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摘要：行政執法監督是依法行政的重要保障。我國行政執法監督雖然很大程度上保障了依法行政，但在現實生活中，行政執法監督還存在不少問題，文章在分析了我國行政執法監督存在問題的基礎上，提出了相應的對策，從而可以更好地發揮其有效的作用。

關鍵詞：行政執法；行政執法監督

權力不受監督和控制，就會被濫用。在我國，行政執法是行使國家行政權的重要形式，如果缺少有效的監督和制約，就可能偏離法治軌道，這樣的后果只能是導致專橫、滋生腐敗等一系列不良后果的產生，從而行政管理的目標也難于實現，公民的合法權益也就無法得到有效的保障。因此，各國均建立起強大的行政執法監督體系，全方位、多角度、多層次地加強對行政執法的監督。但是執法機制是否健全完善，直接影響和制約著行政法制的進程。就我國目前的現狀而言，我國的監督體系與發達國家相比。還存在諸多的問題。因此，強化行政機關及其工作人員依法辦事的觀念，促使行政執法真正步入規范化、法制化的軌道，提高執法水平，保障公民的權利和自由，這是建設社會主義法治國家的一項基礎性工作。

1行政執法監督的基本理論

1.1行政執法的含義

就行政執法一詞的概念而言，在我國各個學者有著不同的闡述。例如，許崇德教授認為，“行政執法是就國家行政機關執行憲法和法律的總體而言的。因此，它包括了全部的執行憲法和法律的行為，既包括中央政府的總體活動，也包括地方政府的所有活動，其中有行政決策行為、行政立法行為及執行法律和實施國家行政管理的行政行為。”而羅豪才、應松年教授對行政執法則有較廣義的觀點：“行政執法是行政機關執行法律的行為，是主管行政機關依法采取的具體的直接影響相對一方權利義務的行為；或者對個人、組織的權利義務的行使和履行情況進行監督檢查的行為。”從以上對行政執法的含義中我們可以發現，行政執法具體的分為兩類：一類為制定規范行為；一類為直接實施法律和行政規范的行為。

1.2行政執法監督的含義

行政執法監督具有廣義、狹義兩種不同的解釋。廣義的行政執法監督，是指享有監督權的國家機關、政黨、社會團體、社會組織和公民個人等作為監督主體。對作為監督對象的行政執法主體(行政機關和法律、法規授權的組織)及行政公務人員的行政執法行為，進行監察和督促的活動。而狹義的行政執法監督，是指享有監督權的國家機關對行政執法主體及行政公務人員的行政執法行為，實施具有法律效力的監察和督促，依法追究違法執法的機關、組織與行政公務人員法律責任的活動。但從實際的運用中，我們更傾向于廣義行政執法監督的概念，認為廣義上的概念能更好地反映行政執法監督的現狀及其發展趨勢。

1.3行政執法監督的分類

根據不同的標準，可將行政執法監督分為以下幾種不同的分類：

(1)國家監督和社會監督。這是根據監督主體享有監督權的屬性不同進行的分類。國家監督以國家強制力為后盾，是一種有效的監督方式。社會監督又稱非國家機關的監督，通常是指政黨、社會團體和社會組織、新聞輿論媒體、人民群眾等對行政機關及其工作人員的行政執法行為實施的監督。其最主要的特點是，監督權不具有“國家權力”的屬性，只是一種具有法律影響力的活動。

(2)內部監督和外部監督。這是根據監督主體與監督對象是否屬于同一組織系統進行的分類。

內部監督是指行政系統內部進行的監督，是行政系統的自我約束機制，是各種監督中最經常、最直接的監督。它包括上級行政機關對下級行政機關的層級監督、監察監督和審計監督等。而外部監督是指由行政機關以外的國家機關、組織和個人作為監督主體對行政執法行為進行的監督。它包括權力機關的監督、司法機關的監督、社會監督。內部監督與外部監督是緊密聯系的。內部監督是建立在自律的基礎上的，其作用的有效發揮以一定的外部監督為前提，離不開外部制約的社會環境；外部監督也離不開自我約束的作用。只有把內部監督與外部監督有機的結合起來，讓二者各自發揮其各自的優勢，才能最終達到監督的目的。

(3)事前監督、事中監督與事后監督。這是根據監督的階段性不同進行的分類。

事前監督，是指監督主體為防患于未然，在行政執法行為開始之前依法實施的監督，是一種預防性或防范性的監督。事中監督，是指監督主體對行政執法行為在實施之中進行的監督，以便發現問題及時糾正，是一種追蹤性的監督。事后監督，是指監督主體對行政執法行為實施完結后進行的監督，是一種補救性或懲戒性的監督。

事前監督、事中監督與事后監督是監督的3個不可分割的環節，不可偏廢任何一方。將事前監督的防范性與事后監督的補救性結合起來，構筑事前監督、事中監督與事后監督密切配合的監督防線，保證行政執法過程的合法性和適當性，以收到良好的監督效果。

2我國目前行政執法監督中存在的問題

目前我國憲法規定的行政執法體制基本框架式是完善的，基本理念也體現了民主和法制的原則。但是，由于各級人民代表大會立法制度與地方政府訂立行政法規權力并行，從而執法依據時常出現偏倚，使人民代表大會的立法權威性沒有真正的確立起來，而且又由于缺乏配套的法律以及傳統體制的約束，憲法規定的法制原則在實踐中并未完全落實。在具體問題上表現為有法不依、違法不嚴、執法不糾、越權處罰、無權處罰等現象時有發生。但歸納而言，主要促存在以下問題。

2.1行政立法不到位

“無法可依，有法難依”的現象存在。由于立法工作缺乏一些必要的可行性研究，有的法律、法規和規章制定以后，在現實生活中難以適用；有些出臺的法律、法規和規章之間缺乏銜接，對有些問題之間的矛盾缺乏協調，造成執法人員無所適從；有的法律、法規過于原則，制定的實施細則出臺滯后，實踐中缺乏可操作性；對違法的行政執法人員應承擔的法律責任，或者規定得不十分明確，或者沒有規定，造成執法違法行為得不到應有的懲罰。

2.2行政執法機構設置不健全

(1)行政執法機關設置較混亂。既有政府部門，又有法律、法規授權的單位；既有固定的常設機構，又有臨時性的非常設機構；既有行政機關，又有事業單位行使執法權的情況。

(2)行政執法機構不健全。有的法律、法規規定應該設立的機構沒有設立，如政府法制機構在政府活動中行使著重要的職權，但在部分縣、區政府里卻沒有機構、編制，致使行政職權無法行使。有的行政執法領域下屬執法機構直屬上級。缺乏執法本身應有的權威性，執法活動難以開展，這些情況都是在執法隊伍中非常常見的現象。

(3)有些執法領域一直處于多部門、多頭管理、上下錯位和職責重疊的困擾之中，另外還有一些因政策變化而產生的非常設性機構管理的現象。

(4)行政執法監督力度不大。由于沒有建立起完善的報告、檢查、約束機制，造成地方政府對各級行政執法主體、上級機關對下級機關監督不力，出現“走過場”、“護短”等有錯難糾的現象。

2.3行政執法隊伍素質不高，存在著執法不嚴的問題

①政治素質不高。作為執法者職業道德和社會主義道德，增強拒腐蝕能力要強。但有些執法人員有法不依，執法犯法，濫用職權，徇私枉法，導致行政執法難嚴，直接影響行政執法效果。②業務素質不高。有些行政執法部門的一些執法人員沒有受過專業培訓，有的甚至聘用臨時人員執法，他們既沒有專業知識，也不懂法律。作為執法人員，自己本身就是法盲，這樣的執法人員怎么能嚴格執法。

3行政執法監督存在主要問題的原因分析

3.1行政執法體制不順

行政執法機關是代表國家行使行政權力的，但從目前情況來看，有一些執法單位尤其是縣、區一級設立的執法機構實行的是，罰款、收費直接與本身的經濟利益掛鉤，多罰多收多得，少罰少收少得，這就勢必造成有些單位為了自身的利益而亂收費、亂罰款。這些不良的現象給我們的執法隊伍造成非常不好的影響。

3.2對行政執法機關的執法活動監督力度不夠

行政執法監督是嚴格、公正執法的保障。行政執法權同其他權力一樣，缺少監督制約就會濫用，就會產生腐敗。從監督體制上來說，目前一些行政執法機關還沒有建立內部監督制約機制，有一些地方有相當一部分行政機關沒有設立法制機構，或者法制機構人員較少，法律業務素質較低，經費不足，不能適應行政執法監督工作的需要。

3.3行政執法人員素質普遍低下

(1)個別執法人員思想道德素質較差。在平時的工作和生活中，不注重政治學習和自身修養，甚至把執法權當作謀取部門和個人利益的工具。

(2)有些行政執法人員的法律業務素質較低。主要原因是平時學習培訓不夠。對本部門執行的法律、法規不熟悉，不能勝任本職工作。因此在平時執法工作中，執法不懂法，執法犯法，用一個違法執法行為去糾正另一個違法行為。甚至造成一些冤假錯案的發生。

3.4社會環境因素對行政執法工作的影響

近年來，通過一些深入細致的法制宣傳和普法教育，廣大公民的法律意識和法律素質有了很大的提高。但從總體上看，離依法治國的要求差距還比較大，有法不依的狀況還比較嚴重。而且在我們的行政執法隊伍中也確實有一部分意志不堅定的人員，成為違法犯罪分子任意驅使的工具，有的甚至和犯罪分子同流合污，最終成為人民的罪人。

4全面完善行政執法工作，解決行政執法難點問題的有效對策

(1)改進和健全權力機關的監督。盡管權力機關的監督在我國行政執法監督中居于最高地位，但由于歷史和現實的原因，權力機關的監督在立法和實踐中還存在不少問題，影響了權力機關監督作用的發揮和監督目標的實現。為此，我們必須改進和健全權力機關的監督。

(2)完善行政機關的內部監督。進行行政執法監督體制改革，同時實現執法與執法間的職能分離，這主要分為兩種，一種是相對分離，即在同一個機關內，行使管理權和監督權的機構與人員必須分離開，不進行一般的行政管理活動；另一種是完全分離。即行政執法機關和行政監督機關分別設置，組建綜合性的行政監督機關，而且在組織體系上、財政關系上以及人事關系上，也具有相對的獨立性。公務員之家

(3)進一步完善審判監督。首先要加大法制宣傳教育的廣度和深度。增強人們的法律意識。其次，實行政法體制改革，強化司法機關的獨立地位，保障法院依法獨立行使審判權。第三，全面提高法官的素質，實行法官統一考試和統一選任制度，建立一支政治素質高、業務能力強、審判作風好的精明強干的行政審判隊伍。同時也要強化法官的職業保障，并逐步實現法官負責制。

(4)強化對行政執法人員的監督。由于廣大行政執法人員是整個行政執法工作的最終落實者，無論是傳統的“管制型”行政執法，還是代表現代行政方向的“服務型”行政執法，廣大行政執法人員的素質高低都是至關重要的，尤其是對于服務型行政執法工作而言，尤為如此。所以，首先要進一步整頓行政執法隊伍。對錄用行政執法人員要嚴格標準、公平競爭、擇優錄用。其次，要實行政執法人員的培訓考核制度，在行政執法人員的年度考核中，將法制觀念的強弱、掌握法律知識的程度、依法辦事的水平和能力等作為一項重要內容，同時加強行政執法人員的學習。提高隊伍素質。

(5)加強社會監督。首先，實行行政公開，增強公眾對行政執法的參與，建立一種有效的事中監督途徑；其次，要加強新聞輿論的監督，新聞輿論監督是行政執法外部監督體系中的一個環節。新聞輿論不僅是民意的反應，而且對民意還具有強烈的導向作用，而且新聞監督本身就起著重要的作用，它的效果的發揮，既有賴于政府機關的支持和保護，也有賴于人民群眾的信賴和配合；第三，要加強群眾的監督，群眾監督是行政執法監督的基礎，只有將廣大人民群眾充分發動起來，才能更好地發起主要的監督作用。

從以上分析可以看出，行政執法工作中存在的問題，具有復雜、深刻的原因，而執法監督現在也仍是我國法制建設中的一個十分薄弱的環節，未能充分發揮對行政執法的保障和促進作用，因此我們既要正視問題，又要采取切實可行的措施，盡快解決這些問題，以保障行政執法工作健康發展。從而，為推進依法行政與依法治國的進程，起到推動的作用。