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國有自然資源是我國重要的國有資產(chǎn)，是全體人民共同的寶貴財(cái)富。探索建立國有自然資源報(bào)告制度并編制年度報(bào)告，對鞏固以公有制為主體的中國特色社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度、統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)以及所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重大意義。

國有自然資源報(bào)告制度建設(shè)的法理考量

所有權(quán)主體地位有待落實(shí)。根據(jù)法律規(guī)定，我國國有自然資源的最終所有者是全民，但全民在法律上只是一個(gè)抽象概念，無法直接行使自然資源所有權(quán)。實(shí)踐中，《物權(quán)法》等法律規(guī)定由國務(wù)院代表行使包括國有自然資源在內(nèi)的國有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，國務(wù)院再將國有自然資源所有權(quán)分配給各級政府行使。這種管理模式雖然能實(shí)現(xiàn)國務(wù)院對國有自然資源所有權(quán)行使的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但不同層級政府行使所有權(quán)的目標(biāo)和利益會有所差異，多級機(jī)制本身也容易出現(xiàn)信息不對稱、責(zé)任不對等、激勵不兼容等問題，可能導(dǎo)致國有自然資源所有權(quán)行使部門化或地方化，損害公共利益。因此，必須要加強(qiáng)制度建設(shè)，鞏固和維護(hù)全民作為國有自然資源所有權(quán)主體的法律地位。人大監(jiān)督職能有待強(qiáng)化。人民代表大會制度是我國人民當(dāng)家作主的根本途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式。全民行使國有自然資源所有權(quán)，主要是通過各級人大及其常委會履行法定職權(quán)（立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)）來實(shí)現(xiàn)的。在國有自然資源所有權(quán)行使制度中，所有權(quán)行使主體是人民政府，全民有權(quán)監(jiān)督政府行使所有權(quán)的行為。長期以來，各級人大未充分履行國有自然資源的監(jiān)督權(quán)，全民對行使國有自然資源各項(xiàng)權(quán)利缺少監(jiān)督機(jī)制。因此，必須要加快健全相關(guān)制度，強(qiáng)化和落實(shí)人大監(jiān)督職能，為完善自然資源國家所有權(quán)行使制度、確保實(shí)現(xiàn)國家所有者權(quán)益提供基本路徑和制度保障。

國有自然資源報(bào)告制度建設(shè)具備良好基礎(chǔ)

按照《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》（以下簡稱《意見》）要求，國有自然資源報(bào)告重點(diǎn)是：自然資源總量，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等相關(guān)重大制度建設(shè)，自然資源保護(hù)與利用等情況。目前，我國自然資源管理在總量、制度建設(shè)和保護(hù)利用方面已取得了積極進(jìn)展。已基本摸清主要門類自然資源數(shù)量。我國已經(jīng)建立了主要門類自然資源調(diào)查評價(jià)和監(jiān)測統(tǒng)計(jì)制度，包括全國國土調(diào)查、全國土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查、全國水資源調(diào)查評價(jià)、全國森林資源清查、海島統(tǒng)計(jì)調(diào)查以及年度《中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《中國水資源公報(bào)》《海島統(tǒng)計(jì)調(diào)查公報(bào)》等，基本掌握了各類自然資源數(shù)量和部分資源質(zhì)量情況，為開展國有自然資源報(bào)告編制奠定了基礎(chǔ)。初步形成自然資源管理重大制度體系。國土空間開發(fā)方面，通過科學(xué)編制實(shí)施各類規(guī)劃，優(yōu)化了國土空間開發(fā)格局。一是建立國土規(guī)劃制度，印發(fā)了《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》，引導(dǎo)和管控國土空間開發(fā)、保護(hù)、整治等各類活動。二是建立實(shí)施土地利用規(guī)劃制度，形成了全國、省、市、縣、鄉(xiāng)五級規(guī)劃體系，開展了“多規(guī)合一”試點(diǎn)。三是建立實(shí)施海洋功能區(qū)劃制度，優(yōu)化了海洋空間開局。四是建立健全用途管制制度，制定實(shí)施了《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》，構(gòu)建以用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度。生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，通過加強(qiáng)制度建設(shè)和工程實(shí)施，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。一是建立健全地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)治理制度，2017年建立了礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金，初步建立起礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制。二是推動國土綜合整治，實(shí)施了青海祁連山等11個(gè)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)，推動統(tǒng)一保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)。三是開展綠色礦山建設(shè)，形成了煤炭等九大礦業(yè)行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范，先后批準(zhǔn)了四批共661家國家級綠色礦山試點(diǎn)單位，促進(jìn)礦業(yè)行業(yè)的綠色發(fā)展。四是推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，全面建立海洋生態(tài)保護(hù)紅線制度，將全國30%的近岸海域和35%的大陸岸線納入紅線管控范圍。生態(tài)文明建設(shè)方面，通過開展重大制度改革，促進(jìn)美麗中國建設(shè)。一是推進(jìn)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革，建立了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，頒布實(shí)施《不動產(chǎn)登記暫行條例》等政策標(biāo)準(zhǔn)，形成了自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革文件思路。二是推進(jìn)自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，出臺《全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》等政策文件，不斷擴(kuò)大有償使用范圍，提高資源市場化配置效率，維護(hù)國家所有者權(quán)益。全面加強(qiáng)自然資源保護(hù)與合理利用。資源保護(hù)方面，一是貫徹最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，構(gòu)建了數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)新格局，全國劃定永久基本農(nóng)田15.5億畝，確保國家糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)。二是有序推動自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，截至2017年底，全國林業(yè)自然保護(hù)區(qū)達(dá)2249處，占國土面積的13.14%；建立了自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督管理平臺，開展多項(xiàng)專項(xiàng)監(jiān)督檢查行動。資源節(jié)約集約利用方面，一是實(shí)行建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控管理，推廣節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，提高了土地集約利用水平。“十二五”時(shí)期，全國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降24.2%，單位固定資產(chǎn)投資建設(shè)用地下降58.4%。二是不斷推動礦產(chǎn)資源節(jié)約和綜合利用，推進(jìn)40個(gè)示范基地建設(shè)，遴選334項(xiàng)先進(jìn)適用采選技術(shù)，黑色金屬和有色金屬礦產(chǎn)回采率分別提高5.7個(gè)百分點(diǎn)和l個(gè)～2個(gè)百分點(diǎn)。三是確定了水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，形成了用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污、水資源管理責(zé)任和考核等“四項(xiàng)制度”。四是持續(xù)推進(jìn)國土資源節(jié)約集約模范市縣創(chuàng)建活動，并選擇部分省份探索開展資源節(jié)約集約示范省建設(shè)。

國有自然資源報(bào)告制度建設(shè)存在的困難

缺乏國有自然資源報(bào)告編制頂層設(shè)計(jì)。國有自然資源報(bào)告涉及多種自然資源門類，整體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一方法和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)成為報(bào)告編制的重要前提。目前，國有自然資源報(bào)告編制主要涉及自然資源、水利等多個(gè)部門。由于各種自然資源屬性不同，加上不同管理部門管理基礎(chǔ)、統(tǒng)計(jì)口徑、分類標(biāo)準(zhǔn)不一致，難以把握不同類型報(bào)告的詳略程度，影響報(bào)告的規(guī)范性和完整性。此外，由于國有自然資源報(bào)告編制工作還處于起步探索階段，與其緊密相關(guān)的統(tǒng)計(jì)核算、監(jiān)督核查等制度規(guī)范基本處于空白，相關(guān)的管理體系和機(jī)制也不健全，亟待加強(qiáng)國家層面的頂層設(shè)計(jì)，形成統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范和規(guī)章制度。難以確定國有自然資源報(bào)告內(nèi)容。雖然《意見》明確了國有自然資源報(bào)告重點(diǎn)，但對報(bào)告的具體范圍和內(nèi)容，以及自然資源資產(chǎn)分類、計(jì)價(jià)等均缺乏相對統(tǒng)一的規(guī)定，可操作性有待提高。比如：就報(bào)告范圍來說，是只包括國有自然資源，還是也包括集體自然資源，尚無明確規(guī)定。但若僅包括國有自然資源，受自然資源系統(tǒng)性、整體性影響，將無法全面反映“相關(guān)重大制度建設(shè)”“自然資源保護(hù)與利用”等情況。缺少規(guī)范的自然資源資產(chǎn)核算方法。自然資源總量應(yīng)反映實(shí)物量和價(jià)值量。目前，在具體操作層面，不管實(shí)物量還是價(jià)值量核算，都還存在一定問題，造成國有自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清。從實(shí)物量看，一是缺少統(tǒng)一的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)，各類資源管理部門根據(jù)實(shí)際需要，采取不同的分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)不一致，如：原國土資源部門和林業(yè)部門統(tǒng)計(jì)的林地?cái)?shù)量相差較大。二是由于各類自然資源形態(tài)和屬性不同，統(tǒng)計(jì)單位不一致，如：土地的統(tǒng)計(jì)單位為畝或公頃、天然氣為立方米等，導(dǎo)致很難對所有種類的自然資源進(jìn)行實(shí)物量加總或比較。從價(jià)值量看，一是缺乏統(tǒng)一公認(rèn)的價(jià)值量核算方法，難以準(zhǔn)確評估自然資源資產(chǎn)價(jià)值，雖然眾多專家學(xué)者從理論上對價(jià)值量核算進(jìn)行了探索，但目前仍未形成一致認(rèn)可的核算方法，從某些地區(qū)實(shí)踐看，部分資產(chǎn)還在采用名義價(jià)值。二是部分缺少自然資源質(zhì)量評定，自然資源質(zhì)量是衡量自然資源價(jià)值量的重要依據(jù)，但目前各類自然資源中，僅耕地、水資源等進(jìn)行了較為全面的質(zhì)量評定，森林、草原等資源質(zhì)量評定尚處于起步探索階段，技術(shù)方法有待優(yōu)化。

國有自然資源報(bào)告制度建設(shè)的思路

自然資源資產(chǎn)與其他經(jīng)營性資產(chǎn)差別較大，包涵山水林田湖草海，類型多樣復(fù)雜，實(shí)物量統(tǒng)計(jì)工作量大，價(jià)值量評估難度高，建立國有自然資源報(bào)告制度具有很大的復(fù)雜性。國有自然資源報(bào)告制度的建設(shè)和編制應(yīng)以全面反映“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”的履職情況為目標(biāo)，以自然資源資產(chǎn)特性為基礎(chǔ)，按照實(shí)事求是、先易后難、突出重點(diǎn)、不斷完善的原則，加快研究探索自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)和核算方法，建立健全各項(xiàng)管理制度和運(yùn)行機(jī)制，確保報(bào)告的質(zhì)量。建立國有自然資源報(bào)告制度體系。一要研究制定國有自然資源報(bào)告編制管理辦法，用具體制度來明確國有自然資源報(bào)告的目的、范圍、程序和主要指標(biāo)等，做好頂層設(shè)計(jì)，確保報(bào)告編制工作有章可循、有據(jù)可依。二要研究建立國有自然資源資產(chǎn)清查制度，針對自然資源資產(chǎn)家底不清的問題，開展全國國有自然資源資產(chǎn)清查核實(shí)工作，并建立相關(guān)管理制度和機(jī)制。三要研究建立國有自然資源統(tǒng)計(jì)監(jiān)測制度，統(tǒng)計(jì)監(jiān)測國有自然資源資產(chǎn)利用和變動狀況，及時(shí)掌握國有自然資源資產(chǎn)配置、使用、處置、收益、分配等情況。四要研究建立自然資源財(cái)會制度，抓緊開展自然資源會計(jì)問題研究，探索將土地、礦產(chǎn)、森林等自然資源資產(chǎn)納入會計(jì)核算的方法途徑，出臺對應(yīng)的會計(jì)核算辦法。五要研究制定監(jiān)督考核制度，對各級政府報(bào)告的匯交、質(zhì)量以及人大審議后的整改落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)管和考評，確保上報(bào)數(shù)據(jù)真實(shí)可靠。六要研究建立培訓(xùn)指導(dǎo)制度，加強(qiáng)對省、市、縣自然資源系統(tǒng)的培訓(xùn)和指導(dǎo)，逐步建立國有自然資源報(bào)告編制隊(duì)伍。確定國有自然資源報(bào)告內(nèi)容。一要明確國有自然資源報(bào)告的范圍，自然資源種類繁多，結(jié)合我國自然資源管理實(shí)際，建議先期僅報(bào)告土地、礦產(chǎn)、水、森林、草原、海域海島、國家公園等主要傳統(tǒng)自然資源，待條件成熟后再逐步將非傳統(tǒng)自然資源納入報(bào)告范圍。同時(shí)，考慮到自然資源的系統(tǒng)性，報(bào)告應(yīng)包括國有和集體自然資源，以全面反映資源利用的整體情況。二要明確國有自然資源報(bào)告的內(nèi)容框架，可突出3方面內(nèi)容：首先是自然資源總量，近期主要報(bào)告各類國有自然資源實(shí)物量，包括數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和分布等情況，條件成熟時(shí)應(yīng)將價(jià)值量納入報(bào)告，還應(yīng)積極探索生態(tài)服務(wù)量納入報(bào)告的可行性和方法路徑。其次是重大制度建設(shè)情況，重點(diǎn)報(bào)告自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、空間用途管制、有償使用等制度，分析制度成效，提出優(yōu)化對策。最后是自然資源保護(hù)與利用情況，重點(diǎn)報(bào)告耕地、濕地、國家公園等各類自然保護(hù)地的保護(hù)情況，以及各類自然資源節(jié)約集約利用情況。推進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)。一是開展自然資源分類研究，形成全國統(tǒng)一的自然資源分類體系，明確分類標(biāo)準(zhǔn)，避免不同部門統(tǒng)計(jì)的同類資源數(shù)據(jù)沖突。二是開展自然資源資產(chǎn)核算技術(shù)方法研發(fā)，特別要推進(jìn)國有自然資源資產(chǎn)價(jià)值量核算研究，盡快形成反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場和區(qū)位條件、用途管制、資源差異、技術(shù)進(jìn)步等因素的資產(chǎn)核算體系，制定完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，探索生態(tài)服務(wù)量核算，為確?？茖W(xué)、準(zhǔn)確、及時(shí)摸清資產(chǎn)家底提供技術(shù)支撐。建立健全多方協(xié)作的工作機(jī)制。一要建立專項(xiàng)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，建立由自然資源部牽頭的部際協(xié)調(diào)機(jī)制，明確相關(guān)部門責(zé)任，加強(qiáng)與人大相關(guān)機(jī)構(gòu)溝通，協(xié)調(diào)解決報(bào)告編制過程中遇到的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。縣級以上地方政府也應(yīng)參照建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，確保上報(bào)數(shù)據(jù)資料完整、準(zhǔn)確。二要建立數(shù)據(jù)銜接機(jī)制，考慮到各資源管理部門都有各自的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，特別是國家統(tǒng)計(jì)局已試點(diǎn)開展的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，建議編制國有自然資源報(bào)告時(shí)要加強(qiáng)與已有數(shù)據(jù)的核對銜接，確保國有自然資源報(bào)告數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和權(quán)威性，并探索應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù)，建立統(tǒng)一的國有自然資源資產(chǎn)信息平臺。三要建立健全專家咨詢機(jī)制，構(gòu)建國有自然資源資產(chǎn)管理專家?guī)?，邀請全國人大相關(guān)機(jī)構(gòu)、有關(guān)高校和科研機(jī)構(gòu)專家學(xué)者為國有自然資源報(bào)告編制獻(xiàn)言獻(xiàn)策，讓報(bào)告更好地反映社會關(guān)切和各方需求。

作者:石吉金 張琪 羅世興 單位:中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院和中國地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)資源研究所