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摘要：貿易政策透明是WTO多邊貿易體制的一項基本原則。本文論述了保持貿易政策透明對于多邊貿易體制的重要價值,評述了各種透明程度,分析了成員在履行透明義務方面存在嚴重問題的原因,并就透明程序的改進及促進成員遵守透明義務提出了建議。最后,文章評析了中國在入世議定書所承擔的透明義務。

關鍵詞：WTO透明原則透明程序監督

透明原則是WTO多邊貿易體制的一項基本原則。學者們在討論WTO的基本原則時都會將其列為其中,但很少對透明原則及透明程序作較為深入的研究。而WTO的實踐顯示,各成員在履行透明義務方面存在著嚴重問題。如何認識和解決這些問題,值得我們認真研究。首先,本文論述透明原則對于多邊貿易體制的價值,其次,詳盡論證各種透明程序的要求及其特點,再次,分析透明義務在履行方面所存在的嚴重問題及其原因,并提出改進的建議,最后,討論中國承擔的透明義務及如何適應WTO的透明要求的問題。

一、貿易政策透明對于多邊貿易體制的價值

立法、決策及其實施過程中的透明度是民主制度的精華之一,因為只有保持決策及其執行的透明,才能保證社會成員獲取足夠的信息資料以便于參與對社會的管理,也才能使社會成員更好地遵守政策法律,同時能夠提高社會成員在參與社會生活和進行經營活動中的安全性和效率。無論在國內社會還是國際社會中都是如此。在WTO體制中,保持貿易政策透明成為一項基本原則,它對于多邊貿易體制的重要價值具體體現在以下方面。

(一)透明原則適應了經濟生活對政策法規的可預見性和穩定性的要求

政策法規的可預見性和穩定性是市場活動和自由競爭的一項基本要求和必不可少的前提條件。國際經濟交往、交易過程復雜,而各國法律規則不同,導致國際經濟交往往往有很大的風險,政策法規的可預見性和穩定性就顯得尤為重要。國際貿易的實踐證明,貿易政策的不透明不僅增加了國際貿易的風險,更嚴重的是,它成為一些國家實施貿易保護主義的手段。一國內部或少數國家之間的“暗箱操作”往往會改變競爭條件,扭曲正常的國際貿易關系。

(二)保持貿易政策透明是監督各成員貿易政策的基本手段

保持貿易政策透明使得各成員的貿易政策被置于國際社會的監控之下,這種監控形成的壓力制約了成員政府的行為,有利于防止歧視性的行為出現,也有利于及時發現違反義務的行為。在由透明程序、貿易政策審議機制、行政機構的一般審查程序和爭端解決機制組成的WTO監督機制中,透明程序處于一種基礎性地位,它可為其他監督程序發揮作用提供條件。

在闡述透明原則的意義時,有一種頗為流行的觀點,即認為規定透明原則的目的在于防止締約方或成員之間進行不公開的貿易,從而造成歧視的存在(1)。從上述分析可以看出,透明原則的價值和意義遠不限于此。

二、透明程序

透明程序經過了從GATT到WTO的發展和演變。GATT1947所規定的透明程序主要是公布和通知。在經過東京回合和烏拉圭回合的發展后,透明程序大為豐富,已經形成了比較完善的透明程序體系。

(一)公布(publication)。GATT1994第10條、GATs第3條和TRIPs第63條分別是貨物貿易領域、服務貿易領域和知識產權領域透明義務和透明程序的核心條款。這三條規定,與各該協議有關的法律、規章、普遍適用的司法判例與行政裁決及國際協議都必須公布。

同時,上述三個透明條款規定了透明義務在原則上相同的例外,即并不要求各成員披露那些會妨礙法律執行,或違反公共利益,或會損害公私企業合法商業利益的機密資料。應該說,這些規定是籠統的,對于哪些內容符合上述機密要求,只能結合具體情況去分析。實踐中,這可能會引起成員之間的爭議,也可能多少會對透明義務的履行產生一些消極影響。

(二)通知(notification)。WTO各協議規定的通知條款遍布于WTO各協議。據統計,在整個WTO多邊協議中,有關貨物貿易的通知要求達175項,加上服務貿易和知識產權領域,共計215項通知義務(2)。這些條款要求成員在事先或事后必須將其所采取的貿易措施通知WTO秘書處,或相關的理事會或委員會,或其他成員。

烏拉圭回合《關于通知程序的決定》規定建立一個“通知登記中心”,由秘書處負責,其職能是:接受各成員的通知;每年告知每一成員下年必須履行的定期通知義務;就成員尚未履行的通知義務提請其注意。任何有資格的成員可以請求其提供某成員所作通知的信息。

作為實現透明的方式,通知與公布有兩點顯著區別。首先,公布的內容一般主要是成員所制定和實施的比較重大的政策法規,它們往往有普遍和較長期的適用性和較大的穩定性,而通知涉及的多是政府機構所制定的適用時限較短的具體貿易措施,或者只是某一特定政策的實施狀況。當然,這一區別只是相對的,并非總能截然分開。其次,與前一種區別相對應,公布義務的對象不是特定的,各成員只要在特定官方刊物上將有關政策法規予以公開即可,而通知是有特定對象的,成員須根據WTO各協議的具體要求,向相關理事會,或相關的委員會,或秘書處,或其他成員做出個別通知。通知對象的特定化有助于確保在相關事項上有重大利害關系的成員能夠及時、可靠地獲知一成員所采取的政策或措施,也有利于各機構對成員貿易政策的監測。因為,通知事項多具有較短的時效性,需要WTO的有關機構和有重大利害關系的成員及時做出反應。進行特定化的通知正是為這種反應提供條件。

(三)報告(reporting)。WTO各協議中還有不少報告條款。如根據《解釋GATT第24條的諒解》,關稅同盟和自由貿易區的代表應定期向貨物貿易理事會報告相關協議運作的情況;如這些協議有任何重大變化或發展,也應在這些變化或發展發生時做出報告。第11條貿易政策審議機制(TPRM)協議則要求各成員定期報告其貿易政策和做法。相對于通知和公布來說,報告往往多用于一成員在某一階段或某一專題上的貿易政策的綜合性通報(當然,這也是一種相對的區分)。報告也是一種有特定對象的透明方式,但只針對有關的組織機構,有別于公布程序的無特定對象和通知程序的多種特定對象。

(四)貿易政策查詢和設立咨詢點。1979年東京回合《關于通知、協商、爭端解決和監管的諒解》要求,一成員應其他成員的請求,應及時向其他成員提供有關的政策和法規。烏拉圭回合一些協議如TRIPs(第63條第3款)也對此作了要求。不少協議(例如GATs第3條,《貿易的技術壁壘協議》第10條)還規定每一成員應為此建立一個或多個查詢點,以答復其他成員的問詢。查詢點的設立無疑是為貿易政策查詢提供了一個制度上的保障和便利。

(五)反向通知(counter-notification)。“反向通知”程序始于東京回合各守則的實踐,它是指一參加方如發現或認為另一參加方存在應通知而未通知的政策法規或措施,它可以請求后者作出通知或自己直接向有關的理事會或委員會就此等情況作出通知。不過,這種程序在東京回合各守則中為數較少,在WTO各協議中則大大增加。如GATs、《保障措施協定》、《解釋GATT1994第17條的諒解》和《進口許可證協議》中都有此等條款。

反向通知程序本身并不含有透明義務,而只是對不履行通知義務情況的一種補救措施,是給予成員在雙邊監督的基礎上對不履行通知義務的行為進行“檢舉”的權利。雖然反向通知這種方式有些滯后,但由此發現問題并進一步解決問題,至少對后來的經營者有重要意義,所以也不失為一種“亡羊補牢”的辦法。

(六)政策透明的時限。透明的時限,是指一項貿易政策需要在一個什么時限上予以公布、通知或報告。透明的時限并不是一個獨立的透明程序,只是因為它有特別的重要性,所以在此專門加以說明。

絕大多數情況下,在成員方國內對某一政策的決策程序結束或該政策生效之前,該成員沒有作出通知或進行公布的義務。但這種做法的重要影響是其他成員事先無法對之施加影響,這客觀上限制了國際監督的作用,往往使保護性政策得以出臺,最后只能借助于爭端解決程序予以處理。當然,這也可能是許多成員期望的,他們不希望有關政策尚處于制定階段就受到其他成員的干預。但在WTO的一些協議中則明確規定了特別的透明時限要求,如《實行動植物檢疫措施的協議》和《貿易的技術壁壘協議》均規定,各成員應在有關法規公布和生效之間留出一段合理時間,以便出口成員的生產商特別是發展中國家成員的生產商有時間使其產品或生產方法適應進口成員的要求(3)。《原產地規則協議》也有類似規定。前兩個協議還規定,當不存在有關國際標準、準則或建議,或一項擬訂中的動植物檢疫規章及技術標準與國際標準、指南或建議的內容有重大不同,而這項法規可能對其他成員的貿易產生重大影響時,擬采取這一規章的成員應該在早期階段作出通知,使有利益的成員能夠知悉擬訂的特定規章,并且,應無歧視地給予其他成員合理的時期作出書面意見,根據請求討論這些意見,并考慮這些書面意見和討論的結果。

這種事先透明的要求使得國際社會有了參與和影響一成員方國內決策程序的機會。從監督的角度來說,這是一種事前監督,顯然更高一籌,有利于預防保護主義規章的出現和對保護主義規章作及時糾正。上述諸協議之所以提出事先透明的要求,是因為,這幾類措施不僅影響有關產品的貿易流量,更重要的是,出口成員需要一個相對較長的時間來適應進口成員的技術要求,因此,直接影響到產品的生產過程和生產方法,勢必會對出口成員產生更大、更深入的影響,所以需要對這些國內規則的透明度提出更高的要求。三、透明義務的履行及對透明程序的改進

(一)對透明義務履行狀況的審查

GATT早期,貿易保護主要靠關稅手段,而關稅措施透明度比較高。隨著關稅的大幅度降低,關稅對發達國家的保護作用變得非常有限,這樣,發達國家就大力強化非關稅措施。非關稅措施壁壘的一個重要特征就是它的透明度往往很低。不透明的問題一度非常突出。

WTO建立后,盡管透明程序有很大程度的完善,但透明義務的履行情況仍然并不令人樂觀。一般來說,針對基本和重大政策法規的透明義務都能得到較好的履行,但在通知義務的履行上,問題就比較嚴重。所以烏拉圭回合把對通知義務的審查作為一個重點。

烏拉圭回合《關于通知程序的決定》規定,由貨物貿易理事會在WTO協定生效后馬上建立工作組,對WTO協定附件1A各協議即貨物貿易領域中通知義務的履行進行徹底審查。審查的目的是在可行的最大程度上簡化、規范和鞏固這些義務,并促進對這些義務的遵守。(4)

1996年10月,根據上述《決定》設立的工作組向貨物貿易理事會提交了報告。報告指出:“很清楚的是,對這些義務的遵守率差別很大,極少有超過50%的。(5)”可見,貨物貿易領域透明義務的履行存在著相當嚴重的問題。

(二)影響透明義務履行的原因

工作組的報告分析了WTO建立之初貨物貿易領域通知義務遵守程序如此之低的一些影響因素,諸如WTO協議生效初期,有關通知的任務量大,成員負擔較重;各成員為滿足通知要求而在國內建立相應的制度還需要一定的時間;一些成員在日內瓦沒有常駐使團,影響了信息的溝通;不發達國家有技術上的困難,等等(6)。但可以看出,主要是一些技術上的或暫時的原因。實際上,就整個透明義務來說,透明義務履行狀況不佳,除了上述原因外,主要還有以下方面的原因。

1.主觀原因。GATT和WTO的歷史表明,各成員在國內貿易保護勢力的壓力下,為了達到保護本國一些行業的目的,往往有意使其有關政策法規及措施處于隱蔽、不透明的狀態。如“灰色區”措施一般是由政府貿易部門之間以書函往來或其他私下磋商方式約定的。有些是雙方企業私下約定,但一般事先都是為政府所“誘使、容忍、支持或決定”的,避開了立法的民主程序,就是為了不為人所知。(7)

2.有些透明義務本身不明確。在一些情況下,究竟哪些政策法規須保持透明并不明確。有些透明義務的實際內容需借助于當事成員的判斷。如《與貿易有關的投資措施協議》第5條第1款規定:“各成員應向貨物貿易理事會通知它正在適用的、不符合本協議規定的、所有與貿易有關的投資措施。”這里,投資措施是否“不符合本協議的規定”,是由各成員自己來判斷的。加之,TRIMs協議本身就存有許多未定因素或含糊之處,各成員這種判斷的彈性就更大了。這樣,實施起來自然會有一定出入。

3.透明制度固有的缺陷。無論WTO協議的透明程序規定得多么詳盡和縝密,但當成員政府不公開它制定和實施的新政策時,其他成員往往是難知悉的,常常是經營者在其經營活動中實際遇到這些政策法規時,才能被發現。

(三)透明程序的改進和對透明義務監督的加強

工作組的報告提出了一些在貨物貿易領域改進通知程序和促進遵守通知義務的建議,概括起來主要有:(1)每個成員應建立一個中心機構,負責協調各該成員在其國內各個領域和各部門中需要進行的通知。(2)貨物貿易理事會制定有關準則以幫助各委員會管理通知制度。這些準則應包括各委員會定期審查它們所使用的問卷或固定格式,在每次會議前就每一成員的通知情況作經常性提示,以及定期公開對通知義務的遵守情況。(3)通知格式的調整需要熟知各該協議性質和目標及了解現有的格式談判背景的技術專家,所以建議由擁有專門技術專家的各委員會負責改進。(4)對發展中國家尤其是最不發達國家以多種形式進行廣泛的、經過仔細研究的技術協助。(5)由部長會議或總理事會考慮建立一個機構,授權其就WTO各協議中所有通知義務進行審查。(8)

總的來說,這些建議是積極的,而且具有很大程度的可行性。如果這些建議得以實施,應該說,透明程序本身就已經相當完善了,對透明程序本身繼續改進的余地已經不大。因此,應主要通過加強對透明義務履行情況的審查來促進透明義務的履行。

1.要充分重視和發揮各多邊貿易協議和復邊貿易協議中所設委員會在監督和促進透明義務履行方面的作用。因為各成員的大多數通知和報告都是直接向各委員會作出的,尤其是各委員會具有各相關領域的專業特長,最有條件對成員履行相關領域透明義務在數量和質量方面進行全面檢查。

2.如工作組所建議的,將類似于1996年工作組的審查擴展到WTO所有通知義務。同時,審查應不限于形式和數量方面,還要注意檢查履行透明義務的質量,并對此作出專門報告。

3.各成員應加強其在其他成員境內的駐外使領館通過合法渠道收集信息的功能,對駐在國的貿易政策和立法動態保持密切關注,以便及時發現問題。同時,應注意與在國際市場上從事經營活動的本國企業保持密切聯系,以收集其他成員的有關政策法規信息。在此基礎上再輔之以查詢、“反向通知”及在審議會議上討論等方式,必能收到更好的監督效果。

四、貿易政策透明與中國

自從1996年中國申請“復關”以來,透明度問題一直是“復關”、“人世”談判中的焦點問題之一。原因是,長期以來中國推行計劃經濟體制,國家習慣于以計劃、命令的方式管理經濟,立法程序和執行程序透明度不高,尤其在管理對外貿易過程中廣泛發揮作用的行政機關的內部文件,透明度往往很低。這與法治建設的要求不符,也與WT0協議的要求不符。也正是因為如此,透明度問題在談判中受到其他成員特別關注,也成為中國入世談判的一個焦點。

中國加入WTO的議定書第2條(貿易制度的實施)(C)項對中國所承擔的透明義務作了專門規定。(9)

1.按照該項的規定,中國承諾只執行已公布的、且其他WTO成員、個人和企業可容易獲得的有關或影響貨物貿易、服務貿易、TRIPS或外匯管制的法律、法規及其他措施。此外,在所有這些法律法規及措施實施或執行前,應請求,中國應使WTO各成員可獲得此類措施。在緊急情況下,應使法律法規及其他措施最遲在實施或執行之時可獲得。

2.中國應設立或指定一官方刊物,用于公布所有有關或影響貨物貿易、服務貿易、TRIPS或外匯管制的法律法規及其他措施。法律法規或其他措施在該刊物上公布之后,實施之前中國應提供一段可向有關主管機關提出意見的合理時間,但涉及國家安全的法律法規及其他措施、確定外匯匯率或貨幣政策的特定措施以及一旦公布則會妨礙法律實施的其他措施除外。中國應定期出版該刊物,并使個人和企業可容易獲得各期該刊物。

這一規定相對于WTO協議對其他成員的一般要求來說,要求要高一些,因為一般要求中并沒有要求成員在法律法規及其他措施實施前提供一段供其他成員提出意見的時間。

3.中國應設立或指定一咨詢點。在咨詢點應任何個人、企業或WTO成員的請求,可獲得根據本議定書第2條(C)項第1款要求予以公布的所有信息。對此類提供信息請求的答復一般應在收到請求后30天內作出。在例外情況下,可在收到請求后45天內作出答復。延遲的通知及其原因應以書面形式向有關當事人提供。向WTO成員作出的答復應全面,并應代表中國政府的權威觀點。另外,應向個人和企業提供準確和可靠的信息。

入世談判過程中,一些成員曾提出在中國每一個省都應設立一個咨詢點。實際上,只設立一個咨詢點有其明顯的優點,即能夠使其他成員及其企業和個人所獲得的有關法律法規的信息更具統一性;每省都建立一個咨詢點,不可避免地會出現相互抵觸、相互矛盾的情況。

另外,這一規定明確了個人和企業查詢法律法規及其他措施的請求權,而這一點在GATT及WTO的一般規定中并不明確。在以后對多邊貿易協議的完善中,應當將個人和企業的請求權作為一項普遍義務賦予WTO所有成員。這樣對中國也更公平些。

需要說明的是,中國政府加入議定書第2條(C)項中的承諾只是關于透明義務的一般性規定,但并不是其透明義務的全部。加入議定書其他條款中的通知和報告條款及WTO協議中的大量有關通知和報告的義務,也是中國政府必須履行的。實踐中,由于未履行透明義務而發生貿易爭端大多數都是因為未履行通知義務而產生的。

從我國關于透明度的現行制度來看,對于憲法規定的法的規范形式即法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的公布是有法律保障的。《中華人民共和國立法法》對這些規范形式的公布作了明確要求,并且規定了公布的載體形式及標準文本(10)。但行政機關制定的行政法規和行政規章以外的“其他規范性文件”,卻沒有被納入《立法法》中。這些其他規范性文件數量龐大,制定的主體廣泛(上到國務院,下至鄉鎮人民政府),在行政管理過程中發揮著廣泛作用。實踐中也正是這一類規范透明度最差,往往只是內部傳達或通知,公開程度很低。這種現狀顯然與WTO協議的要求不符,需要以新的立法(如行政程序法)為其他規范性文件的公布提供法律保障。注釋:

(1)參見伯納德.霍克曼、邁克爾.考斯泰基:《世界貿易體制的政治經濟學》,法律出版社1999年第1版,第37頁。汪堯田、周漢民主編:《關稅與貿易總協定總論》,對外經濟貿易出版社1992年第1版,第35頁。、賀小勇著:《世界貿易組織》,法律出版社1999年9月第1版,第95頁。

(2)(7)趙維田著:《世貿組織的法律制度》,吉林人民出版社2000年第1版,第136頁、第229頁。

(3)《適用動植物檢疫措施的協議》附件B“動植物檢疫規章的透明度”第2段;《貿易的技術壁壘協議》,第2條第12款。

(4)“DecisiononNotificationProcedures”,PartⅢ.ReviewofNotificationObligationsandProcedures.

(5)(6)(8)WTO.Doc.,ReportoftheWorkingGrouponNotificationObligationsandProcedures(G/L/112,7October,1996).

(9)世界貿易組織:《中華人民共和國加入的議定書》。

(10)詳見《中華人民共和國立法法》第52條、第62條、第69條、第70條和第77條。

參考文獻:

[1]世界貿易組織.中國加入世界貿易組織法律文件[Z].北京:法律出版社.2002.

[2]GATT.烏拉圭回合多邊貿易談判結果法律文本[Z].北京:法律出版社.2000.

[3]WTO.ReportoftheWorkingGrouponNotificationObligationsandProcedures[EB/OL]/documents/search/2000-05-31.;

AStudyontheTransparencyofTradePolicyintheWTOSystem

ZHANGJun-qi

(LawInstitute,ShanghaiUniversityofFinanceandEconomics,Shanghai200433,China)

Abstract:TransparencyoftradepolicyisabasicprincipleofthemultilateraltradesystemofWTO.Thepaperdiscussesthesignificantvalueofkeepingtransparencyoftradepolicytothemultilateraltradesystem;commentsonthevarioustransparencyprocedures;analyzesthecauseoftheexistenceofseriousproblemswhenmembersofWTOareperformingtheirduties.Thepaperofferssuggestionsonimprovingthetransparencyprocedureandpromotingitsmemberstocomplywiththetransparencyobligations.Finally,thepaperdiscussesthetransparencyobligationofChinaintheagreementtoenterintoWTO.

Keywords:WTO;transparencyprinciple;transparencyprocedure;surveillance