間，歐共體陸續出臺了第三個至第七個研究與發展框架計劃，其中第七個研發框架計劃的時間周期是2007-2013年。2000年3月歐盟里斯本峰會提出“到2010年歐盟將創建世界上最具活力和競爭力的知識經濟社會”的宏偉戰略，成為歐盟科技政策的核心。2011年，“地平線2020”科研規劃出臺，囊括了包括框架計劃在內的所有歐盟層次重大科研項目，時間上到2020年結束。

2.歐盟科技合作的兩種模式

一是自上而下的預競爭科技合作模式。所謂預競爭項目，是指研究結果需要進一步開發，以生產市場化的產品和工藝的項目。歐盟科技合作框架計劃（歐盟“研究、技術開發及示范框架計劃”的簡稱）是典型代表，是歐盟成員國共同參與的重大科技研發計劃，必須確保所有成員國達成一致的協議，再向歐洲議會和社會經濟委員會咨詢，由歐洲理事會根據投票的結果予以批準實施。一般而言，項目申請至少有來自三個不同的國家的3名合作者（獨立的法人機構），合作者具有互補性（大學、研究機構、公司企業、其他有關部門或聯合機構），其中一個合作方為協調人。框架計劃所實施的主題研究和專項計劃都是相關共性技術的研究和開發，一般具有基礎性、系統性、開放性、網絡性等特征。自1984年至2020年，歐盟委員會共實施了八項科技合作框架計劃，約每三年實施一個科技框架計劃。第八個框架計劃“地平線2020”（Horizon2020）（2014年至2020年）的總預算已達到800億歐元。二是自下而上的市場導向科技合作模式。該模式以尤里卡計劃為代表。尤里卡（EURECA）是“歐洲研究協調機構”（EuropeanResearchCoordinationAgency）的英文縮寫。尤里卡計劃始于1985年7月的巴黎，是市場導向科技合作模式的典型代表。其目標是“通過企業和研究機構在先進技術領域更緊密的合作，提高歐洲工業和成員國經濟在世界市場上的競爭力，由此增強持久繁榮和就業的基礎”。其基礎規則是“自下而上”，即由合作伙伴而不是政府確定項目，合作伙伴自由選擇題目、合作對象和時間進度，同時，項目除了要求至少包括兩個來自不同尤里卡成員國的獨立機構之外，沒有任何限制。合作計劃由合作伙伴自己提供資金，從各國政府部門接受的公共資助不能超過項目總經費的50%，其余由企業界提供。這種市場導向的靈活特征，真正滿足了工業界和研究機構的需要。在計劃實施的30多年里，其主要集中在醫藥與生物技術、通信技術、能源技術、環境技術、激光技術、新材料技術、機器人和自動化技術、運輸技術9大領域。兩種科技合作模式在支持形式、投入側重點、運作管理和合作導向等方面互為分工與合作，優勢互補，共同構成了歐盟科技聯合和一體化的最重要內容。四、完善長三角一體化協同創新體制機制的建議進一步完善長三角一體化協同創新體制機制，關鍵在于形成多層次、網絡化的合作機制，協調各省市戰略規劃并且統一科技創新相關政策，增強長三角合作成果的法律約束力，進一步發揮市場機制的作用。

1.構建多層級的長三角科技創新合作治理體系

一是充分發揮國家推進G60科創走廊建設專責小組的作用，促進城市間重大合作事項的開展以G60科創走廊為抓手，盡快落實《長三角G60科創走廊建設方案》提出的各項舉措，緊緊圍繞國家科技創新的重點領域和和重大項目，培育科技創新企業集群，共同建設重大研發平臺，建立統一的技術交易市場，突破一批“卡脖子”關鍵核心技術，促進各城市在科技創新鏈、價值鏈和產業鏈形成分工與合作，構建起長三角科技領域一體化高質量發展格局。二是發揮行業協會的協調作用，促進政府與市場的協同各省市科學技術協會作為介于政府與市場之間的產業聯合體，協助政府部門開展團體標準、行業標準和國家標準制定，搭建科技創新要素流動平臺，帶動長三角區域科技創新協同。定期召開區域產學研、中介機構的正式和非正式科技合作與交流會，及時向政府部門反映市場主體訴求。借鑒歐盟尤里卡計劃，引導發起以企業為主體的長三角科技合作基金，促進長三角科技合作的市場化發展，提升科技合作有效性。

2.加強各省市科技發展規劃和創新政策的協調

一是優化長三角科技創新發展規劃，形成優勢互補的發展格局。加快編制《長三角科技創新共同體建設發展規劃》，進一步明確上海、杭州、南京、合服、蘇州、寧波、南通等主要各節點城市的科技創新發展定位與特色，分階段制定科技創新協同框架計劃，促進各城市按照創新鏈進行分工與合作。將《長江三角洲區域一體化發展規劃》上升至法律法規，增強長三角科技創新規劃的約束力和執行力。二是統一各省市科技創新政策，降低科技要素和成果流動障礙。各省市共同制定財稅補貼、專項基金、示范項目、金融支持等科技創新系列一體化政策，促進長三角科技資金跨區域使用、人才跨區域流動、區域產業共建、科技資源開放共享、科技成果轉化等。同時，建立和完善長三角知識產權創造和保護協作網絡，加強跨地區行政執法，降低企業維權成本，為區域科技創新協同提供保障。三是建立政策執行反饋機制，提升合作成果執行力。建立對各類科技創新合作政策的實施評估機制，檢驗各項合作政策的產出和效果。通過評估，可以掌握區域科技創新合作政策執行現狀，發現問題，從而啟動事前制定的糾偏預案，及時糾正執行偏差。

3.創新和完善區域科研組織與管理體制

一是深化科技管理體制改革，激勵科技創新合作。推進科研機構市場化改革。在部分科研院所引入市場合作主體，完善其治理結構，使其研究導向和科研成果更加貼近市場需求。二是鼓勵科研機構及國有高科技企業探索更加靈活和激勵性的科研管理制度，包括經費管理制度、科研考核指標體系等，增強對科研人員創新和合作的激勵性。二是設立更加靈活的新型科技創新機構，促進市場化科技創新。在長三角生態綠色一體化發展示范區設立由長三角各省市產學研各類機構聯合設立，具有公司制法人治理結構的科研創新機構。有別于傳統研發組織模式，新型科研創新機構的功能更加多元化和集成化，通過把科技研發、成果轉化、產業孵化、企業培育、投資服務等融為一體，形成與市場緊密連接的運營機制。

4.構建區域間市場化利益分配機制

一是推進長三角科技創新券在區域內的通存通兌，帶動科技創新資源的流動和共享。目前長三角科技創新券還存在各地補助方式、支持范圍、兌換機制、支持力度各不相同、財政跨區域結算難等問題。建議建立關于創新券的交流平臺和協調溝通機制，不斷拓展長三角科技創新區通存通兌的范圍；形成通兌基金池，切實減少企業資金流壓力。二是采取股份制合作、合作基金等形式，形成市場化的區域間利益分配機制。跨區域建立以股份制科技創新龍頭企業來主導開展園區合作。對于合作園區或合作項目投資明確各方股份比例，各地根據股權份額獲取收益、行使控制權，形成利益共享、風險共擔的長效機制。在現有長三角聯合攻關資金基礎上建立長三角科技合作基金。以財政資金引導和帶動金融資本和民間投資服務于科技成果轉化，對長三角區域規劃中的重大科技攻關項目、重大科技產業化項目進行聯合投資，促進長三角科技創新合作。

作者：張彥