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大部制改革作為行政機構改革的重要方向，中央“頂層設計”后，地方做出多樣試點。概括起來主要有三種模式，第一種是職能統合型大部制，如深圳等地，第二種是跨部協調型大部制，如杭州富陽市，第三種是黨政聯動型大部制，如佛山順德區。在縣區級政府的大部制改革中，富陽和順德是兩種典型的代表，盡管改革的側重點各有不同，但兩者所展示的兩種大相徑庭的大部制改革模式，值得深入比較和研究。

1富陽與順德的大部制改革實踐

1.1富陽模式

富陽市是杭州市下轄的一個縣級市。2007年初，富陽市出臺了《中共富陽市委關于建立市四套班子重大事項協調運作機制的意見（試行）》和《中共富陽市委富陽市人民政府關于建立和完善市政府工作推進運作機制的意見（試行）》，把四套班子分工負責與合作共事結合起來，把現代政府統籌整合理念與現有的部門分工體系有機地結合起來。這套機制，富陽把它稱為“5+15”運作機制。“5”，指從四套班子層面，建立工業化戰略推進領導小組、城市化戰略推進領導小組、作風建設領導小組、決策咨詢委員會、監督管理委員會5個機構。其中，3個領導小組是市委重大事項議事機構，只議事不決策，決策仍由市委常委會或市委常委擴大會議乃至四套班子聯席會議行使。決策咨詢委員會是全市重大事項的決策咨詢機構，由人大、政協牽頭，市內外專家組成。監督管理委員會整合全市各類體制內外監督資源，實現事前事中事后全過程、全方位監管。“15”，指從政府層面，建立計劃統籌委員會、規劃統籌委員會、公有資產管理運營委員會、土地收儲經營委員會、體制改革委員會、社會保障委員會、工業經濟委員會、環境保護委員會、重大工程建設委員會、城鄉統籌委員會、社會事業發展委員會、現代服務業發展委員會、招商委員會、信息化工作委員會、運動休閑委員會等15個專門委員會（簡稱“專委會”）。富陽專委會組織結構［1］如圖1所示。“專委會”的性質是富陽市政府的統籌協調執行機構，它不是一個有形的大部門，而是按照職能有機統一的思路，把各部門中相同相近的職能梳理出來，整合歸類組成。專委會制度實行市領導牽頭負責，各專委會都有一個牽頭責任部門，其他部門協助和配合，各部門可以置于多個專委會下面，一個部門在一個專委會下是牽頭部門，在另一個專委會下可能成為協助配合的成員部門。富陽專委會制度的權力結構模式如圖2所示。

1.2順德模式

2009年9月14日，廣東省委、省政府批復《佛山市順德區黨政機構改革方案》，按照順德區作為全省行政管理體制綜合試點改革的要求，順德區啟動了以轉變政府職能為核心，以優化組織結構、理順責權關系、創新運行機制、精簡管理層次為主要任務的黨政群聯動為主要特征的大部制綜合改革試驗工作。一是黨政聯動一起改革，深化完善大部門體制。這次改革對41個黨政群部門和部分雙管單位的職能進行了同類項合并和優化重組，整合組建16個大部門，形成“寬職能、少機構”的大部門體制。二是大力度打破垂直管理部門和地方管理部門的界限。把大部分原來省、市垂直管理的部門改為屬地管理，并將相關部門劃入順德的大部門。三是創新行政運行機制，實現黨政決策權、執行權、監督權既分工清晰又統一協調。實行決策權上移，由“四位一體”（黨委、人大、政府、政協）的區聯席會議負責全局性重大決策，由發展規劃和統計局、決策咨詢和政策研究室來研究制度、戰略、規劃和政策等重大問題；執行權集中由其他大部門和鎮（街）來負責；監督權外移，由紀委（政務監察和審計局）及派駐各大部門的紀檢組集中行使。四是精簡管理層次，實行部門首長責任制。創新領導管理制度，設立副處實職的區政務委員職務，由區委常委、副區長和政務委員兼任16個大部門的首長，聯席會議決策直接由大部門落實執行，減少管理層次和中間環節，實現領導分工專業化、決策執行扁平化［2］。

2兩地大部制改革的幾點比較

經濟基礎決定上層建筑，各地的社會經濟狀況各異，客觀上要求與之相適應的行政管理體制，地方政府的大部制試點各有特色，這顯示出各地對行政體制改革的不同訴求。從表1可以看出，雖然區域面積富陽市比順德區大很多，但在人口規模和經濟總量方面，順德遠高于富陽，兩地不可等量齊觀，從人均GDP來看，兩地均屬經濟較發達地區。總之，順德的市場經濟較富陽更為發達，社會管理壓力較富陽更大。表2充分展示了順德富陽兩地大部制改革的基本框架，從表中可以看出，順德大部制改革比富陽大部制改革力度大很多，需要的配套和扶持政策相應也多很多。在人員分流上都選擇了回避策略，以減少改革阻力。順德改革可以概括為“動職能，調機構”，而富陽的改革是“動職能，不調機構”，由此帶來行政關系調整的不同。

3綜合評價

從以上比較可以看出，同為縣區級政府的富陽與順德大部制改革的主要相同點在于：一是改革的目標或初衷之一的減少職能重疊、部門扯皮、政出多門等弊端得以實現。富陽通過專委會的跨部門協調，以解決問題為導向統籌協調相關部門，提高了辦事效率；順德通過大部門綜合履行行政職能，同樣解決了“小部門”的溝通協調問題，至少是外部溝通得以內部化。二是都試圖構建“決策—執行—監督”既相互制約又相互協調的權力運行架構（如表3所示）。富陽和順德在這方面的改革思路基本一致。在決策權方面，順德和富陽的決策權都實行了上移的做法，將原本分散在各職能部門的決策權上移到上級政府層面，同時，順德的大部門首長和富陽的專委會主任都是市領導班子成員，決策確定后有利于大部門和專委會理解上層意圖，決策意圖得以更加科學的執行。在執行權方面，富陽雖有專委會下的一個部門牽頭，多部門協同，但效率畢竟不如順德一個大部門。在監督權方面，順德打通了黨政部門的界限，有利于加強黨的領導，而富陽的監督管理委員會充分利用了體制內外的監督力量，二者各有千秋。二者的主要不同點在于，順德做“加減法”，希望“形變促神變”，富陽做“乘除法”，希望實現“神變形不變”，換句話說，富陽通過虛設專委會這一管理層級來回避了機構調整的問題，由此帶來二者的主要不同點有：一是行政關系調整的上下對接。富陽在行政關系調整方面回避了“上下對接”問題，無論是對上還是對下，均由原來的部門進行“條條”對接，不存在上下級政府的協調問題，而順德由于精簡了大量部門，在對上級政府的對接方面存在較多困難，加之上級“條條”部門的自身利益作祟，很大程度上影響了工作的開展。二是機構的靈活變動問題。由于富陽的專委會是虛設的機構，無“三定”問題，因而其可以自主地根據當地社會經濟發展的情況進行變化，以此服務于當地黨委和政府的中心工作，靈活多變；而順德的大部門是實實在在的職能部門，其設置有嚴格的“三定”要求，不易作出變化。三是縣鎮關系①的調整。富陽的機構設置未變，縣、鎮之間的關系未打破，保持了原來的層級權力結構，利于發揮鎮（街）的主動性和積極性；而順德由于實行大部門體制，區領導擔任大部門首長，大部門的行政級別高于原來的“小部門”，也就相應高于下面的鎮（街），這就導致鎮（街）在當地決策權方面的說話權變弱，不利于發揮鎮（街）的主動性和積極性。綜合來看，順德的改革力度大，富陽模式相對保守，可以說，在現行條件下，富陽模式是順德模式的一個過渡版。但要達成順德模式所期待的理想效果，需要有良好的社會經濟條件做基礎，其中最主要的是要有發達的第三方組織能承接政府職能，否則政府職能不可能減少。職能不削減和合理設置，機構的設置則只是隔靴搔癢、有表無里。

4啟示

從順德與富陽這兩個縣級政府大部制改革的實踐及其比較，可以得到的啟示有：1）行政體制改革不應過于偏重行政機構調整。大部制雖然代表了今后行政體制改革的大方向，但在現實背景下，完全打破專業分工的部門結構是不現實的，尤其是在“條條”管理框架下，地方政府的機構調整必然帶來上下對接的問題。富陽市的專委會制度較好地解決了這一問題，既能無縫隙對上，又能大部制（專委會）統籌內部資源，對內對外都是相對較明智的選擇。而順德的大部制改革，雖享受了較大的政策支持及自身大力的配套改革，仍難擺脫“上下對接”的困惑。2）基層改革創新中頂層設計的重要性。在“所有的行政機構都是相同的”這一隱蔽假設指導下，我國的行政系統呈現高度的“職責同構”。由此給地方的自主試點實踐造成困難。如即使順德通過適度超前的行政改革，試圖調整政府與市場、社會的關系，不斷簡政放權，但政府公務員疲于奔命的狀況沒有得到根本解決。富陽試圖通過專委會這一虛設機構回避機構調整與上下對接的問題，但富陽同樣面臨垂直管理機構難協調、虛設機構難做實的問題。如果不能從中央層面進行一些頂層設計，即使像順德富陽這樣地方先行一步的創新做法，也很難保證在“職責同構”的壓力下不倒退回去。3）行政管理體制改革要以政府職能轉變為先導。盡管現行行政管理體制改革通常以政府機構調整為主要抓手，政府機構調整通常又表現為機構精簡，但機構精簡不應成為衡量行政體制改革的標準。富陽的改革提供了一個不進行機構增減而化解官僚系統弊病的現實樣本，其背后的邏輯便是行政改革以政府職能轉變為出發點而不以機構調整為出發點。順德不僅精簡了部門數量，而且通過簡政強鎮、行政審批改革及社會體制改革等配套做法，都試圖轉變政府職能，為政府“瘦身”更“健身”。4）堅持因地制宜原則，大部制實現形式多樣化。我國幅員遼闊，各地的社會經濟發展水平、市場發育程度、發展傳統存在較大的差異，不同層級政府之間也存在較大的差異。順德、富陽為我們展示了兩種不同的地方政府大部制改革樣本，但大部制的實現形式應根據本地實情進行選擇，不可盲目照搬其他地方的成功經驗。同時，即使是在同一個政府系統內，大部制也可以采用多種實現形式，比如既可以采用職能統合的模式，在某些領域也可以采用專委會的形式（如環境保護委員會）。5）只要有一個相對寬松的環境，中國基層的創新活力似乎不可估量。順德和富陽雖為兩個中國最基層的政府層級，卻創造了黨政聯動的“順德模式”和專委會制度的“富陽模式”，成為中國縣級政府行政改革的樣本。在地方政府的實踐中，還有深圳模式、隨州模式、成都模式等等大部制改革，這些創新的做法都是在中央明確大部門體制改革方向后，地方政府主動進行的改革，可見，一旦有一個相對寬松的環境，地方政府的改革活力不斷涌現。

作者:郭勇單位:中共佛山市委黨校