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一、審計全覆蓋

目前黨中央、國務(wù)院就加強審計工作、完善審計制度出臺了一系列重大舉措。國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強審計工作的意見》，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件頭明確提出，要對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋。黨作出改革審計管理體制的重大決策部署，組建中央審計委員會，加強黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，為實現(xiàn)審計全覆蓋提供了重要保障。實行審計全覆蓋對推動完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有十分重要的意義。高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，因此高校是推行審計全覆蓋的重要對象和重要領(lǐng)域。

二、審計全覆蓋背景下高校內(nèi)部審計工作的定位與困境

（一）高校內(nèi)部審計工作的定位。高校內(nèi)部審計是高校內(nèi)部審計機構(gòu)和人員通過對學(xué)校與資源利用有關(guān)的業(yè)務(wù)活動及其內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性的審查，并進行確認(rèn)、評價、咨詢，旨在促進完善管理控制、防范風(fēng)險、創(chuàng)造效益，從而促進學(xué)校事業(yè)目標(biāo)的實現(xiàn)。根據(jù)內(nèi)部審計實務(wù)指南第4號，高校內(nèi)部審計部門要全面開展內(nèi)部控制審計、預(yù)算執(zhí)行和決算審計、建設(shè)工程項目審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計。同時，按照教育部關(guān)于內(nèi)部審計工作新的要求，探索開展全過程跟蹤審計、專項審計調(diào)查等工作，不斷拓展審計工作領(lǐng)域，實現(xiàn)對人、財、物等審計對象的全覆蓋。除了日常的財務(wù)收支、經(jīng)濟責(zé)任和專項審計外，高校內(nèi)部審計還可以從以下幾個方面開展審計工作。1.以風(fēng)險為導(dǎo)向，開展內(nèi)部控制審計。依據(jù)《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，內(nèi)部審計的范圍已經(jīng)擴大到了內(nèi)部控制與風(fēng)險管理。高校內(nèi)部審計人員應(yīng)以風(fēng)險為導(dǎo)向，完整分析學(xué)校的組織業(yè)務(wù)流程，分類風(fēng)險因素、建立健全評價機制，將有限的內(nèi)審資源優(yōu)先配置至高風(fēng)險領(lǐng)域，以保障審計目標(biāo)的實現(xiàn)。同時應(yīng)將內(nèi)控審計列為日常工作，主要途徑有：審查各部門的制度建設(shè)，建立健全內(nèi)控監(jiān)督評價制度；定時對重要崗位進行風(fēng)險評估和調(diào)查；通過對預(yù)算收支、政府采購、基建項目和經(jīng)濟合同等業(yè)務(wù)的內(nèi)控情況和管理流程進行審計，以達到風(fēng)險防范的效果。2.開展預(yù)算管理審計，提高資金使用效率。目前高校內(nèi)部審計人員多數(shù)只審計上年度的預(yù)算執(zhí)行情況，屬于事后審計，而科學(xué)的預(yù)算管理審計要求做到事前參與、事中跟蹤和事后評價。從預(yù)算編制環(huán)節(jié)入手，出席有關(guān)資金使用的重大決策會議；及時跟蹤資金項目的預(yù)算執(zhí)行情況，重點審點學(xué)科的建設(shè)經(jīng)費和相關(guān)項目的執(zhí)行情況；日常審查常規(guī)項目；在上述審計手段的基礎(chǔ)上結(jié)合績效審計，從學(xué)校績效工資分配制度、各單位人均獎勵性績效工資分配情況、不同群體獎勵性績效工資對比等維度對學(xué)校的獎勵性績效工資分配情況進行分析，發(fā)現(xiàn)存在的問題并提出改進建議，評價并公布預(yù)算資金使用情況，對績效較差的部門予以提醒，防止審計工作流于形式。3.增加國有資產(chǎn)管理審計力度。伴隨高校教學(xué)規(guī)模的擴大，高校用于教學(xué)和科研的資金投入也隨之增長。高校在國有資產(chǎn)管理上還停留在靜態(tài)管理上，存在盲目購置資產(chǎn)、使用效率低下等問題，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。因此，高校內(nèi)部審計部門應(yīng)聯(lián)合財務(wù)部門和資產(chǎn)管理部門，加大對國有資產(chǎn)管理的審計力度。對于固定資產(chǎn)，應(yīng)對其購置、使用及處置的各個環(huán)節(jié)進行審計，以提高資產(chǎn)使用效率、落實管理責(zé)任；對于無形資產(chǎn)，主要集中審查無形資產(chǎn)是否流失、是否被無償占用；對于校辦企業(yè)，則需關(guān)注其是否履行國有資產(chǎn)的監(jiān)管義務(wù)，審查國有資產(chǎn)是否實現(xiàn)保值增值，企業(yè)經(jīng)營是否合法合規(guī)，對外投資程序是否合理，投資風(fēng)險是否可控等內(nèi)容。4.提前介入，拓展經(jīng)濟責(zé)任審計全。覆蓋工作范圍高校干部經(jīng)濟責(zé)任審計往往存有滯后性的特點，高校通常是在中層干部任期屆滿統(tǒng)一換屆時，由組織部委托內(nèi)審部門統(tǒng)一對他們的履職情況進行批量審計，很多問題的產(chǎn)生是由于責(zé)任人對崗位的經(jīng)濟責(zé)任事項、相關(guān)財經(jīng)審計法規(guī)不了解而造成的。審計全覆蓋則要求改變以離任審計為主的現(xiàn)有局面，將經(jīng)濟責(zé)任關(guān)口前移，將重點放在任中審計上，全面監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的經(jīng)濟責(zé)任履行情況。通過任前經(jīng)濟責(zé)任告知、年度經(jīng)濟責(zé)任履職情況報告、任期和離任經(jīng)濟責(zé)任審計的有機結(jié)合，實現(xiàn)對干部經(jīng)濟責(zé)任事項的全過程監(jiān)督。同時針對各個崗位特點，要采取不同的審計方法，重點審查權(quán)力相對集中、涉及資金數(shù)額較大的重要崗位干部，使審計工作落到實處。（二）當(dāng)前高校內(nèi)部審計全覆蓋的困境。當(dāng)前高校內(nèi)部審計全覆蓋面臨著一些瓶頸問題，其中最主要的是高校審計資源的匱乏與繁重的審計任務(wù)之間的矛盾日漸突出，而審計資源的匱乏主要集中體現(xiàn)在內(nèi)部審計人員配備不足；審計方法過于簡單、信息化程度低；審計質(zhì)量控制體系不完善等方面。1.人員配備不足，審計任務(wù)繁重。根據(jù)中國內(nèi)部審計協(xié)會的《內(nèi)部審計實務(wù)指南第4號—高校內(nèi)部審計》，高校內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)配備足夠的內(nèi)部審計人員，內(nèi)部審計人員數(shù)量應(yīng)不低于教職工總數(shù)的2‰，但實際上，高校內(nèi)部審計人員數(shù)量普遍偏少，在審計全覆蓋的趨勢下，人員短缺問題越發(fā)突出。以浙江省78所高校為例，截至2018年底，共設(shè)置內(nèi)部審計人員240人，其中專職的179人，兼職61人，平均每所高校配置內(nèi)部審計人員3人，難以應(yīng)對繁重的審計工作任務(wù)。2.審計方法簡單，信息化程度較低。高校內(nèi)部審計面對的被審計對象的體量和資金量一般偏小，不需經(jīng)常借用統(tǒng)計學(xué)、計算機技術(shù)來批量處理海量數(shù)據(jù)，內(nèi)部審計人員易形成以主要依靠傳統(tǒng)人工審計的一些審計手段、方法的習(xí)慣，較少利用統(tǒng)計抽樣、計算機技術(shù)等新的審計方法，但實際上，傳統(tǒng)審計手段已不能從根本上滿足目前審計監(jiān)督與審計服務(wù)的需要，利用計算機技術(shù)處理海量數(shù)據(jù)查找關(guān)鍵信息，是實現(xiàn)審計全覆蓋的必然要求。目前大部分高校內(nèi)部審計的軟硬件設(shè)施還難以滿足該要求，審計信息化程度較低，數(shù)據(jù)處理方式簡單，云審計、大數(shù)據(jù)、審計信息共享等概念也只停留在概念層面，并未完全滲透進審計實務(wù)中，審計效率有待提高。3.審計質(zhì)量控制體系不完善，成效不明顯。部分高校對審計質(zhì)量控制不夠重視，未完全參照審計準(zhǔn)則和質(zhì)量控制辦法的要求來開展審計工作，導(dǎo)致相關(guān)制度執(zhí)行不到位、審計底稿制作不完整、審計報告撰寫和審計檔案管理不規(guī)范等問題的出現(xiàn)。同時，部分高校內(nèi)部審計一般也只是把審計結(jié)果提供給高校領(lǐng)導(dǎo)或委托部門，審計報告僅在一定范圍內(nèi)公開，未對問題進行歸納分析，未重視審計結(jié)果運用工作，也沒有建立審計整改工作實施辦法來督促落實審計整改。

三、審計全覆蓋趨勢下提升高校內(nèi)部審計工作質(zhì)量的路徑探析

（一）利用社會審計資源，創(chuàng)新審計工作模式。高校專職內(nèi)部審計人員數(shù)量一般偏少，可聘用會計師事務(wù)所等社會中介力量來充實審計隊伍，提高內(nèi)審的效率和工作質(zhì)量，開展聯(lián)合審計。為保證社會中介機構(gòu)的工作質(zhì)量，高校內(nèi)部審計部門可以通過多種形式進行控制。一是通過政府采購程序，嚴(yán)格對社會中介機構(gòu)的選取，中介機構(gòu)必須具有合法資質(zhì)及良好的執(zhí)業(yè)記錄，簽訂合同和保密協(xié)議；二是在審計項目開展前，進行充分的審前溝通，共同確定切實可行的審計工作方案；三是在審計過程中，參與關(guān)鍵審計環(huán)節(jié)及事項，及時交流溝通達成共識，確保充分的審計范圍，深入審計發(fā)現(xiàn)問題。四是逐步開展外包業(yè)務(wù)質(zhì)量的后續(xù)評價，已對工程審計外包單位開展業(yè)務(wù)質(zhì)量考評。（二）創(chuàng)新審計技術(shù)與方法，提高內(nèi)部審計人員業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)。利用現(xiàn)代信息技術(shù)積極創(chuàng)新審計理念和審計方式方法，提高審計效率，向信息化要資源，向大數(shù)據(jù)效率，大力開展大數(shù)據(jù)審計，依靠現(xiàn)代科技助推審計全覆蓋，提高審計工作效率，促進審計轉(zhuǎn)型升級。加強高校內(nèi)部審計人員隊伍建設(shè)，提高內(nèi)部審計人員素質(zhì)。鼓勵內(nèi)部審計人員積極開展工作學(xué)習(xí)研究和業(yè)務(wù)調(diào)研，進一步提高理論水平，總結(jié)實務(wù)工作經(jīng)驗，學(xué)習(xí)先進的審計理念和審計經(jīng)驗；根據(jù)內(nèi)部審計人員的實際情況，針對其不同專業(yè)背景，組織跨專業(yè)培訓(xùn)，彌補個人的知識短板，培養(yǎng)復(fù)合型人才，切實提高內(nèi)部審計人員的業(yè)務(wù)能力和業(yè)務(wù)水平。（三）構(gòu)建協(xié)同工作機制，形成工作合力。充分發(fā)揮審計聯(lián)席會議制度作用，強化審計聯(lián)席會議單位間的工作協(xié)同，研究討論審計工作計劃、工作制度，協(xié)調(diào)解決審計中的重大問題，研究推進審計整改，交流通報重要審計情況，以利于整合校內(nèi)審計資源，調(diào)動各職能部門的積極性；利用審計協(xié)查工作機制，在審計項目開展實施前，向組織、紀(jì)檢監(jiān)察、人事、科技、資產(chǎn)管理、財務(wù)等相關(guān)職能部門發(fā)送“審計協(xié)查委托書”，健全工作聯(lián)動機制。（四）強化審計結(jié)果整改，提升審計工作成效。1.健全常規(guī)審計公告機制，構(gòu)建評價指標(biāo)體系。在校園網(wǎng)公開審計通知公告，歡迎職工提供審計線索，同時也對審計組成員執(zhí)行審計紀(jì)律和工作作風(fēng)情況進行監(jiān)督。審計報告發(fā)文后向校領(lǐng)導(dǎo)、審計聯(lián)席會議成員單位、被審計單位及個人公布，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。將審計結(jié)果納入評價指標(biāo)體系，將績效評價、選拔任用等結(jié)合起來，提升審計結(jié)果的運用水平，增強高校內(nèi)部審計的實效性和權(quán)威性。2.召開專題工作會議公告結(jié)果、推進整改。對審計中發(fā)現(xiàn)的重要問題、重大風(fēng)險等情況進行匯總，加強對審計結(jié)果的分析提煉，定期提交給校領(lǐng)導(dǎo)黨風(fēng)廉政分析會、審計工作聯(lián)席會議進行專題分析；在學(xué)校一些工作總結(jié)會上及時通報審計情況，更加全面、深入地推進和落實審計整改。3.建立審計整改跟蹤檢查機制，多種形式落實整改。審計項目結(jié)束后，在一定時間內(nèi)安排后續(xù)跟蹤審計，檢查之前審計項目的整改情況是否真實到位，并撰寫后續(xù)跟蹤報告。同時，要落實審計整改責(zé)任制，將學(xué)校各部門在審計整改工作中的職責(zé)落實到制度層面，明確首要責(zé)任人。對于被審計單位存在較為嚴(yán)重的違紀(jì)違規(guī)或者管理不善等需要整改的問題，發(fā)出“審計整改通知”，要求對問題限期進行整改；對于被審計單位存在的一般性問題，發(fā)出“審計意見落實情況反饋表”，要求及時對審計報告中的審計意見進行落實反饋；對于被審計單位或其他單位管理方面存在漏洞但尚未造成后果的，發(fā)出“審計關(guān)注函”提醒其引起注意，并限期提出防范措施或解決方案；對內(nèi)部審計人員提出的建議，須逐條落實；強化問責(zé)機制，對未按要求整改或者整改不到位的部門或個人，依規(guī)追究責(zé)任。4.實施全過程質(zhì)量管理，提高審計質(zhì)量。從審計項目業(yè)務(wù)安排到審計報告出具實行全過程的質(zhì)量管理，包括選擇和確定審計項目、計劃、實施、報告、后續(xù)等各個環(huán)節(jié)。同時，進一步完善審計工作制度，促進審計規(guī)范化建設(shè)。認(rèn)真分析總結(jié)單位內(nèi)部現(xiàn)有各項規(guī)章制度在執(zhí)行中遇到的問題，遵從優(yōu)化程序、高效實用的原則，根據(jù)工作實際和發(fā)展變化，進一步提高規(guī)章制度的適用性、可操作性，確保審計質(zhì)量。

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作者:鄭高速 單位:中國計量大學(xué)審計處