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運用市場機制和經濟手段來合理分配水資源也是目前國際社會在提高水資源利用效率、解決水事沖突、促進水資源持續有效利用和管理等問題中十分重視的政策和戰略舉措。本文旨在通過分析智利、墨西哥和美國加利福尼亞州（簡稱加州）等國家或地區在發展水權交易方面的實踐，得出一些對我國建立合理的水權制度、適時開展水權交易的有益的政策啟示。

一、水權和水權交易的基本含義及類型

（一）水權的含義及類型

水權就是水資源的產權。什么叫產權？按照（Alchian，1950）的定義，“它是一個社會所實施的選擇一種經濟品的使用的權利”。產權的主要功能就是內化外部性，幫助一個人形成他與其他人進行交易時的預期（Demsetz，1988）。一個產權的基本內容包括行動團體對資源的所有權、使用權、轉讓權，以及收入的享用權。

水權可以按照所有權，也可以按照使用權的不同獲取方式進行分類。

將產權的所有權界定給不同的行動團體就會形成不同的產權制度（王金霞，2000）。自然資源的產權一般分為自由進出的產權、國有產權、集體產權、共同產權和私有產權。從世界范圍來看，以上幾種產權制度在水資源中都是同時存在的，并且隨著資源、環境、經濟、社會和政治制度的變化而不斷發生變化。然而由于水資源作為一種特殊的戰略資源，大部分國家都由憲法或法律明確規定了其國有或人民所有的性質，因而水權轉讓探討的主要問題多側重于除了所有權之外水資源的其他權利，一般指水資源的使用權及相關的轉讓、收入享用等權利。從我國的現狀來看，除了一小部分水資源的產權屬于集體產權之外，其他水資源（地表和地下水）的產權都屬于國有性質。

從使用權的獲取方式（或初始水權的確定）來看，目前水資源（主要是地表水資源）的產權主要分為以下幾種體系：

1．濱岸權體系

濱岸權體系指合理使用與濱岸土地相連的水體但又不影響其他濱岸土地所有者合理用水的權利（Singh，1991）。為了能夠運用濱岸權，必須擁有濱岸土地的所有權。濱岸權只針對某一水道內的天然水流。讀岸權必須在流域內濱岸土地上運用，而且這些濱岸土地必須在水體所屬流域內。這種體系的建立和發展反映了在英格蘭和歐洲以及美國一些地區多雨的氣候特點。

2．優先占用體系

優先占用體系是在干旱和半干旱的美國西部各州建立和發展起來的，主要是為了解決這些缺水地區的用水問題（Singh，1991）。優先占用體系的核心是優先權。占用的日期決定了用水戶用水的優先權。最早占用者擁有最高級別的權利，最晚占有者擁有最低級別的權利。與濱岸權不同，占用權僅僅針對水的利用，該體系允許在有水的時候將其儲存起來，以便用于那些無法獲得水的地方，還允許將水從有水的地方向需要的地方進行輸送。

3．混合或雙重水權體系

混合或雙重水權體系既包括像加州那樣最初由習慣作法演變成占用權體系，而后吸收了濱岸權體系部分要素的類型，也包括最初建立了濱岸權體系，而后經過調整又與占用權體系相適應的類型（Singh，1991）。

4．比例水權體系

比例水權體系是按照一定認可的比例和體現公平的原則，將河道或渠道里的水分配給所有相關的用水戶（RosegrantandScheley－er，1994）。比例水權是智利和墨西哥在確認初始水權中運用的一種主要方法。在墨西哥，水權在技術上根據計量（水量），而不是根據河流或渠道水流的比例來分配，灌區和用水者協會負責建立相應的程序在他們的管轄范圍內分配多余的或短缺的水資源。多余和短缺的水資源將簡單地按比例分配給所有的用水者，例如如果流量比正常低20％，那么所有水權擁有者得到的水資源也將低于20％。該程序有效地將計量水權轉變成了按比例的流量權利。在智利，水權是可變的流量或水量的比例；這樣的好處是水權擁有者在一定的地方保證擁有一定數量的水權份額。如果水資源充足，這些權利以單位時間內的流量表示（每秒升、每年或月的立方米），如果水資源不充足，就按比例計量。

5．社會水權體系

社會水權體系除了將水用于消耗性用途外，人們總是強烈希望擁有公共水權，包括航運、漁業以及其他用于商業目的的地表水使用權等（EasterandHearne，1994）。由于這部分水權無法在市場上競爭，公共部門在初始水權的分配中或者購買了這部分水權，或者直接保留下來。

（二）水權交易的含義及類型

水權交易是水資源使用權的部分或全部轉讓，它與土地轉讓是相分離的（RosegrantandScheleyer，1994）。水權的交易既可以是消費性的也可以是非消費性；即可以是持續的，也可以是非持續的；即可以是永久的，也可以是短期的或偶爾的。雖然水權交易本身應該是永久或很長時期的，但為了確保安全性，水權的轉讓不應該是永久的；水權應該是一個季節、一年或多年的出租、抵押或典當等。

水權的交易應該具備三個基本前提（ROSegrantandScheleyer，1994）：①可交易的水權：意味著水資源使用者同意再分配水權，并且他們可以從水權交易中得到補償；②定義明晰的水權：對于農民來講，它有利于提高個人（如農民）或群體對于公共灌溉管理部門討價還價的能力；③安全的水權：用水者在考慮了全部機會成本之后，可以在賣水和用水之間做出合理選擇，從而促進了投資和節約用水。

從國外水權交易的實踐來看，水權交易既包括地表水資源，也包括地下水資源（RosegrantandScheleyer，1994）。水權的交易既可以是正規的，也可以是非正規的。根據水權交易的不同類型及對社會經濟和環境等影響程度的不同，有些水權交易是不需要向政府有關部門申報的，如灌區之間或灌區內部農民之間的交易，水權交易前盾不改變水資源用途的交易，以及其他一些由政府有關部門特許的不應申報的交易；而其他一些水權交易是必須向政府有關部門申報的，特別如部門之間（如農業和工業部門之間），地區之間或流域內部較大范圍內的水權交易等。向政府部門申報水權交易是政府干預水權市場、防止水權交易造成對第三者和環境等潛在負面影響的十分有效和常用的辦法。

二、國外水權交易的實踐

該部分以智利。墨西哥和美國加州等國或地區水權交易的實踐，總結了水權交易的背景及激勵機制，水權交易帶來的收益和限制因素，以及成功實施水權交易所需要的政策。

（一）水權交易的背景及激勵機制

智利自從1981年重新修訂《水法》以來，已經有了20多年水權交易的經驗；墨西哥從20世紀90年代初開始，實施綜合的水資源管理體制和法規體系改革，水權交易也隨之發展起來（RosegrantandScheleyer，1994）。美國加州從20世紀80年代初開始采用了一種漸進的改革來提高水市場的靈活性。加州采用漸進的方法，主要是由于在不同的歷史和經濟條件下建立的水法在許多方面制約著水市場的發育。這樣的改革也是對平衡農業、城市和環境用水者之間不同利益的復雜性做出的反映。智利和墨西哥的政治條件具有發展中國家的代表性，比加州更適合進行綜合的改革。在他們進行改革之前，水資源利用中的主要利益相關者農民對水權的狀況并沒有很強的興趣；相反，水資源法律和管理的舊體制僅僅賦予了他們不安全的水權，并且在水資源分配和管理中很少有發言權力。后來，智利和墨西哥的農民堅決擁護和支持綜合的水資源法律體系的改革和水市場的建立，因為他們從中得到了收益。綜合改革也得到了農業。財政和經濟計劃等政府部門的支持，因為他們想解決由于以前的水資源政策帶來的對經濟和財政的負面影響。限制水資源政策改革的主要部分是直接控制水資源管理的政府機構。

不管水權交易的發育程度和各國的政策環境如何不同，這些國家或地區建立水權交易的目的都是為了提高各部門的用水效率，在水資源管理中保護和實現自然資源的持續利用，減少巨額財政負擔，強化國家的水資源政策及增強資源分配中的靈活性和反應能力（RosegrantandScheleyer，1994）。因而激勵這些國家或地區實施水權交易的誘導因素主要包括以下三個方面：①由于水資源短缺導致的水資源經濟價值的迅速提升：水資源的需求、新水源的枯竭、農業、工業、生活和環境用水之間的競爭；②由于維護和運行集中管理下的水資源供給系統的成本逐漸攀升，財政負擔日益加劇；③全面的經濟自由化，因而維護不靈活的和低效的水資源分配系統所帶來的經濟成本不能適應激勵機制和比較優勢的變化。

（二）水權交易的潛在收益和限制因素

智利、墨西哥和美國加州等國或地區水權交易的實踐表明，建立水權交易可以帶來許多潛在的收益。這些收益主要包括以下幾個方面：①賦予用水者權利：用水者特別是農民通過水權交易，提高了在水資源管理和分配中的參與能力，增強了與政府部門及其他組織討價還價的能力；從而也促進了水資源分配的公平性。②提供投資的激勵機制：水權交易使農民認識到了水資源潛在的經濟價值，從而誘導他們投資高效和節水農業；另外，城市供水部門在實行水權交易之后，也積極改進供水設備，提高污水處理能力，從而將多余的水資源再賣給農民或城市居民。③提高水資源分配的靈活性：由于用水者可以在綜合考慮了水資源機會成本之后，對作物種植結構和水資源利用等方面可以做出合理和積極的選擇，因而水資源的配置更加靈活。④提高用水效率：由于水權交易誘導用水者調整作物結構，投資節水設施，改進供水設備，從而極大地提高了水資源的利用效率。⑤改進供水管理水平：實行水權交易以后，供水部門（特別是城市和工業的供水部門）認識到他們再也不可能通過國家無償地剝奪農民的水權來得到水資源，因而他們積極通過改進管理和服務水平來增進效益。如果他們仍然可以得到免費的水權，他們就沒有激勵機制來改進管理水平。⑥減少環境惡化的誘導因素：實踐表明，由于這些國家或地區在水權交易中十分重視對環境的保護，采取了有效的法規和行政手段來防止對環境和第三者的不利影響；對水權交易中的水質要求做了明確的規定；同時也提高了用水者的環境意識；因而水權交易最終減少了誘導環境惡化的因素。⑦得到農民的認可：由于水權交易賦予了農民權利，并且農民從中得到了實惠，因而水權交易得到了農民的擁護。另外，實踐表明，水權交易由于誘導供水部門改進供水設備，從而減輕了國家的財政負擔，國家可以將更多的資金投向貧困的農民或城市居民，從而也得到了農民和其他團體的認可。

盡管建立水市場存在許多潛在的收益，然而利用基于市場的方法進行水資源分配面臨著許多制約因素，這些因素包括管理這樣一個系統可能遇到的政治、制度和技術方面的制約；這樣的市場分配方式還可能導致新一輪的不公平性的產生（RosegrantandScheley－er，1994）。因而必須改革或發展水資源的法律、制度和運行機制，公平地分配水權，解決水資源供給中的不確定性，保護第三者的利益，防止對其他人或環境造成傷害，解決沖突。盡管面臨著巨大的挑戰，但水資源政策改革的激勵機制如此強大，美國加州、智利和墨西哥還是有效地發展了水權交易市場。

（三）成功實施水權交易的政策要素

智利、墨西哥和美國加州等國或地區水權交易的實踐表明，要想成功實施水權交易，水資源政策應該具備以下幾個基本要素（Rosearantandschelever，1994）：①既簡單又復雜，明確地定義水權的特征及實施水權交易的條件和規則；②建立和實施水權登記制度；③明確確定在水資源分配中政府、機構和個人的作用，并指出解決水事沖突的辦法；④保護由于水權交易可能給第三者和環境造成的負面影響。

合理的水資源政策必須公平的實施水權，保護所有參與者的利益，同時保證足夠低的交易成本確保水市場有效地運行。交易成本包括找到有利潤收益的水權交易的機會，協商和行政性決定水權交易的成本，輸送和監督水權交易的設施成本，監督、減輕或消除可能給第三者帶來負面影響的設施和制度成本。

不管是建立何種形式的水權交易，都面臨著許多復雜的操作性問題。這些問題主要包括以下八個方面的內容：

1．初始水權的公平性

成功實施水權交易的首要條件是確保初始水權分配的公平性。智利和墨西哥水權分配的公平性主要依賴歷史上對水資源的利用，同時在智利還結合考慮了集中水權的重新分配。水權的分配是通過兩個國家在公共部門登記實現的。

2．優先或比例水權

加州的水權與智利和墨西哥水權的一個明顯區別是前者主要基于優先的基礎，而后者有效地對水權進行了比例分配。優先水權允許不同供給保證程度，但是水權擁有的異質性使得很難組織市場。但是比例水權由于水資源供給的不穩定性，用水者在滿足了一定水需求的情況下，一定會擁有一些多余的水權，比例水權的同質性也使得水權市場的操作更容易。比例水權更靈活，在水資源短缺的情況下比優先水權分配的更公平。總之，比例水權方法在促進水市場的發育，公平地分配短缺資源方面的優勢超過了可能帶來的市場無效性的劣勢。

3．消費性使用和回流的處理

在水權交易中第二個關鍵的概念是如何定義可交易部分的水權。美國加州可交易部分的水權僅限于消費性使用的水資源，以保護第三者對回流的權利。這種制度保護了回流的優先權利，但極大地增加了水權交易的交易成本，因為很難測量消費性利用和回流。智利和墨西哥的水權交易包括所有的水資源，他們是河流或渠道流量的比例，回流的權利不存在。

究竟采用哪種方法是一個實踐的問題。如果考慮回流導致了很高的交易成本，并由此帶來的損失大于由于回流損失所帶來的負面影響，那么不區分消費使用和回流的方法就是可取的。然而，確實造成了回流損失，應該采用一些創新性的方法進行補償。在發展中國家，智利和墨西哥的方法還是可取的，因為美國加州的方法交易成本太高，可能會阻礙市場的發育。然而，在一些國家內部，由于不同流域特殊的水文條件，如果回流的數量特別大而且傳統的回流權利確實存在，那么就要求對回流進行特殊的保護。

4．對可能造成的間接的負面經濟影響進行保護

在水權被轉讓的地方，如果灌溉面積或農業生產的減少導致了與此相關的經濟活動或產權稅的降低，水權的轉讓就可能損害經營活動、當地政府的財政能力和公共服務的能力。另外，水權的永久轉讓還可能限制轉讓地未來經濟的發展。然而，美國加州和智利的經驗表明，由于水權轉讓導致的負面的間接的經濟影響很小或不存在。相反在智利，水權轉讓還促進了農業部門的多種經營和快速增長。在交易中間接成本的影響很小時，最好明確什么是不合理的，讓水權轉讓地證明這些負面影響。

5．對環境的保護

智利、墨西哥和美國加州的水權交易的實證研究表明，通過市場對水資源的分配與環境保護是協調一致的。在市場機制實施環境保護并不比在行政體制中困難。環境保護方法可以采用法規或市場導向，但在研究的這幾個國家中通常采用了法規的辦法。例如在墨西哥，非農業用水的水質必須在授予水權時明確，如果對生態系統造成了傷害，導致了地下水的過量開采和產生了其他環境影響，政府可以限制對水的利用。美國加州還有一套強大的法律和法規體系來明確地保護魚類和野生生物，管理河流。在智利，雖然幾個條款涉及到對環境的保護，但全國的水法中缺乏對環境的強有力的保護。隨著近年來環境法的實施，對環境的保護力度會大大增強。最后應該強調得是，在任何社會，負擔得起多大的環境保護還是一個政治選擇問題。

6．用水者協會的作用

在用水者協會內部分配水僅給個人，甚至是社區群體，增強了這些群體對水資源的控制，比以前的用水者更加確保了對水資源獲得的權利。在智利和墨西哥，強大的用水者協會在水資源分配中發揮了重要的作用。在智利，用水者協會擁有和管理水利設施，監督水資源的分配，在服從一定的條件下批準水權的轉讓，提供協商的場所并解決水事沖突。在墨西哥，將灌區的管理權責轉給新組建的用水者協會是建立水權的基礎。根據墨西哥的法律，水權可以提供給個人或群體，但一般傾向于提供給群體，然后群體組織再將所具有的水權賦予內部成員。

7．水權交易對水利設施的需求

實施水權交易制度并不需要復雜的量水設施、分水設備和其他輸水結構或設置。智利、墨西哥進行有效的水市場運作管理的灌溉水利設施并沒有大多數發展中國家的先進。水資源常常僅在主渠道測量，然后按照簡單的比例分水設備將水資源分到以下的支渠道中。相對簡單的灌溉設施對于發展水市場并不是內在的問題。然而，水文、水利實施、法規體系和政治制度之間的復雜關系決定了發育水權市場的可行性。美國加州單一的水文地質條件、在國家特定的法規下確定交易的高交易成本、平衡農業、城市和環境利益的復雜性限制了水權市場的發育，而智利和墨西哥的水權交易是在相對較簡單的灌溉技術的條件下發育起來的。

8．供水和管理的私有化

從邏輯上講，水權交易的發展極大地促進了水資源供給、運行和管理中的私有化，加州、智利和墨西哥的實證研究表明，與水權交易的建立相適應，公有和私有部門的權利和責任存在各種形式，這些不同的分工搭配提高了水交易的靈活性。在美國加州，水市場高度規范化，州和聯邦機構及水利工程管理部門在水權的轉讓中發揮了主要的作用。墨西哥的改革很大程度促進了水利運行和決策的私有化，然而公共部門仍然保留有其他重要的功能。智利對于水資源和水利實施的管理采取了最徹底的私有化。除了水利設施的管理轉交給用水協會之外，城市供水服務也實行了私有化。智利私有化的水資源管理提高了城市和農業用水的效率，而且極大地減少了財政補貼，政府從而有精力對特別貧困的城市居民和小農民進行目標補貼，提高他們從新水利工程購買水權的能力。

三、國外水權交易制度對我國的啟示

通過分析智利、墨西哥和美國加州等國或地區水權交易的實踐發現，水權及水權交易制度的建立和發展是與整個社會的宏觀經濟政策環境是密切相關的。日益寬松和開放的社會、經濟和政治環境，日益嚴峻的水資源短缺形式及有限的財政資源狀況，以及國家實現資源、環境和社會經濟持續協調發展的迫切戰略要求是導致水權交易制度最終逐漸建立和發展的主要誘導因素。另外，水權交易制度的建立也是和整個國家綜合水資源管理體制和法規體系的改革緊密相關的，它們相輔相成。如果不改革現有低效的水資源綜合管理體制和法規體系，水權市場的建立會受到種種限制，水權交易的潛在收益也很難得到充分體現；但是，隨著水權交易的逐漸推進，又會進一步促進水資源管理體制的改革。當然，水資源管理體制的改革有多種形式，但目前總的趨勢是在水資源統一管理的條件下實行分權化管理，積極倡導用水者參與水資源管理；另外就是建立很嚴密的法規體系來保護環境和第三者的利益。

從我國目前的現狀來看，隨著社會主義市場經濟體制改革的逐步深入，水資源短缺程度和各部門用水的競爭日益加劇，財政資源短缺、水利工程老化失修、水資源管理效率低下的問題十分突出；與此同時，實現水資源、糧食安全、經濟社會及環境持續協調發展的戰略性要求又十分迫切。所有這些情況表明，我國在建立水權制度和水權交易的外部激勵環境已經逐步基本形成。另外，自從20世紀80年代末期以來，我國的水資源管理體制和制度也發生了很大的變化，如灌區管理體制的改革、水價制度的改革、取水許可制度的頒布和水資源費的收取，城市水務體制的改革，節水制度以及一定程度的流域機構統一管理等方面都取得了一定的進展。我們目前討論的水權交易制度的改革與以上這些水資源管理體制的改革是相一致的，它并不是一個孤立的現象；為了促進水權交易制度的有效實施，我們還應繼續加強其它相關方面的改革。

結合國外的經驗和我國的實際情況，今后在建立我國的水權交易制度時應該注意以下一些主要問題：

1．建立統一的水資源管理體制

目前我國水資源的分散管理體制是不利于水權交易制度的建立和發展的。建立水權交易意味著地表水資源和地下水資源、農村地區的水資源和城市地區的水資源都要由統一的部門進行管理；并且要充分獲取各種有用信息，采用科學的方法，對目前的水資源狀況進行合理評價，從而為初始水權的確定奠定基礎。

2．采用比例和優先水權相結合的初始水權確定方式

我國地域廣闊，地理水文和社會經濟條件差異顯著，因而在初始水權的確定方面不可能采用單一的形式；文中探討的各種初始產權的體系都應綜合考慮，特別是比例水權和優先水權的綜合運用可能是我國水資源短缺地區建立初始產權的主要理論依據。根據作者的初步設想，流域內部地區之間的水資源分配應該主要基于優先水權的思想，并輔之以比例水權的方式；而在同一地區、特別是同一灌區內部初始水權的確定應該在參考優先水權要素的情況下，主要按照比例水權的思想進行水權分配。在初始產權的確定中，盡管有各種原則可以考慮（石玉波，2000），但公平性原則應該受到特別的關注。初始水權在確定時可采取民主協商的方式，特別應該考慮農民和落盾地區的水權利益。初始水權確定以后，對于新水源或新水利工程的水權可以采用招標或市場購買的方式獲取；政府同時對一些貧困農民或城市居民進行目標補貼，提高他們獲取新水權的能力，體現公平的原則。

3．推進灌區管理體制改革，將水權賦予用水者

在原有改革的基礎上，要進一步推進灌區管理體制的改革，特別是要注重建立農民用水者協會，使農民用水者協會合法化，鼓勵并要求在協會內部建立一套完善的規章制度，指導協會在水利工程的維修、水費的收取、水資源的分配和水事沖突的解決中發揮重要的作用。用水者協會的規章制度要經政府有關部門的審核；如果協會不能按照預期進行合理運作，并且給第三方或環境造成了損害，政府有關部門應該嚴令其改過或接管用水者協會一段時間。國家初始水權的一部分應該賦予農民用水者協會，協會按照一定的原則，在和協會成員充分協商的基礎上再將水權賦予單個農民或較小的農民群體。由于我國農民小而分散，因而如何在協會（或灌區）內部將水權合理分配下去是個值得探討的問題。

4．建立水權交易登記制度

國家在實施水權交易時應該明確規定哪些水權交易是應該登記在案的。水權登記的好處主要是防止水權交易對第三方和環境造成的損失，國家通過交易登記制度可以合理地引導水權的交易，并適時進行監管。根據其他國家的經驗，建議對于交易前后不改變水的用途、灌區（或農民用水協會）之間或內部的水權交易可以免去登記，由灌區或用水者協會自己監管；而對于跨地區、跨部門或流域內部的水權交易應該進行規范登記和管理。一般而言，國家主要通過水權交易登記的制度來管理水權交易，很少直接干涉水權交易的價格，水權交易的價格主要是根據市場行情、交易帶來的潛在收益及當地的具體特點，由交易雙方協商確定的。

5．完善法規體制，保護第三者利益，防止對環境造成的負面影響

國家應該盡快建立水權交易的有關法規，特別是明確規定在水權交易中如何保護第三者的利益，防止對環境可能造成的負面影響；對可能出現的水事沖突也應該有明確的解決辦法。法規對于水資源的消費性利用和非消費性利用也應做出明確的定義，并指出在哪種情況下應該交易全部水資源，哪種情況下只能交易消費性的水資源。合理有效的法規體系是促進水權交易制度健康發展的重要制度保障。

主要參考文獻

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