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摘要今年二月十九日在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上，總書記提出了“提高社會管理的科學化水平”，“建設中國特色社會主義社會管理體系”。這是針對國內國外新形勢新變化，立足我國重要的戰略機遇期，為實現黨的執政目標和推進改革開放事業的不斷進步而提出的新課題和新任務。本文以實際情況為視角，就公眾參與與創新社會管理作了簡要的分析和論述，以期對公眾參與與創新社會管理有所助益。

關鍵詞公眾參與社會管理政府職能

自黨的十六屆四中全會以來，黨和政府就提出了“轉變政府職能，推進社會管理創新”，“建立健全黨委領導，政府負責，社會協同、公眾參與的社會管理新格局”。經過“十一五”期間的發展，黨和政府在保持經濟高速增長的同時，加強了以保障和改善民生為重點的社會建設，在社會領域的改革和發展取得了一系列顯著成績。今年是我國“十二五”規劃的開局之年，總書記再次把加強和創新社會管理重新提到重要的日程，并明確提出“要堅持貫徹黨的群眾路線，堅持人民主體地位，發揮人民首創精神，緊緊依靠人民群眾開創新形勢下社會管理新局面”。這是黨和政府首次把加強和創新社會管理和群眾工作結合在一起。群體觀念是中華民族的一種重要的優良傳統。群眾工作是黨在革命戰爭年代積累下來的寶貴經驗和政治優勢。但群體觀念并不排斥公民觀念或公民意識。公民個人的法定權利得不到保障，群體觀念就會被動搖，群體也就會缺乏內在的凝聚力。換句話說，確立公民的主體地位，保障和維護公民的權利和利益，才可以真正實現群體利益和國家利益。因此，公民主體地位的確立和群眾工作互為前提、互為依賴，二者體現于公眾參與和黨的群眾路線之中。

公眾參與有狹義和廣義之分。狹義的公眾參與又稱公民參與和公共參與，是指公眾通過直接與政府或其他公共機構互動的方式決定公共事務和參與公共治理的過程。它強調的是在立法、公共政策制定和公共事務治理中決策者與受決策影響的利益相關人遵循“公開、互動、包容性、尊重民意”等基本原則進行雙向溝通和協商對話。公眾參與的形式多種多樣，如公示、聽證會、論證會、咨詢會、社會公開征求意見和民意調查。公眾參與來自于西方的協商民主，是對選舉民主有益的和必要的補充。它是公民在政治選舉之外進行利益表達、訴求反映、協商溝通和化解矛盾的一種有效方式。

廣義的公眾參與是指公民廣泛地參與到社會管理之中，調動一切有利于社會穩定的積極因素，排除一切不利于社會穩定的消極因素，增強社會與政府、公民與政府的合作，提高社會自我管理、自我服務和自我發展的能力。它既包括狹義的公眾參與，即公民直接參與到立法、公共政策制定和公共事務的治理當中；也可以是公眾參與社會組織建設，發揮社會組織匯集民情、反映民意以及傳達黨和政府的政策和命令的渠道作用，使社會組織真正成為溝通公眾與政府的橋梁和紐帶；還可以指公眾自身倫理道德素養的提高，成為真正的權利主體、責任主體、發展主體和價值主體，以一種道德自律參與到社會管理當中，承擔起公民個人的社會責任和道德責任，自覺維護社會秩序，保持社會穩定。

就當前黨和政府提出加強和創新社會管理的背景和意義來說，我國的公眾參與既強調其狹義，有強調其廣義。發揮公眾參與的作用，更多是為了配合政府做好社會管理工作，建立健全以政府為主導，社會組織為中介，社區為基礎，廣大群眾廣泛參與的新的社會管理格局。我們既強調公眾參與的有序性和規范性，即明確公眾參與的形式、領域和方式，將公眾參與納入到民主法治的建設當中，使公眾參與在黨和政府的領導下有步驟、有秩序地逐步推進；同時又重視公民廣泛參與社會管理，加強社會組織自身的建設，提高企業組織和事業單位服務社會和參與社會管理的能力，并且在參與過程中培養公民參與意識、增強公民公共合作精神，構筑社會管理的群眾基礎。這不僅是現代政府的應有之責，也是黨的群眾路線的貫徹和落實。

公眾參與群眾路線既有聯系又有區別，二者方式不同，但殊路同歸。群眾工作是黨的優良傳統和政治優勢。黨和政府歷來重視群眾工作。尤其在當前，我國社會分化加速，利益主體多元化，各種社會群體和社會階層之間的矛盾凸顯，能不能做好群眾工作，協調好群眾之間的利益關系和處理好群眾之間的矛盾糾紛，對做好社會管理工作至關重要。做好群眾工作必須堅持群眾路線，即“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾來，到群眾去”。就社會管理而言，堅持群眾路線也就是確立群眾主體地位，發揮群眾首創精神，深入并動員群眾積極參與到社會管理當中。這是因為群眾路線當中包含了兩個參與過程：一個參與過程是黨員干部深入群眾，傾聽群眾呼聲，了解群眾疾苦，把群眾的所思所想匯集起來，上升為黨和政府的思想、觀點和方法。這是黨和政府匯集民意，汲取民智的過程，也是群眾間接參與政策制定和公共事務管理的過程。第二個參與過程是是黨和政府將形成的思想和政策重新回歸群眾，向群眾宣傳和解釋，并在群眾中進行實踐和檢驗。這一過程既是黨和政府領導群眾發展生產，組織建設，推動經濟社會進步的過程，也是群眾再次間接參與到政策修正和監督的過程。這兩個參與過程與新的社會管理格局當中的公眾參與既有區別又有聯系。區別在于后者是“正向參與”，即公民作為社會管理中的主體，直接參與到政策制定和公共事務的管理當中，參與是公民的權力，是由憲法和法律所賦予的。而群眾路線是一種“逆向參與”，即決策者主動地、持續地深入群眾，向群眾學習，培養群眾觀點，調查和了解群眾的福祉。群眾雖然不是決策的主體，但卻是決策的主角和管理的主體。在公眾參與與群眾路線之間，二者方向不同，但殊路同歸。因此，確立公民主體地位，構筑創新社會管理的群眾基礎，必須加強公共參與在社會管理中的作用。為此，可以從以下三點加強建設：

一、建立健全法律法規，明確程序和原則，保障公民參與公共政策的制定

現代社會主張“人民主權”和“主權在民”。公民是分散的、原子的個體，公民將權利讓渡給政府，由政府代替全體公民行使公共權力，維護公共利益。政府的公共權力主要體現在公共政策的制定當中，即政府通過公共政策的制定對公共資源重新進行分配，達到協調利益，解決矛盾，實現不同群體和階層的利益平衡和社會穩定的目的。因此，公共政策的制定是實現社會公平的重要環節。政府在制定公共政策中應當以公共精神為導向，以實現公共利益最大化為目標，避免公共權力“部門化”和“私人化”，防止公共權力成為部門和個人謀求私利的工具。在原來的計劃經濟體制下，政府掌握著權力，是公共政策唯一的制定者。公共政策的制定易于神秘化和保守化。隨著我國經濟的發展和民主政治建設的推進，在公共政策制定中，政府應當增強行政過程的公開性和透明度，反映民眾訴求和需要，讓公眾參與到公共政策的制定當中，回應、協調和滿足公眾的不同要求。這既是現代政府不可推卸的責任，也是憲法和法律的賦予公民的基本權利。同時，通過各種形式的參與，既可以保證公共權力更好地為公眾服務，又貫徹了黨的群眾路線，維護了黨執政的合法性，鞏固了黨的執政基礎。近年來，雖然我國在公眾參與方面取得不少成績，并明確提出加大“決策的科學化民主化”，但公眾參與缺乏剛性的法律法規，缺乏明確的程序和原則，這些都需要進一步加強和改進。

二、引導公眾參與社會組織建設，增強社會組織提供公共服務和參與社會管理的能力

社會組織是社會管理的主體之一。它是聯結公眾和政府的橋梁和紐帶，是社會的“減壓閥”和公民與政府之間的緩沖地帶。社會組織具有表達、參與、溝通、協商和提供公共服務的功能。在原來的計劃經濟體制下，政府掌控一切，社會控制嚴密，個人均從屬于政府控制的企事業單位，整個社會剛性穩定。但是，隨著經濟體制轉軌和社會轉型期，原有的“單位制”組織體系被打破，大量的非公有制經濟組織和民間組織出現，再加上農村外出務工人員、失業人員、流動人口和老齡人口的增多，大量人群沉積在社區，加大了社會管理的難度。因此，引導公眾參與社會組織建設，尤其是服務社區的基層自治組織建設十分重要。一方面，社會組織不僅可以收集民情，匯集民意，把不同群體的利益和訴求反應給政府，進行有效地溝通和協商；另一方面，也可以把政府的政策、指示和命令傳達下去，進行解釋和貫徹。特別是在承接政府轉移的社會性職能，向貧困弱勢群體和特殊群體提供多元的、特殊的服務方面發揮著重要作用，如社區老年人、殘疾人和失學兒童幫扶、青少年心理健康疏導、環境保護、衛生和社會治安防護等。目前，增強和改進社會組織在社會管理中的作用，關鍵是要重點培育和監督各類行會和商會、各類公益機構和慈善機構、基層自治組織，使其成為真正的群眾組織，發揮群眾自我協調和自我服務的功能。

三、培育社會資本，增強公民的公共意識和公共精神，促進公民關心公共事務和參與公共生活

社會資本如信譽、互惠規則、社會網絡及公共精神是推動集體行動的無形的但有效的社會資源。公民個體是社會的細胞和基礎，具有強烈的公共意識和公共合作精神是公民參與社會管理的基本要求。加強和創新社會管理既要強調外在的法律法規、政府政策和體制機制等管理手段，又要重視公民或社會組織的自我管理和自我服務即自律。強烈的“自我”意識和健康獨立的人格是公民真正成為管理主體的基礎，也是構筑社會管理群眾基礎的內在要求。我國脫胎于一個傳統的封閉、保守、狹隘、自給自足的農業社會，等級專制、權力至上和官本位的思想仍然沒有徹底清除。人們的小農意識、自私自利到處可見，如不關心集體生活、追求金錢而丟失良知、對公共事務麻木不仁等。在社會轉型期，隨著現代分工的規模越來越大，社會流動性不斷增強，社會關系越來越復雜，人們需要轉變思維習慣，從一個“傳統人”向“開放、理性、合作的現代人”轉變。樹立公共意識和公共精神，增強公民的自律行為可以有效地維護社會秩序，促進社會和諧，實現公共利益最大化