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一、責任行政原則：行政法的基本原則

行政法的基本原則是行政法學的基礎性問題之一，歷來為中外行政法學者所關注。大陸行政法學界對于行政法基本原則的討論，從第一本行政法學教科書出版時就已開始了，此后出版的幾乎每一本教科書都要對此費上或多或少的筆墨。隨著時間的推移和討論的深入，我國行政法學者對行政法基本原則的研究和認識有了長足的發展。剛開始的時候，許多學者把行政法的基本原則和政治原則、行政管理原則相混淆，此后，學者們才提出了獨立的行政法基本原則，并進一步區分了行政法的基本原則和具體原則。但是，時至今日，在行政法基本原則的討論和研究上，仍然是分歧多于共識：幾乎每一個學者都根據自己的認識和理解提出了自己的行政法基本原則的概念、確立標準和具體內容。以行政法基本原則的概念為例，就有多種多樣不同的表述。這里僅舉三例：1，“所謂行政法的基本原則，是指貫穿于行政法之中，指導行政法的制定和實施等活動的基本準則。它是對行政法規范的精神實質的概括，反映著行政法的價值和目的所在。”2，“行政法基本原則是指貫穿于行政法律關系和監督行政法律關系之中，作為行政法的精髓，指導行政法的制定、修改、廢除并指導行政法實施的基本準則或原理。”3，“行政法的基本原則，是指指導行政法制定、執行、遵守以及解決行政爭議的基本準則，貫穿于行政立法、行政執法、行政司法和行政法制監督的各個環節之中。”3，至于行政法基本原則的具體內容，更是眾說紛紜，五花八門，據統計，有27種不同的提法。比較有代表性的意見有：1，認為行政法的基本原則只有一項，就是“依法行政原則”。2，認為行政法的基本原則有兩項：“行政合法性原則”和“行政合理性原則”。3，認為行政法的基本原則有三項：“依法行政原則”、“信賴保護原則”和“比例原則”。4，認為行政法的基本原則有四項：“行政法治原則”，“行政公正原則”，“行政公開原則”，“行政效率原則”。

出現這種情況是可以理解的：在我國，受歷史傳統和現實情況的影響，行政法基本原則主要是一種思想范疇，是一種認識成果，是一種觀念，是一種法理，它并不像西方有較長法治傳統的國家那樣，是一種法律原則。換言之，在我國，有關行政法基本原則的討論體現了行政法學者對時代精神的把握，對行政法發展的良好愿望，以及學者們的基本價值取向。

雖然說有關行政法基本原則的討論分歧大于共識，但是畢竟還是形成了一些基本共識。可以說，幾乎每一個行政法學者都把“行政法治原則”作為行政法的基本原則，雖然表述上有些差異：有的學者稱之為“依法行政原則”，有的學者則稱之為“行政合法性原則”。學者們普遍認同“行政法治原則”說明依法行政是時代精神的要求，是法治的關鍵及核心之所在。

相對于“行政法治原則”而言，認同于“責任行政原則”的學者要少得多。就筆者閱讀范圍所及，最早完整而且明確提出“責任行政原則”的是張樹義主編1991年9月由時事出版社出版的《行政法學新論》一書。該書的作者認為，責任行政原則、行政合法性原則及行政合理性原則是行政法治原則的具體化，也是行政法治原則在中國特定國情下的具體要求。責任行政原則是行政法首要的基本原則，它是實現行政法治的必要條件，也是行政法治的具體體現。所謂責任行政原則是指國家行政機關必須對自己所實施的行政活動承擔責任，整個行政活動應處于一種負責任的狀態，不允許行政機關只實施行政活動，而可以對自己的行為不承擔責任。責任行政原則具體包括以下幾項內容：一，責任行政原則的基本目標是實現行政活動的有責任狀態；二，責任行政原則要求必須有明確的主體；三，責任行政原則要求將行政機關的各種活動與責任相連，不存在無責任的行政活動；四，責任行政原則要求建立實現責任的法律制度。（見該書第51頁至第54頁）

自責任行政原則被提出后，對其作出反應的學者寥寥。除了同一個學者主編1995年8月由中國政法大學出版社出版的《行政法學》對該原則進行重申外（見該書63頁至67頁），筆者僅見陳端洪著1998年7月由法律出版社出版的《中國行政法》一書中將責任原則視為和合法性原則及合理性原則并列的行政法的原則。（見該書47頁至52頁）

筆者認為，責任行政原則應該成為行政法的基本原則。首先，民主是大勢所趨，民主政治必然要求責任政治。根據人民主權理論，人民是一切權力的最后擁有者和真正來源，政府必須在人民的控制之下，政府的決策行為和執行行為應該以人民的意志為依歸，公共權力的行使必須直接或間接對人民負責，實行責任政治。責任政治必然要求責任行政。

其次，在中國，提出和強調責任行政原則的意義尤為重大。雖然在人類歷史上普遍存在過政府無責任的狀態，但這一點在專制的皇權主義的中國尤其明顯：以皇帝為首的官僚體系幾乎不負有任何公共義務，他們的權力卻沒有受到任何限制，沒有邊界，這就決定他們無需對其行為承擔任何責任。從社會意識來說，官貴民賤，官本位，官管民的思想不僅在統治者中占主導地位，就是在普通民眾中也有很大的影響力。相反，官員們的責任意識卻極為淡薄。即便是進入共和時期以后，這種情況也沒有多大改觀。針對這種情況，必須采取得力措施強化官員們的責任意識，建立責任追究制度。

第三，責任行政原則是行政法的內在要求。前已述及，人類歷史上普遍存在過政府無責任的狀態，官員們濫用權力的行為無法受到約束。正是為了克服專制王權，防止公共權力的濫用，才產生了近代民主政治和憲政制度。在這樣的憲政背景下，現代意義上的行政法產生了。行政法的出現就是為了使國家的行政活動從無責任狀態進入到有責任狀態，將整個行政活動置于責任行政的基礎上（對自己的行為負責與否是民主政府和專制政府的重要區別），而不能隨心所欲，任意行政，濫用職權。因此，行政法規范確立了行政權力行使的規則，行政行為實施的程序，以及違反這些規則和程序應當承擔的后果。可以說，責任行政原則是行政法產生的基礎，是行政法的核心和基本精神，是行政法價值和目標之所在，是行政法的內在要求。

最后，責任行政原則也是行政法治原則的邏輯結果和必然要求。行政法治原則要求行政主體及公務人員的活動必須遵守法律，一切行使公共管理權力的活動必須符合法律規定的權限、手段、方式和程序，不得與法律的明文規定及法律的基本精神相抵觸。行政法治原則是從正面對行政主體及公務人員提出的要求，如果他們不遵守上述要求，違法行使職權，則必須對其行為后果承擔責任。可以說，責任行政原則是行政法治原則的題中應有之義，責任行政原則是實現行政法治的必要條件和具體體現，只有追究行政主體及公務人員違法不當行政行為的法律責任，才能使其自覺尊重法律權威，遵守法律規定，合理使用自由裁量權。沒有責任行政的要求，行政法治原則也就失去了存在的保障和意義。

正是基于上述幾點理由，筆者認為，責任行政原則是，或者說應該是行政法的基本原則。筆者是這樣理解責任行政原則的：它要求行使公共管理權力的行政主體及公務人員必須對其一切行使行政權力的行為所產生的后果向受害者、人民及人民代表承擔責任，不論該行為是法律行為還是事實行為，是抽象行為還是具體行為，是羈束性行為還是自由裁量行為，是消極的不作為還是積極的作為，是強制性行為還是非強制性行為。

二、責任之語義分析

“責任”一詞在政治學、法學、倫理學以及日常生活中被廣泛使用。其意義卻是極為模糊的、不確定的。人們總是從不同的側面，在不同意義上使用“責任”這一概念，從而造成了“責任”一詞的多義性，給人們之間的交流帶來了一定的麻煩和困難。因此，我們首先必須對“責任”一詞的語義進行分析，以便確定其最本質、最中心的內涵。這是最基本的學術規范。

在古代漢語中，并無“責任”一詞，僅有“責”字。該字含有現代漢語中“責任”一詞的一些義項。據權威辭書《辭源》的摘引，“責”在古漢語中有如下含義：

第一，求，索取。《左傳。桓公十三年》：“宋多責賂于鄭，鄭不堪命。”

第二，要求，督促。《荀子。宥坐》：“不教而責成功，虐也。”

第三，譴責，詰問。《管子。大匡》：“文姜通于齊侯，桓公聞，責文姜。”

第四，處罰，加刑。《新五代史。梁家人傳。文惠皇后王氏》：“（劉）崇患太祖慵墮不作業，數加笞責。”

第五，責任。《書。金滕》：“若爾三王是有丕子之責于天，以旦代某之身。”

第六，所欠的錢財。“債”的本字。《國策。齊策四》：“后孟嘗君出記，問門下諸客誰可計會，能為文收責于薛者乎？”

至于現代漢語中“責任”一詞的含義，張文顯先生經考證認為其基本語義有三：

其一，“責任”實際為份內應做之事，如“崗位責任”，“盡職盡責”。這種責任實際上是一種角色義務，其中心意思仍為義務。

其二，特定的人對特定的事項的發生、發展、變化及其成果負有積極的助長義務。如“舉證責任”，“擔保責任”。

其三，因沒有做好份內之事（沒有履行角色義務）或沒有履行助長義務而應當承擔的不利后果或強制性義務，如“違約責任”，“侵權責任”，“賠償責任”等。

為了確定現代漢語中“責任”一詞的意蘊，馮軍先生也作了有益的嘗試。他采取的方法是，從報紙的所有版面上尋找出使用了“責任”一詞的句子，以它們作為分析的對象。使用的報紙是《法制日報》，以1993年4月1日至30日的日報為對象，其中包括2日、9日、16日的周末版，共收集到76個有關責任的用語例。對這76個用語例進行分析的結果表明，責任一詞是在三種意義上被使用的：

其一，表示“義務”。用語例：“要把監督憲法實施的責任承擔起來。”

其二，表示“過錯”，“譴責”。用語例：“查清原因及有關當事人的責任。”

其三，表示“處罰”，“后果”。用語例：“風險責任”。

對這些用語例進行分析后，馮軍先生還得出了如下結論：第一，責任一詞在日常生活中被廣泛運用。第二，責任一詞在含義上具有包容性。第三，為了明確在某種場合中責任一詞的所指，必須對句子的上下文脈和語法結構進行分析。第四，在所有責任的用語例中，都存在發生或可能發生某種損害這一共同的前提。第五，作為一種制度的責任，總是同時包含著“義務”，“譴責”，“處罰”三種意義。第六（略）

英語世界中“責任”一詞的含義又是怎樣的呢？當代英國哲學家盧卡斯說：“責任一詞現在被廣泛用于倫理學、政治學、靈學和日常詞語中，且意義有很大不同。”著名的分析法學家哈特也指出，法學家，倫理學家，歷史學家以及普通人在法律內外許多場合使用“責任”這個概念以及“有責任的”、“對什么應負責任”等與責任有關的術語。但是，由于人們沒有分析或沒有清楚的分析責任一詞的語義，因而造成了很多混亂。作為一個分析法學家，哈特運用語義分析哲學的方法，分析了責任一詞所包含的雖有關聯但不盡相同的意思。在《責任》一文中，哈特虛構了一個沉船事件，用來說明“責任”這個詞有許多不同的意思和不同的構成要素：

羅賓遜是一條游輪的船長。作為一個船長，他對船員和乘客負責。但是，在最后一次航海中，他每天晚上酗酒，因而對沉船負有責任。據說他精神錯亂，但醫生確定他精神正常，認為他應對其行為負責。在整個航海過程中，他的行為相當不負責任。他一生的各種事件也表明，他不是一個認真負責的人。羅賓遜辯解說，沉船是由于異常的暴風雪造成的。但是，在指控他的訴訟中，法院查明這次沉船事件和他的過失行為有直接聯系，因而判定他應對其過失行為負刑事責任。對他提起的民事訴訟另案審理。在審理中，法院認為，他對生命和財產損失負有法律上的責任。現在，羅賓遜還活著，他對婦女和兒童們的死亡仍然負有道德上的責任。

哈特說，從上面一段陳述可以看出，責任一詞有許多種意思。主要有四義：角色責任（職務上的義務）；因果責任；法律上的應負責任；能力責任。

由此可見，不論是在漢語世界還是在英語世界，責任一詞的含義都是模糊的，不確定的；該詞的使用范圍很廣，也極為混亂，存在的主要問題是：責任和義務的區別不明顯，二者往往被人們替代使用。筆者承認：在日常語言中，語詞的多義性、可變性和不確定性并不是它的缺點，反而使它的優點。畢竟，語詞只是一種交流的工具。只要根據不同的語言游戲規則來理解和運用語詞，不但不會給人們帶來理解上的混亂和誤用，反而會使日常語言豐富多彩，從而體現了生活本身的多姿多彩。但是，作為一門社會學科，法學應該追求概念的確定性、純潔性和唯一性，即便這一概念并不是一個嚴格的法律術語。在這里，筆者給責任下一個定義：責任是指一個人因為沒有履行或完全履行自己的義務而應當承擔的后果。這個定義的用意是很明顯的：它要對義務和責任作出區分，義務是責任存在的前提條件，但責任本身不是義務，而是義務的轉化形態。義務人不履行或者不完全履行義務時，該項義務就轉化成了責任。本文將嚴格在這種意義上使用責任一詞。

三、責任倫理：責任行政原則的倫理基礎

倫理是一個社會存續的基礎性條件。一般說來，倫理涉及人和人之間的關系，是一個人對自己和別人之間關系的基本態度，其中最重要的一條是：一個人必須對自己的行為負責，尤其當該行為影響他人的自由和利益時，行為人對其行為必須負完全責任。這是一個社會實現有序狀態的基本要求。假如社會允許有某些不負責任的行為存在，那么社會將無秩序可言。行使公共管理權力的行政主體及公務人員尤其應當對自己的行為負責。這是因為，行政管理活動具有公共性，以整個社會為對象，如果行政活動可以隨心所欲，為所欲為而無須承擔責任，那就會將整個社會引導向無序狀態。另外，行政活動是以行政權力作用于公民、法人等私權主體的。公共權力具有強制性，它必然會影響私權主體的自由、利益和尊嚴。如果行使公共權力的組織和個人對自己的行為可以不負責任，那么公民、法人和其他組織的合法權益將很難得到保障。可以說，以責任為核心的倫理觀念是責任行政原則的倫理基礎。

對此進行升華和深化的是德國著名社會學家馬克斯-韋伯。1919年，韋伯去世的前一年，應巴伐利亞自由學生同盟的邀請，韋伯作了題為《政治作為一種志業》（林毓生先生將其譯為《作為安身立命的職業的政治》）的著名講演。在這篇講演中，韋伯指出，以政治為志業的真正的政治家，必須在人格上具有兩個條件才能進入政治，即必須在充滿權力欲、不義和強力的錯綜復雜的政治生活中使自己的行為符合心志倫理（林毓生先生譯為意圖倫理）和責任倫理的要求。所謂心志倫理，是指從政者只按照自己的信念、意圖和主觀愿望行事，不考慮自己政治行為可能產生的后果，不對自己的政治行為負責。所謂責任倫理，是指從政者必須具備切事的熱情、超越虛榮的責任感和人與事保持一段距離的判斷力，對自己行為可預見的后果承擔責任。

韋伯發表這篇講演時，歐洲各國正在興起各種激進運動，其中最為激進的是以基督教登山寶訓為福音的和平主義運動和激進主義的革命運動。針對這兩種激進政治運動，韋伯在講演中特別強調了責任倫理的重要性。韋伯認為，不管是基于基督福音的運動，還是基于革命信念的運動，所依循的都是心志倫理，而不是責任倫理，今后將可能帶來與其初衷相違的負面后果。因為，人類的心志行為和歷史世界之間是一種非理性的關系，善的愿望未必會帶來善的結果，反而常常會帶來惡的結果。因而，韋伯告誡人們，政治中如果不依循責任倫理的原則，人類的政治生活將不會有人們所期待的希望。

根據蔣慶先生的總結，責任倫理主要體現在以下幾個方面：

第一，責任倫理認為，現實世界在倫理上是非理性的，不承認宇宙是一道德理性的有機體，反對將歷史與世界合理化、道德化、目的化。

第二，責任倫理認為，在政治現實中愿望與后果往往是一種吊詭（paradox）的關系，善的愿望不一定會帶來善的結果，有時會帶來惡的結果，故應從后果和意圖的復雜關系上來評價政治人物的行為。

第三，責任倫理認為，在現實政治中當事人必須對自己的政治行為可預見的后果負責，反對將后果委諸上帝、天意、他人、社會；反對只要愿望與行為正確就可以不考慮后果與責任的態度。

第四，責任倫理認為，在現實政治中存在著目的與手段的緊張關系（tension），其原因是，善的目的往往要憑借著道德上成問題的手段來達成，如何化解目的與手段的緊張關系而達至中道，則是最高的政治藝術。

第五，責任倫理認為，政治問題與生命問題不同，政治中存在著生命中不存在的外在強制性力量，故政治具有特殊性，是一相對獨立的范疇，政治倫理也應與個人倫理有所不同。

第六，責任倫理認為，現實政治的基礎是武力，其手段是強制，而武力與強制在政治中是一辯證的存在，即武力與強制是魔鬼的力量在其作用，是一“惡的事實”，同時也具有正當性，是可能實現善的手段，故應用辯證的觀點來看待政治中的武力與強制。

第七，責任倫理認為，現實的世界具有不完善性，現實的政治亦具有不完善性，并且現實政治中所面對的人是具有缺陷的平常人，這反映在政治運作上，就決定了政治目標要受到現實的制約，現實與理想之間具有差距，故在采取具體的政治策略時就要根據現實可能接受的情況使理想、信念、終極目標有所退讓、妥協，以漸進、務實、有效、折衷的方式和手段來達至理想。

第八，責任倫理認為，現實政治異常的錯綜復雜，且多在流動變化之中，很難預先確立一不變的行政準則，故政治人物必須以復雜的心態、高超的智慧來處理具體的政治事務，并在堅持根本原則和立場的情況下靈活變通的解決突發異常的政治事件，而不能采取“要就全有，要就全無”（allornothing）的不打折扣的無條件簡單思維方式來解決政治問題。

第九，責任倫理認為，從政者必須具有切事的熱情、超越虛榮心的責任感、人與事保持一段距離的判斷力三個條件，才有資格作為政治家從事作為一種志業的政治。

筆者認為，責任倫理的核心就是責任感。正是這種責任感要求運用公共權力的政治人物對自己的行為負責，要求他們深思熟慮自己行為可能造成的后果，要求他們對外在事物和人際關系作出冷靜的判斷。也正是這種責任感構成了責任行政原則的倫理基礎。

四、責任種種：責任行政原則具體內容分析

前已述及，責任行政原則要求行政主體及公務人員對自己行使公共管理權力的行為負責，有行政行為必有責任。那么，責任行政原則要求行政主體及公務人員具體承擔哪些責任呢？

（一）法律責任和政治責任

責任行政原則要求行政主體及公務人員首先要對自己的行為承擔法律責任。有些學者甚至認為，責任行政原則所說的責任只指法律責任。

所謂法律責任，依通說，指因為違反法定義務或者約定義務，或者因為法律的直接規定，由責任主體所承擔的某種不利的法律后果。法律責任是社會責任中的一種。和其他社會責任（比如道義責任、政治責任）相比，法律責任有如下特點：

其一，法律責任必須有法律的明文規定，承擔法律責任的唯一依據是法律，沒有法律的明文規定，就無須承擔法律責任。法律責任由法律作出明文規定是現代法治的基本要求。

其二，法律責任有專門的追究機關：司法機關。現代法治要求司法獨立，即法院和法官行使司法權力裁斷案件時只服從憲法、法律和自己的良知，不受其他機關、團體和個人的干涉，獨立行使司法權。法院和法官是法律責任的專門評價機關和評價者，只對憲法和法律負責，不應受外部壓力的影響。由專門的司法機關來確認和追究法律責任是司法獨立題中應有之義。

其三，法律責任具有國家強制性。法律責任的實現最終要靠國家強制力來保障。當然，國家強制力是作為威懾力隱藏在幕后的，只有在必要的時候，在責任主體不主動承擔其法律責任時，國家強制力才會從幕后跳到前臺，直接強制責任主體實現其法律責任。

責任行政原則首先要求行政主體及公務人員對自己的行為承擔法律責任。但是，筆者認為，對責任一詞要作廣義上的理解，也就是說，責任行政原則所說的責任不應該僅僅限于法律責任，還應當包括政治責任。

政治責任一詞的應用范圍也很廣，使用頻率也很高，但其含義同樣是不確定的。學術界從不同的角度對政治責任的含義進行過界定，茲舉幾例：1，“由于民主政治是民意政治，所以違反民意的行為是嚴重的錯誤行為，應該負政治責任”，而且“直接或間接民選的行政首長主要負政治責任”；2，日文版《現代政治學小詞典》在解釋政治責任這個詞條時認為，“政治家必須對自己的言行之結果負責。對于行政官員來說，首先重視的是法律責任；對于政治家而言，即使沒有法律責任，但仍要求他對于自己言行之結果負責”；3，政治責任是指“國家機關及其工作人員所作所為，必須合理、合目的性（合乎政府為人民服務的宗旨），其決策（體現為政策與法規、規章、行政命令等等）必須符合人民的意志與利益。如果政府決策失誤或行政行為有損于國家與人民利益，雖則不一定違法（甚至有時是依其自定之不合理的法規、規章辦事的），不受法律追究，卻要承擔政治責任”。筆者認為，還是應該從義務的角度來理解政治責任的含義：政治責任是指政治人物（包括行政首腦）因沒有履行好自己的政治義務而應當承擔的后果。

和法律責任相比，政治責任具有如下特點：

其一，政治責任是一種法外責任，不可能由法律作出明文規定。前引三例政治責任的概念都表明了這一點：承擔政治責任的行為有可能并不違反法律的規定，甚至從形式上看還是合法的。這表明對政治責任的追究需要考慮的不是法律規定，而是民意；不是形式正義，而是實質正義即政治行為的正當性。“政治責任相對于法律責任而言，與政府的行為是否違法無關，而是關系到政策是否失誤”。可以說，法律判斷無法取代政治判斷，法律不可能為政治責任確立一個明確的可操作的標準。

其二，沒有固定的專門性的機構來追究政治責任。在民主政治下，對政治責任的確認和追究以公意為衡量標準，公意認為是就是，公意認為非就非，而表示民意的，直接是人民，間接為議會。并沒有一個常設的專職機構來追究有關人員的政治責任，尤其不能由司法機關來確認和追究政治責任。

其三，政治責任往往是連帶的。這一點在內閣制國家尤其明顯。在責任內閣制的國家，政府由下議院產生，向下議院負責，只有得到下議院的信任內閣政府才能維持下去。內閣閣員要對整個內閣的政策和行政共同承擔責任，一旦內閣的基本政策不能得到議會的贊同，內閣就應總辭職。內閣首相或總理辭職時，全體閣員亦應隨之辭職。

（二）懲罰性責任和補救性責任

一項責任制度，尤其是法律責任制度，其功能或者說目的無非有二：其一是懲罰違法行為人，使其勿再犯，并警示其他人要遵守法律；其二是補償受害人精神上和經濟上的損失。因而，法律責任基本上可以分為兩大類：懲罰性的法律責任和補救性的法律責任，前者如刑事責任，后者如民事責任。除了前述功能上的根本差別外，懲罰性的責任和補救性的責任的區別還有：第一，成立的基礎不同。前者以責任主體主觀上具有過錯或者說惡性為前提條件；后者以存在實際的損害后果為前提條件。第二，對受害人的意義不同。前者不會給受害人帶來實際的利益；后者一般能夠彌補受害人的經濟損失。

責任行政原則所說的責任既包括懲罰性責任，也包括補救性責任。具體來說，懲罰性責任包括精神方面的懲罰性責任（使責任主體對其違法行為承擔名譽上、人格上的譴責）；資格權能方面的懲罰性責任（使責任主體在法律地位、權利能力等方面受到限制、否定和譴責）；物質方面的懲罰性責任（使責任主體的財產等物質利益受到損失）；人身方面的懲罰性責任（限制或剝奪責任主體短期內的人身自由）。補救性責任包括行為上的補救性責任（以一定的作為或不作為結束違法狀態，以使受害人解脫侵害）；精神上的補救責任（這種責任是為了補救行政違法對受害人所造成的精神上的傷害）；物質上的補救責任（通過一定的行為恢復被違法行為打破的法律關系主體之間的物質利益關系，彌補違法行為受害人的財產等實際物質利益損失）。

行政主體及公務人員承擔懲罰性法律責任的形式主要有以下幾種：通報批評或批評教育；對公務人員進行行政處分；對違法的行政主體的領導機構進行改組；撤銷違法的行政主體；對行政主體或公務人員進行經濟制裁或處罰，等等。

行政主體及公務人員承擔補救性法律責任的形式主要有：向受害人賠禮道歉，承認錯誤，對受害人進行精神撫慰；為受害人恢復名譽，消除影響；返還財產，恢復原狀；停止違法行為；撤銷違法決定；進行行政賠償或行政補償。

（三）侵權責任和違約責任

行政主體及公務人員在行使職權過程中，違法侵犯公民、法人、其他組織的合法權益造成損害時，應該由國家承擔損害賠償責任，該種責任就是行政侵權責任。從范圍上講，這里所說的公民、法人、其他組織的合法權益既包括人身權（人身自由權、人格權和身份權），也包括財產權（物權、繼承權和知識產權）；既應該包括私法上的民事權利，也應該包括公法上的政治權利。行政侵權責任有如下特點：其一，侵權主體是行政主體及公務人員；其二，責任主體是國家，即由國家代替侵權主體向受害人承擔代位責任；其三，侵權事實發生在侵權主體執行職務的過程中，和國家行政權力相聯系；其四，該種責任由行政主體及公務人員的具體行政行為或違法行使職權的事實行為引起。現在，行政侵權責任已為絕大多數學者所接受，并為許多國家的立法所認可。

傳統的行政行為模式具有很明顯的強制性，它以命令-服從為特色，人們越來越認識到其固有的缺陷。為了尊重行政相對人的自由選擇權利，一些非強制性的行政行為漸漸為人們所重視，其中最主要的是行政指導和行政合同，尤其是行政合同，成為許多學者關注的焦點，有關的論文和專著為數不少，而且幾乎每一本行政法學教科書都會在行政行為部分為行政合同留下一席之地。但是，就筆者閱讀范圍所及，沒有哪個學者對行政合同的違約責任問題進行過專門的討論和深入的研究。筆者認為，行政合同制度的作用有二：其一，通過這種非強制性的行政行為，為行政行為的相對人留下更大的選擇余地；其二，通過合同這種形式，對行政主體的行為有所約束。根據合同法的公理，合法有效的合同在當事人之間即為法律（參見法國民法典第1134條的規定：依法成立的契約，在締結契約的當事人間有相當于法律的效力），也就是說，合法成立、具有效力的合同在合同的雙方當事人之間具有約束力，當事人應當依照合同規定的義務全面履行合同，不允許隨意變更、終止合同或者不履行合同，無正當理由違約的當事人應當承擔違約責任。行政合同是合同中的一種，合同法的基本原理對行政合同也應該適用。若無正當理由，又無法定免責事由，作為行政合同一方當事人的行政主體應當對其違反合同義務的行為承擔違約責任。這是責任行政原則的必然要求。若行政合同只對行政相對人有約束力，行政主體違約也無須承擔違約責任，則他們之間簽訂的所謂“合同”僅有合同之名，而無合同之實。

五、具體制度：責任行政原則的實現

任何良好的愿望和計劃都需要具體的制度來落實，否則就是空中樓閣、水中仙月。責任行政原則也不例外，它同樣需要具體的制度來提供支持才能夠實現，沒有這些具體的制度，責任行政原則就是一句空話，變得毫無意義。

筆者這里所說的制度包括兩個方面：政治制度和法律制度。

首先，應該建立健全相關的政治制度以實現行政主體及公務人員的政治責任。其一，健全我國的預算制度。可以說，一個沒有預算的政府必然是一個看不見的政府，一個看不見的政府必然是一個不負責任的政府，一個不負責任的政府不可能是一個民主政府。看得見的政府，人民才有可能對它進行監督。預算是一種對政府非暴力的制度控制方法，實踐證明也是一種有效的控制方法。各級權力機關應該切實履行好自己的預算批準職責，使各級行政機關在財政方面成為一個負責任的政府。其二，建立引咎辭職制度。有時候，某公職人員對某一事故不負有直接責任，但負有間接的領導責任，他可以基于個人的責任感和道德意識主動提出辭職。其三，健全和加強撤銷違法決定、罷免違法人員、質詢和詢問等固有的政治責任追究制度。

其次，通過具體的法律制度以追究行政主體及公務人員的法律責任。我國目前已建立了行政復議、國家賠償和行政訴訟三大法律制度，應該說追究責任主體的法律責任、實現責任行政原則的基本制度已經建立，現在的問題是，要切實做好相關工作，使三大機制實現良性運作。行政復議、行政訴訟和國家賠償制度在追究行政主體及公務人員的法律責任上是一致的，但是它們各有各的特點和側重點。行政復議是行政系統內部的糾錯機制，即由上級機關來追究下級機關的法律責任。行政訴訟制度則是由行政系統以外的行使司法權的法院來追究行政主體的法律責任。法院追究行政主體法律責任的范圍是有限的，它只能審查行政主體作出的具體行政行為，且原則上只審查具體行政行為的合法性。法院追究行政主體的法律責任的形式也是特殊的，它通過判決的方式，具體包括撤銷判決、履行判決及確認判決。至于國家賠償制度，則側重于追究行政主體的侵權賠償責任，以彌補受害人的經濟損失和精神傷害為主要目的。

「注釋」

張樹義主編：《行政法學新論》，時事出版社1991年9月第1版，第48頁。

羅豪才主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1996年版，第53頁。

應松年主編：《行政法學新論》，中國方正出版社1998年版，第37頁。

胡建淼著：《行政法學》，法律出版社1998年版，第56頁至58頁。筆者認為，這個統計未必是完全的。

同注{3}，第42頁至54頁。

王連昌主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1994年版，第47頁至57頁。

馬懷德主編：《行政法與行政訴訟法》，中國法制出版社2000年2月第1版，第38頁至83頁。

姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社1999年10月第1版。第44頁至54頁。

該原則在許多國家都得到承認。見威廉-韋德著：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第25頁；王名揚著：《法國行政法》，中國政法大學出版社1989年版，第195頁。

夏勇先生把法治分為私法意義上的法治和公法意義上的法治，認為前者相對說來要容易些，難以實行的是后者；并且很精辟地指出：法治既是一個公法問題，也是一個私法問題。但是，歸根結底，是一個公法問題。見夏勇：《法治與公法》，《讀書》2001年第5期，第117頁至120頁。又，劉軍寧先生在《從法治國到法治》一文中說：“法治社會中，人民必須守法，政府更必須守法。公民要守法是一切有法制的社會的共同特征。在法治社會，政府與公民都必須守法。所以，是否要求并做到讓政府守法，才是衡量法治社會的一個重要試金石。”載劉軍寧等編：《經濟民主與經濟自由》，三聯書店1997年版，第110頁。

需要說明的是，同年同月由中國政法大學出版社出版的張尚琢主編、張樹義副主編的《走出低谷的中國行政法學-中國行政法學綜述與評價》一書也提到了責任行政原則。（見該書74頁至76頁）又，1989年由法律出版社出版龔祥瑞先生主編的《行政法與行政訴訟法》一書將行政法的基本原則概括為五項：行政合法性原則；行政公正性原則；行政合理性原則；行政應變性原則；行政負責原則。見該書第15頁至38頁。同年由四川人民出版社出版趙炳壽等著《行政法學》一書把行政法的基本原則概括為四項：法治原則；公正原則；行政效率原則；行政責任原則。并認為責任行政原則主要內容有兩個方面：過錯責任原則；行政機關負責原則。見該書第73頁至84頁。

《辭源》第4冊，商務印書館2001年世紀珍藏本第1版，第2951頁。

張文顯著：《法學基本范疇研究》，中國政法大學出版社1993年3月第1版，第184頁。

馮軍著：《刑事責任論》，法律出版社1996年5月第1版，第12頁至15頁。

盧卡斯著：《責任》。轉引自：王成棟著《政府責任論》，中國政法大學出版社1999年1月第1版，第1頁。

參見張文顯著：《當代西方法哲學》，吉林大學出版社1987年7月第1版，第164頁至170頁。

參見蔣慶著：《政治儒學中的責任倫理資源》，載劉軍寧等編：《市場社會與公共秩序》，第254頁至255頁。

同上，第258頁至260頁。另見：林毓生著：《如何做個政治家》，載氏著：《中國傳統的創造性轉化》，三聯書店1988年12月第1版。并請參見韋伯演說原文，載氏著《學術與政治》，馮克利譯，三聯書店1998年11月版，第54頁至117頁。

同注{1}，第52頁。

馬起華著：《政治制度》，（臺北）商務印書館，1978年版。轉引自：張賢明《政治責任與法律責任的比較分析》，《政治學研究》2000年第1期，第15頁。

[日]《現代政治學小詞典》（日文版），有斐閣，1978年版。轉引自：同上。

郭道暉著：《法的時代精神》，湖南人民出版社1997年版，第468頁。轉引自：同上。

王成棟著：《政府責任論》，中國政法大學出版社1999年版，第80頁。

參見中國政法大學司久貴碩士學位論文：《行政法律責任研究》，1992年12月1日，第19頁至28頁。

2001年3月27日，重慶市作出規定：對于一年內發生一次性死亡十人以上事故兩次或發生死亡三十人以上事故一次的地區、部門和單位的分管領導要引咎辭職；因管理不到位，嚴重的官僚主義或失職、瀆職而釀成社會影響大、性質惡劣的事故的地區、部門和單位行政一把手也要引咎辭職。見曾鵬宇：《誰必須引咎辭職？重慶、深圳為領導定下“硬指標”》，北京青年報，2001年3月29日。轉引自：黃仁宗：《我國政府公共行政價值取向的變革分析》，《中國行政管理》，2001年第8期，第37頁。很明顯：對引咎辭職作出硬性規定、制定量化標準是和引咎辭職的性質相沖突的。