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一、審計全覆蓋

目前黨中央、國務院就加強審計工作、完善審計制度出臺了一系列重大舉措。國務院出臺的《關于加強審計工作的意見》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件頭明確提出，要對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。黨作出改革審計管理體制的重大決策部署，組建中央審計委員會，加強黨對審計工作的領導，為實現審計全覆蓋提供了重要保障。實行審計全覆蓋對推動完善國家治理體系和治理能力現代化，具有十分重要的意義。高校治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，因此高校是推行審計全覆蓋的重要對象和重要領域。

二、審計全覆蓋背景下高校內部審計工作的定位與困境

（一）高校內部審計工作的定位。高校內部審計是高校內部審計機構和人員通過對學校與資源利用有關的業務活動及其內部控制的適當性、合法性和有效性的審查，并進行確認、評價、咨詢，旨在促進完善管理控制、防范風險、創造效益，從而促進學校事業目標的實現。根據內部審計實務指南第4號，高校內部審計部門要全面開展內部控制審計、預算執行和決算審計、建設工程項目審計、領導干部經濟責任審計。同時，按照教育部關于內部審計工作新的要求，探索開展全過程跟蹤審計、專項審計調查等工作，不斷拓展審計工作領域，實現對人、財、物等審計對象的全覆蓋。除了日常的財務收支、經濟責任和專項審計外，高校內部審計還可以從以下幾個方面開展審計工作。1.以風險為導向，開展內部控制審計。依據《審計署關于內部審計工作的規定》，內部審計的范圍已經擴大到了內部控制與風險管理。高校內部審計人員應以風險為導向，完整分析學校的組織業務流程，分類風險因素、建立健全評價機制，將有限的內審資源優先配置至高風險領域，以保障審計目標的實現。同時應將內控審計列為日常工作，主要途徑有：審查各部門的制度建設，建立健全內控監督評價制度；定時對重要崗位進行風險評估和調查；通過對預算收支、政府采購、基建項目和經濟合同等業務的內控情況和管理流程進行審計，以達到風險防范的效果。2.開展預算管理審計，提高資金使用效率。目前高校內部審計人員多數只審計上年度的預算執行情況，屬于事后審計，而科學的預算管理審計要求做到事前參與、事中跟蹤和事后評價。從預算編制環節入手，出席有關資金使用的重大決策會議；及時跟蹤資金項目的預算執行情況，重點審點學科的建設經費和相關項目的執行情況；日常審查常規項目；在上述審計手段的基礎上結合績效審計，從學校績效工資分配制度、各單位人均獎勵性績效工資分配情況、不同群體獎勵性績效工資對比等維度對學校的獎勵性績效工資分配情況進行分析，發現存在的問題并提出改進建議，評價并公布預算資金使用情況，對績效較差的部門予以提醒，防止審計工作流于形式。3.增加國有資產管理審計力度。伴隨高校教學規模的擴大，高校用于教學和科研的資金投入也隨之增長。高校在國有資產管理上還停留在靜態管理上，存在盲目購置資產、使用效率低下等問題，導致國有資產流失。因此，高校內部審計部門應聯合財務部門和資產管理部門，加大對國有資產管理的審計力度。對于固定資產，應對其購置、使用及處置的各個環節進行審計，以提高資產使用效率、落實管理責任；對于無形資產，主要集中審查無形資產是否流失、是否被無償占用；對于校辦企業，則需關注其是否履行國有資產的監管義務，審查國有資產是否實現保值增值，企業經營是否合法合規，對外投資程序是否合理，投資風險是否可控等內容。4.提前介入，拓展經濟責任審計全。覆蓋工作范圍高校干部經濟責任審計往往存有滯后性的特點，高校通常是在中層干部任期屆滿統一換屆時，由組織部委托內審部門統一對他們的履職情況進行批量審計，很多問題的產生是由于責任人對崗位的經濟責任事項、相關財經審計法規不了解而造成的。審計全覆蓋則要求改變以離任審計為主的現有局面，將經濟責任關口前移，將重點放在任中審計上，全面監督領導干部任期內的經濟責任履行情況。通過任前經濟責任告知、年度經濟責任履職情況報告、任期和離任經濟責任審計的有機結合，實現對干部經濟責任事項的全過程監督。同時針對各個崗位特點，要采取不同的審計方法，重點審查權力相對集中、涉及資金數額較大的重要崗位干部，使審計工作落到實處。（二）當前高校內部審計全覆蓋的困境。當前高校內部審計全覆蓋面臨著一些瓶頸問題，其中最主要的是高校審計資源的匱乏與繁重的審計任務之間的矛盾日漸突出，而審計資源的匱乏主要集中體現在內部審計人員配備不足；審計方法過于簡單、信息化程度低；審計質量控制體系不完善等方面。1.人員配備不足，審計任務繁重。根據中國內部審計協會的《內部審計實務指南第4號—高校內部審計》，高校內部審計機構應配備足夠的內部審計人員，內部審計人員數量應不低于教職工總數的2‰，但實際上，高校內部審計人員數量普遍偏少，在審計全覆蓋的趨勢下，人員短缺問題越發突出。以浙江省78所高校為例，截至2018年底，共設置內部審計人員240人，其中專職的179人，兼職61人，平均每所高校配置內部審計人員3人，難以應對繁重的審計工作任務。2.審計方法簡單，信息化程度較低。高校內部審計面對的被審計對象的體量和資金量一般偏小，不需經常借用統計學、計算機技術來批量處理海量數據，內部審計人員易形成以主要依靠傳統人工審計的一些審計手段、方法的習慣，較少利用統計抽樣、計算機技術等新的審計方法，但實際上，傳統審計手段已不能從根本上滿足目前審計監督與審計服務的需要，利用計算機技術處理海量數據查找關鍵信息，是實現審計全覆蓋的必然要求。目前大部分高校內部審計的軟硬件設施還難以滿足該要求，審計信息化程度較低，數據處理方式簡單，云審計、大數據、審計信息共享等概念也只停留在概念層面，并未完全滲透進審計實務中，審計效率有待提高。3.審計質量控制體系不完善，成效不明顯。部分高校對審計質量控制不夠重視，未完全參照審計準則和質量控制辦法的要求來開展審計工作，導致相關制度執行不到位、審計底稿制作不完整、審計報告撰寫和審計檔案管理不規范等問題的出現。同時，部分高校內部審計一般也只是把審計結果提供給高校領導或委托部門，審計報告僅在一定范圍內公開，未對問題進行歸納分析，未重視審計結果運用工作，也沒有建立審計整改工作實施辦法來督促落實審計整改。

三、審計全覆蓋趨勢下提升高校內部審計工作質量的路徑探析

（一）利用社會審計資源，創新審計工作模式。高校專職內部審計人員數量一般偏少，可聘用會計師事務所等社會中介力量來充實審計隊伍，提高內審的效率和工作質量，開展聯合審計。為保證社會中介機構的工作質量，高校內部審計部門可以通過多種形式進行控制。一是通過政府采購程序，嚴格對社會中介機構的選取，中介機構必須具有合法資質及良好的執業記錄，簽訂合同和保密協議；二是在審計項目開展前，進行充分的審前溝通，共同確定切實可行的審計工作方案；三是在審計過程中，參與關鍵審計環節及事項，及時交流溝通達成共識，確保充分的審計范圍，深入審計發現問題。四是逐步開展外包業務質量的后續評價，已對工程審計外包單位開展業務質量考評。（二）創新審計技術與方法，提高內部審計人員業務能力和素質。利用現代信息技術積極創新審計理念和審計方式方法，提高審計效率，向信息化要資源，向大數據效率，大力開展大數據審計，依靠現代科技助推審計全覆蓋，提高審計工作效率，促進審計轉型升級。加強高校內部審計人員隊伍建設，提高內部審計人員素質。鼓勵內部審計人員積極開展工作學習研究和業務調研，進一步提高理論水平，總結實務工作經驗，學習先進的審計理念和審計經驗；根據內部審計人員的實際情況，針對其不同專業背景，組織跨專業培訓，彌補個人的知識短板，培養復合型人才，切實提高內部審計人員的業務能力和業務水平。（三）構建協同工作機制，形成工作合力。充分發揮審計聯席會議制度作用，強化審計聯席會議單位間的工作協同，研究討論審計工作計劃、工作制度，協調解決審計中的重大問題，研究推進審計整改，交流通報重要審計情況，以利于整合校內審計資源，調動各職能部門的積極性；利用審計協查工作機制，在審計項目開展實施前，向組織、紀檢監察、人事、科技、資產管理、財務等相關職能部門發送“審計協查委托書”，健全工作聯動機制。（四）強化審計結果整改，提升審計工作成效。1.健全常規審計公告機制，構建評價指標體系。在校園網公開審計通知公告，歡迎職工提供審計線索，同時也對審計組成員執行審計紀律和工作作風情況進行監督。審計報告發文后向校領導、審計聯席會議成員單位、被審計單位及個人公布，發揮輿論監督的作用。將審計結果納入評價指標體系，將績效評價、選拔任用等結合起來，提升審計結果的運用水平，增強高校內部審計的實效性和權威性。2.召開專題工作會議公告結果、推進整改。對審計中發現的重要問題、重大風險等情況進行匯總，加強對審計結果的分析提煉，定期提交給校領導黨風廉政分析會、審計工作聯席會議進行專題分析；在學校一些工作總結會上及時通報審計情況，更加全面、深入地推進和落實審計整改。3.建立審計整改跟蹤檢查機制，多種形式落實整改。審計項目結束后，在一定時間內安排后續跟蹤審計，檢查之前審計項目的整改情況是否真實到位，并撰寫后續跟蹤報告。同時，要落實審計整改責任制，將學校各部門在審計整改工作中的職責落實到制度層面，明確首要責任人。對于被審計單位存在較為嚴重的違紀違規或者管理不善等需要整改的問題，發出“審計整改通知”，要求對問題限期進行整改；對于被審計單位存在的一般性問題，發出“審計意見落實情況反饋表”，要求及時對審計報告中的審計意見進行落實反饋；對于被審計單位或其他單位管理方面存在漏洞但尚未造成后果的，發出“審計關注函”提醒其引起注意，并限期提出防范措施或解決方案；對內部審計人員提出的建議，須逐條落實；強化問責機制，對未按要求整改或者整改不到位的部門或個人，依規追究責任。4.實施全過程質量管理，提高審計質量。從審計項目業務安排到審計報告出具實行全過程的質量管理，包括選擇和確定審計項目、計劃、實施、報告、后續等各個環節。同時，進一步完善審計工作制度，促進審計規范化建設。認真分析總結單位內部現有各項規章制度在執行中遇到的問題，遵從優化程序、高效實用的原則，根據工作實際和發展變化，進一步提高規章制度的適用性、可操作性，確保審計質量。

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作者:鄭高速 單位:中國計量大學審計處