導(dǎo)語：外國投資對國家經(jīng)濟安全的考慮一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、美國關(guān)于外國投資的政策

美國對外國投資的基本政策是，堅持公平對待，同時保留相當(dāng)數(shù)量的例外。這些例外可以分成兩類，一是行業(yè)例外，即排除某些行業(yè)中外國投資者的所有權(quán)，這些行業(yè)通常包括海空運輸、采掘業(yè)、能源行業(yè)、通信行業(yè)、銀行業(yè)及政府采購，以避免公共服務(wù)和公共利益落入外國投資者的控制中；二是審批程序，即將通過并購、收購方式進入美國市場的部分外國投資者的并購、收購程序中斷。

1.外國投資委員會和《艾克森·弗洛里奧修正案》作為《綜合貿(mào)易法案》的一部分，美國國會在1988年通過了《艾克森·弗洛里奧修正案》，并由外國投資委員會專門負責(zé)執(zhí)行。該委員會的12名成員負責(zé)審查外國直接投資者提交的收購報告，進行調(diào)查，并確定該項收購交易是否涉及國家安全問題。該修正案同時賦予總統(tǒng)廣泛的自由裁量權(quán)，即對外國直接投資者提供的收購進行否決、暫緩，或是進入審議程序。①該修正案沒有給出國家安全的具體含義。但美國財政部規(guī)定，所有委員應(yīng)結(jié)合自身代表的部門，將其評估的重點放在關(guān)系美國國防安全的產(chǎn)品和關(guān)鍵技術(shù)上，重點考查可能改變被收購公司所有權(quán)的項目，不要過多考慮經(jīng)濟因素。除了外國投資委員會，各行政部門也可以根據(jù)自身的目的和要求，制定涉及外國投資的法規(guī)，同樣可以阻撓外國投資項目。比如，美國國防部制定的《國家工業(yè)安全計劃》中，規(guī)定涉及關(guān)鍵技術(shù)、機密情報和特種機密情報的行業(yè)，不允許外國投資者通過收購的方式獲得相關(guān)企業(yè)。這類行政部門的評估，與投資委員會并行，互不干涉，但都會影響外國投資者收購、并購的順利進行。

2.重點行業(yè)的重新定義“9·11”事件后，布什總統(tǒng)簽署了《美利堅合眾國愛國者法案》，以期聯(lián)合和加強美國各部分的力量，在必要的時候，能夠提供適當(dāng)?shù)墓ぞ撸瑪r截和阻止恐怖主義活動。該法案規(guī)定，國會將為重點行業(yè)提供特殊支持。其中，重點行業(yè)被定義為“系統(tǒng)或資產(chǎn)，無論有形還是無形。如果此類系統(tǒng)或資產(chǎn)不能正常運轉(zhuǎn)，或被破壞，將嚴重影響美國的國家安全、國家經(jīng)濟的安全、公共健康及公共安全，或以上任何方面的結(jié)合”。②這一定義擴大了重點行業(yè)的范圍，尤其是特別指出的經(jīng)濟類行業(yè)。這類行業(yè)包括電訊、能源、金融服務(wù)、水業(yè)、運輸業(yè)以及對“國防、經(jīng)濟繁榮、政府連續(xù)性、人民生活質(zhì)量至關(guān)重要的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施”。②2002年，通過《國土安全法案》，國會將識別重點行業(yè)的責(zé)任轉(zhuǎn)交給國土安全部。同時，該法案增加了關(guān)鍵資源的清單，并將這些資源定義為對“政府和經(jīng)濟運行可能產(chǎn)生微小影響的、公共或私人控制的資源”。通過上述一系列規(guī)范的出臺，國土安全部確認了17項經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)屬于重點行業(yè)和關(guān)鍵資源，并將這些產(chǎn)業(yè)分別劃歸不同的聯(lián)邦政府部門負責(zé)審查，來履行基本的保護義務(wù)。2008年，國土安全部在內(nèi)部備忘錄中，將生產(chǎn)加工作為第18項產(chǎn)業(yè)，加入到清單中。國會和國土安全部門的一系列行為，徹底改變了決策者對國家安全的定義。雖然有決策者認為，在涉及國家安全的項目中，應(yīng)將經(jīng)濟因素單獨考慮。但仍將外國投資者，尤其是由外國政府擁有或控制的外國投資者的投資行為，等同于恐怖襲擊，認為這樣的投資會給美國經(jīng)濟帶來重大風(fēng)險。

3《.外國投資與國家安全法案》2007年，美國國會通過《外國投資與國家安全法案》加強了對外國投資的審核。第一，是要求外國投資委員會在審議和調(diào)查外國投資的過程中就要向國會匯報。第二，將與國家安全相關(guān)的重點行業(yè)和國土安全領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)，加入到了要求委員考慮和匯報的范圍中。國家情報部門的負責(zé)人也加入到審議委員行列。另外的變化是，要求投資委員會在不考慮投資涉及行業(yè)的前提下，對所有與外國政府有關(guān)的外國投資者參與的交易進行調(diào)查。在這樣的一系列審議要求變化之前，所有的交易都是被首先認定為，對美國經(jīng)濟有積極影響的。而變化之后，所有的交易都被首先認定為，對美國國家安全有威脅。這樣，所有與外國政府有關(guān)的投資者，必須首先證明，其交易行為對美國國家安全不構(gòu)成威脅。但是，在布雷頓森林貨幣體系解體后，尤其是其后幾次金融危機的影響，美元作為儲備貨幣的地位和價值受到了影響。為應(yīng)對這種變化，很多國家都拿出外匯儲備，建立主權(quán)基金，用來對外進行投資，包括美國也在這樣操作。所以，相對美元的地位受到質(zhì)疑之前，與外國政府有關(guān)的外國投資的數(shù)量和比例都大大增加了。綜上所述，外國投資委員會、《國家安全工業(yè)計劃》和與重點行業(yè)相關(guān)的各政府部門都會同時、但相對獨立地參與到對外國投資項目的審核當(dāng)中。

二、經(jīng)濟角度考量外國投資政策

對國家安全問題的過渡關(guān)注帶來的問題是，當(dāng)所有的政策、措施的設(shè)置都是為了限制外國投資者的并購、收購時，決策者們?nèi)绾卧u估成本與收益。事實上，所有政策與措施審議的焦點都是非經(jīng)濟性因素，而不是如何獲得經(jīng)營效率、如何支持市場對資源的再分配。又因為政策制定者持有不同的政治觀點，不同的政府部門對國家安全的內(nèi)涵理解不一致，與之配套的政策、措施也有很大差異。結(jié)果是，這些政策直接否定了投入產(chǎn)出的經(jīng)濟學(xué)原理，給市場經(jīng)濟的運行穿上了保護主義的外套。目前，沒有明確的、量化的指標體系，可以評估因涉嫌危及美國國家安全而被否決的外國投資項目的經(jīng)濟影響。大多數(shù)情況下，對此類外國投資案的否決，都是在預(yù)防某些事情的發(fā)生，都是在考慮潛在的，而非現(xiàn)實的威脅。當(dāng)投資者來自多個國家，因為其背景不同，評估的過程則會浪費更多資源。以國家安全為出發(fā)點，對外國投資的審核以及否決，擾亂了市場正常的運行秩序。這種擾亂，大致可以分成三類：

一是當(dāng)被并購、收購的公司，其生產(chǎn)的產(chǎn)品是帶有美國特質(zhì)時，會因為這種帶著美國人民情感的產(chǎn)品即將落入外國企業(yè)控制而對外國投資過程進行審查；

二是對外國投資者的母國有質(zhì)疑，尤其是那些被主權(quán)基金支持的外國投資者，其中，對來自中國的投資者的審查占有很大的比例；

三是外國投資案中涉及的行業(yè)或產(chǎn)品，在美國的政策中，原本就存在對外國投資者的限制性措施，為避免投資者試圖通過收購，而非購買而獲得相關(guān)產(chǎn)品，所以要對外國投資過程進行審查。

勞動力和資本是生產(chǎn)活動必備的要素。勞動生產(chǎn)率隨著資本的累積而提高，并與經(jīng)濟的增長互相促進。如果行業(yè)的勞動生產(chǎn)率高于整個社會的平均勞動生產(chǎn)率，就可能高于社會經(jīng)濟的整體增長速度，該行業(yè)則會相對運行良好。所以從其他行業(yè)吸收資本和勞動力，可以使本行業(yè)達到相對良好的目標。短期之內(nèi)，這種生產(chǎn)要素的轉(zhuǎn)移會導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展的不平衡，勞動者勞動技能的不匹配，以及部分生產(chǎn)要素的低效使用和浪費。但不同的行業(yè)競爭勞動力與資本這樣的稀缺生產(chǎn)因素時，供求關(guān)系會決定其價格，對這些稀缺要素進行有效分配。不論出于什么原因，對這一分配過程的阻斷，都會造成資源的錯誤分配，降低市場效率，增加整個社會運行的經(jīng)濟成本。比如，上述三種類型，或歸入存在潛在的威脅國家安全的原因，阻礙外國資本的進入，會導(dǎo)致被意向收購的企業(yè)喪失應(yīng)得利益，包括但不限于外國投資者可能帶來先進的技術(shù)，或其他的生產(chǎn)要素，政府的人為阻礙行為會減弱企業(yè)獲得這些競爭優(yōu)勢，此類雖然屬于間接成本，但和直接成本的增加一樣，將會降低生產(chǎn)效率。經(jīng)濟學(xué)家通常將生產(chǎn)過程和相關(guān)的經(jīng)濟行為分成短期和長期來考量。這種分類并不是絕對的，主要是根據(jù)市場上各生產(chǎn)要素在不同行業(yè)間的流動性而定。

一般而言，勞動力通常是會在短期內(nèi)，以較低成本就可以在行業(yè)間流動的生產(chǎn)要素，而短期內(nèi)，資本的轉(zhuǎn)換則比較困難。所以，短期內(nèi)，勞動力是可變成本，而資本是固定成本。從長期角度來講，所有的生產(chǎn)要素都是可變的，所有的要素都會因市場的變化在各個行業(yè)中重新再分配。這種短期與長期的劃分意味著，在正常的市場條件下，通過政策或一些政府行為阻礙外國資本在某些行業(yè)中的再分配，與生產(chǎn)要素在市場中的自然流動不符，會導(dǎo)致企業(yè)短期成本的增加，并需要企業(yè)長期和短期利益的總和來彌補這樣的損失。第二次世界大戰(zhàn)中，美國參戰(zhàn)后，其經(jīng)濟由和平時期的消費者導(dǎo)向，在短期內(nèi)改變成戰(zhàn)爭中的、以武器生產(chǎn)為主要內(nèi)容的生產(chǎn)體系。這種改變確實帶來了生產(chǎn)要素短期內(nèi)在行業(yè)間的轉(zhuǎn)換，但這種短期成本的增加可以由國家安全保障的迅速提升、反抗外來入侵能力的提高來彌補，是真實存在、即刻出現(xiàn)的收益。但是在和平時期，沒有實際的外來威脅，無法量化評估重點行業(yè)、國土安全和關(guān)鍵資源的具體指標。當(dāng)遇到具體的外國投資項目時，也不能準確評估外國投資會帶來的好處。在不能準確判斷外國投資可能帶來的威脅成本和經(jīng)濟收益時，對外國投資項目的否決，就完全是政策制定與執(zhí)行者根據(jù)個人偏好和臆想而做出的草率決定。

三、結(jié)論與建議

在經(jīng)歷了三十幾年市場的洗禮和培育之后，隨著綜合國力的強大和企業(yè)自身的成熟，中國越來越多的企業(yè)將全球市場納入到企業(yè)的長期戰(zhàn)略中，對外投資的規(guī)模不斷擴大。而在經(jīng)歷了金融危機后，目前仍為全球第一大經(jīng)濟體的美國，是中國有規(guī)模、有實力的企業(yè)一定要搶占的市場。雖然遇到華為多次收購項目的挫折，但中國的企業(yè)不應(yīng)對美國市場產(chǎn)生恐懼心理，仍應(yīng)按照自身的發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行。

第一，為保證更多的企業(yè)成功進入美國市場，相關(guān)行業(yè)協(xié)會應(yīng)積極進行公關(guān)活動。因為美國的現(xiàn)行法規(guī)體系沒有提供關(guān)于什么是威脅美國國家安全的具體標準，完全是決策者的集體決定。由于東西方意識形態(tài)的問題，公關(guān)活動不能夠在短期內(nèi)徹底改變所有決策者對中國企業(yè)的看法，但至少可以爭取到大多數(shù)，可以保證對中國企業(yè)投資項目的評估不受到個別利益集團的牽制和影響。只要美國現(xiàn)行的評估機制正常運轉(zhuǎn)，中國企業(yè)在美投資過程中遭遇不公平待遇的情況就會大大降低。

第二，目前在美投資受阻的企業(yè)多數(shù)是通過并購、收購的方式進入美國市場。實際上，在資金上，很多企業(yè)，尤其是國有企業(yè)是有能力采用綠地投資的方式，在美國獨立開始經(jīng)營自己的企業(yè)的；在人力資源方面，大量的中國留學(xué)生和留學(xué)歸國人員也可以滿足企業(yè)經(jīng)營的需要。通過綠地投資的方式，可以繞過投資委員會等機構(gòu)的評估，達到企業(yè)拓展國際市場的目的。原并購、收購過程中看重的技術(shù)等資源，可以在經(jīng)營過程中，通過其他的方式獲得。

第三，無論是經(jīng)合組織，還是其他一些區(qū)域經(jīng)濟合作組織關(guān)于外國投資的政策性規(guī)定，各個簽約國都對某些外國投資領(lǐng)域有所保留。我國相關(guān)涉外機構(gòu)應(yīng)積極研究應(yīng)對措施，充分利用國際投資領(lǐng)域的規(guī)則，為中國企業(yè)海外投資活動增加談判的籌碼，讓所有評估委員和決策者在做出不支持決定前都需要審慎考慮在中國市場可能遇到的損失，中國企業(yè)對美投資的成功率就會大大增加。

作者：程欣然單位：上海立達職業(yè)技術(shù)學(xué)院