導語：借鑒德國公共項目管理經驗監理國內水電工程分析論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：本文主要從德國政府對公共建設項目的管理、國家公共項目的規劃、國家公共項目設計承包商選擇和管理、工程施工承包商的選擇和管理、問題討論五個方面進行論述。其中，包括：公共項目的投資領域和來源；國家公共項目的業主；德國項目的規劃分六個階段；設計承包商的選擇；設計承包商的設計取費費用管理；設計承包商的管理；工程承包商的選擇方式及原則；國家公共項目的招標機構及有關招標的規定；德國國家公共項目投標報價的合理性衡量；德國國家公共項目的合同授予規范；德國國家公共項目招標的監督；設計管理的建議；工程管理的解放思想問題；工程建設監理的管理與考核問題等，具體材料請詳見。

摘要:德國陸地總面積35.7萬km2,在歐洲僅次于法國和西班牙,人口約8200萬,是除俄羅斯之外的歐洲人口最多的國家。1998年德國國內生產總值(GDP)為21500億美元,人均26200美元,均為歐洲第一,世界第三,近幾年基本保持著這樣的水平。經中國投資協會與德國經濟合理化建議委員會北威州分會協商,組織了赴德培訓班。作者根據在德國的培訓和學習考察,對德國國家公共建設項目管理、公共項目的規劃和招標及管理進行了介紹,同時針對目前國內水電工程的招標與合同管理,提出了有關見解,供有關人員參考借鑒。

關鍵詞：德國公共項目業主規劃承包商選擇管理討論建議

1德國政府對公共建設項目的管理

1.1公共項目的投資領域和來源

德國國家公共項目的投資遵循經濟的穩定性和發展原則,即:持續增長、充分就業、國際收支平衡、控制通貨膨脹原則。目前德國的基本情況是:通貨膨脹很低,國際收支順差,擔心出現通貨緊縮,有450萬人口失業。

歐盟目前每年的公共投資約1000億歐元,德國聯邦政府每年也投資近100億歐元用于公共項目。德國是聯邦制國家,公共項目的投資為聯邦、州、縣三級投資,地方政府投資占了公共投資的大部分,如果包括地方政府的投資,聯邦德國的公共投資每年達403億歐元。投資分為有形資產投資和資金投資兩種。

(1)有形資產投資就是指公共項目投資,國家對其投資領域按地下和地上建筑分為:

①高層及地下建筑;

②道路建設和道路交通;

③住宅建設;

④城市改造—城市翻新;

⑤供水;⑥能源供應和電站;

⑦企業創業中心和科技園。

(2)資金投資的方式也稱政府資助。資金投資指政府為提高國家競爭力對私營企業的資助和貸款,即對企業的技術革新、開發新產品等方面和公共項目私營企業經營有困難的長期或一定時期的資。

國家不主動提出資助,必須由項目法人提出申請。資助有不同的形式,資助的額度反映國家對項目的認識和信心、作用等方面。資助的方式有:

①部分資助;

②項目費用空缺資助;

③定額資助;

④前期資助;

⑤聯邦和州政府共同資助;目前德國聯邦政府推行國家公共項目建設完成后,經營管理任務采用私有化,即選擇管理能力強、資金實力雄厚的私營企業從事國家公共項目的委托管理任務。如:污水和垃圾處理廠等項目。

1.2國家公共項目的業主

德國目前2.5萬人口的城市都有一個地下工程管理局,5萬人口的城市還加設地上工程管理局;更大的城市還有橋梁、道路、港口建設管理局。州一級政府可根據人員和新工程情況臨時組建開發管理局,建設任務完成后就撤消,工程的維護管理仍歸已有管理部門。

在德國,公共項目的地面工程業主就是地方政府,代表政府出面管理的就是上述管理局和地方資產管理局,可一方出面也可雙方同時出面。

2國家公共項目的規劃

對于公共項目的地面工程,地面工程局可以自己進行規劃設計,也可指定工程設計公司,何種方式取決于管理局人員的水平。

在德國項目的規劃分六個階段:項目建議;目標規劃;目標確立;概念規劃;審批實施;實施計劃。

項目建議后的五個階段的設計重點在兩個方面:為目標規劃和實施計劃規劃。其操作程序為:提出項目議框架后進行目標規劃,確立項目建設目標后隨即進行概念規劃,概念規劃獲得審批后,進行項目實施計劃。

根據統計,項目實施計劃規劃費用占整個項目投資的10%～15%,從項目建議至項目審批的規劃費用僅占項目實施計劃規劃費用的10%。

3國家公共項目設計承包商選擇和管理

3.1設計承包商的選擇

在德國,國家通過立法的形式,制定了《建筑和工程師酬金辦法》和《合同授予規范》,對國家公共項目的設計由承包商進行選擇和管理。目前在歐洲國家中,如希臘和意大利也有類似規定。其他國家則全部采取自由商議原則選擇設計承包商和確定設計酬金。

根據上述的兩個法規

,德國國家公共項目的設計,如果費用額度達到20萬歐元,要在歐盟范圍內招標。不能采取化整為零的方式,避開在歐盟范圍內招標。

德國國家公共項目的設計任務,原則上都必須公開招標,要在歐盟公開招標的公共項目,必須在歐盟的項目新聞信息系統上招標公告,對所有的潛在投標人做到一視同仁。

上述公開招標在德國也稱為無限制設計公開招標。

如果無限制公開招標找不到相應的投標人,則可采取劃定范圍的有限制招標(采用這種方式在國內稱議標),德國的設計任務議標要求多家設計師事務所根據招標文件進行報盤:如公共項目采用的技術是一種專利技術,就可以直接確定設計單位。公開招標設計承包商的選定過程是:收到投標人的投標文件后,由招標委員會進行分別面談,由各投標人陳述報價、難點、方案等,由招標委員會作出決定。

3.2設計承包商的設計取費費用管理《建筑和工程師酬金辦法》和《合同授予規范》,對德國國家公共項目的取費有明確規定,取費方法按照5個難度級別,9個設計階段進行計算。設計任務設計酬金

●基礎調研(收資)×%

●預規劃(預可研)×%

●設計草案(可研)×%

●上報審批(審查)×%

●實施規劃(施工圖設計)×%

●招標準備(招標文件)×%

●合同授予(決標及簽訂合同)×%

●設計意圖監理×%

●項目后評價×%

德國目前的這種做法,確定設計酬金首先要確定項目的難度,即確定其設計等級,每個設計階段對應都有取費的費率,但總酬金之和為100%,取費的基數為整個工程的投資。

對于這種酬金取費方式,德國聯邦政府經濟部認為:這種方法違背市場和競爭原則,更主要的是這種方法是按項目的投資額度取費,不利于項目的總投資控制,應取消。因為西方社會是競爭社會,價格是市場形成的,因此《建筑和工程師酬金辦法》要取消。可以由建筑行業協會提出一個行業參考價格,而不能用法律的形式固定下來。

對此,德國的建筑行業協會認為:應保留此辦法的設計任務階段劃分方式,但酬金不要與投資掛鉤。由于德國是聯邦制國家,這個法規的取消要通過參議兩院投票表決。目前象北威州一些州的建設部就認為還有必要保持這個法規。公務員之家

3.3設計承包商的管理

德國國家公共項目不搞以設計為龍頭的施工總承包,但對于用設計總承包方式搞規劃,目前正成為一種趨勢,即由一家設計事務所把建筑師和工程師的工作全部總包,由其選擇設計分包商。

由于國家公共項目的資金來源源頭是納稅人,因此聯邦政府財政部有規定:公共項目必須做經濟性調研,在進行項目建議時,項目的業主要與聯邦和州政府的管理部門對項目進行投資估算。對設計單位的項目投資估算誤差要求是:與業主的投資估算比,在預規劃階段,不能超過30%;設計草案階段不能超過25%。如果設計單位的投資估算超過上述規定,項目經過國家審計署的審計后,設計單位要承擔相應的賠償。

在進行經濟性調研時要把握的三條原則是:投資的目的是否正確;項目投入過程是否符合經濟性原則;所采取的措施是否必要。

由于德國國家的政治經濟體制是社會市場經濟,國家沒有國有設計院,國家也不由政府出面對私營設計事務所評定等級,頒發甲、乙、丙級資質證,一個設計事務所的能力由業主根據其在市場的業績進行考核,這一點與我們國內有非常大的差別。

4工程施工承包商的選擇和管理

4.1工程承包商的選擇方式及原則

在德國,國家通過立法的形式,制定了《預算法》和《合同授予規范》,對國家公共項目的承包商進行選擇的方式和原則作出了明確規定。德國國家公共項目的施工原則上都必須公開招標,投資估算達到500萬歐元的公共項目必須在歐盟范圍內公開招標,500萬元以下的公共項目由歐盟主權國家自行招標。

在歐盟公開招標的公共項目必須在歐盟的項目新聞信息系統上招標公告,不能采取化整為零的方式,避開在歐盟范圍內招標。對所有的潛在投標人必須做到一視同仁,他們的做法是:如果有一個投標人打電話問詢你有關項目的情況,如果你告知了這個投標人,那你就必須對所有的潛在投標人告知同樣的信息。

德國國家公共項目有三種承包商選擇方式,即公開招標,有限制公開招標(議標)和通過談判自由選擇方式。

三種選擇方式的前提不同。

(1)公開招標:同樣由于國家公共項目的資金來源源頭是納稅人,根據國家預算法,承包商的選擇首先必須用公開招標方式,在德國也稱為

無限制公開招標。公開招標也被認為是競爭面最廣和獲得好的合理價格的方式。

(2)有限制公開招標(議標):如果無限制公開招標找不到相應的投標人,則可采取劃定范圍的有限制招標,采用這種方式在我國稱議標,德國的議標方式為根據項目情況和市場情況,選定幾家公司,把招標文件讓他們看,請幾家公司根據招標文件進行報盤。

(3)直接確定工程承包單位:如果公共項目采用的技術是一種承包人擁有的專利技術施工,或者是招標時無法確定投資的項目,涉及國家機密的項目,或者由于搶險工程與工程建設時間十分緊迫的項目,可以直接確定工程承包單位。

上述三種選擇方式的秩序是:公開→限制→直接。

4.2國家公共項目的招標機構及有關招標的規定

德國國家公共項目招標沒有專門的機構,聯邦政府的項目一般都委托地方政府進行管理,地方政府的項目則由建筑局組織招標,要求招標人員具有專業知識、技術能力和可靠性。在州、市長(縣長)領導下有一個合同授予委員會,由委員會決定由誰中標。委員會在決定誰中標時,價格不是唯一的依據,委員會確定中標人后,就等于合同授予該承包人。

公開招標失敗的條件不是由參加投標的投標人的數量決定,而是由參加投標的投標人的自身條件是否達到招標文件的要求決定。這與我們國內的做法有很大區別。我國是招標期限到,招標文件不能再作修改;投標期限一到,收到的投標文件無效。招標文件公布時,要在文件中同時公布評標標準,告訴投標人在評標時用什么依據來評標和選擇中標人。

德國國家公共項目如果采用招標方式確定了中標人后,不得要求承包人再對項目進行降價(德國的私人企業項目允許中標后再進行價格商定),只能對項目的技術方案上進行調整。

這是由于國家的公共項目,必須反映國家的可靠性。

4.3德國國家公共項目投標報價的合理性衡量

德國國家公共項目的投標報價的合理性衡量原則是:最經濟但不最便宜;排除過度競爭的報價;排除特別高的報價。

在房地產項目中,德國經常采用的是總價項目,總價項目的前提是對承包商的技術和質量要有把握,并且能控制。允許中標人按照投標時的分包條件進行分包。

根據聯邦預算法,承包商的投標報價必須嚴格按法律進行,投標報價在德國國家公共項目的評標中是一個重要因素,但是,投標人的可靠性也十分重要,除了價格外,要對承包人的實力和采用的新技術有把握。

對投標價格的評價是:首先對投標單價進行分析和評價,評價的原則是價格是否是市場水平,是否夸張的高或夸張的低,然后再對總價進行評價,對于投標人的投標文件與招標文件出現的細部差別要進行分析,如果方案報價便宜,但工程的壽命期短就不經濟。

便宜不等于經濟,合理的價格是指價格與服務為最佳搭配,不是最低價。

對于招標中出現投標人的所有價格,大于業主在聯邦政府審批通過的造價情況,在德國現有的體制下的處理辦法是:廢止項目或項目業主自己貸款解決超過的額度。

4.4德國國家公共項目的合同授予規范

德國國家公共項目的合同授予是一個過程,為此德國聯邦政府制定了建設項目合同授予規范—VOB,國家公共項目的合同授予必須按照此規范進行。上述的招投標內容是整個合同授予的一個階段,合同授予規范分為三個方面即:

(1)合同授予前的工作指導。這一階段指對招標至合同確定過程的指導,內容有招標遵循的原則,招標的形式,招標文件對工程任務的描述,開標期的規定,對投標文件的評估等。

(2)建設工程項目建設期的工作指導。

這一階段指建設期至工程交付的過程,內容有建設期業主與承包人的貢獻,合同變更的方法,終止合同的條件,工程驗收的方法,工程移交的要求,工程驗收后再出現問題的處理責任。

(3)建設工程項目合同技術條件的規定指導。

4.5德國國家公共項目招標的監督

對于在歐盟招標的項目,國家審計署將進行審計。

根據國家反對限制競爭法規,聯邦政府設有聯邦政府反壟斷局,在反壟斷局設有合同公正監控委員會,這個委員會是中立的,不站在任何一方,從事審查大項目的招標是否按法規進行,業主的招標材料必須提交委員會,對于拒不提供材料的業主或投標人,發生的爭議則敗訴。

如果州(市)政府的合同授予委員會在授予合同的過程中自己發現問題和偏差,監控委員會可進行調查。

如果在合同授予施工單位后發現問題,合同己經簽訂,從民法上講沒有權利改動。如果項目在招標過程中發現問題,監控委員會可以作出招標繼續還是停止的決定。如果責任在招標人,必須立即改正,還可作出強制性調整的決定。無論問題出在那一方,都可以對監控委員會的調整作出申述。對于承包人來講,除了這條途徑外,還可以民事庭申述,如果法庭調查結果是承包人的錯誤和忽略,招標人可以要求承包人賠償可能的損失。在招標過程中,如果是業主的失誤造成投標人未中標,業主要賠償其未中標的損失,賠償額度由法院決

定。

5問題討論

5.1設計管理的建議

(1)目前我國的勘測設計收費辦法不符合市場經濟規律。據了解,在制定2002年的新《工程勘察設計收費標準》過程中,有關方面的人員考察了德國的設計管理辦法。所以新出臺的《工程勘察設計收費標準》中,水利水電工程勘察和設計收費與德國準備取消的辦法一樣,也是采用建設項目概算投資額來計算,與工程總投資掛鉤,總投資一經確定,所提設計費用隨之確定。這樣如設計人把工程設計得越保守,工程投資越大,反而設計費用越高;反過來看,如果設計單位對方案優化的結果,反而會減少自己的設計報酬,即增加了設計工作量,報酬減少,這是違反市場經濟的原則的。另外,也使國家發改委等部于2003年6月12日公布的《工程建設項目勘察設計招標辦法》不具操作性。

(2)目前水電工程的設計規范與設計收費辦法也不匹配,預可研設計就沒有規范,新收費辦法中也沒有規定。在進行預可研設計招標時,招標時的依據僅有規劃階段的設計成果,投標人僅能依據很粗的設計進行投資估算,以此作為設計費用測算依據,這樣的報價招標人如何去進行設計費用的合理性判斷?更無法對用相同的費率計算出的報價進行評價。難道還要在設計概算審查后結算設計費用嗎?

(3)建議工程勘測設計收費應與項目投資總額脫鉤,輔以優化設計激勵機制。勘測設計費用的確定應以國際大多數國家采用的:以實物工作量確定勘測費,以人月費和投入的工程師人月數來測算設計費,按照實際需要和市場條件確定補償支出(印刷、差旅、會議等)費用,并在設計單位中引入針對工程特點的邀請招標競爭機制,提高設計產品質量,降低工程造價。

招標人應與設計人簽訂工程限額設計合同,作為整體勘測設計合同責任條款部分的必要補充,以批準的工程設計概算靜態投資作為工程項目勘測設計的最高限額。在保證工程質量、安全和不降低功能的前提下,通過采用新技術、新工藝、新設備、新材料、新方案等進行優化設計,減少工程量,節約工程投資。對優化設計節約的工程投資,應根據節約投資額的大小(以施工詳圖設計的靜態投資額與相應批準的設計概算靜態投資額節、超相抵計算),給予設計人獎勵。

5.2工程管理的解放思想問題

目前國內對建筑企業的管理采取了資質管理方式,由國家建設管理部門對建筑企業發放建筑資質,資質分為一、二、三級。但在資質的申請中存在著先有雞?還是先有蛋的問題。國有的大型建筑企業在國家實現資質管理時一般都獲得了特級或一級資質,而在改革開放后成立的民營建筑企業則大多數沒有獲得這樣的資質。

資質管理的辦法在社會主義市場經濟初期,對于規范市場,保證建筑工程質量起到了重要作用,但隨著國家社會主義市場經濟的不斷發展,招投標法的實施,目前資質管理方式對于民營建筑企業是不公平的。在工程建設中,我們發現大部分工程,國有大型一級施工企業在獲得合同后,都采取了變相分包的形式把工程分包給民營建筑企業,同時收取民營建筑企業的管理費,管理費高達10%～30%,這樣做的結果,既降低了工程質量,增加了業主成本,還引起民工問題。在德國,建筑企業以中小企業為主,大型建筑企業集團不多。中小建筑企業的定義為:250人以下,年營業額在5000萬歐元以下的企業。德國對建筑企業沒有資質等級劃分,國家對企業的專業技術人員有執業要求。要選擇什么樣的承包人,由招標人自己確定對投標人的業績要求,招標人在招標時要把自己對投標人的業績要求充分表述清楚,招標人根據投標人提供的有關資料進行審查即可。

十六屆三中全會決議指出:大力發展和積極引導非公有制經濟。個體、私營等非公有制經濟是促進我國社會生產力發展的重要力量。要清理和修訂限制非公有制經濟發展的法律法規和政策,消除體制性障礙,放寬市場準入,允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。

因此我們應轉變對民營企業的做法,在加強管理的基礎上,在工程建設的招標中,取消資質限制,根據工程的要求注重企業的實際業績和執業人員的情況、經營狀況、設備狀況等因素。

5.3工程建設監理的管理與考核問題

目前國內的建設工程都采用了監理制,由業主通過招標,選定監理單位,代表業主對建設工程的投資、進度、質量進行控制;對建設工程的合同、信息進行管理。國內業主對監理的管理歷來就存在不同的做法。

(1)大業主、小監理模式。

這種方式即是把監理作為業主的一部分,業主通過招標或議標選定標段的專業監理單位,監理人員成為業主的一部分,在業主工程管理部門的統一領導下業主一同進行工程管理,而不是所謂的第三方,國內的大朝山電站即采用這種方式。

(2)小業主、大監理模式。這種方式即是把監理作為一個獨立的第三方,而不是業主的一部分。

業主通過招標選定一個或兩個監理單位,業主向監理單位的總監發指令,由監理單位對工程的承包人發指令進行管理,國內的小灣電站即采用這種方式。德國國家的公共項目均不采用監理工程師這種管理方式,

他們對工程的投資、進度和造價的管理有一套項目的多元監控體系:項目的貸款銀行要對工程的承包人進行監督,工程進度和質量的好壞決定銀行的貸款回收,因此也決定承包人在銀行的信譽度,銀行對承包人的建設情況十分關注,經常進行檢查;對工程進行保險的保險公司也關系其效益,經常對承包人的風險防范措施進行檢查(在德國保險公司還承保工程投產后效益險);投資方對其投入資金的效益也十分關心,工程的質量、進度、投資與其利益息息相關,這樣就形成了銀行、保險、投資方的利益監控體系,工程的設計工程師要全過程的參與項目的建設管理與設計意圖的貫徹。如果承包人不重視質量、投資、進度,他將失去社會信譽,這在誠信社會是非常忌諱的。

根據德國考察和有關資料介紹,引入第三方的監理工程師的菲迪克合同條款,是發達國家對第三世界國家投資工程的風險防范措施。

近年來的實施表明,由于我國監理市場的培育和發育不足,監理工作資源的來源,主要是計劃經濟體制下形成的國家設計院,而設計院對于監理的認識停留在副業上,加之國家對監理取費的市場指導定價,是在1992年建設部基于計劃經濟向商品經濟過渡的背景下,以人工補助費為基礎的取費標準,監理與設計的產值差距達4～10倍,設計院受市場這只手的作用,特別是在當前水電大開發的情況下,監理隊伍的素質可想而知。

因此根據我國的監理實踐和實際情況,提高監理費和把監理工程師納入業主工程管理渠道的監理管理方式,將更有利于工程建設管理和符合中國國情。