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一、信賴保護(hù)原則的基本理論

（一）信賴保護(hù)原則的含義、產(chǎn)生與發(fā)展。目前學(xué)術(shù)界關(guān)于信賴保護(hù)原則含義的界定并沒(méi)有統(tǒng)一的觀點(diǎn)，各種學(xué)說(shuō)也是層出不窮，但其基本價(jià)值理念基本是一致的，概括地說(shuō)，行政法中的信賴保護(hù)原則是指在行政管理過(guò)程中，作為行政管理相對(duì)人一方的公民對(duì)基于對(duì)行政權(quán)力的權(quán)威而產(chǎn)生的正當(dāng)合理信賴，行政機(jī)關(guān)對(duì)基于此信賴而產(chǎn)生的利益應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得隨意改變或撤銷已生效的行政行為，因?yàn)榭陀^事實(shí)或政策變化確需改變其做出的行政行為時(shí)，對(duì)于因此給行政相對(duì)人造成的損失應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償或者賠償。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是政府要言而有信，恪守承諾，行政行為一旦做出，就不能隨意改變或者撤銷，朝令夕改，反復(fù)無(wú)常。二戰(zhàn)之前，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則還處于萌芽階段，其并沒(méi)有被系統(tǒng)的規(guī)定。二戰(zhàn)后，隨著自然法的復(fù)興，實(shí)質(zhì)正義和實(shí)質(zhì)法治再次彰顯，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則才首先在德國(guó)得以確立，之后逐漸被大多數(shù)國(guó)家所接受，成為其行政法的一項(xiàng)基本原則。1956年德國(guó)聯(lián)邦行政法院判決的“安寡金”案是信賴保護(hù)的一個(gè)關(guān)鍵案件。此后，聯(lián)邦行政法院于1957年10月就信賴保護(hù)作出了一個(gè)日后遵循的判決。1976年德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》正式將信賴保護(hù)原則規(guī)定其中，信賴保護(hù)原則成為了行政法中的一項(xiàng)基本原則。在英美法系國(guó)家，雖然沒(méi)有像德國(guó)等大陸法系國(guó)家那樣明確規(guī)定信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，但也存在與信賴保護(hù)原則相類似的制度，如英國(guó)的合法期待原則，美國(guó)的禁止翻供原則等都體現(xiàn)了信賴保護(hù)原則的內(nèi)容。（二）信賴保護(hù)原則的構(gòu)成要件。了解信賴保護(hù)的構(gòu)成要件即到底什情形下可以適用信賴保護(hù)是研究信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則中首先要面對(duì)的問(wèn)題，因?yàn)椴⒉皇撬械男袨槎伎梢猿闪⑿刨嚴(yán)?，?duì)信賴?yán)嫦碛姓弑Ｗo(hù)的同時(shí)可能會(huì)導(dǎo)致其他人的利益甚至公共利益受到相應(yīng)的損害。1.信賴的基礎(chǔ)。此為信賴保護(hù)原則得以存在的前提和基礎(chǔ)，沒(méi)有信賴基礎(chǔ)，信賴保護(hù)自然就無(wú)從談起。所謂信賴基礎(chǔ)，就是足以使行政相對(duì)人產(chǎn)生信賴的事實(shí)和行為。通說(shuō)認(rèn)為構(gòu)成信賴保護(hù)原則之基礎(chǔ)是行政主體在履行職務(wù)活動(dòng)時(shí)所產(chǎn)生的行政行為，包括具體行政行為和抽象行政行為?？傊?，無(wú)論是抽象行政行為還是具體行政行為，都要求其具有國(guó)家權(quán)力外觀，具有“法的外貌”。此外，作為信賴基礎(chǔ)的行政行為應(yīng)當(dāng)是有效成立的且為相對(duì)人所知曉的行政行為，無(wú)效的行政行為自始無(wú)效，自始就不存在，當(dāng)然就不會(huì)產(chǎn)生信賴?yán)?；如果相?duì)人從始至終不知道該行政行為的存在，就不會(huì)根據(jù)該行政行為做出自己的安排，自然也不會(huì)產(chǎn)生信賴?yán)妗?.信賴表現(xiàn)。所謂信賴表現(xiàn)是指行政相對(duì)人基于對(duì)政府及公權(quán)力機(jī)關(guān)的敬畏和信任，于是產(chǎn)生了合理的預(yù)期，根據(jù)行政主體所做的行為來(lái)安排自己的生產(chǎn)和生活。此外，信賴基礎(chǔ)與信賴表現(xiàn)之間需存在著一定的因果關(guān)系，如果公民做出的行為不是基于對(duì)于行政主體所做行政行為的信賴，其信賴?yán)嬉膊粫?huì)產(chǎn)生。3.信賴值得保護(hù)。信賴是否值得保護(hù)其判斷基準(zhǔn)主要是根據(jù)無(wú)過(guò)錯(cuò)原則，只要是相對(duì)人是善意的且沒(méi)有重大過(guò)失，其合法的利益就應(yīng)該受到保護(hù)。不能讓因?yàn)樾姓黧w的原因?qū)е碌蔫Υ没蛘哌`法的行政行為的后果讓沒(méi)有任何過(guò)錯(cuò)的相對(duì)人來(lái)承擔(dān)，否則有違公平的原則理念。（三）信賴保護(hù)的方式?！盁o(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，”一般來(lái)說(shuō)，信賴保護(hù)大致有兩種類型的保護(hù)方式，一是實(shí)體性保護(hù)，這是大陸法系國(guó)家目前所采用的的最普遍的方式，實(shí)體保護(hù)又分為存續(xù)保護(hù)和財(cái)產(chǎn)保護(hù)兩種方式。二是程序性保護(hù)，這是美國(guó)英國(guó)等英美法系國(guó)家主要采用的方式。1.存續(xù)保護(hù)，又可稱之為維持現(xiàn)狀，即維持原行政行為的效力，使其繼續(xù)存在。存續(xù)保護(hù)是信賴?yán)姹Ｗo(hù)最完整最有效的方式。在什么情況下適用存續(xù)保護(hù)，需要在撤銷原行政行為所欲維護(hù)之公共利益與信賴保護(hù)之私人利益之間進(jìn)行衡量比較，如果信賴保護(hù)的私人利益明顯超過(guò)撤銷或改變?cè)姓袨樗S護(hù)之公共利益時(shí)，這時(shí)便不得撤銷或改變?cè)姓袨椤?.財(cái)產(chǎn)保護(hù)，是指行政主體一方因?yàn)榭陀^情況發(fā)生變化或者作出行政行為時(shí)所依據(jù)的法律法規(guī)發(fā)生改變時(shí)，如果不撤銷或改變?cè)姓袨榫蜁?huì)損害到公共利益，在利益衡量下必須撤銷或改變行政行為時(shí)，必須給予行政相對(duì)人因其信賴?yán)媸艿綋p失合理的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償。財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償是比較常用的一種保護(hù)方式，但是金錢并不能解決所有問(wèn)題，比如行政許可的某種資格利益。3.程序保護(hù)。程序保護(hù)主要適用于英美法系國(guó)家，這與英美法系國(guó)家程序法發(fā)達(dá)是分不開(kāi)的。程序保護(hù)要求賦予行政相對(duì)人參與權(quán)和請(qǐng)求權(quán)，使相對(duì)人能夠有充分的表達(dá)自己的意見(jiàn)的權(quán)利，促使行政機(jī)關(guān)在充分聽(tīng)取行政相對(duì)人的意見(jiàn)后作出合理的選擇。比如，在撤銷某一行政許可時(shí)，要充分聽(tīng)取相對(duì)人的陳訴申辯，必要時(shí)以聽(tīng)證的形式作出決定。

二、信賴保護(hù)原則在我國(guó)行政法領(lǐng)域的適用及其存在的問(wèn)題

（一）信賴?yán)姹Ｗo(hù)在我國(guó)的確立。我國(guó)對(duì)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的研究較其他國(guó)家和地區(qū)來(lái)說(shuō)起步較晚，究其原因，是因?yàn)槲覈?guó)長(zhǎng)期受傳統(tǒng)思想的影響，行政主體一直以來(lái)都以公共利益為本位，只要公共利益與私人利益產(chǎn)生沖突時(shí)，不管其私人利益是否合法，也不管與欲維護(hù)公共利益相比較孰輕孰重，一律以犧牲私人利益為代價(jià)來(lái)維護(hù)公共利益，這就使得個(gè)人利益不能得到有效的保護(hù)。隨著我國(guó)依法治國(guó)和民主法治建設(shè)的有效推進(jìn)，政府的管理理念也在逐步發(fā)生變化，服務(wù)型政府正在逐漸形成，對(duì)于個(gè)體利益的保護(hù)也日益加強(qiáng)。著名的1999年“田勇訴北京科技大學(xué)拒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案”被認(rèn)為是中國(guó)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的源頭。首先，最高人民法院于1999年頒布的關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋中對(duì)信賴保護(hù)原則就做了隱晦的規(guī)定。2003年通過(guò)的《行政許可法》對(duì)于行政信賴保護(hù)具有極其重要的意義，因?yàn)檫@是我國(guó)首次將信賴保護(hù)的要求以立法的方式予以法律化、明確化，對(duì)推動(dòng)信賴保護(hù)原則的發(fā)展影響深遠(yuǎn)。同時(shí)，國(guó)務(wù)院于2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》也對(duì)信賴保護(hù)進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)定。此后，我國(guó)關(guān)于行政信賴保護(hù)的研究在不斷地深入，信賴保護(hù)的適用也在不斷增多。例如“郭翠華訴宿遷市宿城區(qū)人事局不依法辦理退休手續(xù)案”，“李東彩訴玉環(huán)縣國(guó)土資源局土地行政撤案”，“益民公司訴河南省周口市政府行政行為違法案”等等都或多或少體現(xiàn)了信賴保護(hù)原則的精神。（二）我國(guó)行政信賴保護(hù)原則存在的問(wèn)題。雖然我國(guó)《行政許可法》對(duì)信賴保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定，司法實(shí)務(wù)中對(duì)其也進(jìn)行了適用，但立法上僅對(duì)授益行政行為進(jìn)行了規(guī)定，適用范圍過(guò)于狹窄，進(jìn)而導(dǎo)致部分行政行為的信賴保護(hù)缺乏依據(jù)。而且，立法上對(duì)于信賴保護(hù)的適用條件也不夠明確，因?yàn)樽鳛樾刨嚮A(chǔ)的行政行為即可能是合法的行政行為，也有可能是違法的行政行為，基于合法行政行為而產(chǎn)生的信賴?yán)娈?dāng)然值得保護(hù)，基于違法行政行為所產(chǎn)生的信賴?yán)媸欠裰档帽Ｗo(hù)理論界尚存在爭(zhēng)議，我國(guó)立法也未明確規(guī)定，導(dǎo)致司法實(shí)務(wù)中對(duì)此案件的處理爭(zhēng)論頗大。此外，對(duì)于公共利益的界定和衡量標(biāo)準(zhǔn)不清晰，導(dǎo)致了公共利益被大量濫用，行政機(jī)關(guān)假借公共利益的幌子侵害私人合法權(quán)益的事情時(shí)有發(fā)生，致使信賴保護(hù)的適用存在相當(dāng)大的困難。

三、完善我國(guó)行政信賴保護(hù)的幾點(diǎn)建議

（一）擴(kuò)大行政信賴保護(hù)的適用范圍。目前我國(guó)僅《行政許可法》規(guī)定了信賴保護(hù)的要求，其他行政法律規(guī)范鮮有見(jiàn)到，這其實(shí)并不符合該項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)初衷和發(fā)展趨勢(shì)，其他具體行政行為，行政合同，行政指導(dǎo)等事實(shí)行為和部分抽象行政行為也應(yīng)納入到信賴保護(hù)適用范圍內(nèi)。比如根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律的相關(guān)規(guī)定，行政指導(dǎo)等事實(shí)行政行為并不屬于行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍，行政相對(duì)人對(duì)于其受到的損害又該如何救濟(jì)？這時(shí)信賴保護(hù)原則便會(huì)起到作用，彌補(bǔ)這一缺憾。（二）明確信賴保護(hù)適用的條件。我國(guó)目前尚未明確基于違法行為所產(chǎn)生的信賴?yán)媸欠襁m用于信賴保護(hù)，導(dǎo)致信賴保護(hù)適用上的困難，其實(shí)對(duì)違法行政行為所產(chǎn)生的信賴?yán)孢M(jìn)行保護(hù)也反映出了合法行政原則和信賴保護(hù)原則之間的沖突問(wèn)題。但是筆者認(rèn)為設(shè)計(jì)信賴保護(hù)原則的目的就是規(guī)范公權(quán)力保護(hù)私權(quán)利，只要是行政相對(duì)人本身善意無(wú)過(guò)錯(cuò)，其合法預(yù)期就應(yīng)該值得保護(hù)，即對(duì)相對(duì)人進(jìn)行信賴保護(hù)時(shí)，應(yīng)著重于相對(duì)人本身是否善意，而不是著眼于行政行為本身是否具有瑕疵。（三）明確公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)。如何界定公共利益需要注意以下幾點(diǎn)：首先，公共利益受益范圍廣，所謂的公共利益指的就是社會(huì)全體成員所共同享有利益，所以它的主體具有廣泛性，即不特定多數(shù)人所共同享有的利益，那些貌似公共利益實(shí)際上屬于少數(shù)人或個(gè)別集團(tuán)的利益就不屬于公共利益。其次，公共利益是應(yīng)符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的，符合全社會(huì)成員的根本利益，能夠被全體社會(huì)成員所擁護(hù)，能夠促進(jìn)社會(huì)的不斷發(fā)展。此外，由于公共利益的范圍非常廣泛，立法無(wú)法將其全部列出，故而可以采取概括式和正反列舉式的方法進(jìn)行規(guī)定，以此來(lái)保證在判斷公共利益時(shí)的準(zhǔn)確性。

四、小結(jié)

信賴保護(hù)原則首先源于私法領(lǐng)域，而后逐漸擴(kuò)展到公法乃至行政法領(lǐng)域。信賴保護(hù)原則的興起，體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)法治觀的張揚(yáng)。二戰(zhàn)之后德國(guó)首先提出信賴保護(hù)原則，之后被多數(shù)國(guó)家和地區(qū)所采用，盡管其表現(xiàn)形式存在著這樣的或那樣的差別，盡管它是以法的一般原則的身份出現(xiàn)，但大多數(shù)國(guó)家紛紛將其成文化、法律化，將其納入本國(guó)行政法律規(guī)范之中，這是實(shí)質(zhì)法治的體現(xiàn)。在目前世界普遍要求加強(qiáng)人權(quán)保障的背景下，信賴保護(hù)原則的興起便適應(yīng)了這一發(fā)展大勢(shì)。保護(hù)公民基于正當(dāng)合理的信賴所產(chǎn)生的利益，是政府公信力的基石。信賴保護(hù)原則的產(chǎn)生，對(duì)于建立誠(chéng)信政府、提高政府公信力，保護(hù)公民的合法權(quán)益都有極大的促進(jìn)作用。黨的十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法制體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，信賴保護(hù)原則正可以為我國(guó)法治國(guó)家的建設(shè)添磚加瓦。讓信賴保護(hù)在法治的殿堂中翩翩起舞。

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作者:吉化振 胡博文 單位:黑龍江大學(xué)