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引言法治是影響一個地區經濟社會發展的最重要因素之一。法治不僅僅能促進經濟的發展，還能保障人的自由和人格尊嚴，保障社會公平公正，增強人們的人身和財產安全感，提高創造財富的積極性。政府法治化水平的高低能夠反映出一個地方政治經濟文化社會各個方面的發展水平。實踐表明，經濟社會發展是法治發展的前提和基礎，也是法治發展的根本保證；法治發展為經濟社會發展提供精神動力、智力支持和必要條件。如果法治發展滯后，經濟社會也難以實現持續快速發展。為了促進法治與經濟社會統籌協調發展，實現社會全面進步，要把統籌法治與經濟社會發展作為樹立和落實科學發展觀的重要內容。統籌法治與經濟社會發展，必須進一步加強法制建設。民族地區多為欠發達地區，處于發展的艱難爬坡階段，各項綜合配套改革都需要法治保障。只有嚴格依法行政，努力建設法治政府、服務型政府，才能為經濟社會發展提供便捷、高效、誠信的公共服務。而民族地區的經濟社會發展階段和特征又決定了進行法治建設，全面推進政府依法行政，首先要從制度建設入手。

一、民族地區經濟社會發展的特征

民族地區是我國整個社會主義國家經濟社會系統的重要組成部分。從經濟基礎的決定性上看，是我國社會主義市場經濟的一個子系統，具有社會主義生產關系的一般特征。從國家結構上看，是我國社會主義單一制國家的民族自治地方，在中國共產黨領導下，按照憲法建構的框架實行民族區域自治。從文化心理上看，各民族都認同中華民族的傳統觀念和倫理，認同社會主義核心價值理念。我國的民族區域自治地方在省一級包括內蒙、寧夏、新疆、廣西、西藏五個，還有30個自治州、120個自治縣（旗），民族自治地方之外，在少數民族集中的地方，還設有1093個民族鄉（蘇木）。［1］在這些地方除實行自治的民族外，還雜居著漢族等民族，大多地方漢族的人口數超過了少數民族的數量，如貴州的威寧彝族回族苗族自治縣，漢族人口占到75.62%，少數民族人口只占24.38%。［2］民族地區的民族與人口結構的多樣性和復雜性，決定了其區域經濟社會的特殊性，他有不同于其他區域的顯著特征。

（一）農業仍然是基礎，技術進步極為緩慢甚至停滯。農民年復一年地耕種同樣類型的耕地，播種同樣類型的作物，使用同樣的生產要素和技術，而且這些技術主要是根據傳統由農民以口授和示范的方式傳承，他們很少也不愿意接受新知識。例如威寧彝族回族苗族自治縣，大多數農戶種植的是玉米、蕎麥和馬鈴薯，土地貧瘠，產量低，當地有“苞谷蕎麥過日子，要吃白米坐月子”的民謠。而且農民從心理上排斥技術的傳播，政府推廣的新農業技術很難普及到農戶。這注定了這些區域的整體貧困。不過這種傳統農業雖然是一種貧窮經濟，但也是一種有效率的經濟。［3］這是因為這些地區農民生產經營的目的和結果主要是維持生存，只能滿足農戶家庭成員自身再生產的需求，不可能有更多的產品剩余，給市場的產品供給少，參與市場的機會少，缺乏與市場的互動。農民的生產對自然的依賴性很大，遇到好年景獲得豐收，自然可以消費更多的農產品，但遇到歉收則不得不減少消費，甚至挨餓，遇到災年，就只有靠政府救濟過活。農民的消費結構以食品為主，而且常年沒多大變化，恩格爾定律在這里失去意義。這種低下的生產率和收入水平，決定了不可能出現較大規模的市場，因此也不可能出現較大規模的專業化經營和勞動分工，只能在有限的市場條件下存在有限的專業化和分工。［4］

（二）自身缺乏經濟發展的一些重要條件，存在嚴重的發展障礙。民族地區大多處在我國經濟區域劃分上的西部，經濟發展要素殘缺，社會經濟結構和產業結構單一，其中占主導地位的是初級產業部門，主要是農業和礦業，與東部沿海地區之間的經濟發展水平差距越來越大。而且與國內各經濟中心在地理上相距遙遠，周邊相鄰國家和地區經濟也十分落后，接受發達地區先進技術、先進發展經驗、先進發展理念的過程緩慢，具有邊緣性和封閉性，外向性差。由于經濟發展緩慢，當地居民就業機會少，收入增長緩慢，遠遠低于全國平均水平；科學教育文化落后，衛生醫療條件差，勞動者素質低；政府財政收入少，發揮市場干預職能弱化，社會管理水平不高；生態破壞嚴重，可持續發展能力差。這些勢必會造成社會矛盾的加劇，并引發當地生產要素的大量外流，破壞當地經濟社會發展的基礎。更重要的是由于經濟發展的嚴重滯后，會使民族地區的各種矛盾積聚，影響民族團結和國土安全。

（三）制度變遷緩慢，生產要素潛能受到抑制。一方面，由于歷史原因，新中國成立初期，很多民族地區還處于落后的社會形態，有的甚至處于奴隸社會階段，生產力水平非常低，雖然新中國成立后，特別是民族區域自治制度實行以來，有了較大的發展，但落后的生產力條件還不能滿足制度創新的有效需求，有的民族區域甚至處于制度的低效均衡狀態。另一方面，在從計劃經濟向市場經濟變遷過程中，民族區域在時間上一直落后于其它地區。目前，部分民族區域經濟發展的優惠政策只是讓民族地區享受了過去沒有的優惠政策，力度并不大。因此，民族區域的制度變遷只是尾隨在其它地區之后，步伐緩慢、步履艱難，民族區域經濟發展制度變遷的初級階段屬于國家供給強制性、漸進式變遷，權力中心憑借行政命令、法律規范與利益刺激，在一個金字塔型的行政系統內自上而下地規劃，新的、有效的經濟制度安排仍未形成，民族區域經濟正式制度的變遷極為緩慢。

（四）文化教育水平落后，思想觀念封閉保守。民族地區學齡兒童入學率遠遠低于全國水平，文盲、半文盲人口比例也相當高，高中和高等教育毛入學率、人均受教育年齡都普遍低于全國水平。人口素質過低，人口增長過快，思想觀念落后保守，缺乏競爭意識和創新意識，自我滿足感強，進取精神差。這與市場經濟條件下敢于競爭、敢于創新的思想觀念和奮發有為的精神狀態形成明顯反差。加上優秀人力資源外流，導致地區競爭能力嚴重滯后。

（五）利益分化日趨明顯，地區和諧與制度協調的壓力加劇。這些地區雖然是少數民族聚居，但除新疆和西藏外，漢族仍然是這些地區的主要人口。從經濟空間布局上看，先進的生產力和生產要素主要分布在以漢族為主體的大中城市，這些城市與少數民族聚居的農村還沒形成良好的發展互動，工業的優先發展，并沒帶來農村的共同繁榮。少數民族人口多集中在邊緣山區，交通閉塞，自然條件差，歷史經濟文化積淀少，市場發育緩慢，開發難度大，加之文化教育水平落后，人口素質較低，這種自然和市場的限制使他們在就業、勞動力重組和市場競爭方面經常處于不利的地位。這勢必形成區域內經濟利益的分配不均，造成利益群體形態的多樣性和發展的不均衡性，最終會導致不同利益群體之間的矛盾由非對抗性向對抗性轉變。民族地區經濟社會發展的這些困境和瓶頸特征決定了要有一個強有力的政府組織進行有效干預，制定和實施區域經濟政策，培育和發展各種市場要素，維護正常的交易秩序，平衡各利益群體的關系，保護社會團體和個人的合法利益。政府的這一職能是天然的，恩格斯在其著名的《家庭、私有制和國家的起源》中對國家的功能做了精彩的表述：國家作為社會的公共權力，正是社會有了矛盾和沖突而需要協調的情況下才產生的；換句話說，國家和政府的一項基本職能，就在于協調社會成員之間的利益矛盾或利益沖突［5］。

因此，越是在貧困落后的地區越需要政府職能的增進和作用的進一步發揮，越是利益沖突凸顯的地方越需要政府的規制、協調與平衡。民族地區的政府不僅是中央區域政策的執行者，更重要的是民族區域經濟跨越發展的組織者，是民族地區和諧社會的構建者、各民族人民利益的保護者、民族地區公共產品的服務者。但一個什么樣的政府去扮演這個角色，卻是很值得研究的問題。在黨的十七大報告中指出，要按照科學執政、民主執政、依法執政的要求，改善領導方式和執政方式。落實到政府行政上就是科學行政、民主行政、依法行政，這是社會主義市場經濟條件下政府職責和行政能力建設的核心。實際上，在實踐中不管是科學的方法，還是民主的過程，都需要法制給予規范和保障，否則科學和民主就成為空話。所以依法行政應該是政府行政能力的關鍵。依法行政，就是行政機關根據法律法規的規定取得、行使行政權力，并對行政行為的后果承擔相應的責任。在現代社會，依法行政之“法”不僅包括法律規范，還包括法律的一般原則、法律精神和法律目的?，F代依法行政不僅消極地防范權力的任意行使還要促進政府主動增進人民的福祉和提高人民的生活水平［6］。民族地區經濟社會發展的遲滯更需要政府職能的增進。美國斯坦福大學教授青木昌彥(MasahikoAokt)提出了市場增進論，他把政府和市場看作資源配置的相互替代機制，政府的政策目標應定位于改善和促進民間部門解決協調問題及克服其他市場缺陷的能力。同時要根據經濟發展的階段來確定政府干預的范圍和程度，“經濟發展越是具有后進性，就需要更多、更強的政府替代”［7］。當然政府職能的增進必須依照法律規定進行，只有一個規范、透明、廉潔和高效,充分體現人民政府本質的依法行政的政府才能承擔起這一職責。因此政府對市場的干預需要法治的有效規范，依法行政能力建設是統籌民族地區經濟社會發展的關鍵。

二、民族地區政府行政的現狀分析

（一）法治政府、責任政府、服務政府的理念難以倡樹。有相當一部分行政機關人員特別是領導干部法制觀念淡薄，依法行政說起來重要，做起來忘掉，“言者昭，而踐者稀”。理論上講得多，實踐中做得少，而且工作措施過于籠統，缺乏具體辦法，時效性差。有些行政領導對依法行政還缺乏深入完整的理解，在行政管理過程中，仍習慣運用計劃經濟的思維，靠行政命令發展經濟、管理社會，有的甚至認為少數民族地區群眾覺悟低，強有力的行政治理才能維護經濟社會發展和安定。依法行政就是依法“治民”，而不能依法治“官”。他們還將依法行政同經濟發展對立起來，認為依法行政束縛政府手腳，影響行政效率。對此群眾頗有怨言，很多信訪問題久拖不決，與此有很大關系。行政決策過程中缺失正當程序，依法、科學、民主決策的機制不完善。比如在征地過程中，缺少透明度，缺少與被征地農民的磋商、交涉機制，事先不履行告知和確認程序，不做深入細致的群眾工作，更不考慮運用市場手段一并解決失地農民的民生問題，處理問題簡單化，有的甚至征而不用，囤積土地搞商業開發，與民爭利。

（二）政府失信于民，行政權力利益化傾向在民族地區表現得更為明顯。公共利益行政化，行政利益部門化、部門利益個人化的情況普遍存在。在行政規范性文件制定中存在著部門利益化傾向，抽象行政行為“跑馬圈地”，以“法”爭權。權力部門化、部門利益化、利益法制化，是當前一些地方和部門行政中的一個突出問題。這造成了行政決策執行力的弱化，政令不暢通，影響了行政效率，提高了行政成本。有些部門和地方，從局部利益出發，不顧大局，有令不行，有禁不止，自行其是，搞“上有政策，下有對策”，凡事以部門利益和團體利益為標準，一些部門毫無經濟社會發展的大局，從自身利益出發，千方百計出臺對自身有利的政策，而不顧經濟社會的發展。收支兩條線執行過程中存在“暗掛”的現象，行政許可、行政收費事項過多、過濫的狀況還大量存在。有些部門對沒有法律依據的行政許可和行政收費項目，該清理的不清理，而是變本加厲，以權斂財，搞部門創收。對于應該納入集中受理范圍的行政許可項目，兩頭受理，降低了辦事效率，增加了群眾負擔。個別行政執法人員不履行法定職責，有法不依，違法不糾，違法行政損害公民利益的事情時有發生，有的甚至搞權錢交易，成為黑惡勢力或破壞市場秩序的保護傘。筆者在一次工作調研中抽取了一些行政相對人進行座談，他們中有的措辭激烈，甚至稱“法是印在人民幣上的，”“管理就是收費，執法就是罰款”，表現出對行政機關的嚴重不滿，政府失信于民的情況比較嚴重。外來投資者感覺到區域法治環境差，政府可信賴度低，企業發展缺乏制度保障。當地居民感覺到政府經常失信，人身財產安全指數降低，時刻有被剝奪被侵占的憂慮，創業積極性降低，社會經濟效率下降。

（三）政府行政管理越位、錯位、缺位現象并存，權力或權利配置格局的嚴重失衡。第一，行政權力與社會權利關系失衡，行政干預市場和社會的邊界不清，管了很多本來應由市場調節或者社會自律的事務；第二、不同層級、不同領域的行政職權關系失衡，下級越權行使應該由上級行使的權力，甲部門行使了本應該由乙部門行使的權力，還有很多上級部門行使了許多應該由下級部門行使的權力，導致重疊管理與管理漏洞并存，上級的攬權在民族地區政府行政中表現得更為突出，這主要體現在自治州政府和其所在地的市政府的權力分配上，比如城市的規劃和管理權限，不是按法律規定，而是按利益切塊；第三、行政權與司法權關系失衡，在實踐中黨委和政府的工作中心是司法機關行使權力的重要參照，司法對行政權力監督制約作用被弱化；第四、行政權與相對方權利關系失衡,行政機關重權力、輕權利,重效率、輕公正,重實體、輕程序,重管理、輕服務,重制約、輕激勵,重過程、輕結果，導致行政主體濫用權力，行政權過強過大,相對方權利過弱過??；行政自由裁量權過于寬泛,極易濫用,公眾參與不足,能動性得不到充分發揮；行政相對人的權利得不到有效保障。

（四）行政機關及其工作人員的權力尋租情況比較嚴重。特別是在土地使用權、探礦權、采礦權等資源出讓領域更為明顯，行政機關工作人員利用行政權力之便尋找人，以顯規則掩蓋潛規則，用合法形式掩蓋非法目的，與其私分公共利益。筆者在一次關于土地產權調查中了解到，有一個縣的國土部門為了創收，在一個時期曾允許工作人員隨身攜帶土地使用權證書，對違法用地者罰款后，直接發證。造成了大量土地使用權的交叉、重疊、重復或覆蓋，不僅踐踏法律，更重要的是破壞了市場交易秩序，以后政府在糾正過程中付出了沉重的政治代價和經濟社會成本。筆者問有關人員這樣做的依據，回答很簡單：“沒錢，搞創收，有任務，沒辦法”。經濟貧困，市場發育緩慢，政府稅收資源有限，財政運轉困難，人員工資低，似乎成了尋租者在資源配置中靠行政權力攫取利益的合理解釋。

（五）科學決策、民主決策能力較低，決策不公開，公眾參與程度低，權力在私下運行，容易產生行政領導搭便車的問題。行政決策權應該是依法合理科學界定的，內部集體決策和外部公眾參與、專家論證的互動是減少決策失誤的重要保障。有很多大項目實施幾年時間，遺留問題一直得不到解決，原因大多是當時決策失當，糾正的成本太高，同時還有后繼者聽之任之，既得利益集團的聯盟等問題?！敖⒔∪茖W民主決策機制”是《全面推進依法行政綱要》設定的的重要目標之一。這一目標既是依法行政的重要內容，又要靠依法行政的制度進行約束，這是一個合理、合法的邏輯。依法、民主、科學行政的結合,需要考慮其不同的合法化邏輯和機制,將其分別用于行政活動需要面對的不同問題。依法行政主要解決行政的形式合法性問題,在法治背景中,這是一個不可突破的底線。在此底線要求得以滿足之后,還需檢測行政的目的和價值選擇是否妥當和必要，而這正是民主行政邏輯的適用領域。價值選擇和目標一旦確定,在有效實現目標的方案和手段選擇上,技術理性就具有了優勢,理性的合法化在這一環節上也便有了用武之地。因此三者的結合,表現為在行政活動過程不同環節上回應不同問題的有機聯系。［8］

這些問題的存在根源上還要依靠經濟學的解釋。由于地理條件和歷史因素，民族地區對外交流和對外開放程度低，市場經濟發育不完全，因而其內在的利益機制和運行機制直接產生于計劃經濟的母體，現在已有的經濟市場化成份是在摸索性很強的改革中逐步生長的，因而體現市場經濟模式的利益機制和運行機制成長緩慢。因此市場經濟的利益與運行機制被置于了傳統的計劃經濟模式的結構之中，就必然使其既受到傳統利益機制和運行機制的支配、控制，又要發揮對市場經濟的調控作用，從總體上決定了體現民族地區市場經濟的利益機制和運行機制作用過程的扭曲和不健康。與此同時，以計劃體制為經濟基礎形成的龐大社會體制和生活方式并沒有隨著計劃經濟的縮小立即改變和縮小，而是以其固有的結構和慣性在運行和發展，所以它在總體上力量仍然十分強大。在這種兩種經濟形態交織的社會背景下，民族地區市場經濟的發展過程不僅其內在的經濟關系扭曲，而且要受到外在強大力量的左右、支配、控制甚至一定時期的決定，這就直接、間接造成了民族地區市場經濟發展的畸形和混亂。

這集中說明了民族地區市場經濟力量的弱小、分散、脆弱、盲目。它反映在經濟運行中，就是市場經濟活動中追求公平交易的市場力量，既不居于主導地位，又體現了內在的軟弱，市場經濟的公平交易因此而缺乏強大自主的經濟支撐力量。由于這一經濟原因，民族地區的市場經濟也就缺乏追求外力保護其公平交易和健康運行的強大經濟力量和條件，相應缺乏約束外力公正履行職責的強大的市場力量。各市場主體在資源交易中客觀形成的經濟制約關系，并不能表現出對公平交易穩定的必然追求，致使各經濟主體追求公平交易的內在動力和外在壓力嚴重弱化。同時由于支配民族地區市場經濟運行的內在利益機制和關系機制的扭曲和不健康，執行公共職務的行政權力的操作者，也缺乏追求公平交易的強大市場力量的支持和約束。

市場經濟是法治經濟，法治建設是經濟社會發展的內在要求。從立法的角度看，立法的完善直接影響著經濟社會秩序的全面調整與規范；從執法和法律監督的角度看，法律最終的貫徹與落實同執法與法律監督密不可分。法治環境的好壞對經濟社會管理與運行、資金的引進與配置、市場主體的市場行為、經濟利益的分配和保護，具有決定性作用。市場經濟的本質是法治經濟，用法律對市場經濟參加者合法權益進行及時保護，使合法權益不受侵害，對侵害公民、法人、集體、國家利益的違法犯罪行為進行及時有力的制裁，就能夠保障市場經濟的有序、順利發展。市場經濟秩序中的生產、流通、分配、消費的各個領域和環節實質上就是法律秩序。經濟社會不僅在理念上呼喚法治，而且在制度實踐上更需要法治的保障，這是經濟社會發展的必由之路。從歷史上看，市場的存在以承認和保護私有財產及其支配權為前提，社會主義市場經濟社會必須在特定的政治和法律制度的基礎上方能夠順利運行，在這種意義上甚至可以說，最低限度的法治是社會主義市場經濟社會內部規定性的一部分。不過，法治的問題，法治與經濟社會發展的問題，其實都比這里所講的更為復雜。經濟社會的發展必須以良好的法治環境為前提和保障。只有加強法治建設，逐步實現政治生活、經濟生活、社會生活的法治化，創造一個良好的法治環境，才能營造民主團結的政治環境，公平競爭的經濟環境，安全穩定的治安環境和協調平衡的經濟環境，為經濟社會有序發展提供堅實的保障。而這其中，最關鍵的還是行政權力運行的法制化，也就是依法行政。

三、制度是民族地區全面推進依法行政的基礎

制度，我國《辭海》的解釋是：1、要求成員共同遵守的、按一定程序辦事的規程；2、在一定歷史條件下形成的政治、經濟、文化等方面的體系。在西方英語國家對于制度用Institution、Sys-tem、Regime三個詞，都有漢語中“制度”的含義，但側重點不同。Institution側重于指“規則”、“條文”和“組織”，System側重于指“系統”、“體系”，Regime則側重于制度的社會性色彩和強制性色彩，更多時候指宏觀性的制度形態。我國古代多在“禮”、“法”意義上使用制度這個詞。馬克思在《德意志意識形態》有一個很簡明的定義，“制度只不過是個人之間迄今所存在的交往的產物”。［9］西方制度經濟學創始人科斯把它解釋為一種“約束規則”，“制度乃是一個社會中的游戲規則，更嚴格地說，制度是人為制定的限制，用以約束人類的互動行為?！币簿褪钦f，制度是一系列被制定出來規則、守法秩序和行為的倫理道德規范，它旨在約束主體福利和效用最大化的個人行為，它提供了人類相互影響的框架，建立了一種經濟秩序的合作與競爭關系。故制度是游戲規則，是人們創造的、用以限制人們相互交流行為的框架。［10］當用經濟學理論分析制度時，制度便是一種稀缺資源。對于政府機構來講，制度是一種公共產品，他的生產需要耗費社會資源，因此制度作為資源也存在配置即經濟效率問題。低效率的資源配置會產生較高的社會成本，因此制度和規則致力于提高制率，否則就會被更有效的制度取代。如果把政府行政機關及其工作人員視為“理性經濟人”，那么他們的目標就是爭取最大效用，如果一項制度能帶來更大收益，制度創新就存在動力；如果現實中他們沒有共同的利益目標，而是各自為政，那么每一項改革就會破壞他們的利益點和制度創新動力?！艾F實存在的各種調節交易活動的安排都是有成本的，他們之間的區別僅僅在于存在相對成本差異?！保?1］從這個視角分析依法行政的成本與收益，顯然仍在于突出政府行政在增進市場機制作用中的地位。一項制度的制定很難面面俱到，但收益大于成本卻是政策制定者不得不考慮的問題。

就依法行政來說，中央政府的目標是通過制度的自我約束，作內省式的改革，希望十年左右的時間，從中央到地方基本實現法治政府理想，以與社會主義市場經濟的經濟基礎相適應。1999年國務院《關于全面推進依法行政的決定》（以下簡稱《決定》）以后，又于2004年了《全面推進依法行政綱要》（以下簡稱《綱要》）、2008年出臺了《關于加強市縣政府依法行政的決定》（以下簡稱《縣市決定》）兩個重要文獻，都進行了制度建構的精心設計?！稕Q定》進行了制度建設的宏觀架構，《綱要》和《縣市決定》則進行了具體制度安排。其中，直接以“建立（或“健全”）“制度”（或“機制”）表述的，《綱要》中有34項，《縣市決定》中有31項，當然還有很多沒有這樣表述，但很多義務性規則表述，自然也屬于制度的范疇。加強制度建設，“這是推進依法行政，建設法治政府的基礎”［12］。在民族地區整個經濟社會發展的歷史進程中，人們往往更多的關注自然、地理等物質因素，而經常忽視文化傳統和制度意識的積淀。而在歷史的過程中制度是社會關系的基本規范，“就是這樣一些規范意味的———實體的或非實體的———歷史性存在物，它作為人與人、人與社會相互之間的中介，調整著相互之間的關系，以一種強制性的方式影響著人與社會的發展?！保?3］制度分為正式制和非正式制度，諾思認為，正式制度是人們自覺發現加以規范化并帶有強制性的一系列規則，非正式制度包括行為準則、倫理規范、風俗習慣和慣例等，它構成了一個社會文化遺產的一部分并具有強大的生命力。非正式制度是正式制度的延伸、闡釋和修正，它是得到社會認可的行為規范和內心確認行為準則。［14］正式制度是外在的制度，主要是政治權力機構設計出來并靠國家強制力推行的，其變化是革命性的。非正式制度是內在的制度，是人們在社會生活中約定俗成的內心行為準則，被內化于個人和組織的行動之中，其變化是漸進性的。民族地區因為地緣因素和政治的需要，歷代統治者都施之以特殊的治理方式，比如歷代王朝對西南少數民族地區實行土司制度，保留了當地的治理傳統，即便是清朝初期的改土歸流，也沒有完全從事實上改變這里的制度結構。也正因如此，中央的正式制度很少直接到達這些區域，這些地方主要靠民族的傳統習慣和規則進行治理。也就是說在歷史上這些地區正式制度供給不足，內生的非正式規則難以培育人們的規則意識。而正式制度的變化往往是社會變革的有決定意義的力量。這就意味著民族地區的發展，比東部發達地區更需要有效制度的保證。制度變革是社會變革的先導，同樣也是當下民族地區政府全面推進依法行政的基礎。

四、民族地區全面推進依法行政的制度架構

民族自治地方政府除了可以享有憲法和法律賦予一般地方政府的行政權力外，還與民族自治地方的人民代表大會共同作為自治機關行使自治權。這使得民族自治地方政府的行政權力不僅不同于一般的地方政府，而且不同于“較大的市”政府、經濟特區政府、特別行政區政府這些原本也特殊的地方政府的行政權力配置?！稇椃ā返谝话僖皇鍡l規定：“自治區、自治州、自治縣的自治機關行使憲法第三章第五節規定的地方國家機關的職權，同時依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的權限行使自治權，根據本地方實際情況貫徹執行國家的法律、政策”?！睹褡鍏^域自治法》第十九條規定：“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案”?！读⒎ǚā返诹鶙l規定：“自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規的規定作出變通規定，但不得違背法律或行政法規的基本原則，不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律行政法規專門就民族自治地方所作的規定作變通規定。”這是民族地區進行制度建構的憲法依據。民族自治地方政府應該遵循這一憲法精神，結合區域特點，積極構建促進民族區域經濟發展的制度框架。但在實踐中民族自治地方政府作為一個相對“理性的經濟人”，偏好于中央政府的照顧，不想在市場經濟體制變遷中失去已有的照顧，仍習慣于舊體制下的計劃、行政方式，沒能較好地實現職能轉變，因此，在制度變遷中一直處于被動地位，進入了路徑依賴的狀態，沒能很好地發揮已有的民族區域自治權（包括自身能力建設），其所制定的大多是關于婚姻、宗教、習俗等方面的條例，關于經濟發展、行政管理的極少。要進入需求誘致性制度變遷，還需要民族自治地方政府成為聯結制度供給與微觀主體制度創新需求的紐帶。

（一）構建以自治條例或單行條例為基礎、以市場經濟為價值取向的依法行政制度框架。關于制度建設的要求中央政府文獻中已有明確要求，民族自治地方政府應主動結合本地實際將其具體化，并提請自治地方人大或其常委會審議通過，以自治立法的形式固定下來，以增強其權威性和自治性。對政府來說執行自治條例或單行條例，是遵守外部性正式規則，但對民族自治地方來說，又是內省式的自我約束。制度的傳達，由被動轉化為主動時，才會出現跨越式變革。這個制度框架首先要適應市場經濟的需要，科學界定政府與社會、政府與市場、政府與中介組織的關系，著力于培育各種市場要素，既要遵循市場經濟的一般規則，又要增進政府的職能，維護市場秩序，保證各市場主體自由進出市場，根據資源提供的價格，進行自由交換，經過自由競爭、自由選擇、自由組合、優勝劣汰達到資源優化配置，從而調動各種市場主體的積極性和創造性，使各種創造財富的因素充分發揮作用。在初步成長的市場經濟體系中如何把社區、市場和政府連為一體，可能是民族地區最重要的議事日程。

（二）關注依法行政成本問題，平衡制度成本與社會成本之間的關系，以期成本最低，效率最高。行政成本是政府行政的必然結果。制度的內容和約束力的不同，行政行為的結果也有所不同。行政機關工作人員之所以經常不依法行政，就是因為制度約束和制裁成本太低廉，而對浪費的社會成本無須負責。致使大量的公共資源流入了個人領域，這種行政權力的便車多了，行政資源被大量尋租或浪費，政府的行政管理成本大大提高。比如，前任市長違法批地，樓已建好了，后來群眾上訪要求糾正，繼任者明白其中奧妙，只好花錢買平安，滿足上訪者的經濟要求。事態平息了，但政府付出了巨大經濟成本和制度成本。行政機關人員尋租、搭便車的行為也因此愈演愈烈，最后破壞的是市場交易秩序。這時候會出現另一種“政府失靈”，即使已建立起來的市場機制也會轟然倒塌。因此依法行政需要具體、操作性強的現實有效的制度。制度的設計應充分體現監督原則、責任原則，不依法行政的要承擔行政后果，讓一切權力在陽光下運行，讓一切尋租行為都付出代價，使其不敢不依法律行事。

（三）在與中央利益分配政策的博弈中，力爭獲得政府行政所需經濟資源的制度性保證。社會的整體貧困容易造成公共權力持有者在執行中央扶貧政策時搭便車，刺激權力尋租者的冒險行為。這些冒險行為往往是違法行政的誘因。要解決依法行政的問題還要從經濟根源上尋找出路。民族地區多出處于山區和江河的上游，是資源的輸出區，也是下游的生態屏障，但在區域分工的利益分配中處于劣勢。資源性產品受國家控制，加工制造業價格已經放開，改革的不同步造成民族地區產品在于先進地區交換時受到雙重損失，民族地區的能源、原材料、礦產品在原產地繳稅后轉移到東部，先進地區的加工制造產品流通到民族地區又帶回部分價值，因為加工制造業的流轉稅是可以轉嫁的。依法行政所需要的成本只有在與國家政策的博弈中，爭取到制度性的輸入才會有保證。因為誰都知道，一個窮困的政府很難不在政策的執行中去搭便車，餓著肚子去談依法行政確實是件很難的事情。這就需要國家給民族地區特殊的稅收政策和產業政策，把這一些地區作為生態保障區建設，增強其自身發展能力，改變其路徑依賴的思維傾向。經濟市場的約束可能比上級的行政命令更有效。

（四）明確事權，省、市州地和縣市區三級行政權力公共資源分配制度化。權責明確、運轉高效、監督有力行政權力層級體系是有效制度建立的前提。上級控制公共資源，下級具體執行，容易造成上級權力尋租的便利和上下級之間的合謀尋租，這是政府行政的大敵。在民族地區，中央分配給地方的政策資源往往很難直接下達到基層，于是各級之間積極進行公共資源再分配的競爭，形成了“縣跑地州市，地州市跑省，省跑中央”的公共資源分配博弈?！芭堋眮淼馁Y源在分配上，必然會鼓勵各層級的行政機關結成分配公共資源剩余的利益共同體，依法行政也就成了裝潢，而毫無實際意義。因此要在制度上加以厘清和界定，合理劃分事權，除了關系本行政區域全局的事項外，上級主要通過指導、監督、問責，疏通政府與民眾互動渠道，加強對下級行政的制約，去當“裁判員”，而不是去當“運動員”。這樣一種行政權力分配系統，才可能使利益共同體斷裂，減少行政尋租機會，有效保證行政的合法性。

（五）建立精細有效的行政機關內部規則，加強對行政權力的監督和制約。用精細的制度覆蓋行政決策、行政執行和行政監督的全過程，增加制度的執行力和監督制約力度。使任何一項行政決定都公開透明，符合正當程序的基本原則，處處有監督，時時有制約，讓權力始終曬在陽光之中。這種“曬陽光”的機制要有兩個方面促其實現，一方面來自上級機關的強制，另一方面來自基層群眾的互動。這就要求各級行政機關依法行政的同步，金字塔式的命令更便于直接到達基層，增強行政權力執行者依法行政的自覺性，喚起基層群眾的主體意識?；鶎尤罕姷臋嗬玫阶鹬?，利益得到維護，他們在與公共權力的博弈過程中得到實惠，就會激發參與公共事務的積極性，民主的力量就迸發出來了。

結束語

一個社會經濟效率的低下，必將導致整體的窮困，要提高經濟效率，必須首先改善經濟環境，這不僅包括資源的合理配置、生產要素的最優組合，更重要的是政府創造的依法行政環境。民族地區的發展遠遠落后于東部地區，不得不同時面對經濟發達地區幾十年里所遇到的問題，不得不以極大的智慧處理好法治與發展、公平與效率、轉型與穩定等一系列價值目標之間的沖突問題，法律與社會協調發展的任務非常艱巨。因為市場經濟首先是法治經濟，這里的山再高，路再遠，也阻擋不住世界經濟全球化的浪潮，民族地區要融入這個潮流，就必須首先從建設法治政府、服務型政府開始，努力維護平等、公正、誠實、信用、安全的市場交易秩序。只有這樣才能創造出政策“高地”和環境“洼地”效應，使“能者輻輳”，吸引各種要素向這里聚集。只有這樣民族地區的經濟發展和市場建設才有生命力，才能脫貧，才會發展。法律是我國社會主義市場經濟國家調整各種社會關系的重要手段，行政機關是國家法律的主要執行者，行政機關依法行政事關改革開放大局，必須全面推進。要全面推進依法行政，建設法治政府，首先要從制度建設入手。有效的制度不但能夠理順政府與市場、政府與企業、政府與社會之間的關系，充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，還能提供社會發展所必須的公共產品和服務，維護經濟和社會的安定與秩序。這些已為越來越多的人所認識，但民族地區歷史和習慣長期積淀形成的權力、人情、等級等倫理環境，淡化了人們的制度意識，缺乏對法律和制度的畏懼，依法行政的任務還很艱巨，民族地區轉向法治經濟還有很長的路要走。