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摘要：本文從對筆者所在地行政事業單位內部控制現狀的調查分析入手，揭示目前行政事業單位內部控制建設中存在的普遍性、典型性問題，并結合筆者自身長期的實務工作經驗和理論研究成果，有針對性地提出加強行政事業單位內部控制的途徑和方法。

關鍵詞：行政事業單位；內部控制；途徑；方法

公共部門是指根據法律和國家授予的權力，以公共利益為目標，運用公共資源，管理社會公共事務，提供公共產品或服務的各類組織，包括行政機關、事業單位和非營利組織三大類。行政事業單位作為公共性程度最高的部門，必然被置于社會公眾的廣泛關注和監督之下，而要維護和提高政府部門的公信力，除了要加強外部反腐和監督力度外，更需要行政事業單位從自身建立健全的內部控制做起，加強內部風險防范和管控。在世界范圍內，加強公共部門內部控制的研究已有相當長的歷史，其中美國、英國等國家是較早研究和開展政府部門內部控制的國家，因此其政府部門內部控制框架也相對比較健全。而在我國，近年來也開始高度重視行政事業單位內部控制的研究和實踐。2012年，財政部印發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》可被視為我國行政事業單位內部控制建設的綱領性文件，此后財政部又陸續頒布了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》等文件。這些內部控制重要文件的相繼出臺，足以彰顯我國在新形勢下加強行政事業單位內部控制建設的必要性和緊迫性。

一、當前行政事業單位內部控制存在的問題

筆者為準備本次研究，選取了當地25家市級行政事業單位2017年度的內部控制報告為樣本，結合對樣本單位具體情況的調查了解進行深入分析。為保證樣本具備廣泛的代表性，筆者在選取樣本時兼顧了不同單位性質、不同預算級次。同時，為了最大程度保證分析結果的可信性，本次選為分析樣本的內部控制評價報告都是經會計師事務所等中介機構鑒證或在其協助下完成的。通過調查分析并對結果進行統計，筆者發現目前行政事業單位內部控制建設中主要存在以下問題。1.對于內部控制的重視程度不夠，缺乏高水準的內部控制人員。在調查中我們發現，內控意識不足，缺乏積極性、主動性以及單位內部缺乏高水準的內控管理人員各占全部調查單位總數的84%和80%。雖然大多數行政事業單位單位都建立了以單位一把手為組長的內部控制領導小組，但每年組織內部控制會議的次數、開展內部控制專題培訓的次數都存在嚴重不足，由于缺乏自上而下的推動和表率，直接導致內部控制工作得不到應有的重視，無法形成全員參與的機制。在對樣本單位的走訪中，認為內部控制與己無關的不在少數，而對與行政事業單位內部控制相關的法規、內容有足夠了解的寥寥無幾，高水平的內部控制人員則更為罕見。2.尚未建立健全的內部控制制度。調查結果顯示，內部控制制度不夠完善的占全部調查單位總數的96%，可謂觸目驚心。進一步了解筆者發現，大多數單位雖然建立了一些重要的內部規章制度，但這些規章制度大多是零散、未成體系的，或規定籠統、缺乏可操作性的，甚至是陳舊過時、不切實際的，與《行政事業單位內部控制規范（試行）》所要求的全面性原則、適應性原則還存在很大的差距。例如走訪中的一家行政單位，雖然制定了內部財務管理規定，但制定時間為2012年，之后一直未根據八項規定、六項禁令以及《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等相關規定的出臺進行相應地調整，實際執行中只是一紙空文。3.關鍵內部控制方法落實不到位。突出表現在不相容崗位分離、內部牽制制度因為各種原因未能得到切實地落實，固定資產控制、預算控制、合同控制比較薄弱（各占調查總數的80%、40%、44%），為后續可能導致的內部控制失控埋下了隱患。在實際執行中，資產采購全過程均由一人完成、由出納一人保管收付款所需的全部印章、票據保管和領用未分離等現象在本次被調查單位仍屢見不鮮，而項目支出控制不嚴、合同未實行歸口管理、未定期清查盤點資產等內部控制缺失也在本次調查中占很高比例。這些明顯的內部控制漏洞，很容易給別有用心者以可乘之機。4.缺乏完善的內部控制監督、評價和責任追究體系。調查結果中，內控執行過程中的監督不到位以及缺乏完善的內控評價和責任追究體系的單位數，各占被調查單位總數的72%和76%。由于受編制員額、經費預算等限制，內控的建設與監督評價由同一部門負責的較為常見，極少有行政事業單位設立內部審計部門專職負責發現內部控制存在的問題并提出改進建議，如非上級部門強制要求，大多數行政事業單位對通過聘請會計師事務所等外部機構定期或不定期地對內部控制進行評價的意愿也不高。因此造成對未能按合同辦理的事項缺乏報告機制及懲罰措施，對預算執行情況以及執行不到位原因缺乏報告及分析，內部控制監督、評價不到位的現象比比皆是。

二、加強行政事業單位內部控制的途徑和方法

1.強化外部監督，建立部門聯動工作機制，加強問責、處罰力度。應由財政部門牽頭建立包括審計、監察等相關責任部門參加的內部控制聯動工作機制。除了財政部門作為內部控制主管部門要起到積極推動、組織指導、監督檢查等作用外，審計與監察部門也應在審計、巡視過程中，實現財務審計、反腐倡廉與內部控制建設深度融合，并將發現的問題及時反饋給財政部門。通過多部門各司其職，信息互通，形成有效的外部監督合力。此外，還應加強問責、處罰的力度。將監督結果列入部門及人員考核，激發參與內部控制的主動性，對于違反規定、情節嚴重的單位及相關負責人，還應該按照《中華人民共和國預算法》《財政違法行為處罰處分條例》等有關法律法規規定追究責任，強化外部監督和處罰力度。2.積極組織培訓，加速培養一批高水平的內部控制。人員在我們本次調查中，內部控制的意識不足，缺乏積極性、主動性以及缺乏高水準內控管理人員的各占調查總數的84%和80%，究其原因，是很多行政事業單位自上而下尚未真正樹立對于內部控制的正確思想和態度。內部控制的建設涉及單位的各項日常工作和每個崗位，需要著眼于本單位各項活動的全過程，不斷根據外部環境、本單位職能以及管理需要的變化而作相應的調整，否則必將無法達到預防貪污、舞弊的目標。而完善而有效的內部控制，需要靠人去建立，更需要靠人去執行。因此通過積極組織內部控制培訓的方式，消除對內部控制消極、抵觸的態度，增強全員參與內部控制的意識，培養一批高水平的內部控制人員，對于內部控制建設的成功與否起著決定性的作用。3.逐步完善內部控制制度建設。真正完善的內部控制制度，不是各項內部管理制度的簡單羅列，而是行政事業單位根據自身工作職責、經濟業務的實際情況，在梳理現有制度和工作流程的基礎上，確定風險點，選擇風險應對策略，并在此基礎上建立的單位內部各項管理制度。行政事業單位在內部控制建設中，應嚴格遵循規范中所要求的全面性、重要性、制衡性、適應性的原則，根據自身的工作職責和業務內容，制定合理的工作流程圖，明確各崗位的職責，確定各項業務的職責分離和主要風險管控點。并在梳理現有的制度的基礎上予以補充、修訂，建立完善的各項制度，使得每項經濟業務都有據可依、職責清晰，才能真正實現內部控制總目標。4.逐步建立健全內部控制評價、監督制度。內部控制的生命力和作用在于實施，而只有依賴有效地評價和監督，內部控制的實施才能不斷地得以改進和完善。行政事業單位應在內部控制建設領導小組之下設立領導小組辦公室，安排專門人員負責內部控制建設的具體組織推進和協調工作，并積極開展內部控制基礎性、有效性以及關鍵崗位內部控制缺陷評價，及時發現問題并根據缺陷的嚴重程度（通常可分為一般、重要、重大）尋找相應的整改措施；根據自身的實際情況，或設立獨立于內部控制建設部門之外的內部審計機構，或以政府購買服務的方式借助于會計師事務所等中介機構的力量實施控制監督，對于發現的問題除了督促整改外，特別要注意加強對相關職能部門和責任人的責任追究，必要時移送紀檢部門進一步處理，強化內部控制評價、監督的嚴肅性。5.充分發揮中介機構在行政事業單位內部控制建設中的作用。由于行政事業單位內部控制的專業性和復雜性，需要相關人員兼具內部控制、財務會計、經濟管理、法律法規等多方面的綜合素質和能力，因此建立健全的內部控制非短期內可以輕易完成。而會計師事務所等社會中介機構，由于其從業人員本身具備較高的建設內部控制所需專業素養和實務經驗，如能通過政府購買服務的方式將其引入內部控制建設、培訓中，將大大加快行政事業單位內部控制的建設進程。同時，社會中介機構也因其具有超然的獨立性，可以接受財政部門或審計、監察部門的委托，作為獨立的外部監督力量在內部控制評價、監督過程中發揮積極的作用，在一定程度上彌補內部控制審計力量不足等客觀不利因素的影響。

三、結語

《會計改革與發展十三五規劃綱要》（財會〔2016〕19號）中明確指出了在十三五期間國內部控制建設的主要目標和任務，隨著廉政建設的深入推進，行政事業單位內部控制建設力度勢必進一步加大。相信隨著各方的共同努力，我國行政事業單位內部控制必將不斷得到完善。

參考文獻

1.李敏.公共部門控制規范:行政事業單位經驗分享.上海財經大學出版社，2017.

2.張慶龍，高劍芹.政府部門內部控制研究述評.中國內部審計，2012（2）.

3.邢林.行政事業單位內部控制外部監督體系的構建.中國鄉鎮企業會計，2017(10).

作者:金承東 單位:臺州安信會計師事務所有限公司