導(dǎo)語：行政問責(zé)法治化的現(xiàn)狀與措施一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

我國行政問責(zé)法治化的現(xiàn)實(shí)困境

我國現(xiàn)代法治建設(shè)的不成熟性決定了我國行政問責(zé)法治化面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境，主要表現(xiàn)為法治化問責(zé)所要求的問責(zé)文化缺失、問責(zé)理念錯(cuò)位、問責(zé)體制不暢和問責(zé)制度滯后。（一）法治化問責(zé)文化缺失馬克斯•韋伯認(rèn)為：在任何一項(xiàng)事業(yè)背后，必然存在著一種無形的精神力量；尤為重要的是，這種精神力量與該項(xiàng)事業(yè)的社會(huì)文化情境有密切的淵源。[2]我國源遠(yuǎn)流長的封建專制統(tǒng)治歷史和曾經(jīng)長期堅(jiān)持的高度集中的計(jì)劃治理模式，使我國缺乏現(xiàn)代法治化問責(zé)所要求的以權(quán)利本位為核心的問責(zé)文化。⑴從國家角度看：重統(tǒng)治權(quán)威，輕權(quán)利需求。封建社會(huì)的統(tǒng)治者視國家為自家，所謂“普天之下莫非王土”，統(tǒng)治事務(wù)即家庭內(nèi)務(wù)，各級(jí)臣等不過是家庭內(nèi)務(wù)的具體管理者，從根本上說，臣只有對(duì)君負(fù)責(zé)的義務(wù)而沒有對(duì)民負(fù)責(zé)的必要；廣大公眾是天然的仆人和被管理者，勞動(dòng)生產(chǎn)成為他們存在的根本理由和統(tǒng)治者對(duì)他們寄予的終極需求。所以，任何“主人真誠地需要仆人去監(jiān)督其家庭內(nèi)務(wù)”的設(shè)想都是不切實(shí)際的。現(xiàn)代高度集中的計(jì)劃治理模式的前提假設(shè)是以行政管理者為主體的計(jì)劃者所作的計(jì)劃都是從被計(jì)劃者的利益出發(fā)，被計(jì)劃者只要按照計(jì)劃者的計(jì)劃行事就一定會(huì)獲得利益。所以，作為被計(jì)劃者的廣大公眾的最佳選擇就是服從計(jì)劃、履行計(jì)劃，任何懷疑和否定計(jì)劃和計(jì)劃者的被計(jì)劃者都無異于放棄利益而追求不利，顯然，對(duì)計(jì)劃者尤其是廣大公眾對(duì)計(jì)劃者進(jìn)行問責(zé)是非常不明智的、也是沒有必要的。⑵從個(gè)人角度看：重明哲保身，輕匹夫有責(zé)。可以說，創(chuàng)新求變是人類思維的本質(zhì)屬性，任何社會(huì)都有對(duì)已有事實(shí)提出疑問甚至產(chǎn)生新的構(gòu)想的人，但不同的社會(huì)制度下他們所持的態(tài)度和發(fā)揮的作用是不同的。我國封建社會(huì)家國一體且皇權(quán)無限，而廣大公眾的權(quán)利極為有限，專制統(tǒng)治對(duì)既有體制的過分依賴和官官相護(hù)的官僚作風(fēng)使任何對(duì)現(xiàn)有制度和管理行為提出質(zhì)疑和否定的人尤其是廣大公眾都有可能招致極為不利的后果，從而使公眾不敢問責(zé)。在計(jì)劃治理模式下，盡管廣大公眾獲得了前所未有的權(quán)利，但我國一直未能建立起完善的對(duì)計(jì)劃者進(jìn)行監(jiān)督的制度，更沒有為廣大公眾對(duì)計(jì)劃者進(jìn)行監(jiān)督構(gòu)建暢通的渠道和提供有力的救濟(jì)，使問責(zé)尤其是廣大公眾問責(zé)因?yàn)槁窂缴佟⒊杀靖摺⑹招⒍辉篙p易提起。（二）法治化問責(zé)理念錯(cuò)位權(quán)利保障、程序公正是法治化問責(zé)理念的重要內(nèi)容，盡管在我國行政問責(zé)實(shí)踐中也得到了不同程度的體現(xiàn)，但與法治化問責(zé)的要求仍然存在很大差距，其突出表現(xiàn)是問責(zé)理念錯(cuò)位。⑴從問責(zé)形式的角度看：重權(quán)力問責(zé)，輕權(quán)利問責(zé)。從我國現(xiàn)有問責(zé)制度的規(guī)定看，我國問責(zé)執(zhí)行的主體尤其是直接主體主要集中在具有行政管理職能的公權(quán)力機(jī)關(guān)，而私權(quán)利擁有者的廣大公眾和廣大公眾意志的代表機(jī)關(guān)（如各級(jí)人大及其常委會(huì)等）很少成為問責(zé)的執(zhí)行主體。如在我國長沙、天津、重慶、大連、海口、昆明、深圳等7個(gè)地方性行政問責(zé)規(guī)范性文件中，有5個(gè)文件明確規(guī)定問責(zé)執(zhí)行主體為市人民政府、1個(gè)為市人民政府辦公廳、1個(gè)為各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。[3]2009年，中央頒布實(shí)施的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》對(duì)問責(zé)執(zhí)行主體也僅作如下規(guī)定：“對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)，按照干部管理權(quán)限進(jìn)行。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門按照管理權(quán)限履行本規(guī)定中的有關(guān)職責(zé)。”盡管這些規(guī)定在一定程度上能夠滿足某些問責(zé)尤其是提高問責(zé)效率的需要，但由于缺乏廣大公眾實(shí)質(zhì)性的參與而使問責(zé)法治化所要求的實(shí)現(xiàn)和保障公眾權(quán)利或公民權(quán)利的價(jià)值追求難以從根本上真正實(shí)現(xiàn)，也與人民主權(quán)和權(quán)利本位的現(xiàn)代民主政治要求不相適應(yīng)。⑵從問責(zé)目標(biāo)的角度看：重應(yīng)急效果，輕實(shí)質(zhì)效益。由于行政問責(zé)主體設(shè)置的片面性和功利性，使行政問責(zé)主體與行政問責(zé)對(duì)象之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，這種聯(lián)系決定了行政問責(zé)主體在問責(zé)執(zhí)行上的被動(dòng)性和問責(zé)動(dòng)機(jī)上的膚淺性，往往是在出現(xiàn)了重大責(zé)任事故且造成惡劣社會(huì)影響之后，主要出于平息事態(tài)、維護(hù)穩(wěn)定的需要而展開問責(zé)，使問責(zé)的政治功能掩蓋了以實(shí)現(xiàn)和保障公眾權(quán)利或公民權(quán)利為宗旨的問責(zé)法治化的本質(zhì)需要。其突出表現(xiàn)在，為了問責(zé)而問責(zé)以至于過分強(qiáng)調(diào)問責(zé)暫時(shí)達(dá)到的應(yīng)急效果，忽視問責(zé)對(duì)國家、對(duì)社會(huì)長期發(fā)展應(yīng)該發(fā)揮的維護(hù)權(quán)利、促進(jìn)發(fā)展的實(shí)質(zhì)效益。問責(zé)實(shí)質(zhì)效益的發(fā)揮依賴于問責(zé)實(shí)體正義和程序正義的實(shí)現(xiàn)，其中，實(shí)體正義表現(xiàn)為公眾權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障，它是程序正義的目的；程序正義表現(xiàn)為過程要公開、公正、透明，它是實(shí)體正義的保證。而我國的行政問責(zé)往往淡化甚至無視程序正義在保證實(shí)體正義方面所具有的重要作用，片面追求問責(zé)效率，被問責(zé)官員往往“下也匆匆、上也匆匆”，公眾總是不明不白，使問責(zé)在很大程度上成為應(yīng)付輿論、息事寧人的工具，嚴(yán)重影響了行政問責(zé)應(yīng)有的實(shí)質(zhì)效益。（三）法治化問責(zé)體制不暢問責(zé)體制與國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)、法治環(huán)境和問責(zé)理念有著密切聯(lián)系，這正是我國法治化問責(zé)體制不暢的主要原因。這種不暢主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。⑴從問責(zé)主體的角度看：重同體問責(zé)，輕異體問責(zé)。我國行政問責(zé)執(zhí)行的主體主要集中在具有行政管理職能的公權(quán)力機(jī)關(guān)，即行政問責(zé)主要以行政機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的同體問責(zé)模式為主。這種問責(zé)模式的設(shè)計(jì)忽視了現(xiàn)代法治化問責(zé)以權(quán)利問責(zé)為主體的本質(zhì)要求，使問責(zé)缺乏正當(dāng)性和徹底性，因?yàn)檎疅o法有說服力地排除公眾對(duì)其“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的結(jié)果的公正性提出的合理懷疑，從而使現(xiàn)有行政問責(zé)的公信力十分有限。近年頻頻見諸媒體的公眾對(duì)被問責(zé)官員非正常復(fù)出甚至升遷的質(zhì)疑就是很好的佐證：2008年10月，“4•28”火車相撞事故后不到半年，膠濟(jì)線鐵路再次出現(xiàn)超速事故，濟(jì)南鐵路局局長耿志修因此被免職；2009年3月，耿志修以鐵道部安全總監(jiān)身份復(fù)出，算下來，他的復(fù)出時(shí)間是“5個(gè)月”。有統(tǒng)計(jì)顯示，從2003年實(shí)施問責(zé)制以來，已有上千名官員因工作失誤而引咎辭職，其中大多數(shù)在并不長甚至可以說是很短的一段時(shí)間后又重新復(fù)出，或官復(fù)原職，或提拔重用。由此看出，在一些地方領(lǐng)導(dǎo)的觀念里，問責(zé)制“異化”成了對(duì)問題官員的暫時(shí)“冷藏”，經(jīng)過一段時(shí)間“冷處理”，等社會(huì)焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移了，也就可以再悄悄復(fù)出了。[4]⑵從問責(zé)對(duì)象的角度看：重形式對(duì)象，輕實(shí)質(zhì)對(duì)象。我國的國家性質(zhì)決定了我國公權(quán)力的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置有自己的特殊性，在行政系統(tǒng)，有行政首長負(fù)責(zé)制、有集體負(fù)責(zé)制等。但無論何種形式，相應(yīng)黨委及其主要領(lǐng)導(dǎo)往往在行政決策中發(fā)揮著決定性作用；而由于我國黨政分開的理論假設(shè)和制度構(gòu)建，又使將黨委主要領(lǐng)導(dǎo)直接作為行政問責(zé)對(duì)象存在邏輯上的悖論。所以，在問責(zé)實(shí)踐中，難免出現(xiàn)主要決策者不能被問責(zé)而次要決策者被問責(zé)的問責(zé)錯(cuò)位現(xiàn)象。再加之同體問責(zé)中不可避免的權(quán)力優(yōu)位作用的存在，使低位階權(quán)力者去承擔(dān)高位階權(quán)力者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任的“替罪式問責(zé)”在我國大量存在，如被問責(zé)對(duì)象中一直是副職多而正職少、執(zhí)行者多而決策者少。（四）法治化問責(zé)制度滯后近年來，盡管我國問責(zé)制度建設(shè)尤其是數(shù)量上取得了長足發(fā)展，但由于種種原因，其與問責(zé)法治化要求仍不甚相符，主要表現(xiàn)為問責(zé)制度的滯后性。⑴從制度發(fā)展的角度看：重制度頒行，輕制度統(tǒng)一。我國目前已頒行的問責(zé)制度，除散見于相關(guān)法律中的規(guī)定之外，專門的問責(zé)制度集中在部門規(guī)章和地方政府規(guī)章中，沒有國家層面的、專門的問責(zé)法律法規(guī)，不僅位階低、適用范圍有限，更重要的是制度之間相互抵觸、同責(zé)異罰的現(xiàn)象比較明顯，嚴(yán)重影響了問責(zé)的權(quán)威性和公信力。到2010年9月止，我國各類有關(guān)問責(zé)的規(guī)范性文件有230多部，其中，專門規(guī)定問責(zé)的有國務(wù)院部門規(guī)章性質(zhì)的和有國務(wù)院規(guī)定較大市以上地方政府規(guī)章性質(zhì)的規(guī)范性文件有50多部，[5]它們在問責(zé)依據(jù)、問責(zé)主體、問責(zé)范圍、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)方式、問責(zé)信息來源、問責(zé)救濟(jì)等方面的規(guī)定都不盡相同，有的更是相差甚遠(yuǎn)。如：有的規(guī)定問責(zé)對(duì)象為政府及其部門的行政主要負(fù)責(zé)人或行政首長，有的規(guī)定為國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，前者的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于后者的范圍。即使2009年中央頒布實(shí)施的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，也由于在制定主體與問責(zé)范圍等方面與行政問責(zé)范疇的不同，使其很難達(dá)到統(tǒng)一行政問責(zé)規(guī)范的效果。⑵從制度內(nèi)容的角度看：重實(shí)體規(guī)范，輕程序規(guī)范。我國長期存在的“重實(shí)體、輕程序”的行政和司法觀念在行政問責(zé)制度建設(shè)中的主要體現(xiàn)是，在50多部專門規(guī)定問責(zé)的、帶有部門規(guī)章和地方政府規(guī)章性質(zhì)的規(guī)范性文件中，有關(guān)行政問責(zé)程序的規(guī)定大多都十分簡單、零散且過于原則化。有的地方在問責(zé)啟動(dòng)程序上僅規(guī)定由政府首長啟動(dòng)，如《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》第6條規(guī)定：“市長發(fā)現(xiàn)市政府部門行政首長有本辦法第5條規(guī)定情形之一，或根據(jù)下列情況，可以決定啟動(dòng)問責(zé)程序”。這種規(guī)定賦予了市長在決定問責(zé)時(shí)極大的自由裁量權(quán)，并且難以對(duì)其行為進(jìn)行有效監(jiān)督。有的地方問責(zé)規(guī)范雖然有幾個(gè)條文，但是過于籠統(tǒng)概括，如《西安市行政過錯(cuò)責(zé)任追究暫行辦法》第9條規(guī)定：“行政過錯(cuò)責(zé)任追究實(shí)行簡易程序，具體為受理、調(diào)查、處理、送達(dá)、復(fù)議。行政過錯(cuò)責(zé)任追究決定做出之前，視具體情況，可暫停責(zé)任人職務(wù)。”[6]這種過于原則化的規(guī)定若沒有相應(yīng)的具體細(xì)則，其操作過程中的隨意性就難以控制，最終會(huì)因?yàn)槠淇刹僮餍圆疃绊懶姓栘?zé)結(jié)果的公正性。

我國行政問責(zé)法治化的路徑選擇

（一）突出權(quán)利本位，塑造問責(zé)文化影響我國法治化問責(zé)文化形成的因素很多，如傳統(tǒng)思維習(xí)慣、政治演進(jìn)過程、物質(zhì)生產(chǎn)條件等，但從根本上說，貫穿于其他一切因素之中且對(duì)我國法治化問責(zé)文化尚未確立起決定作用的因素是權(quán)利本位思想的缺失。權(quán)利本位思想的缺失是我國傳統(tǒng)習(xí)慣思維中集體利益高于個(gè)人利益長期存在的前提條件，是我國政治集權(quán)模式長期存在和發(fā)展的必然要求，是我國商品經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)代生產(chǎn)方式長期難以充分發(fā)展的內(nèi)在原因。權(quán)利本位思想缺位的必然結(jié)果是公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的漠視和輕視以及私權(quán)利對(duì)公權(quán)力的畏懼和無奈，因而從根本上導(dǎo)致了我國行政問責(zé)中“重統(tǒng)治權(quán)威，輕權(quán)利需求”和“重明哲保身，輕匹夫有責(zé)”傳統(tǒng)文化現(xiàn)象的存在。要使我國建立起以權(quán)利本位為核心的現(xiàn)代法治化問責(zé)文化，一是建立起真正體現(xiàn)權(quán)利本位的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)。國家的一切權(quán)力來源于人民是現(xiàn)代民主政治的應(yīng)有之意，這就決定了公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障既是現(xiàn)代國家權(quán)力產(chǎn)生和建構(gòu)的根本原因，也是其存在和發(fā)展的價(jià)值所在。這種國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的構(gòu)建必須遵循“由權(quán)利產(chǎn)生權(quán)力、由權(quán)力制約權(quán)力、由權(quán)利否定權(quán)力”的邏輯主線，使國家權(quán)力行使者在權(quán)利否定權(quán)力的過程中切實(shí)感受到權(quán)力因權(quán)利而存在，使私權(quán)利擁有者在權(quán)力服務(wù)權(quán)利的過程中切實(shí)感受到監(jiān)督國家權(quán)力就是維護(hù)自身權(quán)利，從而樹立權(quán)利意識(shí)、促進(jìn)法治問責(zé)。二是大力開展真正維護(hù)權(quán)利本位的立法和司法實(shí)踐。每一部充分體現(xiàn)公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)和保障的法律法規(guī)的制定和頒布都會(huì)促進(jìn)公民權(quán)利意識(shí)的提高，因?yàn)榉煞ㄒ?guī)對(duì)公民權(quán)利的尊重和認(rèn)可，使公民對(duì)權(quán)利的認(rèn)識(shí)由抽象到具體、由模糊到明確、由不可觸及到可以預(yù)測和可以操作，為公民捍衛(wèi)權(quán)利提供了可能的路徑。如《行政訴訟法》、《勞動(dòng)法》、《物權(quán)法》等法律的頒行無不是提高公民權(quán)利意識(shí)的助推器。同時(shí)，每一次充分體現(xiàn)公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)和保障的司法實(shí)踐尤其是經(jīng)典判決都是公民乃至整個(gè)社會(huì)法治意識(shí)進(jìn)步的生動(dòng)教材，其宣傳法治的作用往往是一般的灌輸和說教所難以企及的，中外法治進(jìn)程中均不乏此例。如推進(jìn)我國法治政府建設(shè)的“孫志剛案”和推動(dòng)美國司法審查制度發(fā)展的“馬伯里訴麥迪遜案”，[7]因?yàn)樗鼈兌家宰钪苯拥姆绞健⒆钣行У慕Y(jié)果向公眾展示：無論面對(duì)個(gè)人、組織還是國家，權(quán)利的維護(hù)不僅是正當(dāng)?shù)摹F(xiàn)實(shí)的，而且是應(yīng)該的、必須的。（二）保障公眾參與，更新問責(zé)理念理念，是作為社會(huì)主體的人的一種主觀思想認(rèn)識(shí)，是人的思維對(duì)事物的規(guī)律及本質(zhì)經(jīng)過長期認(rèn)識(shí)和判斷而形成的觀念、信念、理想和價(jià)值的總和。法治化行政問責(zé)要求以權(quán)力受到制約、程序保持公正、權(quán)利得到保障為其基本理念，而我國行政問責(zé)卻出現(xiàn)了“重權(quán)力問責(zé)，輕權(quán)利問責(zé)”和“重應(yīng)急效果，輕實(shí)質(zhì)效益”的理念錯(cuò)位。因此，更新行政問責(zé)理念，應(yīng)從根本上依賴于公眾廣泛而有效的參與。一是只有公眾參與問責(zé)才能真正實(shí)現(xiàn)由“權(quán)力問責(zé)”走向“權(quán)利問責(zé)”。權(quán)力問責(zé)與權(quán)利問責(zé)的區(qū)別在于：權(quán)力問責(zé)的根本目的在于維護(hù)權(quán)力的存在和延續(xù)，而權(quán)利問責(zé)的根本目的在于公眾權(quán)利或公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障。盡管現(xiàn)代民主政治從邏輯上詮釋了權(quán)力產(chǎn)生于權(quán)利并服務(wù)于權(quán)利的內(nèi)在聯(lián)系，但由于權(quán)力本身具有獨(dú)立和膨脹的天性，所以，權(quán)力一旦由權(quán)利產(chǎn)生之后，其背離權(quán)利甚至侵害權(quán)利的沖動(dòng)和舉動(dòng)就從未停止過，而且這種背離和侵害在民主意識(shí)欠缺和民主制度欠成熟的國家則愈加明顯。在我國，要使問責(zé)能真正羈束權(quán)力且使權(quán)力始終服務(wù)于權(quán)利，擁有權(quán)利的廣大公眾采取各種方式廣泛而有效地參與問責(zé)過程不僅是根本路徑而且是根本保證，也只有這樣，法治化問責(zé)理念才能真正形成和深入人心。二是只有公眾參與問責(zé)才能真正實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)維護(hù)權(quán)利、促進(jìn)發(fā)展的實(shí)質(zhì)效益，而不是僅僅追求應(yīng)急效果。問責(zé)實(shí)質(zhì)效益的發(fā)揮依賴于問責(zé)實(shí)體正義和程序正義的實(shí)現(xiàn)，其中，實(shí)體正義表現(xiàn)為公眾權(quán)利或公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障，程序正義表現(xiàn)為過程的公開、公正、透明。程序正義不僅是實(shí)體正義的保證，也是問責(zé)發(fā)揮實(shí)質(zhì)效益的關(guān)鍵，而從本質(zhì)上說公眾參與才是程序正義產(chǎn)生的條件和存在的基礎(chǔ)。一方面，公眾參與的廣泛性和經(jīng)常性決定了公眾參與問責(zé)必須依賴有效的程序，否則就會(huì)出現(xiàn)無序問責(zé)；另一方面，公眾參與問責(zé)的權(quán)利要真正擺脫利害權(quán)力人的干預(yù)，法治化的程序設(shè)置是最有力的保障，否則，權(quán)利問責(zé)最終將走向虛化和人治化。在我國，公眾參與問責(zé)除了公民個(gè)人通過法治化程序直接參與問責(zé)外，更多地是通過能夠代表多數(shù)人利益的特定組織依照法治化程序行使問責(zé)權(quán)。這種特定組織有直接和間接之分，直接組織是通過公眾直接選舉產(chǎn)生的，如代議制機(jī)關(guān)；間接組織是指由公眾直接選舉產(chǎn)生的組織再通過一定程序產(chǎn)生并賦予特定功能的組織，如政府有關(guān)機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)等。法治化問責(zé)程序（如公開、透明等）能夠有效規(guī)范特定組織的行為，排斥個(gè)別人或少數(shù)人意志的專斷，從而使多數(shù)人的意志能夠貫穿問責(zé)的始終，以保證問責(zé)實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。（三）強(qiáng)化權(quán)力制約，健全問責(zé)體制權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督都是監(jiān)控權(quán)力運(yùn)行的具體形式，權(quán)力制約強(qiáng)調(diào)的是以權(quán)力合理分配為前提條件的權(quán)力之間的相互制衡，而權(quán)力監(jiān)督更多表現(xiàn)為權(quán)力內(nèi)部不同組織之間的約束，尤其是上級(jí)對(duì)下級(jí)的事后監(jiān)督。相對(duì)于權(quán)力制約來說，權(quán)力監(jiān)督一直是我國控制權(quán)力運(yùn)行和防范權(quán)力濫用首要的機(jī)制安排，因?yàn)樗鹾狭宋覈鴼v史上長期存在的封建專制統(tǒng)治和曾經(jīng)實(shí)行的高度集中計(jì)劃體制的需要，即“監(jiān)督制度在中國非常發(fā)達(dá)并有頑強(qiáng)的生命力，究其原因，它與中國社會(huì)以權(quán)力為核心的精妙絕倫的金字塔型的社會(huì)結(jié)構(gòu)與官僚體制相關(guān)。”[8]但隨著我國民主政治的進(jìn)步、市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，傳統(tǒng)的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代權(quán)力控制需要且弊端日益顯現(xiàn)，我國行政問責(zé)中“重同體問責(zé)，輕異體問責(zé)”及由此衍生的問責(zé)對(duì)象選擇上“重形式對(duì)象，輕實(shí)質(zhì)對(duì)象”的現(xiàn)狀就是例證。要真正根除“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”和“只拍蒼蠅、不打老虎”的現(xiàn)有問責(zé)痼疾，我國必須強(qiáng)化權(quán)力制約、健全問責(zé)體制。在著力構(gòu)建有利于公眾直接參與問責(zé)機(jī)制的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)兩方面建設(shè)：一是改進(jìn)現(xiàn)有行政問責(zé)機(jī)制，關(guān)鍵是合理界定行政體制內(nèi)的問責(zé)主體，增強(qiáng)并保障其獨(dú)立性和權(quán)威性；二是從實(shí)質(zhì)上建立起獨(dú)立于行政權(quán)的體現(xiàn)權(quán)力制約要求的行政問責(zé)機(jī)制。這種問責(zé)機(jī)制在問責(zé)主體的設(shè)置上，突出其異體性、制衡性和權(quán)威性。我們可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家的有益經(jīng)驗(yàn)，使議會(huì)（我國是人大）和法院成為其主要形式。如美國國會(huì)設(shè)有政府責(zé)任辦公室，幫助國會(huì)調(diào)查聯(lián)邦政府部門的工作表現(xiàn)、預(yù)算經(jīng)費(fèi)的去向等，對(duì)政府的政策和項(xiàng)目情況進(jìn)行評(píng)估和審計(jì)，對(duì)其違法或不當(dāng)行為的指控進(jìn)行調(diào)查并提出法律決定和建議；法國在1993年通過了《反貪法》，并成立了跨部門的“預(yù)防貪污腐敗中心”，該中心由高級(jí)法官及內(nèi)政部、地方行政法庭、司法警察和稅務(wù)部門的專家組成。[9]在問責(zé)形式的選擇上，應(yīng)突出其外部性、他律性和威懾性，如建立彈劾制度，使自律性的引咎辭職制度作為必要的補(bǔ)充，因?yàn)閺椲谰哂兴尚裕哂凶銐虻耐z力，彈劾制度的存在就是一種價(jià)值的體現(xiàn)。（四）加快統(tǒng)一立法，完善問責(zé)制度長期以來，我國行政問責(zé)制度建設(shè)主要以地方政權(quán)機(jī)關(guān)為主，在問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)范圍、問責(zé)程序、問責(zé)方式等方面，不同地區(qū)的問責(zé)規(guī)范存在著較大的差別，造成了同事不同罰、同責(zé)不同罰現(xiàn)象的大量存在，與公平、公正的法治社會(huì)基本理念相去甚遠(yuǎn)。所以，從全國看，行政問責(zé)的社會(huì)效果十分有限。隨著行政問責(zé)制在法治政府建設(shè)中的地位和作用的日益凸顯，必須改變“重制度頒行，輕制度統(tǒng)一”；“重實(shí)體規(guī)范，輕程序規(guī)范”的現(xiàn)狀，而加快統(tǒng)一立法，完善問責(zé)制度，已成為提升問責(zé)公信力、體現(xiàn)政府責(zé)任心的必然要求。加快統(tǒng)一立法、完善問責(zé)制度的重點(diǎn)在于：一是必須提高立法層級(jí)。目前，部門規(guī)章和地方規(guī)章是我國行政問責(zé)立法的主要形式，至今為止，我國尚未制定一部國家層面的行政問責(zé)法律和法規(guī)，如全國人大立法或國務(wù)院立法。依我國立法慣例，對(duì)于某些有待進(jìn)一步考察的立法事項(xiàng)，一般先地方或部門實(shí)踐，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)才上升到國家層面。筆者認(rèn)為，行政問責(zé)已經(jīng)過多年、多地方、多部門的立法實(shí)踐和實(shí)際操作，其立法意義、規(guī)范構(gòu)成和實(shí)踐要求都得到了充分體現(xiàn)，應(yīng)上升到國家立法層面，否則，長期不統(tǒng)一、低層次的問責(zé)亂象將嚴(yán)重影響法治政府建設(shè)的進(jìn)程。二是必須統(tǒng)一問責(zé)規(guī)范。問責(zé)規(guī)范的統(tǒng)一，要求問責(zé)制度在權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的設(shè)計(jì)上必須堅(jiān)持統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，包括問責(zé)主體的產(chǎn)生和類型、問責(zé)對(duì)象的性質(zhì)和范圍、問責(zé)事由的內(nèi)涵和外延等都必須有統(tǒng)一、明確的規(guī)定，特殊情勢下的特殊規(guī)定只能是統(tǒng)一原則前提下的例外，從而維護(hù)法律面前人人平等的法治尊嚴(yán)，從國家層面、從制度上克服我國現(xiàn)實(shí)問責(zé)中普遍存在的問責(zé)規(guī)范不統(tǒng)一現(xiàn)象。三是必須突出程序建設(shè)。我國執(zhí)法和司法實(shí)踐中存在“重實(shí)體、輕程序”傳統(tǒng)觀念的重要原因之一就是我國從古至今的法律制度建設(shè)一貫忽視或輕視程序規(guī)范的制定，使執(zhí)法或司法的程序缺乏依據(jù)。近年來，盡管程序法制建設(shè)有了快速發(fā)展，但與現(xiàn)代程序正義的法治要求依然相距甚遠(yuǎn)。縱觀我國數(shù)十部有關(guān)行政問責(zé)的地方規(guī)章和部門規(guī)章性質(zhì)的規(guī)范性文件，除浙江、深圳、公安部等制定的少數(shù)法規(guī)、規(guī)章中辟專章規(guī)定問責(zé)程序外，絕大多數(shù)法規(guī)、規(guī)章中的問責(zé)程序均散見于實(shí)體規(guī)范中且條文少，難以操作。所以，在統(tǒng)一立法中必須突出程序規(guī)范、開辟專章規(guī)定，避免過于原則和脫離實(shí)際，從而使行政問責(zé)在公正的可操作程序保障下實(shí)現(xiàn)其維護(hù)公眾權(quán)利和公民權(quán)利的法治目標(biāo)。

本文作者：張華民工作單位：南京大學(xué)