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［提要］目前，多數行政事業單位內部控制和全面質量管理兩個管理體系在實際執行中自成體系，迫切需要將內部控制系統與全面質量管理標準化系統相結合。二者最終目標一致、管控內容相近、原則一致、管理過程相似、制度建立思路相似、管理手段相近，具有整合的基礎與可行性。進行內部控制建設與質量標準化管理整合，需要做好議事決策控制等關鍵控制點的整合、制度文本的整合、落地執行的整合。

關鍵詞：內部控制；全面質量管理；整合

自財政部于2012年頒布《行政事業單位內部控制規范（試行）》以來，各級行政事業單位逐步建立起了內部控制制度。新建立的內部控制體系在一定程度上與單位原有的業務質量標準管理體系相重合，兩個體系具有功能上的交叉與重合，在運行過程中往往出現多頭指揮的現象，增加了管理成本，造成了浪費，降低了經營效率效果。因此，如何利用原有的標準化組織機構以及成功運行多年的標準化體系，將內部控制建設與標準化體系相融合，大力推進內部控制建設標準化，不斷提高行政事業單位服務社會的有效性已成為一個亟待研究的新課題。

一、內部控制系統與全面質量標準化管理體系整合可行性

內部控制系統包括五大要素：控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通以及監督，而行政單位的質量管理體系主要包括四個部分：職責與權限、資源管理、工作過程的實現、考核分析與改進。內部控制關注于對單位風險的全面管控，更多地關注資產安全、經營成果和可持續發展的保證。全面質量管理重點關注的是質量，通過對質量的不斷追求，促進單位工作目標實現。雖然兩者之間存在諸多差異，但兩個系統之間也存在著一定相關性，這兩個系統具有整合基礎和可行性。（一）兩者最終目標一致。行政單位內部控制的目標主要包括：合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果；行政單位質量標準管理體系建設的主要目標是強調機關內部與相關部門的團結和諧、提高機關工作的務實性和效能意識、致力于政務和廉潔自律、建設法治化行政機關的目標、落實行政執法責任制，使行政機關從管理型向服務型轉變，不斷提高相關各方滿意度。總體來看，內部控制和質量標準管理體系二者的終極目的基本一致，都是為了預防腐敗、提高公共服務的效率和效果，只是切入角度存在差異而已。（二）二者管控內容相近。質量手冊是全面質量管理體系建設的綱領性文件，一般包括質量管理的目標、范圍和框架等內容。而內部控制手冊包含內部控制建設的背景、定義、目標、原則、要素、內框架和提綱等內容，兩者之間有相似之處；質量手冊中的程序文件、作業指導書具體描述單位各業務流程、制度內容以及操作規范，和內部控制中業務層面內部控制的內容相對應；質量管理體系中的質量記錄則相當于內部控制的控制文件。（三）二者管控原則一致。兩個體系都強調全員參與。ISO9001體系強調全員參與，各級人員都是組織的根本；內部控制體系的全面性原則也明確要求內部控制應當貫穿決策、執行和監督全過程，覆蓋行政單位及其所屬單位的各種業務和事項。另外，無論是質量管理體系審核還是內部控制評價，工作組成員都要遵守獨立性的原則。內部控制評價和質量管理體系審核的執行人可能會有所不同，但是他們必須要保持獨立。（四）二者管理過程相似。ISO質量管理體系是通過建立PDCA循環，必須總結每一次PDCA循環結，提出新目標，再進行第二個PDCA循環，以不斷提升管理水平。內部控制系統是通過內部環境的建立、風險的評估、控制活動的開展、信息的溝通以及內部監督五要素相互連接，不斷循環，從而發現管理中的問題，控制風險，提升管理水平。（五）二者制度建立思路相似。首先，單位在兩種系統建設工作正式啟動前需要對各級員工進行宣傳、教育和培訓，使他們重視集成系統建設，提高員工參與制度建設與實施的積極性。其次，制度編制者都按照“現狀調研———范圍確定———風險評估———流程繪制———手冊編寫———制度修訂”的思路進行兩種制度的編制。體系建設完成后，需要再次進行內部審核。內部審核工作主要是內部控制評價與質量管理體系的內部審核，主要目的是制度設計的合理有效性。最后，兩個系統都需要開展外部第三方獨立認證。最后，在審核發現問題時，還需要對制度體系進行不斷的改進。（六）二者管理手段相近。第一，在管理的表現形式上，兩者都是通過書面形式，使用文字、流程圖、矩陣和表格形成完整的管理系統和規章制度。在制度執行中對相關控制信息進行記錄，形成記錄（控制）文檔。第二，在管理方法上，兩者采用過程控制方法，重視風險的識別與控制。兩者均從單位各業務的運作流程入手，梳理與規范現有流程，制定流程圖，充分重視各類風險的識別和控制，制定控制措施，完善管理制度。第三，在管理責任方面，兩者都強調領導作用的重要性。領導確定單位的發展戰略、方向和管理控制目標，并創建單位文化和內部環境。只有領導重視、大力支持并且主動推行內部控制與質量管理體系的建設，相關建設工作才能夠進行。第四，在管理維護方面，兩者都需要定期進行自我評價。

二、內部控制體系與全面質量標準化管理體系整合策略

質量管理體系和內部控制的整合是指將單位目前運行的質量標準管理體系與組織內部控制體系融為一體，通過流程集成、機構整合、文件集成、內部審核整合和持續改進整合等方法，實現二者在文檔層面、管理資源層面和操作行層面的整合，形成一個既滿足質量標準管理目標又滿足內部控制目標的綜合管理體系。（一）做好關鍵控制點的整合。1、崗位設置、輪換與培訓控制的整合。為了全面反映行政事業單位各級人員的職責，明確職責和權限，加強對各個崗位人員的監督管理，防范操作風險和道德風險，促進各處室崗位人員勤奮工作和廉潔自律，將內部控制手冊中的“內部控制職能部門設置與崗位職責制度”與質量管理體系文件中的職責與權限相結合，將內部控制手冊中的“關鍵崗位工作人員崗位輪換與培訓制度”與質量管理體系文件中的“人員管理程序”和“行業培訓管理程序”進行整合，以實現崗位管理的科學化、規范化、制度化和標準化。2、議事決策控制機制整合。為認真貫徹執行民主集中制原則，建立科學、民主、高效的議事決策機制，不斷提高行政工作效率和質量，促進單位內部各處室的信息溝通，將內部控制手冊中的“議事決策制度”與質量管理體系的“內部溝通程序”進行整合。3、預算業務控制機制整合。將內部控制手冊中“預算業務內部控制制度”中預算的編制與審批、執行、績效考核程序與質量管理體系中“預算決算管理程序”中的按季度編制的預算決算程序相結合，制定出全面詳細的預算決算管理體系，規范預算控制。4、采購業務控制機制整合。將內部控制手冊中“采購內部控制制度”的編制和批準、政府采購預算、制訂政府采購實施計劃等相關內容與質量管理體系中的預算支出業務控制要求相結合，確保遵循內控規范的前提下做到采購業務標準化。5、信息系統建設與安全控制機制整合。為了提升行政事業單位信息系統的管理水平，確保信息系統安全有效運行，將內部控制手冊中“信息系統建設與安全管理制度”與質量管理體系中的“工作過程防護程序”進行整合，做到信息系統開發與維護控制標準化。6、會議管理控制機制整合。為嚴格控制行政單位各種會議的數量與規模，嚴格遵守厲行節約、反對浪費的各項規定，將內部控制手冊中“會議管理辦法”與質量管理體系中的“會議管理程序”、“會議室使用程序”進行整合，以提高單位召開會議的效率和質量。7、內部監督評價控制機制整合。為了不斷優化內部控制體系自我評價機制，規范內部控制評價程序，揭示和防范風險，將內部控制手冊中“內部控制評價制度”與質量管理體系中的“內部審核程序”進行整合，以促進單位對內部控制制度設計與運行情況的整體評價。8、內部審計控制機制整合。為貫徹落實各項規章制度，嚴肅財經紀律，推動廉政建設，系統規范地審查和評價本單位財務法規和財經紀律的執行情況、財政財務收支情況、領導干部經濟責任情況等業務活動，將內部控制手冊中的“內部審計制度”與質量管理體系中的“內部審計程序”進行整合，可以實現內部審計標準化，以審查和評價內部控制和風險管理的適當性和有效性。（二）制度文本的整合。制度文本整合是指將內部控制手冊和質量管理手冊整合到一個集成的系統文檔中，這是內部控制和質量管理系統集成的主要工作，也是整合的核心內容。單位內部控制手冊通常內容完整詳細，其統一的標準化格式可以運用于兩者文件的整合。因此，文件整合適合以內部控制手冊中的文件框架為主體，將質量標準管理文件嵌入到內部控制手冊中，整合遵循全面性原則，直接合并兩個文件中描述內容相同的部分；對于兩個文件中內容交叉的部分，借此整合之機進行甄別、梳理和策劃，通過語言文字的編輯和修改，將質量標準管理相關內容編入內部控制手冊；對于兩者獨有的部分單獨保留并添加到內部控制系統文件中。通過內容的增加和修改，語言描述與格式的統一，形成一個行政事業單位綜合管理何管控文件，稱之為《內部控制體系文件》。（三）落地執行的整合。1、成立推動執行委員會。全員參與和領導支持是內部控制體系整合、修正以及執行的關鍵。整合的第一個步驟就是由單位最高管理機構授權管理代表成立推動執行委員會，由其負責召開整合工作會議、制定整合計劃、制訂整合程序、推進整合工作的有效運行、報告和追蹤整合工作進度、評價與審核整合后形成的內部控制系統的實施情況、及時整改整合后發現的問題等。此外，兩者的整合必須經由各處室相關人員共同進行討論與全力投入才能取得成功。2、深入調研。在整合過程中，執行委員會要深入調研本單位當前的內部控制制度和質量管理體系運行的具體情況，在整合過程應用科學、多樣的方法，比如觀察、檢查、詢問、比較分析等，最大限度提高內部控制系統的整體質量。3、信息與溝通的整合。內部控制體系與質量標準體管理體系整合工作應當全員參與，各處室之間相互支持配合，根據實際情況建立信息系統，并搭建信息溝通與交流的平臺，讓各處室都能快速檢索到相應的文件，清楚了解文件的目的、范圍和操作流程。按照文件的要求正確實施，及時提出改進意見建議，使得整合后的綜合評價方法能夠適應單位的日常管理，確保整合工作的順利完成。4、內部審核的整合。要確保整合質量標準與內部控制體系在行政單位內部統一有效運作，需要有計劃地進行內部審核和管理評審。內部審核與評價的整合能夠有效減少審核投入的人力和時間等資源，降低審核成本，提高管理效率和效果。因此，內部審核整合是兩個體系整合的重要組成部分。新成立的內部審核部門應配備兩名種內部審核專業人員，并適當分配給他們熟悉的核查工作。5、加強對管理層的培訓。通過對各層級管理人員的培訓，使得他們掌握內部控制和質量管理體系整合的內容，并率先將整合后的內部控制制度體系內容深入落實到實際工作中，將實施效果與績效得分聯系起來，使各層級管理者能夠充分認識到內部控制體系的重要性和自身的責任。總之，內部控制與質量標準管理體系的整合是社會發展的產物，由內外部環境變化、現代管理理論的發展和科學技術的進步所推進。整合后的系統需要通過實踐的不斷檢驗和持續改進，以確保統一規劃、統一執行、統一檢查和統一改進，真正實現內部控制標準化。

參考文獻：

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作者:葉艷麗 單位:河北省城鄉和住房建設廳