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CATT／WTO框架內有關環境政策討論的歷史回顧和理論沖突

貿易和環境問題并不是一個新的問題，它經歷了30年的風風雨雨，而GATT／WTO框架內有關環境政策的討論也走過了從休眠期、活躍期到成熟期的三個階段。第一階段(1971—1991年)為休眠期。1971年11月，在關貿總協定各締約方參加的理事大會上，各方一致同意設立一個“環境措施與國際貿易小組(EMIT)”。這個小組的成員向所有的GATT締約方開放。第二階段(1991—1994年)為活躍期。1991年，歐洲自由貿易協會(EFTA)的成員國向GATT秘書長提議盡快召開EMIT小組會議，就與貿易有關的環境問題進行磋商，以迎接次年即將召開的聯合國環發大會。該提議得到了各締約方的積極回應。第三階段(1994—2001年)為成熟期。1994年4月，在馬爾喀什舉行的部長級會議上，與所有烏拉圭回合達成的協定一起簽署的還有《建立世界貿易組織的馬爾喀什協定》。這個協定不僅創造了一個新的多邊貿易組織，而且也迎來了貿易與環境問題討論的新階段。世貿組織成立后，盡管仍然存在著難以調和的分歧，WTO各成員終于在2001年達成了一致，決定就貿易與環境問題展開新一輪的多邊貿易談判。貿易與環境問題也就正式成為“多哈回合”談判(亦稱“發展回合”)的一個新議題。

然而，從貿易與環境問題在GATT框架內開始討論起，就伴隨著自由貿易主義者與環境主義者之間的激烈交鋒。在自由貿易主義者與環境主義者對峙的背后，眾多的經濟學家也對貿易與環境的關系問題進行了深入的理論分析和探討。圍繞上述交鋒的內容和WTO的實踐，理論沖突的內容主要是以下三個基本問題：

(一)貿易自由化與環境狀況：自由貿易是否會導致環境惡化

在這個問題上，目前大致有三種觀點：

第一種觀點認為，自由貿易對環境是有利的，以自由貿易者為代表。他們認為，從福利經濟學的角度來看，自由貿易有助于實現環境資源的最優配置，從而保證生產活動能夠按照最有效的方式進行。自由貿易不僅有助于克服一個國家此前面臨的資源對經濟增長潛力的限制，而且還有助于增加有利于環保的潔凈產品、服務和技術的交換。另外，貿易自由化還有利于消除那些扭曲貿易的政策措施如補貼和稅收等，而這些措施都被證明是不利于環境保護的。

第二種觀點則認為，自由貿易會對環境保護帶來消極的影響，以環境主義者為代表。他們的理由是，自由貿易所帶來的經濟活動的增加會導致大氣污染，增加對非再生資源的使用，過多地消耗那些可再生資源。另外，在當前各國環境標準不同的情況下，自由貿易會賦予環境標準較低的國家以競爭優勢。其結果，就會在這些國家中出現“污染庇護所”和各國競相降低環境標準的競賽，從而對環境產生不利的影響。

第三種觀點也是目前主流的經濟觀點，更傾向于認為自由貿易與環境之間是一種復雜的關系。它們認為，上述兩種觀點雖然都有其合理的一面，但卻比較片面。事實上，貿易對環境的影響有賴于三種效應，即技術效應、結構效應和規模效應的此消彼長，最終的結果如何是很難精確預測的。它們認為：(1)即使說貿易和經濟的增長最終并不必然會導致環境惡化，但這并不能保證說它不會使環境惡化。(2)經濟的增長最終固然會對環境帶來積極的影響，但它更適用于地區的環境問題。(3)如果政策適當，貿易帶來的收益應該足以抵消其對環境帶來的負面效應，貿易是可以對環境起到積極作用的。但僅僅依靠貿易所帶來的經濟增長并不足以解決環境問題，最重要的還是有恰當的環境政策和良好的政治氛圍，即政府的誠信和有效的治理。

(二)貿易政策與環境保護：貿易政策是否有助于解決環境問題?

近十幾年來，與環境有關的貿易爭端不斷出現。從最為著名的美墨“金槍魚”爭端、美國對泰國蝦的貿易禁運到近期的歐盟牛肉爭端，引發了自由貿易主義者和環境主義者的一場熱戰，其核心問題是：貿易政策是否有助于解決環境問題?在這個問題上有三種代表性的觀點：

第一種觀點認為，貿易政策對于解決環境問題是沒有意義的，以自由貿易主義者為代表。他們援引傳統的經濟理論認為，貿易本身并不會損害環境，導致環境惡化的根源在于市場和政府失靈，即外部性的存在。因此，解決問題的最佳辦法應該是直接解決貿易的外部性問題，而不是運用貿易手段來改變全球自由貿易體系。

第二種觀點認為，貿易政策對于解決環境問題是非常必要的。他們認為，貿易政策不僅可以用來限制那些危害環境的產品的貿易，而且可以用來防范環境保護過程中搭便車的現象。持有這種觀點的人可以分為兩類：一類是環境主義者，他們認為貿易是環境惡化的主要原因，采用貿易手段限制自由貿易的發展正好符合了“治病要治根”的原則；另一類則承認跨越邊界的外部性是環境惡化的根源，但與傳統經濟學派不同的是，他們認為傳統經濟理論給出的外部性內部化的藥方根本不具有可操作性。相比之下，采取貿易政策來解決環境問題雖然不是最理想的做法，但至少是最可行和最有效的。

第三種觀點認為，貿易政策可以劃分為兩類：一類是傳統的貿易政策，例如進出口限制措施；另一類是其他類型的貿易措施，例如包裝條款和標志要求等。對于前者來說，它不僅不利于解決環境問題，而且是有害的；對于后者來說，它成為解決環境問題的最佳手段。

(三)多邊環境協定(MEAs)中有關貿易的規則與WTO規則：孰先孰后?

目前全球約有200個多邊環境協定，其中涉及貿易條款的協定有20個。這些貿易條款或者允許與某些國家的貿易但卻禁止與其他國家相似產品的貿易，或者允許在進口產品與本國相似產品之間實行歧視性待遇。前者違背了WTO的最惠國待遇原則，后者則違背了國民待遇條款，都與WTO的非歧視性原則背道而馳，從而構成了MEAs貿易政策與世貿規則之間沖突的根源。雖然到目前為止，還沒有一個這樣的爭端提交WTO解決，但潛在沖突的可能性是明顯存在的。

第一種觀點認為，WTO沒有必要修改現有的規則。如果雙方都是MEAs的締約方，那么即使它們采取了與WTO規則不一致的貿易政策，根據國際公法中的“特殊法優先”的原則，這種做法也不會引起兩種規則之間的法律沖突。如果爭端雙方只有一方是MEAs的締約方，但同時都是WTO的成員，GATT1994的第XX條的例外條款也已經為MEAs的貿易規則提供了充分的空間。因此，只要MEAs的貿易規則符合上述規定，就可以被認為是與WTO規則相一致的，而根本不必對WTO的規則做進一步的修改。

第二種觀點認為，WTO應該修改貿易規則以容納MEAs的貿易政策。對于MEAs來說，運用貿易手段來解決環境問題可以起到四個方面的作用：第一，防范內部締約方的搭便車現象,即內部締約方不履行協定的義務；第二，防范外部的搭便車現象，鼓勵和敦促其他國家加入協定；第三，減少所謂的“排放漏出”現象，即締約方污染排放的減少同時伴隨著非締約方排放量的增加；第四，可以直接限制有關物種和物質的貿易。鑒于貿易政策在MEAs中的重要性，WTO應該盡可能地協調雙方的沖突。其中，最長遠的做法就是修改WTO的貿易規則。

第三種觀點則認為，WTO不應該接受MEAs的貿易政策。從福利經濟學的角度來看，WTO通過推動貿易自由化，促進了資源在世界范圍內更加有效的分配。而根據“帕累托最優”的原則，在完全競爭的市場中，經濟本身可以實現資源的最有效分配，只有在被證明出現了市場失靈、信息不完善或不對稱的情況下，政府才應該干預市場。MEAs作為政府之間的協議，實際上是一種政府干預市場的行為。鑒于目前MEAs的貿易政策都仍然屬于傳統的貿易手段，因此，WTO絕對不能容忍這種既破壞了自由貿易又不能從根本上解決環境問題的做法。而如果MEAs采用了非傳統的貿易手段，它也應該向WTO證明其做法的必要性以及其做法本身不會導致新的效率問題，因為干預市場的一方應該負有更大的責任。

多哈宣言中有關貿易與環境問題的規定以及相關立場

在多哈會議上，各國部長們就多哈宣言的制定進行了艱苦的磋商，最終決定把環境問題作為新一輪多邊貿易談判的一個新議題列入工作議程。由于國家經濟發展水平不同，具體情況各異，因而各國的立場也不盡相同。鑒于經濟實力的巨大差距，發展中國家與發達國家之間的利益沖突仍然占據了主導地位。在WTO這個國際舞臺上，又一場激烈的斗爭拉開了序幕。

(一)解讀多哈宣言中的環境議程

在多哈宣言中，有關貿易與環境問題的議程安排包括了三個部分：談判議題(第31條)、討論議題(第32條)和一般事項(第33條)，并且規定了談判的截止期限是2005年1月1日。這些條款的規定為WT0今后環境政策的制定勾畫了一個初步的框架。

1．新的談判議題

(1)多邊環境協定(MEAs)。談判將致力于解決在既是WTO的成員，同時也是MEAs締約方的情況下，WTO現有的規則應該如何適用的問題。同時，談判不應歧視那些非MEAs締約方的成員的權利。(2)信息交流和觀察員地位。各國部長一致同意就WT0各相關委員會與MEAs秘書處之間定期的信息交流程序和授予其他國際組織觀察員地位的標準問題進行談判。(3)環境貨物和服務的貿易壁壘。各國部長還同意就削減或消除環境貨物與服務的關稅和非關稅壁壘進行談判。(4)漁業補貼。各國部長同意明確和改進適用于漁業補貼的WTO規則。

2．討論議題

部長會議還授權貿易與環境委員會(CTE)在工作討論中尤其要注意以下問題。鑒于這些問題有可能會成為潛在的談判議題，仍然應該引起足夠的重視。

(1)環境措施對市場準入的影響，尤其是對發展中國家和最不發達國家的影響。對出口商來說，有時候遵守環境規定可能會加重廠商的成本負擔。談判的目的不是為了取消環境規定，而是在貿易和環境目標之間尋求一個適當的平衡。(2)“三贏”格局。消除或削減貿易限制和扭曲，同時有利于貿易、環境和發展。(3)知識產權。宣言要求CTE對這些與環境有關的知識產權規定進行討論。(4)環境標志。宣言要求CTE就環境標志對貿易的影響以及現有的貿易規則是否妨礙了環境標志政策的實施進行討論。

(二)發展中國家和發達國家在有關議題上的立場

在貿易與環境問題上，發展中國家和發達國家的立場是完全對立的。下面，將分別就幾個主要的議題介紹一下雙方的立場。

議題一：多邊環境協定中貿易措施與WTO規則的關系

這個議題最早是由歐盟在1994年提出的。歐盟的設想是希望多邊環境協定中的貿易措施能夠得到WTO“事先的承認”，即無論是以前還是今后簽署的多邊環境協定，其貿易規則都將自動被WTO規則認可。近來，歐盟又提出一項新的建議，要求改變MEAs在第20條款下的舉證責任以及實行“預先警告原則”。按照該條款的規定，舉證的責任應該屬于要求免除WTO規則義務的一方，即MEAs應該負責證明其措施滿足了該條款的兩個限制條件。而歐盟則在建議中要求當涉及MEAs的爭端時，舉證的責任應該由WTO來承擔。除了瑞典以外，歐盟的這兩個建議遭到了包括美國在內的幾乎所有WTO成員的反對。

發展中國家則認為，歐盟的建議旨在使其單方面的貿易限制措施合法化，從而為其推行貿易保護主義尋找合法的幌子。大多數發展中國家認為，WTO現有的第20條款已經為環境保護提供了足夠的空間，WTO的爭端解決機制也完全有能力解決有關MEAs的爭端，因此完全沒有必要對WTO的規則尤其是第20條款做出修正，這也是CTE的官方立場。發展中國家最反感的是MEAs對非成員實施歧視性貿易限制措施的規定。它們認為，發展中國家更多的是需要金融和技術支持以及技術轉移這樣的積極措施，而不是單方面的限制和制裁。因此，對于發展中國家來說，即使很多環境協定中的確包含了一攬子的技術和金融支持措施，但是如果發達國家不能保證放棄單方面貿易限制措施的使用，那也是發展中國家絕對不能容忍的。值得一提的是，美國此次和發展中國家的立場相似。究其原因，一方面是因為很多多邊環境協定美國都沒有參加或批準，另一方面或許正如美國的官方理由所說，美國的確認為沒有必要修改WTO規則。

議題二：環境貨物與服務的貿易壁壘

美國是這項議題的主要推動者。以美國為首的發達國家在這項議題上的意圖很明顯，那就是以自由貿易為借口，進一步推動發展中國家在環境資源領域開放其市場，為發達國家的企業進入這一“尚待開發”的領域掃清障礙。以水資源為例，目前，雖然水資源還沒有被服務貿易總協定(GATS)列為一項環境服務，但是，GATS已經將數百種的水資源服務置于其他類別的服務之中，協定對政府可以采取什么樣的保護措施進行了限制。目前，美國和加拿大等發達國家還在極力推動GATS將水資源列為一項環境服務，要求所有的WTO成員消除在水資源方面對國民待遇和市場準入的限制。與此同時，以美國為主導的世界銀行和國際貨幣基金組織也在積極敦促發展中國家實行水資源的私有化，從而為發達國家的大型跨國公司進入發展中國家的水資源傳送和污水處理等領域打開大門。

發展中國家認為，發達國家實際上在濫用WTO規則和自由貿易的原則以剝奪發展中國家保護環境的合法和正當權力。在這項新的議題下，發展中國家把水資源這樣重要的戰略資源作為公共服務和人權進行保護的國內規則都將會被認為是“非關稅貿易壁壘”而被禁止，任何試圖阻止環境資源私有化的措施也將不得不取消。與此同時，對于環境資源的出口管制也將會被認為是違法的。另外，發展中國家對于把這項議題放在“貿易和環境問題”中討論也提出了質疑。再者，環境貨物和服務應該如何界定也是不明確的。發展中國家擔心，發達國家會借機把“過程和生產方法”(PPM)作為產品分類的原則引入談判中來，進一步對發展中國家的產品進入其市場制定更多的限制。

議題三：環境標志(Eco—labels)

這個議題雖然不是一項正式的談判議題，但卻是貿易與環境問題中最有爭議的議題之一。CTE認為，良好的環境標志體系有助于在消費者中間培養環保意識，是一種有效的環境保護手段，但它卻可能會對國際貿易帶來影響。隨著政府、產業部門和非政府組織越來越多地使用環境標志，它對貿易的影響也就受到了廣泛的關注。發達國家和發展中國家的分歧則在于環境標志的制定是否應該以“工藝和生產方法”(即PPM，ProcessandProductionMethod)為標準。也就是說，如果產品的生產方法對環境不利的話，即使這種方法對產品的性能沒有絲毫的影響，這種產品也將會被看做是不利于環境的產品。

目前，在WTO的有關協定(即TBT協定)中，僅僅包含了會對產品性能產生影響的生產方法的規定，尚沒有對PPM的明確規定。發達國家的目的就是以環境保護為旗號，使PPM在WTO的規則中合法化。果真如此，美國在今后類似美墨“金槍魚—海豚”案中的做法將會是合理合法的。發展中國家認為，不同國家的經濟發展水平不同，具體情況也不一樣，因而環境標準對不同國家來說是不一樣的。發達國家實際上是在把本國的環境標準和生產方法強加到發展中國家的頭上，這對發展中國家來說毫無疑問是不公平的，也是不合理的。另外，發展中國家認為發達國家推行的環境標志的做法具有兩面性。一方面，發達國家要求發展中國家遵守其環境標志的規定，另一方面又拒絕發展中國家對從發達國家進口的轉基因產品注明環境標志的要求。因此，發展中國家對發達國家以環境保護為名推行貿易保護主義的擔憂是有根據的。

多哈會議后發展中國家面臨的機遇和挑戰

多哈會議的結束宣告了一個新階段的開始。貿易與環境掛鉤已經成為一種無法逆轉的趨勢。發展中國家雖然最終接受了多哈宣言的安排，但是對WTO環境政策的制定仍然充滿了敵意。積極參與還是消極防御?發展中國家何去何從將會最終左右著國際貿易格局的走勢。盡管發展中國家在多哈會議之后將會面臨著更加艱巨的任務和挑戰，但是如果政策得當，發展中國家仍然可以發現更加廣闊的發展機遇。

(一)發展中國家面臨的新形勢

多哈會議之后，發展中國家面臨的主要矛盾發生了變化。目前，擺在發展中國家面前的已經不是貿易政策與環境是否掛鉤的問題，而是二者應該怎樣掛鉤和在何種程度上掛鉤的問題。

在這種新的形勢下，發展中國家之中彌漫著兩種矛盾的心態。一方面，發展中國家多年來對貿易與環境問題掛鉤的敵意在短時間內不可能完全消除；另一方面，越來越多的發展中國家意識到，它們或許正面臨著把“貿易與環境議程”轉變為一個“可持續發展的貿易議程”的機遇。在第一種心態的左右下，發展中國家完全有可能退回到消極的防御戰略，盡全力抵制環境政策的談判，阻撓協定的達成；在第二種心態的推動下，發展中國家將會采納一種積極進取的戰略，努力在可持續發展的框架中界定環境政策的談判，最大限度地體現發展中國家的利益和發展目標。

這兩種力量的對比最終將會對國際貿易格局產生不可忽視的影響。如果消極防御占了上風，多邊貿易體系的發展必將會陷入停滯和僵局；如果積極進取成為左右發展中國家的主導力量，多邊貿易體系的發展將更有可能面臨著一個共同發展的美好前景，當然，斗爭可能也會更加艱巨。對于發展中國家來說，積極參與新一輪的談判或許應該是最明智的選擇。

(二)發展中國家將面臨更大的挑戰

多哈會議之后，發展中國家在新一輪的談判中將會面臨著更加艱巨的挑戰。主要表現在：

第一，發展中國家在多邊貿易談判中將處于更加不利的地位。在多哈議程中，新增加的議題例如環境、投資、競爭、政府采購等，都是發達國家積極推動的，是更多符合發達國家利益的，而發展中國家關注的“執行議題”、紡織品問題等都沒有得到重視。即使是那些所謂的對發展中國家有利的議題如金融和技術、差別待遇等，也都是空架子，缺乏實質性的內容。另外，在程序性的問題上，發達國家主宰了議題的制定和結果，不僅沒有貫徹世貿組織“互惠”的原則，而且更多的是把自己的意志強加給發展中國家，迫使發展中國家不得不接受。缺乏民主的談判方式過去是，將來也是發展中國家在談判中面臨的一個主要障礙。

第二，發達國家所推行的環境保護主義的確存在著興風作浪的空間。一方面，鑒于發展中國家的環境標準往往低于發達國家，發達國家因此打著環保的旗號，置自由貿易于不顧，用高水平的環境標準將發展中國家的產品限制在貿易邊界之外；另一方面，發達國家又打著貿易自由化的大旗，要求發展中國家開放本國的環境貨物和服務的市場。一旦世貿組織就這些議題達成協議，發達國家的兩面派做法就會進一步合法化。

第三，多哈宣言中談判授權范圍的不確定性也為發展中國家的談判增加了難度。例如，在第一項談判議題中，應該如何來界定有關的多邊環境協定?什么樣的多邊環境協定符合多哈宣言中“有關MEAs是指包含貿易義務的協定”這一規定，其本身就是一個難度很大的任務；談判過程是否應該有多邊環境協定的參與?“現有”的貿易規則又應該包含哪些內容?由于發展中國家在多邊貿易談判中始終處于弱勢地位，授權范圍的模糊不清無疑為發達國家左右談判進程、為自己的經濟利益服務提供了更大的空間。

第四，發展中國家有限的談判能力將會面臨著更艱巨的考驗。在烏拉圭回合原有的議題之外，多哈回合的談判又增加了環境等5個新的議題。隨著談判內容的不斷增加，談判的強度、復雜性和技術性也日趨上升。另外，新一輪的談判也對國內的研究分析能力和各機構間的相互協調能力提出了更高的要求。這一切無疑給發展中國家原本就捉襟見肘的談判資源雪上加霜，從而使發展中國家在談判中處于更加不利的地位。

(三)發展中國家應該把握住發展的機遇

我們也應該看到，多哈宣言也給發展中國家帶來了發展的機遇。

第一，多哈宣言再次強調了可持續發展的重要性。宣言不僅再次重申了《馬爾喀什協定》中可持續發展的目標，并且確信“堅持和維護一個開放、非歧視的多邊貿易體系、實行環境保護和促進可持續發展這三個目標之間可以而且應該是可以共同實現的”。多哈會議還將新一輪的多邊貿易談判命名為“發展回合”，以此表示了在推動發展中國家經濟發展和消除貧困等問題方面的決心。發展中國家應該充分利用多哈宣言中對發展中國家有利的原則，例如透明度原則和一致通過的原則，最大限度地保護自己的經濟利益。

第二，貿易與環境問題是一個新的議題，無論是對發達國家還是對發展中國家來說，結果如何都還是一個未知數。由于這個議題對于多邊貿易談判來說也是一個新鮮事物，各成員對環境政策的制定會給多邊貿易體系帶來什么樣的影響也沒有完全弄清楚，因而，在這個問題上，世貿組織各成員并不像在其他議題上那樣有非常明確的立場和態度。如前文所述，這固然給發展中國家帶來了一定的不利影響，但從另一個角度看，這也意味著貿易與環境問題的談判有了更大的可塑性。而對發展中國家來說，這就意味著有了更大的活動空間。

第三，環境議程的制定也在一定程度上照顧了發展中國家的利益。在討論議題中，也包含了發展中國家最為關注的兩個問題，即環境措施對市場準入的影響以及與貿易有關的知識產權協定(TRIPS)。發展中國家對第一個問題的關注是源于對發達國家綠色貿易保護主義興起的擔憂；對第二個問題的關注則是因為發達國家的專利持有者根據TRIPS的規定，憑借其壟斷地位，往往對持有專利的使用提出非常苛刻的條件，從而在很大程度上妨礙了發展中國家運用先進的技術和設備來實現環境保護。發展中國家可以充分運用這個機會，在這兩個議題的討論中提出自己的觀點和論證，從而盡可能的增加自身的談判砝碼，維護發展中國家的經濟利益。

鑒于時間的緊迫性和任務的艱巨性，發展中國家應該盡快采取對策，最大限度地發揮自身的主觀能動性，把消極因素的作用降到最低，從而把握住歷史的機遇。首先，發展中國家應該盡快明確多哈宣言對環境議程的授權。這個問題拖延的時間越久，在指定時間內達成協議的可能性就越小。拖延的結果不僅對多邊貿易體系的未來發展不利，對發展中國家來說也沒有什么好處，因為面對一個不明確的談判議程，發展中國家很難“對癥下藥”，采取有效的對策。其次，發展中國家應該建立一個“貿易和可持續發展”的南方國家議程。對于這個新議題來說，發展中國家自身首先要協調本國的貿易利益和環境利益，在此基礎上制定一個發展中國家的“貿易和環境問題”議程，從而為今后的談判制定出一個指導性的框架。另外，發展中國家還應該加強國家間和機構間的聯系，注重自身的能力建設，只有這樣，發展中國家才有可能抓住機遇，伴隨著經濟全球化的時代潮流一起前進。