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現代社會中對人權最大威脅來自公權力，其中行政權由于具有擴張性、主動性等特征，尤其容易造成對行政相對人人權的侵犯。行政訴訟作為一種對人權的法律救濟途徑，在人權的法律保障中起著重要作用。但囿于其制定時政治、經濟的大環境，我國現行行政訴訟制度已經遠遠不能適應社會發展的要求，特別是從落實第四次憲法修正案關于“國家尊重和保障人權”原則的角度審視，現行行政訴訟制度在保障人權方面的缺陷更加明顯。

一、我國行政訴訟中人權保障現狀及評價

人權也是一個源自西方世界的概念，從其誕生至今，從早先的生命、自由、財產權利，到后來的經濟、社會、文化等權利，無不透露出對個人價值的關懷。與西方歷史不同，中國經歷了兩千年君主和官僚集權制度，形成了民眾受欺壓不是訴諸制度外革命就是依賴明君、清官的習慣。解放以后，計劃經濟、集體主義意識形態和法律虛無主義又持續了三、四十年。隨著市場經濟改革的推行，公民個體權利意識才日益增強，政府也在國內與國際各種力量推動之下努力履行對法治的承諾。然而，傳統文化與舊制度的“遺產”依然存在。中國的人權保障問題，就是在這樣一個制度沿襲和變遷的情境之中蹣跚前行。

二、行政訴訟中人權保障的困境和障礙

（一）體制障礙

首先，司法難以獨立。在我國現有體制下，司法權在一定程度上依附于行政權。就人民法院來講，人事任免權、裝備設置權、經費劃拔權等掌握在行政機關手中，就審判員個人而言，由于資格認定，身份保障等一系列規章制度尚不健全，無法抵御龐大的社會關系網，無法與掌握各種資源支配權的行政機關相抗衡。“法院或行政機關的執行部門，司法權和行政權又形成一股合力來對待行政管理相對人，實際上否定了行政訴訟制度存在的基礎。”［1］司法獨立是行政爭訟的公正解決的前提和保障。沒有司法獨立，便沒有對行政權的行使的有效制約，便沒有公民、法人和其他組織的人權的真正保障。

其次，因缺乏有效的違憲審查機制，法院無權對行政行為的合憲性問題進行審查，這是因為憲法迄今為止還不能適用于法院的具體案件的審理之中，法院缺乏憲法解釋和適用權，公民直接利用憲法條款尋求權利保護的可能性，也就根本不存在。同時法院不能宣布行政機關制定的規則違法無效，因為行政訴訟法僅規定法院對具體行政行為合法性進行審查。當然，法院可以根據法律規范等級效力，以規則與上階位法律規范相沖突為由不予適用，這在一定程度上可以緩解這一制度設計的弊端。但是，從權利保障角度看，至少有兩個問題依然存在。其一，面對違法的、給公民設定義務的行政規則，公民可能會處于兩難境地：或者不服從，但會遭受制裁；或者服從，但其合法權益則由此被剝奪。其二，法院可能不愿意判斷行政規則是否合法，以至于公民權利無法得到有效保護。

（二）意識障礙

基于經驗認識，“民不與官斗”的意識在行政管理相對人中頗有市場，因為“畏訟”、“畏官”、“報報復”的觀念根深蒂固，行政管理相對人不能正確認識自身的主體地位，也不愿提起行政訴訟，甚至提起了也通過申請撤訴而終止行政訴訟。近年撤訴率居高不下，即是明證。這些意識的存在無疑阻卻了行政訴訟人權保障作用的發揮。

（三）制度障礙

1、行政訴訟的受案范圍偏窄。一是將人身權、財產權作為行政訴訟受案范圍的標準，導致了公民的政治權利、受教育權、文化權、勞動權和休息權等基本權利在遭受侵害時難以獲得司法救濟。二是將抽象行政行為排除在行政訴訟的審查范圍之外，導致相對人只能通過其他監督途徑來解決違法的抽象行政行為問題，這并不是一種經濟的制度選擇。三是限制了特別權力關系的司法救濟。所謂特別權力關系，是指在特定的行政領域內公民對行政機關具有較強附屬性的關系，包括公法上的勤務關系、特別監督關系等。我國行政訴訟法及有關司法解釋規定，公務員對行政機關的獎懲、任免等影響其權利義務的行為不服不能提起行政訴訟，由此排除了公務員權利受到侵害時獲得司法救濟的可能性，形成了這類權利的司法救濟真空。這不僅違反了“有權利必有救濟”的現代法治原則，也剝奪了公民的一項基本權利即訴權。四是部分行政終局行為沒有納入行政訴訟范圍。我國法律規定對一些行政終局裁決的情形，相對人即使不服也不能向法院提起行政訴訟，這顯然違背了“任何人不能擔當自己的法官”的自然公正原則，也不利于對公民權利的保護。

2、當事人資格標準偏嚴。一是對原告資格的限定過嚴。我國行政訴訟法在確定行政訴訟原告資格上采取的是“法律權利”標準，即只有當相對人的實體法上的權利遭受到行政主體的具體行政行為侵害時，才可以提起行政訴訟，這一規定明顯不利于對公民、法人和其他組織權利的保護。2000年3月，最高人民法院頒布的《關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）對行政訴訟原告資格的界定標準作出了新的補救性規定，使原告資格標準由“法律權利”發展到“法律上的利害關系”，但實踐中對此的理解較為混亂，往往還是限定于“直接利害關系人”，致使許多行政訴訟因起訴人原告資格問題得不到立案或者被裁定駁回起訴，從而剝奪了利害關系人的訴權。二是行政訴訟被告的范圍過窄，不利于相對人訴權的行使。行政訴訟法所確認的行政訴訟被告，僅限于行政機關和法律、法規授權的組織，盡管《若干解釋》將行政訴訟被告的范圍擴充到規章授權的組織，但由于對法律、法規和規章授權的組織的內涵缺乏科學界定，導致實踐中大量的事實上行使某種公權力的組織不具有行政被告資格。三是行政訴訟被告的確認規則過于繁瑣。實踐中由于授權和委托不規范，臨時機構、派出機構的設置缺乏組織法依據，以及聯合執法機構的普遍存在，致使相對人難以分辨適格被告，其受損權益將無法獲得司法救濟。四是對第三人范圍的界定不清楚。行政訴訟法關于第三人的規定極為簡略；《若干解釋》雖然對有關第三人的規定作了進一步的補充，但并不對其范圍的界定。范圍上的模糊不清，導致了對第三人的認定非常困難這對于保護非直接利益受到被訴具體行政行為影響的公民、法人或者其他組織的合法權益，顯然是十分不利的。

3、行政訴訟案件級別管轄過低。根據《行政訴訟法》第13、14、15和16條之規定，絕大多數行政訴訟案件由基層人民法院管轄，常常出現基層人民法院審理縣級人民政府為被告的案件，中級人民法院審理地市級人民政府、省級人民政府、甚至是國各院各部委為被告的案件。盡管人民法院與同級人民政府同出于人民代表大會，二者法律地位平等，但實踐中由于體制的、觀念的等方面的原因，人民法院常常受制于同級人民政府。在這樣一種社會環境下，人們對人民法院能否依法裁判同級人民政府常常產生懷疑。而解決這一問題從制度架構上來講并不難，那就是提高行政訴訟案件的級別管轄。《解釋》第8條第（一）項已將“被告為縣級以上人民政府，且基層法院不適宜審理的案件”確定為《行政訴訟法》第14條第（三）項規定的“本轄區內重大、復雜的案件”由中級人民法院管轄。但《解釋》對級別管轄的改進僅僅是一步步，尚需在此基礎上進一步提升行政訴訟案件的級別管轄。

4、行政訴訟時效制度過短。根據《行政訴訟法》第38、39條的規定，經過復議的行政案件行政相對人應當在收到復議決定書之日起十五日內或復議期滿之日起十五日內向人民法院提起行政訴訟；直接向人民法院提起訴訟的行政案件，行政相對人應當在知道做出具體行政行為之日起三個月內提起，法律另有規定的除外。可見，行政訴訟案件的訴訟時效經過復議的只有十五天、未經復議的也只有三個月，如此短的時效規定顯然不利于保護行政相對人的合法權益。《解釋》第41條作了變通規定“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴時限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。”《解釋》的上述規定更有利于保護行政相對人的合法權益。

5、裁判形式不能滿足司法實踐的需要。行政訴訟的裁判形式，涉及到法律保護的方法問題，直接關系到行政訴訟目的的實現程度和對當事人合法權益保護的力度。現有的六種行政訴訟裁判形式與行政訴訟類型的多樣性不符，無法為當事人提供全面完整的救濟。裁定可上訴的情形僅有三種，對于行政訴訟案件什么情形下適用裁定結案，哪些裁定可以上訴，《行政訴訟法》未作規定。對此《解釋》第63條作了具體規定：“裁定適用下列范圍：（一）不予受理；（二）駁回起訴；（三）管轄異議；（四）終結訴訟；（五）中止訴訟；（六）移送或者指定管轄；（七）訴訟期間停止具體行政行為的執行或者駁回停止執行的申請；（八）財產保全；（九）先予執行；（十）準許或者不準許撤訴；（十一）補正裁判文書中的筆誤；（十二）中止或者終止執行；（十三）提審、指令再審或者發回重審；（十四）準許或者不準許執行行政機關的具體行政行為；（十五）其他需要裁定的事項。對（一）、（二）、（三）項裁定，當事人可以上訴。”將該條規定與《中華人民共和國民事訴訟法》第140條對照，不難發現該條幾乎是民事訴訟法第140條的翻版。但行政訴訟不同于民事訴訟，民事訴訟在于為當事人提供一個平等的救濟機會，不允許上訴是同時限制雙方當事人都不能上訴，而行政訴訟在于保護行政相對人的合法權益，特別是在行政相對人與行政機關二者力量對比懸殊的情況下更應側重于對行政相對人的保護。若規定當事人對不服的裁定不能提起上訴，則無形中會削弱對行政相對人人權的保護。況且上述關于適用裁定的規定除第（十一）、（十五）項外，幾乎都與行政相對人的切身利益相關，從人權保障的角度考量，應規定凡與行政相對人切身利益相關的裁定行政相對人均可上訴。

6、缺乏行政公訴和行政公益性訴訟的制度架構。行政公訴是指由一個國家機關作為公共利益的代表向人民法院提起行政訴訟；而行政公益性訴訟是指原告雖不是某個行政行為的利害關系人，而以自己的名義對該行政行為提起行政訴訟。不論是行政公訴還是行政公益性訴訟，在實踐中都有存在的必要，特別是隨著人們對行政訴權研究的不斷深入，在賦予行政相對人以原告身份的同時，也應當賦予國家機關以起訴權。行政公訴的存在并不意謂著“民告官”之行政訴訟人權保障功能的弱化，相反更能說明行政相對人與行政機關已處于完全平等的法律地位。而當抽象行政行為進入行政訴訟的可訴范圍之后，行政公益性訴訟必將成為現實。從人權保障的角度考量，行政公訴與行政公益性訴訟均應規定在行政訴訟之中。

三、完善對行政管理相對人人權保障制度的初步設想

（一）改革體制

1、必須貫徹司法獨立，以確保司法公正

只有改革現行體制,減少地方黨政部門對法院審判案件的干擾,才能真正做到司法公正。因為只有司法獨立才能確保司法公正，沒有司法獨立不可能有司法公正。從保障人權的角度論，應當講，無司法獨立，不可能有人權保障。無司法獨立，可能暫時或個案實現司法確認合法的行政權威，但是，這種確認或維護行政權威是不可能長久的，也不是令人信服和尊重的。日久天長，人權保障難以實現，秩序也得不到維護。只有該保障合法權益的，就保障，該制約行政權力的，就制約；該維護行政的，就維護，才能確保長治久安，而這些離開司法獨立都是枉然。

2、建立違憲審查制度

從某種意義上說,違憲審查制度是迄今為止人類所發明的最為重要的權利救濟機制。憲法作為根本法,具有最高法律效力,無論是立法還是執法都不得與之相違背,否則將視之為無效。據此,對于政府制定頒布的涉及人權的法規、規章,應允許控告,并由違憲審查機關依法對其是否違憲進行審查,并做出裁決,以保護公民的合法權益、維護憲法的權威。

（二）強化人權保障意識

人權保障和我們的根本制度及其目的是一致的，也就是說，人權保障是我們的所有制度及其目的一個有機組成部分。因此，行政機關及其工作人員和司法機關及其工作人員必須樹立和加強人權保障的觀念。行政機關及其工作人員執法和司法機關及其工作人員司法必須維護公共利益和社會秩序，但是，不能以侵犯公民、法人或其他組織的合法權益為代價，侵犯他們的合法權益就是危害公共利益和社會秩序。目前，相當一些國家機關及其工作人員人權保障觀念薄弱，原因之一是將人權保障和維護公共利益對立起來，不知曉所有公民、法人或其他組織的合法權益集合起來就是公共利益或公共利益的一種表現形式。其次，封建專制遺毒嚴重，不容忽視。在這一點上，必須強化人民權力為人民，人民權力屬于人民，人民權力來自于人民的民主觀念，行政機關執法和司法機關司法必須堅持法治原則，在法治原則之下追求價值極大化。迫使或要求公民、法人或其他組織履行義務必須依法，制裁違法行為必須依法，賦予權利必須依法、公平、公開。［2］

（三）改革制度

1、擴大行政訴訟的受案范圍。行政訴訟的受案范圍問題,是實現行政訴訟保護人權功能要解決的首要問題。行政訴訟法在修改時,應從以下幾個方面來擴展行政訴訟的受案范圍：一是將保護范圍從人身權、財產權擴展到憲法賦予公民的各項基本權利,充分體現國家尊重和保障人權的憲法原則。二是考慮到一些規章及規章以下的“紅頭文件”的制定程序簡單粗糙、隨意性大、透明度差,并帶有濃厚的地方和部門保護主義色彩的現狀,應將規章及規章以下的規范性文件納入行政訴訟受案審查的范圍。三是將內部行政行為納入受案范圍,使廣大公務員和其他公民在窮盡行政機關或者事業單位的內部救濟渠道后,能夠獲得最終的司法救濟。四是將行政終局裁決納入受案范圍。WTO司法審查原則要求,一切不符合WTO規則的政府行為,只要遭受侵害的當事人提出申請,都可以通過有效的監督審查機制予以糾正。根據我國加入WTO議定書的承諾，全國人大常委會已通過立法，取消了知識產權領域有關行政機關對商標及部分專利確權糾紛的最終裁決權。目前行政機關在公民出入境管理，自然資源確權等領域中的終局裁決權也應在修改行政訴訟法時予以取消。

2、完善行政訴訟當事人制度。我國行政訴訟當事人制度的完善應著重考慮以下幾點：一是放寬原告資格。將現行立法上確定原告資格采取的“合法權益”標準和司法解釋上采取的“法律上的利害關系”標準,修改為“與行政行為有利害關系的當事人可以依法提起行政訴訟”。除了國防、外交等國家行為以外,對于其他的行政行為,只要合法權益受其影響,任何公民、法人或者其他組織都可以提起行政訴訟。二是簡化、健全被告制度。堅持誰行為、誰負責的原則,只要某個法律上的主體具有行政職權,且在行使行政職權過程中是以自己名義作出的行政行為,他就應當成為行政訴訟的被告而對自己的行為負責。為此,行政訴訟的被告不應僅限于行政機關，而應從解決社會糾紛和保護相對人訴權的目的出發，將行政訴訟被告的范圍擴充至公務法人，如足球協會、會計師協會等行業協會。三是完善行政訴訟第三人制度。應當根據行政訴訟的基本原理對行政訴訟第三人的范圍進行重新界定，應適當放寬行政訴訟第三人的條件,讓與被訴行政行為有利害關系的人（包括行政主體）都能作為當事人參加行政訴訟,保護自身的合法權益。

3、建構行政法院制度。從依法治國的長遠考慮,解決我國行政審判體制問題的最根本出路是建立專門的行政法院。行政法院的設置不應與行政區劃重疊,可以根據經濟發展狀況和人口分布情況以及便利訴訟的原則,按地域劃分若干司法管轄區設置。行政法院的經費由國家財政撥付,人、財、物權由最高行政法院集中掌握,不再依賴于地方,也不再受其他行政機關控制。建構我國的行政法院制度是法治社會發展的必然趨勢,應該成為整個司法制度改革的一個突破口。

4、延長起訴期限。可根據行政機關是否送達行政決定、是否告知訴權等不同情況,確定不同的期限規則。具體可以送達行政決定的時間為起訴期限的起算點,送達行政決定并告知訴權的,起訴期限為十五日至三個月；送達行政決定但沒有告知訴權的,起訴期限為二年；未送達行政決定的,起訴期限從當事人知道或應當知道行政行為內容之日起二年；最長期限確定為二十年為宜。確立期限中斷和延長制度,規定當事人在法定時效期限內有過權利主張的,起訴時效可以重新計算；當事人有正當理由時可以延長起訴期限。

5、完善裁判方式，為實現“公正與效率”提供方法措施保障。行政訴訟法確立了四種裁判方式，即撤銷判決、維持判決、履行判決、變更判決。最高法院在此基礎上通過司法解釋增加了兩種裁判方式，即確認判決和駁回訴訟請求判決。從行政訴訟發展趨勢來講，上述裁判方式還不能滿足司法實踐的需要，其自身也有進一步完善的必要。具體講：1、在上述6種裁判方式的基礎上，應增加給付判決、確權判決和禁令判決方式。給付判決除了滿足賠償請求的需要外，還有滿足請求行政機關履行行政合同、兌現承諾和履行其他行政給付義務的需要；確權判決，是滿足對于某項權利存在與否給予明確確認的需要；禁令判決，則是滿足針對不法行政行為（包括抽象行政行為）不得實施的需要。2、明確確認判決適用的范圍和條件。確認判決原則上適用于事實行政行為以及沒有撤銷和維持之必要的行政行為。3、完善維持判決。就目前維持判決而言，給人一種所判非所訴和答非所問的感覺，有些不符合訴訟邏輯，建議將其并入駁回訴請判決范圍內，其具體裁判形式可以改為“駁回訴請，維持某行政行為”的形式。

6、建立公益訴訟制度，擴大民主監督的范圍。其訴訟形式大致可以分為以下幾類：第一、允許公民以選舉人的資格就涉及社會公共利益的不作為行為提起要求履行法定職責的訴訟；第二、允許公民、法人或其組織以納稅人的名義要求政府或其他公共組織就經費開支和政府投資情況予以公開的訴訟；第三、允許社會團體就政府不當公共政策提起禁令訴訟。

注釋：

［1］楊海坤“擺脫行政訴訟制度困境的出路在于進一步深化體制改革”，94年行政法學會論文，第9頁。

［2］劉善春《行政訴訟價值論》，第201頁。