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一、引言

行政效率通常是指行政管理中所投入的人力、物力、財力和時間等資源與所獲得的行政效果之間的比率關系。一般認為，行政效率越高越好。行政管理學的開創人伍德羅?威爾遜在《行政研究》中特別強調的一點就是，政府怎樣才能最富成效地做好本職工作（Wilson，1887）。稍后，被稱為“科學管理”之父的泰勒，同樣以“效率最大化”（maximumefficiency）作為其管理思想的核心（Tylor，1911）。爾后，雖然在管理思想上不斷推陳出新，曾對“效率至上”（gospelofefficiency）的理念做過一定程度的校正，但直到上世紀九十年代興起的“政府再造”運動，仍舊以“追求政府效率”為其宗旨（奧斯本、蓋布勒，1996）。目前，我國很多行政機構也都在積極進行各類行政實驗，但很多政府治理創新大致還是以“效率”為旨歸，比如山西省地稅局的“兩個示范”項目（毛壽龍、盧曉忠，2009）?？梢姡瑹o論在理論還是實踐中，行政效率從來就是人們追求的一個重要維度，而對這一概念（特別是其局限性）的探討，也就成為本文的主題。

二、效率的重要地位

可以說，在行政管理學的發展史上，正是對行政效率的追求才讓行政學從政治學中分離出來成了一門獨立學科。行政學發展的很多里程碑式的事件，也通常與效率概念相連，如著名的西沃之爭(theSimonvs.WaldoDebate)雖因方法論中的分歧而起，但后來的爭論焦點還是回歸到效率的中立性或道德性差別上了。盡管這種爭論始終沒有輸贏之分，但圍繞著效率的“兩種觀點都已整合到公共行政學的教科書中去了”（顏昌武、劉云東，2008）。也就是說，人們圍繞效率概念所做的思考，一直在推動著公共行政學進行范式演化。西方的行政實踐也告訴我們，效率常常成為政府改革的抓手，如克林頓上臺后不久即讓副總統戈爾負責進行了一項以“增進效率、去除繁縟”為目標的政府體制改革（Gore,1993）。在我國的行政實務中，對效率的吁求同樣重視，《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中就反復表示要“推進行政制度改革”“、降低行政成本”“、提高行政效率”等。有學者對此解讀說“：推進行政管理制度和方式創新，就是要切實改變那種依然存在的拍腦袋決策、越權決策、不按程序決策的行政行為，要善于運用現代科學技術，創新管理手段，優化管理流程。”①如此則可推論，“十二五”中關于行政管理體制改革的觀點，其實還處于科學管理的范疇，而科學管理的根本目的就是要求用科學化、標準化的管理方法代替經驗式的管理方法，從而達到最高的工作效率。這種指導思想在一定程度上是各地行政創新努力的反映。山西省地稅系統曾在2007年制定并推行了《實務標準化操作示范》，著眼點正是“科學管理、提高效率”，即力求稅收管理的科學化、精細化、規范化、標準化，從而“可方便快捷地把事情辦好，務求有利于提高稅收工作的效率，有利于提高納稅人辦稅效率，同時不增加納稅人和基層稅務干部的負擔”，讓“復雜問題簡單化，平面制度立體化，建立一個一看就懂、一用就會的傻瓜式辦稅模型，從而大大提高執法效率”（毛壽龍、盧曉忠，2009）。其實在我國，行政人員對效率的關注有著深遠的歷史傳統?！妒酚洝飞现v，兩千多年前的秦孝公就特別崇信效率，甚至說“只要能讓秦國強大，就給他封官分土”，②很有點古代“貓論”的意思，結果招來了著名的行政改革家衛鞅。然而，衛鞅給孝公灌輸的行政路徑分別是“帝道”、“王道”，但孝公認為這些行政路徑“久遠”而“不能待”，用現代詞語來說就是“太慢、效率太低了”，絲毫不感興趣。后來，衛鞅講“霸道”，以其高效強國之長，令孝公心向往之，這也就鑄成了秦國后來的行政取向，并進而影響到中國幾千年來的行政訴求走勢，甚至與當今學者提出的“北京共識”在“效率導向”方面還有些共同內核。

三“、北京共識”中的效率

當今中國的經濟發展以其發展速度與經濟總量令世界矚目，對此做研究的學者很多，從各個角度提出了不同的因果性解釋理論，本文對此不打算做專門的討論，只是說一下其中與本文主題相關的一個有代表性的概念，即“北京共識”（Ramo，2004）。這是因為，“北京共識”蘊藏的一個重要判斷就是：中國高效的行政模式造就了輝煌的經濟成就。所謂“北京共識"是基于”華盛頓共識"而衍生的概念。華盛頓共識的核心是“小政府、私有化、自由化”，以及在此基礎上倚重企業家精神和自發秩序的經濟發展模式，但中國并沒有完全遵循上述原則，卻反而獲得了似乎更為強勁的增長勢頭，對此，雷默用“北京共識”做了解釋。北京共識的內涵雖然不一而足，但據有些學者的分析，其首要因素就在于“：中國存在一個強有力的政黨以及在這個黨領導下的強有力的政府，尤其有一個富有權威的中央政府，這是中國改革開放走向成功的重要政治前提。”（鄒東濤，2006）用行政學術語來講，就是說中國的行政效率高。依照公共選擇理論的框架，中國的行政模式可以大大壓縮決策成本（BuchananandTullock，1962），同時，按照古德諾的理解，一個強大的黨更可以用來貫通中央與地方，協調政治與行政，從而可大大強化決策的執行效率（Goodnow，1900）。這在我國的行政實踐中可以找到很多印證，比如，凡是中央決定了的事情，其完成效率通常極高，包括舉辦奧運會世博會、組織汶川玉樹的救災工作、國慶大閱兵等大規模任務，其推進速度之快、成效之高、資源調集之得力，堪稱世界無雙。反過來講，有人提出的“西方民主導致低效”之命題，不無道理。2011年3月，全國人大常委會委員長吳邦國宣布了著名的“五不搞”：“不搞多黨輪流執政；不搞指導思想多元化；不搞‘三權分立’和兩院制；不搞聯邦制；不搞私有化?！倍浞疵?，即“五搞”，也許恰恰能詮釋“北京共識”的核心內涵，即“堅持黨的領導”、“堅持馬列主義、思想、鄧小平理論、三個代表及科學發展觀”、實行“民主集中制”與“地方服從中央”的組織原則、堅持“公有制占主體、國家資源的統一調配制度”。這樣看來“，北京共識”的邏輯酷似威爾遜在《行政研究》中所描述的“大陸”模式，即決策人數少，則可克服太多民眾的意見所帶來的紛亂性，因為如果完全采納廣大民眾意見的話，將寸步難行（wilson，1887）。這樣，決策者的單一化將“有利于快速采納一個方案并加以推行”。改革的總設計師鄧小平同志曾提過一句名言“：不爭論是我的一個發明”，理由是“不爭論，是為了爭取時間干。一爭論就復雜了，把時間都爭掉了，什么也干不成，我們是等不起的”。無獨有偶，目前奧巴馬謀求連任的競選口號居然也是“我們等不起”（wecan''''twait），③這種效率導向的口號，仿佛是兩千多年前秦孝公所謂“吾不能待”的歷史回響，同時也讓我們感到奧巴馬自覺不自覺地正在從“北京模式”中汲取中國效率的亮點。

四、“效率至上”理念的局限性

前文談到了效率在節約時間、減少成本、增進收益方面的巨大作用，說明了它在行政管理中的突出地位，但是否就可以得出“效率至上”的結論呢？古語說：“過猶不及。”效率雖然帶來了很多益處，但一味追求高效而過度的話，恐怕也會滋生弊害，甚至完全走向反面。布坎南和塔洛克認為，公共事務的治理中存在兩種成本，即決策成本和外部成本。前者與參與決策的人數成正比，當一個人決策時決策成本最小，決策效率最高；后者則與決策人數成反比，也就是說，在一個共同體內，決策人數少意味著有更多的人會被強制接受某項安排，外部成本隨之增多。然而，外部成本在行政實踐中似乎常常處于隱性狀態而遭到忽略。例如，“摸著石頭過河”是中國模式中的一個基本經驗。鄧小平同志在“南巡”講話中反復強調的是“膽子大一點、步子快一點”“、大膽地試、大膽地闖”“、有錯誤不要緊，改過來就是了”等等。④這種注重實踐的行政方式在當時語境下恰如其分，但問題就像威爾遜很早就曾指出的那樣：“原初的權宜之計，常常會被固化、升格為某種原則并加以恪守”（Wilson,1887）。結果，鄧小平當初所倡導的那種“錯了重來”的行政方式，后來竟然被不少行政人員固化為一種“擋箭牌”，為圖一時便利就輕率行動，對外部成本很少充分考量。其結果要么因為理想而標榜為自己的功績，要么出現非意圖后果而把失誤的成本推給外部，甚至還用鄧小平同志的話語來做證明：“錯了，糾正，就是了”（鄧小平，1992）。例如，關于先前的中國醫改，2005年，國務院發展研究中心宣布：“目前中國的醫療衛生體制改革基本上是不成功的?！雹莸钊朔艘乃嫉氖?，某些行政人員全然不探討行政失敗的外部成本，還唱起贊歌來：“醫改雖然不成功，但敢于公開宣布‘醫改不成功’這本身卻是很有意義的。因為它打破了‘報喜不報憂’的局面?！崩^而連篇累牘地引證領袖的話以做支撐：“我們國家改革開放的總設計師鄧小平同志反復教導我們，‘搞改革完全是一件新的事情，難免會犯錯誤，但我們不能怕，不能因噎廢食，不能停步不前?！母餂]有萬無一失的方案……不犯錯誤不可能，要爭取犯得小一點，遇到問題就及時調整?！幻包c風險，辦什么事情都有百分之百的把握，萬無一失，誰敢說這樣的話？一開始就自以為是，認為百分之百正確，沒那么回事，我就從來沒有那么認為?！@些教導明確了搞改革的一條重要方針和政策，就是允許改革有失誤，有錯誤不要緊，改過來就是了。這次宣布醫改失敗后，黨中央、國務院并沒追究某個部門、某個領導的責任，而主要是總結經驗教訓。這充分體現了‘允許改革有失誤’的政策，對于鼓勵人們不因噎廢食‘，膽子更大一點’去搞改革，具有積極的促進作用?！Ｍ渌母铩⑵渌ぷ饕材芟襻t改一樣，有錯就說，錯了就改。”⑥這些辯解，乍一看言之鑿鑿，很像西方的漸進主義思想，但問題是，犯錯盡管難免，但并不能因為錯誤的難免就可以推卸必然的責任！如果行政人員隨便以“有錯就改”、“沒有百分之百正確”等漸進主義片段化的思想作為“護官符”，希圖旱澇保收、享利而不擔責，那么，對行政體制改革中的問責制推進以及對整個社會的福利來講，無疑都是十分有害的。同時，當行政決策非常高效時，外部成本考量的必要性將格外凸顯，因為高效的決策和執行模式就意味著少部分人的行為會對大部分人造成巨大的利害影響。所以“，拍腦袋”的行政決策方式雖然異常高效，但那是以潛在的巨量外部成本為代價的。2010年廣州市舉辦亞洲運動會期間，市政府為了廣州地面交通的順暢，“高效”地推出一項措施：從11月1日起30天內地鐵免費。結果導致地鐵秩序混亂不堪，于是不足一周時間，決策者又下令取消地鐵免費的方案，改為每家發放交通補貼150元。且不說這起風波帶來的其他影響，重要的是，它對政府的公信力是一種很嚴重的侵蝕！關于“法令的易變性”之弊害，洛克早就在《政府論》中做過闡釋了（洛克，2003）。但是，很多行政人員仍然披著“效率”的外衣，漠視外部成本，如此則勢必削弱政府的公信力，玷污公權力的使用，也浪費了納稅人的財富。所以，這種理念如果不調整，所有的事后補救恐怕都會流于形式，更何況很多時候，當事官員還會以“錯了重來”的遁詞逃避責任?？梢姡矢拍罟倘恢匾珜嵺`中不能“單維度”地追求它，因為應置于考量范圍之內的因素是多方面的，如經濟學意義上的機會成本，還有公共選擇學派所謂的外部成本等，這些成本的客觀存在，足以否定“效率至上”的假設了。另外，如“南轅北轍”的寓言所揭示的那樣，錯誤方向上的疾馳會造成更加離譜的錯誤?？梢?，政策效率與價值取向相伴而行，撇開了價值判斷的政策選擇，是沒有意義的。一個極端的反面例子就是周厲王，雖然他自稱“吾能止謗矣”，⑦即“在止謗方面很有能力、很有效率”，但召公告訴他“是障之也”，也就是說倒行逆施的效率再高也不過是增加障礙而已，客觀上反而增加了外部成本。所以說，效率雖然可取，但絕不宜拔高到“效率至上”的水平。

五、結束語

綜上所述，在理論探索和行政實務中，效率都具有重要的地位，尤其是當面對資源浪費、辦事拖沓和程序繁縟等問題時，行政效率無疑會成為行政界的一面旗幟。但是，由于行政的公共性，行政人員在決策和執行時，不僅要從效率維度上考慮，更需要考慮其他成本因素。缺乏價值指向的“效率至上”理念本身就是模糊的、不現實的，也是難以立足的。即使“行政效率”的定義也并不應只是滿足于物理學上的界定，而須涵蓋更多因子，如價值、倫理等。對高效的單維度追求，將潛藏很多危險，恰如拔苗的結果雖然高效，卻給長遠的發展留下了極大弊害。馬基雅維利曾說：“人類在處理一切事務時，若想要革除一種弊端，往往會有另外一種弊端出現。”因而，單維度地追求一項事物，難免會讓其他方面付出代價。對于行政而言，這種情況就特別要求權衡、折中和討價還價。本文所論述的“效率追求”之邊界問題，就是對這種情況一定程度的反映。但是，具體的邊界如何劃定，如何在計量上判斷行政中各因素各自的權重，這是本文沒有講到的地方，有待今后不斷完善。最后，再提一個有關“效率至上”的重大悖論。政治經濟學普遍認為，每個人的自利都出于天性，并不因為當了“公務”員就會改變其“私利”的天性。那么，任何行政人員必然會面臨“私利性效率”（個人的晉升與家庭的幸福方面）和“職能性效率”（科層中的職能規定與組織的要求方面）之間不完全吻合的問題。那么，所謂的“效率至上”究竟是私人的效率至上還是職能的效率至上？即便理論上可以選擇后者，那如何確保實踐中不會出現偏離呢？這類問題如果不能明確，那么行政人員的政治中立、科學化、效率至上等假定無論如何具有建設性、如何動聽，恐怕只能是一種虛構的想象而已。