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近十多年來，世界各國都在采取措施，制定有關政策法規，鼓勵灌溉用水戶更多地參與灌溉管理，進行灌區管理體制和運行機制改革．

大多數工業化國家，如澳大利亞、日本、西班牙、美國等，根據財政需要，許多年前就已經實行用水戶參與灌溉管理的政策，灌溉管理主要從政府機構轉給用水戶自己負責．如美國已經提倡將墾務局建設和經營的灌溉工程的管理責任移交．農民是大型灌區的成員，而經營灌溉渠道和負責向農民分配水量的工程師則是其服務對象農民的雇員．工業化國家的農民大多受過高等教育，他們通過私有化市場和公共部門（農業技術推廣站）得到有力支持．而在發展中國家推行用水戶參與灌溉管理有三個主要原因：一是政府機構承擔灌溉管理職能，國家的財政負擔很大，社會成本很高；二是灌溉用水戶管水的積極性比政府機構高；三是灌溉管理責任分散給用水戶，對灌溉系統出現的問題和變化更能快速反應．

用水戶參與灌溉管理意味著用水戶將全面參與各級灌溉管理，包括灌溉工程的規劃設計、施工、建設監理、融資、規制、運行維護、監測評價等，不僅參與決定工程設計而且還要參與決定體制設計（組織形式和功能）等．對用水戶參與灌溉管理，目前國外流行兩種說法，一種是“參與式灌溉管理（PIM）”，另一種是灌溉管理轉移（IMT）．最常見的灌溉管理轉移形式是將灌溉管理職責從中央政府的灌溉機構轉移到財務自主的用水戶組織．

1保證用水戶參與灌溉管理成功的重要因素

國外一些國家的經驗表明，無論是推行用水戶參與灌溉管理（PIM）或是灌溉管理職責的轉移（IMT），保證該過程成功的重要因素包括基本條件、國家政策和法律、實施模式及灌溉協會的類型和性質．

1．1基本條件

主要包括國家預算發生危機，不能完全承擔對灌溉管理的財政支持；最高層產生通過私人對灌溉排水的投資來恢復經濟增長的政治意圖；由于維護不及時造成灌溉基礎設施相繼破壞；需要提高水利用率．

1．2國家政策

主要指與用水戶參與灌溉管理的相關鼓勵政策，通常因目的和區域不同而異．在菲律賓，水資源的利用、治理和保護的基本原則和框架都概括在1976年的“水法（WaterCodd）”內，政府制定了發展灌溉協會的新策略，鼓勵灌溉用水戶協會或協會聯合會承擔灌溉工程的運行維護管理工作．土耳其的立法允許將國有小型灌溉工程由國家水利工程總局移交給用水戶協會，用水戶協會負責向農民征集需水用水表，并上交國家水利總局，管理二級渠道以下的水量分配，清理和小修渠道及其他小型水工建筑物．阿根廷聯邦政府將水管理職責轉移到省、州一級，并開始實施灌溉管理轉移計劃，各項與水有關的政策、法規基本上都是由地方制定．墨西哥國家水委員會通過制定國家水政策，把水分配給用水戶并給予相應的許可證和正式許可文件，同時將大型灌溉工程交給用水戶管理．哥倫比亞政府農業政策鼓勵私人資本投資灌溉排水工程建設，并積極推動用水戶參與灌排工程的建設和管理．

1．3有關法律文件

國外用水戶參與灌溉管理的法律體系主要有三種法律文件，一是現行法律，二是用水戶協會組織章程，三是用水戶協會與灌溉機構之間的轉讓協議．現行法律主要明確用水戶協會作為法人實體享有的權利與義務；組織章程對會員資格、組織結構和內部管理、運行維護、水費、用水戶協會的清算等做具體規定，轉讓協議對擬轉讓的灌溉系統、協會與灌溉機構雙方的責任、共同管理階段如何運作等做具體規定．墨西哥的國家水法中規定用水戶協會作為法人，一些國家根據舊的國家法律或地方法律來支持灌溉管理轉移計劃的實施（如阿根廷和土耳其），而一些國家則通過制定新的國家水法實施了灌溉管理職責轉移（如菲律賓和哥倫比亞）．

1．4灌溉協會類型和性質

灌溉協會的類型和性質與各國或地區的經濟結構和灌溉形式直接有關．在灌區較大、經濟較發達的國家，灌溉協會有一定的經濟規模，能雇傭自己的職員和擁有屬于自己的專用灌溉設備，如墨西哥、日本、中國臺灣地區、土耳其、阿根廷和哥倫比亞，灌溉協會規模大（受益范圍2000～50000hm2），屬自我服務的合作社性質，很多職員都是雇傭的專業人員，用水費收入以現金支付其薪水，水費以現金支付．相反，在灌區很小和經濟不太發達的國家，灌溉協會很小，經濟上不能維持，管理也存在較多問題，如菲律賓灌溉協會非常小（受益范圍100～300hm2），以村莊為基礎，大部分勞動力是用水戶提供的義務工，只有極少數灌溉職員是雇傭的專業人員，水費多以谷物支付．阿根廷的灌溉協會享有完全合法權力（包括征稅權力），而其他國家的灌溉協會確定和征收水費的權力有限，且沒有其他的地方征稅權力，因此他們的大部分收入來自水費．

1．5實施模式

每個國家實現向用水戶參與管理制度轉變的方法是不同的．如菲律賓采用的是自下而上的方法，而哥倫比亞和墨西哥則是采用自上而下的方法．從促進用水戶參與灌溉管理過程方面說，哥倫比亞投入的時間和做出的努力比其他國家都少，但是轉移過程非常快．在轉移過程中出現了一些新問題，因為用水戶事實上對他們的所有權及管理責任的變化不太了解．許多灌溉系統是靠泵從河中取水，很多管理轉移都涉及能源補貼問題．阿根廷為了迅速推行用水戶參與灌溉管理，采用了報告會等形式進行宣傳．墨西哥和土耳其組織用水戶參加報告會，并對自己的職員進行培訓．墨西哥還組織水利技術研究所和專業公司編寫視聽教材，以使用水戶相信灌溉管理轉移是一項積極的變革．菲律賓采用了最慢的方法，利用研究所技術人員和農民組織者作為“催化劑”開展工作，這些組織者住在農村，組織國家灌溉局有關人員和用水戶交換意見．然而，國家灌溉局現在己意識到過分依靠這些組織者，工作進展緩慢，現已大大削減了農民組織者的數量．

從責任轉移方面來說，墨西哥、哥倫比亞和土耳其提到了灌溉機構和灌溉協會之間管理分擔形式．分組管理的時間各國各地區不同，但一般為6～12個月．相反，阿根廷則轉移很快，而菲律賓采取1期、2期、3期分期實現責任逐步轉移，即使15年后，也只有不到15％的地區實現3期轉移，即完全由用水戶管理．

2用水戶參與灌溉管理后產生的影響

根據國外經驗，用水戶參與灌溉管理后產生的最大好處是水費收入增加，政府的灌溉工程運行維護經費支付減少，灌溉系統能得到定期維修．如墨西哥灌溉管理責任轉移后，水費收入增加了4倍，政府的灌溉工程運行維護經費支付從80％減少到25％．土耳其實施灌溉管理轉移計劃后灌區水費實收率提高兩倍．哥倫比亞用水戶參與管理的灌區與國家灌溉機構管理的灌區相對照，前者的運行維護費用僅25％來自于政府補貼，后者的運行維護費用中政府補貼占90％，并且前者的灌溉計劃和種植模式更為靈活，灌溉系統能得到定期維護．墨西哥1989年創建國家水委員會，1992年制定有關用水戶參與灌溉管理的新水法并于1994年1月議會批準通過．到1996年底，全國87％的大中型灌區已移交給用水戶協會管理．哥倫比亞1993年頒布了新法律，賦予了用水戶協會合法地位和責任，以及賦予了國家灌溉機構的支持和監督義務．目前全國24個大中型灌區有16個（占2／3）灌區已經移交地方協會管理．土耳其1993年開始實施大型灌區灌溉管理責任轉移給地方組織，只用了3年時間，61％的國有灌區的灌溉管理職責由國家水利工程總局成功地轉移給地方機構或地方灌溉協會．

推行用水戶參與灌溉管理，將灌溉管理權向地方轉移是一項復雜工作，涉及到國家政策法規和政府機構的調整，新的地方組織機構的建立，工程設施、設備所有權的轉移以及工程管理人員的調整．在灌區管理模式轉變的同時，經濟和社會條件也發生了變化．

3存在的問題

雖然用水戶參與灌溉管理已引起世界各國的關注，并已取得了初步成效，但無論是土耳其，還是墨西哥，用水戶參與灌溉管理的實踐時間都還比較短，有關的法律和管理方法等都不太完善．從一些國家的實施情況看，主要存在以下問題．

附表灌溉管理轉移的可能影響

首先，在灌溉協會方面，存在水權不安全、資金不足、灌溉工程的修復和現代化改造政策不明確、財務和行政管理經驗不足等問題，其中水權不安全被認為是對灌溉協會影響最大的問題之一．沒有水權，或水權不明確或不安全會造成以下結果：（1）限制對新建工程設施或現有工程設施修復的投資；（2）使部分協會管理者和農民產生短期行為；（3）導致為維護不明確的水權而投入大筆資金；（4）導致供水量減少以及系統維護不好．

灌溉工程的修復和現代化改造政策不明確對灌溉協會產生的影響也很大，因為實施用水戶參與灌溉管理將為政府和農民帶來巨大的潛在效益，但是被移交的設施應處于良好的運行狀態．而且大多數國家缺乏清晰、持續穩定的關于灌溉工程修復和現代化改造的政策．在現有財政情況下，用水戶協會沒有財力對灌溉工程進行修復和現代化改造，但從長遠來看，為了提高系統的灌溉效益必須對工程進行修復和現代化改造．灌溉工程的修復和現代化改造離不開政府的財政支持，而且只有解決好這一問題，才有可能加速實施大規模的灌溉管理職責轉移計劃．所有灌溉系統都需要定期修復和現代化改造．但要完成這項工作需要政府提出有關修復責任明確而持續穩定的政策．缺乏這些政策時，協會的傾向是推遲所需的修復，希望政府采取修復措施和承擔責任．

其次，在灌溉機構方面，實施灌溉管理職責轉移后，原有政府專管機構的職責重新進行了調整，打亂了正常的工作秩序，因運行責任轉移引起規模減小，致使技術能力下降．

第三，在農民方面，農民要求提高農業生產率，可能改種經濟價值高的農作物，需要提供支持包括：生產貸款；技術推廣咨詢；新技術；研究成果；市場和市場信息；獲得投入資金；收獲后服務．

第四，在政府方面，削弱了對系統內全部灌溉活動的控制，并且減弱了利用灌溉作為執行國家其他政策和應優先考慮事項的工具的能力．例如，在一定的季節提倡栽種旱作物，而不是水稻，這可能是政府所希望的．過去，可能是由灌溉機構調節供水計劃和供水量來實現這一目的，在轉移后，這將比較困難．

4經驗和啟示

較發達國家在多年以前已經把大部分灌溉管理職能轉移給地方組織．而近來已經推行灌溉管理轉移的發展中國家，盡管總的效果不錯，但在有些國家，推行灌溉轉移管理計劃所產生的新問題表明有降低潛在效益的趨勢，應當引起高度重視．

在推行灌溉轉移管理計劃中，最重要的條件是最高層的政治意愿．其次是灌溉基礎設施必須處于良好狀況，可以按需要輸送灌溉水．第三是國家水法必須有相關條款規定．

大部分國家推行灌溉轉移管理計劃產生了一些新問題，解決措施包括：（1）必須在質和量的方面確立安全的水權．這是解決水權不安全感的主要辦法，應明確規定干旱時期對用水戶和灌溉協會的補償辦法．灌溉協會和灌溉協聯可以協助提供幫助和法律代表．（2）必須多渠道解決資金不足的問題．由于主要收入來源是灌溉服務費，所以服務費標準和征收百分比相當重要．提高服務費收入的主要方法是將費用分成兩部分：固定收費和計量收費．提高灌溉農業的生產效率也是增加對灌溉協會的財政支持的重要因素．（3）必須對灌溉系統的修復制定明確而又持續穩定的政策法規．沒有這種政策，會經常延誤維護．因為灌溉不僅有益于農民，所以有正當理由制定費用分攤方案，即由政府支付一部分，農民支付剩余的部分．如果可能，灌溉協會應有一定的儲備金，但儲備金不夠所需開支時，應有可負擔得起的貸款來源．為了保證修復計劃在技術上合理，需要從政府或私人機構取得技術支持．（4）必須加強外部支持，提高和改進管理．需要專業人員培訓和改進管理系統和外部支持服務，如外部審計、灌溉服務費直接匯入銀行、采用微機和標準化的會計程序包、承包維護設備等，提高工作人員的財務和行政管理經驗．