一、聽證當事人的界定

有的學者認為，聽證當事人是指與舉行聽證的行政處罰案件有直接的利害關系，主動要求行政機關舉行聽證會，并參與聽證程序全過程的人。聽證當事人僅指被事先告知將受到行政機關作出適用聽證程序的行政處罰，并依法有權向該行政機關提出聽證要求的公民、法人或者其他組織等管理的相對人。（1）有的學者則認為，聽證當事人是指擬受到適用聽證程序行政處罰并提出聽證要求的公民、法人或者其他組織。能夠充當聽證程序中的當事人，需要具備兩個條件：一是擬受到適用于聽證程序行政處罰，即屬于聽證程序的適用范圍；二是向行政機關明確提出了舉行聽證的要求并為聽證組織機關所接受。

筆者認為，這兩種觀點均有一定道理，但仍需進一步分析。

（一）聽證當事人范圍的界定

對于聽證當事人的范圍，一種觀點認為，聽證當事人僅指被事先告知將受到行政處罰的相對人。大多數的規章均采用該種觀點，如《四川省行政處罰聽證程序暫行規定》第13條：當事人是指被事先告知將受到適用聽證程序的行政處罰而要求舉行聽證的公民、法人或者其他組織。該種觀點還可以演化為兩種：一種認為，行政處罰聽證中不存在第三人；另一種觀點認為行政處罰聽證中存在第三人，但是第三人是與當事人嚴格區分的。當事人限于被事先告知將受到行政處罰的相對人，第三人限于與案件有利害關系的相對人。如深圳規章第18條的規定。

筆者認為，從世界各國的發展趨勢看，將聽證當事人限于被事先告知將受到行政處罰的相對人的觀點是不全面的，不符合現代行政的要求。現代行政中，利害關系人的角色呈現出多元化的趨勢，有學者對將第三人限定在一定的直接利害關系人上的做法提出質疑，認為這種做會抑止第三人制度的程序價值，提出相關人訴訟規則下，利害關系的連接點呈現出多元化的趨勢。相關人訴訟規則下的與具體行政行為具有行政法上的間接利害關系以及具有民商法和刑事法直接或者間接利害關系的人也應該成為第三人。（2）轟動一時的南京紫金山案件也反映了該種趨勢。

一、教師“罷考”風波，凸顯整體觀念的重要性

（一）案例呈現：××初中的教師“罷考”風波

××初中，有學生1500余人，大部分學生在校吃午餐，當時擬在2009年秋將食堂承包給他人經營。暑假期間，校長A、后勤副校長B和總務主任D，多次到周邊學校考察，并擬出承包方案。開學前的行政會議上，就食堂承包方案中內容“為鼓勵校內正式工人承包，國撥工資照常發給，校內其他福利不再享受，承包金定為每年2萬元。”教學副校長C提出異議，認為：合同方案應先下發所有行政人員審閱，再討論公示通過；承包金應采取競標方式確定。B聽罷，撂了一句話“誰說不行，誰拿方案，誰去操作。我就這個意見，你們討論吧。”起身要離開會場。校長A見陷入僵局，就說：“這件事時間緊，就按方案先運行，以后有問題再討論修改。”其他人也不再說什么，作了決議。經總務處落實，2009年9月中旬正式承包運營。2009年底，中小學實行教師績效工資制度，按合同，食堂承包人和校內其他人員一樣都享受了。對此，大部分教師憤憤不平，三五成群到校長辦公室要解釋，并要求學校兌現上半年的“中考獎”（當年9月由于通知實行績效工資，校內停發一切人員經費，原來規定的當年中考獎一直沒兌現）。此時，正值學校期末考試，大部分老師因此拒絕參加監考閱卷，校長要求行政人員做教師工作，但后勤管理人員認為事不關己，這是教學方面的事；而教學管理人員認為這是后勤財務上的原因。雙方都不愿意去。校長面對爭執不下的雙方，看無法解決，只好上報縣教育局。經縣教育局協調，才勉強完成考試任務。第二年春，A校長以年齡偏大為由堅決辭職，在一起工作已十幾年的兩名副校長B和C，因工作中總是磕磕碰碰，分別被調往其他學校。

（二）問題癥結：過分強調組織分工，導致整體觀念和整合能力缺乏

本次教師“罷考”風波，表面看來是由績效工資不平衡、中考獎未兌現等引起，實質上是由學校內部不正常的行政關系造成，根本原因是存在過分強調“行政分工”的錯誤認識和做法，導致成員缺乏整體觀念、組織缺乏整合能力。具體分析如下：

1.缺乏系統思考，整體觀念不強

就行政許可而言，行政許可法只是一部統一法典，此外，還有大量的單行法律、法規和規章。那么，單行法與統一法典之間關系如何？兩者的規定不一致時，應當如何處理？

行政許可法第83條第2款規定：“本法施行前有關行政許可的規定，制定機關應當依照本法規定予以清理；不符合本法規定的，自本法施行之日起停止執行。”但同時，該法又在第9條、第29條第2款、第42條第1款、第43條、第50條第1款、第54條第1款、第57條和第58條第1款共九處，允許特別法優先于行政許可法。這就說明，單行法只有與行政許可法保持一致才能繼續有效存在、發揮補充作用；行政許可法只給個別單行法以特別法的地位繼續存在，只為特別法優先于普通法原則安排極為有限的空間；并且，該法為單行法發揮補充作用設定了“依照法定”、“按照法律、法規規定”等法定接口，為特別法優先于普通法原則的適用設定了“除法律、法規另有規定外”等法定條件。

那么，行政許可法為什么要做上述設計和安排？

在法理上，處理和解決特別法與普通法之間的關系有一個基本的原則，那就是特別優先于普通法原則。這一原則，現在已經為我國立法法所確認。立法法第83條規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定。”

但是，我國的法制建設往往是先制定單行法，在問題積累或經驗成熟到一定程度后才進行整合，才著手制定統一法典的。統一法典的制定，使得原先已經存在的單行法成為特別法，新制定的統一法典本身就成了普通法。也就是說，原先已經存在的單行法與統一法典不一致的規定，并非有意識地特殊規定。其中，有的仍然有合理之處，在統一法典制定以后可以作為特別法繼續存在，但有的卻并不合理，是統一法典改革和整合的對象。同時，特殊規定也不能過多。否則，統一法典的作用就非常有限了，行政機關執法和公眾對法律的掌握也會有困難。

1990年制定的行政復議條例就存在這樣的問題。一方面，該條例是國務院制定的行政法規，不能改革原先已經在法律中規定的各種復議制度；另一方面，即使對能夠予以改革的行政法規、地方性法規和規章中關于復議的規定，也沒有進行全面的統一和改革。這樣，就使得我國的復議制度非常混亂和復雜，并沒有因為行政復議條例的制定而得到改善。

[內容提要]：政風主要指政府工作作風，事關執政黨形象。政府工作全面貫徹“三個代表”重要思想，堅持與時俱進，實現執政為民，是政風建設的根本指導思想。人事行政在政府內部行政管理特別是政風建設中處于關鍵和核心地位，必須做到依法管理，大膽創新，優化政府人力資源配置，全面提高國家公務員政治業務素質、職業道德水平、工作能力和工作績效，促進良好政風形成。

[關鍵詞]政風建設人事行政國家公務員

一、政風建設呼喚高素質的國家公務員隊伍

政風即政府工作作風，涉及公務員個體的行政道德人格與業務能力。行政道德人格是國家公務員通過行政道德活動意識到的道德責任、道德義務以及行政價值，它是國家公務員尊嚴、價值和品質的總和。政風問題涉及到許多方面，如學風、會風、領導作風、群眾路線、生活作風等。公務員業務能力決定了政府工作效能。黨風建設已在全國各條戰線、各個領域深入持久地展開，對政風建設起到積極的推動作用，而黨風好壞又集中體現在政風建設方面。

《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》指出，在新的發展階段，加強和改進黨的作風建設的指導思想是：堅持馬克思列寧主義、思想、鄧小平理論的指導，按照“三個代表”重要思想，緊緊圍繞經濟建設這個中心和改革發展穩定的大局，堅持黨要管黨、從嚴治黨，以進一步密切黨同人民群眾的聯系為核心，以保持黨的先進性、純潔性和增強創造力、凝聚力、戰斗力為目的，發揚優良傳統，加強思想建設，推進制度建設，解決突出問題，努力把黨的作風建設提高到一個新的水平。

我國正處于社會主義初級階段，市場經濟體制的建立對政府工作提出了新的要求。特別是中國加入WTO以后，國際國內的形勢迫使我們必須加快政府體制改革,改進政府工作，優化政風。新的形勢和任務都要求政府從執政為民的根本目的出發，緊緊圍繞“發展”這個執政興國的第一要務，切實加強政風建設，打好作風建設這一硬仗。

【摘要】依法執政、依法行政與依法治國是三個內涵各不相同但又有密切聯系的概念，正確的理解三者的關系有助于我們把握當前我黨提出的依法執政的核心內核。本文通過歷史與邏輯的分析，提出了依法執政是依法治國的核心，是對依法治國戰略的進一步深化；而依法執政又是依法行政的前提，依法行政是依法執政的經常化的觀點。

【關鍵詞】依法執政依法行政依法治國

一、引言

2004年9月16日至19日，中國共產黨第十六屆四中全會在北京召開，全會聽取和討論了總書記受中央政治局委托作的工作報告，審議通過了《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》（以下簡稱《決定》），科學、民主、依法執政成為中國共產黨執政黨建設的目標。《決定》分析了中國共產黨面臨的三大歷史任務和存在的五大問題，總結了六大經驗，科學、及時地作出了加強五大執政能力的對策。《決定》不僅對我黨的執政能力從戰略的高度加以規劃，從理論的層面進行了系統闡述，而且從戰術角度具體提出了全面推進的步驟。它對于我黨把握執政規律、提高執政能力、完善執政方略、改進執政方式、鞏固執政基礎、完成執政使命意義深遠。作為法學界和司法實務界的一員，筆者更加關注“依法執政”概念的提出，從某種意義上說，依法執政理念是對依法治國方略的進一步深化，是依法治國的核心。而與“依法執政”相臨近的另一個范疇——依法行政又是依法執政的最經常的體現。本文正是想通過對依法執政、依法行政與依法治國關系的厘清以闡明三者的內在聯系，以期為建設中國特色社會主義法治國家作出一點理論上的貢獻。

二、依法執政是執政黨執政的基本方式，是依法治國的核心，是黨在新的歷史時期對依法治國理論的進一步深化

（一）依法執政與依法治國的涵義

1.明確分工，各負其責

教育督導機構是山同級政府授權少并代表政府執行教育督導任務的行政監督機構，教育行政部門則是同級政府領導和管理.教育事業的行政職能機構，兩者都是在同一政府領導下，根據國家的教育方針、政策、法規，行使各自職責，使教育更好地為社會主義現代化建設服務。二者的工作對象，都包括下級教育行政部門和學校、在工作目的、和工作對象基木一致的前提下，教育督導機構還有督導下級政府教育下作的任務。因此，在教育行政管理.系統中，應根掘各自機構性質、職責的不同，明確分工，做到各負其責

教育督導機構專門負責監控，行使國家督導教育的權力，對下進行監督、檢查、評估、指導，對上進行反饋、參謀，其下作內容是廣泛的、綜合的，但不參與日常行政下作的推動和執行。教育督導行政屬指導性行政，而非指令性行政。它對被督導單位所需解決的問題，通過‘督導報告”提出評估、指導與督辦意見和建議，而非自接行政處置。所以，教育督導行為要寓“督”于''''‘導”之中，使‘督”與‘導”結合，體現指導性為主。而教育行政部門則是行政管理.機構，在教育管理.系統中，專門負責決策和執行任務，行使國家管理教育的權力。在管理、教育的過程中，教育行政部門雖然也要對下檢查、指導，但這種檢查、指導往往是單項的，是為本部門的決策和組織實施服務的自我反饋和自我調節，體現指令性為主。

由于教育督導機構和同級教育行政部門的性質、任務、職責范圍不同，工作的角度、內容和方式也不同，因此可以通過劃分彼此職責，做到明確分工，各負其責。比如貫徹實施《義務教育法》，實施九年義務教育下作，一者都要列入主要下作日程。教育行政部門，要從實際出發，對一此重大問題，進行決策，制定實施規劃及措施，解決經費、校舍、設備、師資、教育質量等問題。而教育督導機構則要依掘《義務教育法》和《貫徹執行(義務教育法)實施細則》以及地方政府的實施辦法，著重對下級政府、下級教育行政部門和學校執法情況進行檢查、評估，發揮監督指導作用;對上級教育行政部門、上級政府部門，教育督導機構要綜合系統地進行反饋，對實施九年義務教育的現狀、主要經驗和存在問題提出督導報告，為領導進一步決策提供依掘。這樣各司其職，各負其責，各盡所能，互相支持和配合，才能獲得好的整體效益。

2.統籌安排主動協調

在明確分下的基礎上，教育督導機構和同級教育行政部門在下作上仍不可避免地發生交錯重迭的情況，這主要是因為在教育若理體制改革過程中，決策、執行、監督的職能作用還沒有理順，一些部門的職能轉換還沒有提到下作日程上來，科學的教育管理系統還未形成。在這種情況下，各級教育行政機關負責人和教育督導機構負責人，要對全而下作進行統籌安排，主動協調，既發揮督導機構的專門性、綜合性、系統性、客觀性，又發揮教育行政各部門的主動性、創造性，做到殊途同歸，共同實現教育目標。

最近一段時間以來，有關公共管理學的問題引起了行政管理學界的關注。其中一個基本問題是：公共管理學與行政管理學到底是一種什么關系？一種觀點認為，從國外的研究情況來看，公共管理學就是行政管理學，兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點認為，公共管理學與行政管理學是有區別的，二者不能等同。但這種差別何在？后者沒有做出有說服力的解釋。筆者認為，在今天的中國探討公共管理學與行政管理學的關系，不能僅僅以西方學者的觀點為依據，而主要應根據中國目前的理論與實踐來探討。本文試圖首先通過對公共部門的科學界定來確定公共管理學的研究范圍，然后在此基礎上探究公共管理學與行政管理學的關系。

一、關于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區別

人類社會是一個整體，然而這個整體又是由各個部分組成的。人們可以對這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會團體、社會群體、社會部門等。其中，有關這些社會部門的分類，人們又可以從不同的角度或運用不同的標準對之加以區分。例如，傳統社會科學一般將整個社會部門分為政治部門、經濟部門、文化教育部門、科學技術部門，等等。為了從更宏觀上對社會部門進行分類，并有助于研究不同社會部門管理的規律，當代一些社會科學家將整個社會部門區分為三大部門：第一部門為政府組織，這是純粹的公共部門；第二部門為工商企業，這是非公共部門，西方的一些學者將之稱為私人部門；第三部門是介于政府組織與工商企業之間的一些部門，這些部門非常復雜，有的更具有工商企業的特點但又不同于工商企業，往往被稱為公共企業或公益企業；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機構。前者如在城市中由市政府投資興辦和經營的自來水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機構、社會福利機構、非營利性的公共醫療機構以及類似于中國青少年基金會的中介組織等等。

政府作為所謂“純粹的”公共部門，它具有以下基本特點：第一，政府組織的基本職能是對社會公共事務進行管理。這里所說的公共事務包含了社會中除私人領域（按西方學者的觀點，競爭性的工商企業一般屬于私人投資領域，因而這方面的事務被劃歸于私人領域，屬私人事務）以外的所有事務。在人類社會生活中，有些事情固然可以通過私人或私人組織來進行處理，小到個人的談情說愛、結婚生子，大到組織生產、經營管理；但是，還有很多事情是無法由私人或私人組織來辦理的。例如，人口的控制和管理、社會治安、大江大河的治理和維護、社會公共設施的建設和維護、公民基本生活的社會保障、國民素質的提高和智力開發，等等。有關這些事務的管理，必須由一個超越私人或私人組織之外的公共組織來進行處理或加以管理。第二，政府組織用來從事公共管理的權力是一種公共權力。把這種權力稱之為公共權力，主要基于以下兩方面的理由：一是這種權力就其性質而言，它總是表現為社會中占統治地位的某一個階級的權力，而不僅僅是一種個人的私人權力。在中國的封建社會，盡管皇帝把皇權當成自己的一種家族權力，但它實際上是代表整個封建地主階級的，離開了它所代表的整個階級，這種權力就不會存在了；在資本主義社會，政府組織的權力被宣稱為是一種來自于全體公民的權力，盡管它實際上仍然是有產階級的權力；在我國社會主義社會，國家的一切權力屬于人民，這已經被寫入了共和國的憲法。一句話，自從政府產生以來，幾乎所有社會的政府組織的權力在性質上都是公共的，當然，由于社會性質的不同，在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區別。第三，政府組織所掌握和運用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過行使其權力來實現其職能，必須以掌握一定的資源為前提。沒有一定的人、財、物作基礎，整個政府組織就無法運轉起來。而在人、財、物等資源中，從政府控制的角度而言，對財源的控制又是非常基礎的。政府組織的財政來源于全體公民的稅收，因而其財政實質上是一種公共財政。此外，政府所控制的國土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質而言，是為全民所共享的。第四，政府組織為社會所提供的產品是一種公共物品。這種物品的基本特征是：它作為一個整體是不可分割的，它不能單獨提供給每一個人，而是自動提供給社會中的所有人。例如，國防作為一種公共物品便是如此。一個國家的國防力量保衛著該國的全體居民，而不需要每一個人單獨購買。因此，單個個人不會花錢也可能享受公共物品，即所謂的“搭便車”現象。這樣，單個個人一般不會自己花錢來購買公共物品，這種物品只能由政府來購買或提供。第五，政府組織行為的價值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務組織，從理念上講，它應該把全體公民當成自己的服務對象，它不應該有自己的特殊利益。對于政府組織來說，凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯誤的。因此，政府應該是一種“公益人”而不應該是一種“自利人”。它應該也只能把追求和維護公共利益作為本組織、本部門的行為目標。在這里，公共利益應該理解為全體公民的共同利益。當然，在一個存在著不同階級、不同團體的社會里面，由于不同階級之間、不同團體之間的利益是相互沖突的，而且這此不同階級、不同團體的利益與全體公民的共同利益也可能發生沖突，因此，在政府如何對待社會共同利益的問題上也有一個哪個階級、哪個團體的利益優先的問題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價值取向這一事實。

競爭性工商企業作為“純粹的”非公共部門，主要有以下特點：第一，競爭性工商企業的基本投資主體，在西方國家主要是私人，因而其權益主要歸私人所有。這表明，這類組織所控制的資源，實際上歸企業的所有者所有，因而是一種非公共資源。當然，這里的私人不一定是某一個人，而可能是多個人的聯合，但其產權是非常明確的，因而每個人所享有的權益也是非常明確的；在我國，國有資產也將逐步從競爭性行業中退出。在有些競爭性企業，雖然國有資產還占有很大比例，但已實行所有權和經營權分離，企業享有充分的自主經營權，實行自負盈虧，因而也正在逐步向真正的非公共部門過渡。第二，競爭性工商企業為社會所提供的產品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的個人，而且一般不會對他人產生外部效應。因此，個人對私人物品的消費是可計價的，這樣的物品可以由私人自己購買，而不必由政府來提供；其價格完全可以通過市場競爭來加以確定，而不必由政府來加以控制。第三，競爭性工商企業的行為價值取向是本企業利益的最大化。競爭性工商企業活動所遵循的是“經濟人”原則，這種原則實際上是一種“自利人”原則，其目的是追求本企業利潤的最大化。盡管企業必須提供社會所需要的產品，并在這個過程中創造出有益于整個社會的價值，但就其基本動機而言，為社會提供產品只是手段，其目的是追求自身利潤的最大化。這種經濟人的實質正如18世紀英國經濟學家亞當·斯密在其著名的《國民財富的性質和原因的研究》（即《國富論》）一書中所指出的那樣：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對他們有利”[1]（第14頁）。這就是經濟學家眼中的“經濟人”，這也是競爭性工商企業的基本特性。

以上分析表明，“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點區別：一是在它們所占有的資源問題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門的競爭性工商企業所占有的是一種產權明確的非公共資源。二是在它們為社會所提供的產品和服務方面，政府組織所提供的是一種公共產品和公共服務（包括對社會公共事務的管理），而競爭性的工商企業為社會所提供的則是一種私人化的產品。三是在它們的行為價值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價值取向，而工商企業則往往以其自身利潤的最大化作為其行為的價值取向。

最近一段時間以來，有關公共管理學的問題引起了行政管理學界的關注。其中一個基本問題是：公共管理學與行政管理學到底是一種什么關系？一種觀點認為，從國外的研究情況來看，公共管理學就是行政管理學，兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點認為，公共管理學與行政管理學是有區別的，二者不能等同。但這種差別何在？后者沒有做出有說服力的解釋。筆者認為，在今天的中國探討公共管理學與行政管理學的關系，不能僅僅以西方學者的觀點為依據，而主要應根據中國目前的理論與實踐來探討。本文試圖首先通過對公共部門的科學界定來確定公共管理學的研究范圍，然后在此基礎上探究公共管理學與行政管理學的關系。

一、關于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區別

人類社會是一個整體，然而這個整體又是由各個部分組成的。人們可以對這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會團體、社會群體、社會部門等。其中，有關這些社會部門的分類，人們又可以從不同的角度或運用不同的標準對之加以區分。例如，傳統社會科學一般將整個社會部門分為政治部門、經濟部門、文化教育部門、科學技術部門，等等。為了從更宏觀上對社會部門進行分類，并有助于研究不同社會部門管理的規律，當代一些社會科學家將整個社會部門區分為三大部門：第一部門為政府組織，這是純粹的公共部門；第二部門為工商企業，這是非公共部門，西方的一些學者將之稱為私人部門；第三部門是介于政府組織與工商企業之間的一些部門，這些部門非常復雜，有的更具有工商企業的特點但又不同于工商企業，往往被稱為公共企業或公益企業；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機構。前者如在城市中由市政府投資興辦和經營的自來水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機構、社會福利機構、非營利性的公共醫療機構以及類似于中國青少年基金會的中介組織等等。

政府作為所謂“純粹的”公共部門，它具有以下基本特點：第一，政府組織的基本職能是對社會公共事務進行管理。這里所說的公共事務包含了社會中除私人領域（按西方學者的觀點，競爭性的工商企業一般屬于私人投資領域，因而這方面的事務被劃歸于私人領域，屬私人事務）以外的所有事務。在人類社會生活中，有些事情固然可以通過私人或私人組織來進行處理，小到個人的談情說愛、結婚生子，大到組織生產、經營管理；但是，還有很多事情是無法由私人或私人組織來辦理的。例如，人口的控制和管理、社會治安、大江大河的治理和維護、社會公共設施的建設和維護、公民基本生活的社會保障、國民素質的提高和智力開發，等等。有關這些事務的管理，必須由一個超越私人或私人組織之外的公共組織來進行處理或加以管理。第二，政府組織用來從事公共管理的權力是一種公共權力。把這種權力稱之為公共權力，主要基于以下兩方面的理由：一是這種權力就其性質而言，它總是表現為社會中占統治地位的某一個階級的權力，而不僅僅是一種個人的私人權力。在中國的封建社會，盡管皇帝把皇權當成自己的一種家族權力，但它實際上是代表整個封建地主階級的，離開了它所代表的整個階級，這種權力就不會存在了；在資本主義社會，政府組織的權力被宣稱為是一種來自于全體公民的權力，盡管它實際上仍然是有產階級的權力；在我國社會主義社會，國家的一切權力屬于人民，這已經被寫入了共和國的憲法。一句話，自從政府產生以來，幾乎所有社會的政府組織的權力在性質上都是公共的，當然，由于社會性質的不同，在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區別。第三，政府組織所掌握和運用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過行使其權力來實現其職能，必須以掌握一定的資源為前提。沒有一定的人、財、物作基礎，整個政府組織就無法運轉起來。而在人、財、物等資源中，從政府控制的角度而言，對財源的控制又是非常基礎的。政府組織的財政來源于全體公民的稅收，因而其財政實質上是一種公共財政。此外，政府所控制的國土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質而言，是為全民所共享的。第四，政府組織為社會所提供的產品是一種公共物品。這種物品的基本特征是：它作為一個整體是不可分割的，它不能單獨提供給每一個人，而是自動提供給社會中的所有人。例如，國防作為一種公共物品便是如此。一個國家的國防力量保衛著該國的全體居民，而不需要每一個人單獨購買。因此，單個個人不會花錢也?贍芟硎芄參鍥罰此降摹按畋慍怠畢窒蟆U庋ジ齦鋈艘話悴換嶙約夯ㄇ垂郝蜆參鍥罰庵治鍥分荒苡燒垂郝蚧蛺峁5諼澹櫓形募壑等∠蚴槍怖妗U櫓且恢止卜褡櫓永砟釕轄玻Ω冒訝騫竦背勺約旱姆穸韻螅揮Ω糜兇約旱奶厥飫妗6雜謖櫓此擔彩親非笞約罕咀櫓⒈靜棵爬嫻男形際譴砦蟮摹R虼耍Ω檬且恢幀骯嬡恕倍揮Ω檬且恢幀白岳恕薄KΩ靡倉荒馨炎非蠛臀す怖孀魑咀櫓⒈靜棵諾男形勘輟T謖飫錚怖嬗Ω美斫馕騫竦墓餐妗5比唬諞桓齟嬖謐挪煌準丁⒉煌盤宓納緇嶗錈媯捎誆煌準噸洹⒉煌盤逯淶睦媸竅嗷コ逋壞模藝獯瞬煌準丁⒉煌盤宓睦嬗肴騫竦墓餐嬉部贍芊⑸逋唬虼耍謖綰味源緇峁餐嫻奈侍饃弦燦幸桓瞿母黿準丁⒛母鐾盤宓睦嬗畔鵲奈侍猓獠⒉荒芤虼朔穸ㄕ櫓形怨怖孀魑炯壑等∠蛘庖皇率怠?/P>

競爭性工商企業作為“純粹的”非公共部門，主要有以下特點：第一，競爭性工商企業的基本投資主體，在西方國家主要是私人，因而其權益主要歸私人所有。這表明，這類組織所控制的資源，實際上歸企業的所有者所有，因而是一種非公共資源。當然，這里的私人不一定是某一個人，而可能是多個人的聯合，但其產權是非常明確的，因而每個人所享有的權益也是非常明確的；在我國，國有資產也將逐步從競爭性行業中退出。在有些競爭性企業，雖然國有資產還占有很大比例，但已實行所有權和經營權分離，企業享有充分的自主經營權，實行自負盈虧，因而也正在逐步向真正的非公共部門過渡。第二，競爭性工商企業為社會所提供的產品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的個人，而且一般不會對他人產生外部效應。因此，個人對私人物品的消費是可計價的，這樣的物品可以由私人自己購買，而不必由政府來提供；其價格完全可以通過市場競爭來加以確定，而不必由政府來加以控制。第三，競爭性工商企業的行為價值取向是本企業利益的最大化。競爭性工商企業活動所遵循的是“經濟人”原則，這種原則實際上是一種“自利人”原則，其目的是追求本企業利潤的最大化。盡管企業必須提供社會所需要的產品，并在這個過程中創造出有益于整個社會的價值，但就其基本動機而言，為社會提供產品只是手段，其目的是追求自身利潤的最大化。這種經濟人的實質正如18世紀英國經濟學家亞當·斯密在其著名的《國民財富的性質和原因的研究》（即《國富論》）一書中所指出的那樣：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對他們有利”[1]（第14頁）。這就是經濟學家眼中的“經濟人”，這也是競爭性工商企業的基本特性。

以上分析表明，“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點區別：一是在它們所占有的資源問題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門的競爭性工商企業所占有的是一種產權明確的非公共資源。二是在它們為社會所提供的產品和服務方面，政府組織所提供的是一種公共產品和公共服務（包括對社會公共事務的管理），而競爭性的工商企業為社會所提供的則是一種私人化的產品。三是在它們的行為價值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價值取向，而工商企業則往往以其自身利潤的最大化作為其行為的價值取向。

觀點是文章的靈魂。對論文，首先是檢查它的觀點是否正確。觀點正確與否，表現在選題、主題的提煉以及標題的準確與否上。因此，在修改論文中首先要審視選題、標題和觀點方面的問題。

一、選題中常見的問題

選題得當與否直接影響論文的質量，關系論文的成敗。在選題過程中，常見的問題有下列幾種：一是選題過大。有的人有這樣一種想法：既然是寫論文，就應該好好論它一番。所以選題很大，如“試論改革開放”、“論黨的建設”、“資本主義經濟危機”等等。有的初稿洋洋灑灑幾萬字，仍然沒有論述清楚。選題太大是不合適的，小一點，具體一點，把問題講得清楚一點為好。二是選題過難，即選擇的題目難度較大，除了時間、精力的限制，在資料方面也有局限。有人想在短時間里探討“社會主義的經濟規律”、“我國的行政管理制度”，這是難于解決的。社會主義經濟規律、我國的行政管理制度都應該探討，但需要許多人的共同努力，作長期的比較深入的調查研究，才能完成。三是選題陳舊。選題陳舊，缺乏創新精神，照搬別人的材料和結論，缺乏新意。應該在前人的基礎上，敢于提前人沒有提出過或尚未能完全解決的問題。論文的選題最好多選一點與現實生活、當代經濟與科學技術發展關系比較密切的課題，注意研究現實生活中提出的新問題，用馬克思主義的觀點給予新的解釋。

二、標題中常見的問題

標題是論文的眼睛，居于全文之首，讀者首先看到和關注的是標題，因此標題有“首因效應”，是窺見論文之要點的“窗口”。一些人對標題起“指引內容、吸引讀者”的作用認識不足，標題制作功夫不夠，常出現以下毛病：

1．標題模糊、不確切。一些論文標題模糊籠統，過于抽象，讀者看了標題不知道論文要論述什么，抓不住中心和要領。如：有一篇題為《黨的喉舌》的論文，是論述報紙還是論述廣播?都不是，作者寫的是農村宣傳網。像這種含義很不明確的標題必須加以修改，使其含義明確。

一、引言

法既是一個應然命題，也是一個實然命題，既要考慮應然向實然的過渡、實然向應然的回轉，也要考慮規范與事實、理性與經驗之間的統合與合理論證。不同論者對于法學理論體系及方法的認知是不同的，如自然法學派與實證法學派之間的爭論就體現了這一點。行政法學作為法學一個重要的部門法學亦存在類似的狀況。也就是說從事研究時既需要我們關注如何將經由理論之高度抽象化、形式化的行政法規范轉化為社會現實；同時又要關注如何從社會實踐抽象或完善行政法學理論的課題。遺憾的是學界對此問題很少予以關注，而這恰恰正是深入推進行政法學理論建構與行政法制建設亟需解決的一個重要課題。對此，一方面可加強行政法規范解釋理論的研究，通過法律方法的運用促動學科的研究層次與水準，切實推進法制建設。另一個層面就是要對傳統的行政法學方法論進行反思與批判，重構新的方法論。從學術史的視角來看，一門學科是否成熟與其方法論的完善與否有著直接的關聯，方法論涉及到研究主體思考問題的角度選擇，研究對象范圍的確定，研究途徑的比較選擇，研究手段的篩選和運用，研究目的的限定等，在某種程度上其決定了一門學科能夠研究什么和不能夠研究什么，決定了學科的視野與深度。“方法論是理論對自身的自覺審視，是學科對本身進行的情況、思考方式、所利用的認識手段之反省，而我國行政法學卻缺少對方法論的關注。”“方法論上的局限也影響了我國行政法學的深層探究，以致囿于陳說，鮮有創新，因而研究方法上的推陳出新就顯得至為重要。我國行政法學應尋求方法論上的創新，從多維的視角通過多元化的方法探討行政法問題，如此，方會有行政法學百花齊放格局的形成，才會有真正繁榮興盛的行政法學。”[1]由此可見，這一問題系屬行政法學科中較為宏大的課題，需要學界大家予以關注，筆者以有限之水平、褊狹之視角，盡力為之，但仍存瑕疵，尚請學人寬容并加以共同討論。

二、方法論與法學方法論

根據學者們的考察，“方法”源于希臘語言，意味著在給定的前提條件下，人們為達到一個目的而采用的行動、手段或方式。[2]“方法”提供了“方法論”的體系基礎，而“方法論”則重在說明方法在何種程度上具有恰當性，從而為人們思維提供相應的科學基礎。“方法論是以方法為實踐基礎，通過理論抽象而獲得的有關方法知識體系的說明。”[3]

方法論（Methodology）的必要性在于為人們進行理論研究提供了必備的條件，可以活躍研究主體的思維，是一種科學贏得其學科地位的重要力量。“在正路上行走的跛子會越過那跑在錯路上的快腿。不但如此，一個人在錯路上跑時，愈是活躍，愈是迅捷，就迷失得愈遠。”[4]方法論對于學科的創新性也是十分重要的，“對學術而言，方法上純凈固然是不可或缺的要求，但是所有研究的本質恐怕是發現新方法（它需要研究者的創意），而不是單純適用通常的方法。”[5]方法論的創新往往會推動學科的深層遞進與發展。

各種學問的“研究”，都須以方法論為其基礎，法學研究更是如此。事實證明，方法論的研究不僅是促成法學研究科學化、規范化的動力，也是消解法學教條主義的良方，促動了實然與應然、價值與規范的流轉往返。從學科發展的視角來看，法學方法論是在法學研究進入到一定階段之后，“學科對本身進行的情況、思考方式、所利用的認識手段之反省”。[6]“反省”也即“內省”，其體現了對法學研究的基本立場、研究步驟、分析框架、具體手段的審視，同時也表明了“方法論”與“方法”的分野：任何學術研究活動都離不開一定的方式和手段，學者們都在自覺或不自覺地運用某種具體的方法；而從方法論的高度予以研究，顯然使學者們超越了技術性的局限，從而達到了理論上的建構，所以“法學方法論則主要是指關于法學研究（或開展和進行法學研究的）方法的理論”。[7]“法學方法論系以一套先設的假定為準據，確定基本的研究立場，從事法學理論之建構，進而以之探討、詮釋、批判法之存在與衍化現象、法之科學技術及法之實踐功能等之研究態度之科學也。”[8]由于方法論在中國是一個較新穎的術語，所以有必要加以進一步辨析。