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[摘要]：比例原則是大陸法系國家和地區(qū)行政法領(lǐng)域的一項重要原則，該原則因其保護公民權(quán)利的功能而素有行政法上“皇冠原則”的美譽。但在我國，比例原則并未得到足夠重視。本文在對行政法比例原則的淵源、內(nèi)涵進行分析的基礎(chǔ)上，進一步論述了比例原則的法律地位、適用范圍以及比例原則在行政法上的適用。

[關(guān)鍵詞]：比例原則淵源適用

一、比例原則概說

（一）比例原則的淵源

比例原則，又稱為禁止過度原則。是指行政主體實施行政行為應(yīng)兼顧行政目標的實現(xiàn)和保護相對人的權(quán)益，如果行政目標的實現(xiàn)可能對相對人的權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，二者有適當?shù)谋壤?/p>

比例原則著眼于法益的均衡，以維護和發(fā)展公民權(quán)為最終歸宿，是行政法上控制自由裁量權(quán)行使的一項重要原則。

比例原則的溯源是德國聯(lián)邦憲法法院在處理實際案件中通過判例發(fā)展起來而逐步得到廣泛承認的一個基本原則，而非成文法明文規(guī)定的。其雖然可以追溯到英國大憲章的規(guī)定——人民不得因為輕罪而得到重罰，但在憲法—公法領(lǐng)域最早起源和形成于19世紀的德國警察法中，1882年7月14日普魯士高等法院在著名的“十字架山”案件判決中，對警察機關(guān)援引為促進福祉而制定的建筑法令（禁區(qū)令）以未得法律授權(quán)為理由而宣告原告勝訴。該判決使作為比例原則子原則之一的必要性原則得以確立。1931年6月1日公布的《普魯士警察行政法》使比例原則最終為立法所肯定。其核心內(nèi)容是行政成本應(yīng)與行政效果之間保持合理的比例關(guān)系。它要求行政主體的行政活動，在合法的范圍內(nèi)，注意合理的比例和協(xié)調(diào)。

（二）比例原則的內(nèi)涵

行政法意義上的比例原則是一個相當廣義的概念。因其廣義，所以在學界，對其內(nèi)涵具體是什么有很大爭論，其中“三分法”和“二分法”論爭時日已久。通說以“三分法”來揭示比例原則的構(gòu)成，即認為比例原則具體包含適當原則、必要性原則及狹義比例原則三個子原則，同時分析各構(gòu)成之間的關(guān)系。在通常意義上，比例原則是指行政機關(guān)在行使行政職權(quán)時，應(yīng)當全面均衡行政目標的實現(xiàn)和保護相對人權(quán)益之間的關(guān)系，如果為了實現(xiàn)行政目標所采取的措施對相對人權(quán)益造成某種不利影響或損害，那么應(yīng)將這種不利影響或損害限制在最小的范圍內(nèi)，并且與所處求的行政目標成適度比例。

總而言之，比例原則的這三項子原則分別從“目的取向”、“法律后果”、“價值取向”上規(guī)范行政權(quán)力與其行使之間的比例關(guān)系。三者相互聯(lián)系、不可或缺，構(gòu)成了比例原則的完整而豐富的內(nèi)涵。

二、比例原則的適用范圍

關(guān)于比例原則的適用范圍，主要有下列幾種認識：第一，認為它適用于立法、行政、司法等所有國家行為，而且認為其還適用于所有公、私法領(lǐng)域，適用于刑法、民法等部門法；第二，認為它適用于整個行政法部門，適用于所有行政行為，包括侵害行政和授益行政；第三，認為其只適用于行政法的部分領(lǐng)域，即警察領(lǐng)域的侵害行政行為。由于各個國家地區(qū)法制背景的不同，使得比例原則在不同國家的實踐情況并不相同，但總體上，比例原則在立法、刑法以及私法領(lǐng)域都有適用的情況。

（一）立法領(lǐng)域

在德國，將比例原則用來控制立法的做法，基本上得到了學術(shù)界的認可。由于立法者在憲法所規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，有權(quán)全面自主地制定憲法規(guī)范，立法者因而具有政治決定上的自主性，使得立法者能夠針對具體事項進行考量，即應(yīng)為追求哪些利益而犧牲另一部分利益，為何目的犧牲一些利益而保護另一部分利益。比例原則的功能即是衡量手段、目的之間是否適當、相稱、平衡，即法律規(guī)定的措施（手段）與立法者所規(guī)定的（預(yù)期的）目標相符合，那么手段與目的就是相適應(yīng)的。

（二）刑法領(lǐng)域

比例原則所具有的憲法位階地位，毫無疑問地能夠?qū)⒋嗽瓌t適用于刑法領(lǐng)域。合比例的思想在刑法中確有體現(xiàn)，刑法的基本原則之一—罪刑相當原則，其實就包含了比例的思想。比例原則在罪刑相當原則的體現(xiàn)，可以深化量刑基準的內(nèi)容，使法官在量刑活動中有準則可循，可以減少法官任意量刑的可能性。在德國，最典型的案例就是聯(lián)邦憲法法院的抽取腦脊髓案件。

三、比例原則在行政法上的適用

（一）我國引入比例原則的可行性

雖然我國有引入比例原則以代替難以發(fā)揮效用的合理性原則的必要，但是我們也要認識到，引進一項先進的制度不能盲目，必須考慮在我國是否有適合其生長與發(fā)展的土壤。

在我國歷史上占據(jù)主流地位的儒家思想即主張和、適度、不偏激、適可而止。如今我國提倡建立社會主義和諧社會，表明在傳統(tǒng)“和”的思想理念下，注重適度、平衡。而比例原則謀求手段和目的、公共利益和私人利益的平衡，追求公共利益與私人利益和諧共存。適當性原則要求手段能達目的，防止手段的“不及”；必要性原則要求手段是造成最少侵害的手段，防止過度；而狹義比例原則是從價值取向角度保障公民權(quán)利，達成公益和私益的衡平。因而，從整體上看比例原則與我國傳統(tǒng)觀念相契合，其在我國的適用不會引起人們的抵觸或有意的規(guī)避。

在我國現(xiàn)今的立法和司法實踐中，比例原則逐漸得到體現(xiàn)。如我國《行政訴訟法》第一條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！薄缎姓幜P法》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法。”第四條規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當”?！缎姓?fù)議法》第一條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！弊罱鼑鴦?wù)院頒布的《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》第三條第二款規(guī)定：“社會撫養(yǎng)費的征收標準，分別以當?shù)爻擎?zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民年人均純收入為計征的參考基本標準，結(jié)合當事人的實際收入水平和不符合法律、法規(guī)生育子女的情節(jié)，確定征收數(shù)額”等等。

（二）比例原則在行政裁量權(quán)行使中的適用

1、行政立法中的比例原則適用

比例原則能夠有效地促進行政立法者依法制定相關(guān)法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件，選擇出既能確保行政目標的實現(xiàn)，又對相關(guān)公民、法人或其他組織的權(quán)益損害較小的、最優(yōu)立法方案。比例原則對行政立法裁量的限制，主要包括對行政立法的目的性及必要性的審查、對立法“比例性”的審查，要求行政立法者在個人權(quán)利和公共利益之間應(yīng)當作一個“利益衡量”，使人民不致遭到“過度”的侵犯。具體說來，即根據(jù)妥當性原則，國家機關(guān)在進行行政立法時，必須考慮這項行政立法是否可以達到所追求的目的，若達不到目的，則無需立法。而某項行政立法可以達到行政目的，但是否是將產(chǎn)生最小不良作用的方式，可依據(jù)必要性原則，對不符合標準的加以修改和變更，直至達到必要性標準。法律作為調(diào)整社會關(guān)系的手段，在對某些人賦予權(quán)利的同時，會對另一些人科以義務(wù)，行政法律規(guī)范也不例外，但基于行政法律關(guān)系的特殊性，更需要對公共利益和私人利益加以平衡，而平衡的標準即可適用狹義比例原則。

2、行政執(zhí)法中的比例原則適用

雖然在現(xiàn)代社會中，行政機關(guān)權(quán)力行使的范圍不斷擴張，其觸角甚至已伸向立法和司法領(lǐng)域，存在所謂的行政立法、行政司法之說。但是，行政機關(guān)權(quán)力行使的主要范圍仍然是行政執(zhí)法領(lǐng)域。自由裁量權(quán)在這個領(lǐng)域發(fā)揮功能最大，也最易被濫用，最易侵犯公民權(quán)利和利益。因此，在行政執(zhí)法領(lǐng)域更應(yīng)該充分發(fā)揮比例原則的作用，以保障行政執(zhí)法中公益和私益的平衡。

行政處罰應(yīng)該是比例原則適用的最重要的領(lǐng)域。我國《行政處罰法》第4條第2款規(guī)定：“設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為根據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當?！笨梢钥闯銎渲幸呀?jīng)隱含了比例原則的因素，但若能夠用比例原則加以具體化，則適用起來會更方便。具體如下：首先，行政處罰的決定必須具有妥當性，即行政處罰的設(shè)定必須是出于維護公共利益等正當?shù)男姓康?，否則將視為違法；其次，行政處罰的設(shè)定必須具有必要性。為達致維護公共利益的正當目的，除進行行政處罰外己沒有其他的手段可供選擇，并且處罰的種類和幅度是達到行政目的諸方式中最溫和、對相對人侵害最小的；最后，行政處罰必須滿足均衡性的要求，即行政處罰給相對人權(quán)益所造成的侵害與所保護的公共利益等行政目的之間應(yīng)具有法益相稱性。我們要維護公共利益，但也不能因較小的公共利益而犧牲較大的私人利益，即公益和私益之間要具有適當?shù)谋壤浴?/p>

3、行政裁決中的比例原則作用

行政裁決是指依法由行政機關(guān)依照法律授權(quán)，對當事人之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進行審查，并作出裁決的行政行為。在行政裁決中，行政機關(guān)工作人員以類似于法官的身份出現(xiàn)，但他們畢竟不是真正的法官，正確適用比例原則，可以使他們在作出行政裁決時有一個較客觀、易把握的判斷標準，并據(jù)此作出公正的裁決。