導(dǎo)語(yǔ)：對(duì)規(guī)劃管控方式的思考一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、中國(guó)語(yǔ)境下“規(guī)劃指引”的內(nèi)涵思辨與概念

1.“不限于此”—作為政策工具的結(jié)構(gòu)位置結(jié)構(gòu)位置也就是“規(guī)劃指引”在城市規(guī)劃體系乃至整個(gè)行業(yè)活動(dòng)中的位置和與其他相關(guān)影響要素的關(guān)系，根本上是由政府體制和規(guī)劃主管部門的職權(quán)所限定的。英國(guó)的“規(guī)劃指引”是中央政府關(guān)于城市發(fā)展和規(guī)劃“最主要”的政策文件。雖然中國(guó)的法定規(guī)劃含有大量發(fā)展內(nèi)容，但規(guī)劃實(shí)施、規(guī)劃行政權(quán)和職能通常難以涵蓋規(guī)劃文本的全部要求，而主要是指“空間資源配置”。但即使是“空間資源配置”，也受到非規(guī)劃系統(tǒng)(如黨政文件的決定、建議、意見(jiàn)、規(guī)劃)、其他政府職能部門(如發(fā)展改革、國(guó)土、環(huán)保、交通、旅游)、政府派出機(jī)構(gòu)(如開(kāi)發(fā)區(qū)等的法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范及專項(xiàng)(行業(yè))規(guī)劃、規(guī)定、意向項(xiàng)目)等的影響，且影響具有決定性，以致于出現(xiàn)重疊、不合理和矛盾之處，造成規(guī)劃和其他政府職能部門的體制性“政策競(jìng)爭(zhēng)”的現(xiàn)象。顯然，在中國(guó)語(yǔ)境下，“規(guī)劃指引”難以占據(jù)城市規(guī)劃體系“最主要”地位，不能或難以排斥其他規(guī)劃或非規(guī)劃領(lǐng)域的眾多政策、決策等的影響，“不限于此”正是其規(guī)劃內(nèi)部、規(guī)劃外部政策工具中的結(jié)構(gòu)性特征。同時(shí)，相對(duì)于具體規(guī)劃編制而言，“規(guī)劃指引”更為理性、中立、靈活，更易取得共識(shí)，在某種程度上也正是規(guī)劃編制工具的最好補(bǔ)充。當(dāng)然，無(wú)論是從政府還是規(guī)劃政策等角度出發(fā)，“不限于此”都應(yīng)該向“主要的”方向演進(jìn)。

2.各方應(yīng)當(dāng)遵守—法律效力英國(guó)的“規(guī)劃指引”屬于城市規(guī)劃體系中一種非法定的補(bǔ)充性規(guī)劃文件和可以充分參考的實(shí)質(zhì)性依據(jù)。在中國(guó)，“規(guī)劃指引”被認(rèn)為可以成為規(guī)劃設(shè)計(jì)評(píng)審和開(kāi)發(fā)管理中必須考慮的因素，政府通過(guò)行政審批來(lái)約束有關(guān)規(guī)劃行為。作為規(guī)范性文件，“規(guī)劃指引”是一種準(zhǔn)立法行為，具有較低但確定的法律效力，是規(guī)劃活動(dòng)過(guò)程中“應(yīng)當(dāng)遵守”的文件。筆者認(rèn)為在中國(guó)語(yǔ)境下非常有必要強(qiáng)調(diào)的是，“規(guī)劃指引”是一種規(guī)范行政行為，中國(guó)式揮之不去的規(guī)制思維導(dǎo)致政策文件制定的出發(fā)點(diǎn)通常是行政審批或行政許可，但卻在評(píng)審過(guò)程中充滿著行政責(zé)任主體隨意性發(fā)揮的現(xiàn)象，類似行政決策如果算是判例式的話，顯然也是一種“隨意化的判例式”。因此，通過(guò)“規(guī)劃指引”的具體化，規(guī)范行政行為也為未來(lái)的規(guī)劃問(wèn)責(zé)、社會(huì)監(jiān)督打下基礎(chǔ)，發(fā)揮“規(guī)劃指引”的“法律效力”。“應(yīng)當(dāng)遵守”，在中國(guó)式語(yǔ)境下應(yīng)突出“決策者和社會(huì)均應(yīng)當(dāng)遵守”的共同規(guī)則性。

3.城鄉(xiāng)空間優(yōu)化、規(guī)劃建設(shè)準(zhǔn)則、規(guī)劃運(yùn)作和服務(wù)—內(nèi)容構(gòu)成英國(guó)“規(guī)劃指引”的內(nèi)容較為廣泛，跨界較多、專題性較強(qiáng)。在中國(guó)，“規(guī)劃指引”對(duì)傳統(tǒng)規(guī)劃編制和實(shí)施，以及地方原有格式化政策文件或規(guī)劃編制文件已有所超越，如廣東的綠道、廣場(chǎng)及其附件的“技術(shù)資料”的具體內(nèi)容中的建設(shè)管制、審批、管理和維護(hù)等內(nèi)容。在中國(guó)語(yǔ)境下，筆者認(rèn)為應(yīng)注意到英國(guó)的“基于服務(wù)理念的規(guī)劃建議”與“明確中央政府和地方政府在執(zhí)行其法定職責(zé)中應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)”，前者如提供實(shí)際案例則能起到行動(dòng)指南的作用，后者也要盡量明確制發(fā)機(jī)關(guān)的自身職責(zé)和目標(biāo)，防止政策多變、無(wú)法取信于社會(huì)之舉。總體上，其內(nèi)容可以在“引導(dǎo)性政策和技術(shù)要求”或編制和實(shí)施(或“管理”)等基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)和突出空間目的、技術(shù)準(zhǔn)則及運(yùn)作服務(wù)之特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在以下3點(diǎn)。(1)城鄉(xiāng)空間優(yōu)化。具體做法是除傳統(tǒng)法定、專項(xiàng)規(guī)劃編制類型外，“規(guī)劃指引”從多類型、小主題、中微觀層面切入，細(xì)化、具體化規(guī)劃內(nèi)容，彌補(bǔ)空白，如現(xiàn)狀建成區(qū)、城鎮(zhèn)人口界定，土地使用兼容，工業(yè)區(qū)隔離帶設(shè)置，公益性、交通、環(huán)衛(wèi)等各類設(shè)施的選址，保障性住房選址、配套和指標(biāo)，住房出租管理，歷史建筑認(rèn)定、保護(hù)和利用，村莊規(guī)劃建設(shè)中的歷史保護(hù)，村校保留和撤并，地塊容積率確定等，從總體上明確規(guī)劃目標(biāo)，并倡導(dǎo)地方性和地方創(chuàng)新。(2)規(guī)劃建設(shè)準(zhǔn)則。“規(guī)劃指引”的內(nèi)容相對(duì)管控、剛性政策和管理性內(nèi)容，應(yīng)更多地突出引導(dǎo)性、彈性、技術(shù)性和服務(wù)性的內(nèi)容，并通過(guò)圖文結(jié)合、案例化，少一些絕對(duì)化、唯一性規(guī)定，多一些可選擇、建議性及例外情形應(yīng)對(duì)條款，使其更有實(shí)用性和社會(huì)參與性。(3)規(guī)劃運(yùn)作和服務(wù)。“規(guī)劃指引”服務(wù)于規(guī)劃、建設(shè)、管理全過(guò)程，如規(guī)劃設(shè)計(jì)階段的規(guī)劃評(píng)審意見(jiàn)、會(huì)議紀(jì)要編寫(xiě)內(nèi)容深度、公眾參與、利益相關(guān)人意見(jiàn)征集等，同時(shí)起到規(guī)范規(guī)劃管理和行政行為及有關(guān)地方政府行為的作用。

4.中國(guó)語(yǔ)境下“規(guī)劃指引”的概念筆者擬定的“規(guī)劃指引”的中國(guó)式概念為：各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門制發(fā)的以城鄉(xiāng)空間優(yōu)化、規(guī)劃建設(shè)準(zhǔn)則、規(guī)劃運(yùn)作和服務(wù)為主要內(nèi)容，決策者和社會(huì)均應(yīng)當(dāng)遵守但不限于此的序列化規(guī)范性文件。不過(guò)相比概念，以上的思辨及蘊(yùn)含其中的張力才是“規(guī)劃指引”的實(shí)質(zhì)。

二、“規(guī)劃指引”的制度性難點(diǎn)、解釋和建議

1.制度性解釋之一：“政策市場(chǎng)”中的“競(jìng)爭(zhēng)力”和能動(dòng)性對(duì)公共政策分析具有極大影響的公共選擇理論(TheoryofPublicChoice)認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，私人選擇活動(dòng)中適用的理性原則也同樣適用于政治領(lǐng)域的公共選擇活動(dòng)。也就是說(shuō)，政府自身利益也是一個(gè)復(fù)雜的目標(biāo)函數(shù)，其中不僅包括政府本身應(yīng)當(dāng)追求的公共利益，還包括政府內(nèi)部工作人員的個(gè)人利益，此外還有以地方利益和部門利益為代表的小集團(tuán)利益等。如此，不同政策也處于“政策市場(chǎng)”的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，即使是在簡(jiǎn)單狀況下，公眾的期望也不可能出現(xiàn)完整的集體偏好。我國(guó)的國(guó)情特點(diǎn)決定了在整個(gè)有關(guān)規(guī)劃編制、實(shí)施的“政策市場(chǎng)”中的競(jìng)爭(zhēng)混亂的現(xiàn)象，無(wú)奈規(guī)劃部門的政策工具問(wèn)題眾多，卻缺少能有效解決問(wèn)題的工具。正是在這一背景下，“規(guī)劃指引”嘗試作為主管部門的主要政策類別，通過(guò)內(nèi)外部整合、序列化及公開(kāi)、結(jié)合“熱點(diǎn)問(wèn)題”等特點(diǎn)，在“政策市場(chǎng)”的競(jìng)爭(zhēng)中居于有利位置和更具“競(jìng)爭(zhēng)力”，否則與編制導(dǎo)則、辦法、意見(jiàn)、規(guī)范、準(zhǔn)則等差異不大；更進(jìn)一層，此類政策工具還可以快速回應(yīng)城市發(fā)展、制度要求和上位政策，同時(shí)盡量避免、融化和降低制度、政策帶來(lái)的負(fù)面影響，體現(xiàn)出規(guī)劃導(dǎo)向和規(guī)劃行動(dòng)，也體現(xiàn)出規(guī)劃行政的能動(dòng)性和規(guī)劃師的社會(huì)責(zé)任感。但同時(shí)，也需考慮到集體偏好的難度，注意策略和方式方法上的平衡。

2.制度性解釋之二：“游擊式政策風(fēng)格”之良治和劣治韓博天、裴宜理認(rèn)為：“中國(guó)政府的治理模式使用了一套獨(dú)創(chuàng)的方法，這就是源自革命時(shí)期、橫跨‘毛時(shí)代’和‘后毛時(shí)代’的靈活多變的‘游擊式政策風(fēng)格’，其中包含了大量自下而上的輸入和互動(dòng)機(jī)制，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其正式體制結(jié)構(gòu)給人的印象，從而使被官僚(科層)制分割得支離破碎的龐大的政治系統(tǒng)被活躍的政策過(guò)程賦予了活力。這一治理模式表現(xiàn)出適應(yīng)性的特點(diǎn)，并不是因?yàn)槠渲贫然A(chǔ)，而是因?yàn)槠湔唢L(fēng)格，這種政策風(fēng)格鼓勵(lì)靈活多變地去應(yīng)對(duì)不斷更新的發(fā)展任務(wù)以及不穩(wěn)定的國(guó)內(nèi)和國(guó)際環(huán)境，如基層官員普遍具有企業(yè)家精神，兼具實(shí)驗(yàn)者和機(jī)會(huì)主義者的特點(diǎn)。無(wú)論好壞，‘游擊式政策風(fēng)格’在政治上仍然具有巨大潛力。但這種政策風(fēng)格對(duì)政治問(wèn)責(zé)和法律體系產(chǎn)生了糟糕的影響，不可能靠這種風(fēng)格處理未來(lái)轉(zhuǎn)型過(guò)程中所產(chǎn)生的各種政治和社會(huì)壓力。”“游擊式政策風(fēng)格”很好地解釋了筆者在前文多次提到的規(guī)劃內(nèi)外部的政策亂象，其“強(qiáng)大”的“彈性和適應(yīng)性”“最大限度地反復(fù)修補(bǔ)”的一面可以對(duì)應(yīng)“規(guī)劃指引”等規(guī)劃政策應(yīng)具有的靈活、管控有度的一面，而另一面“糟糕的影響”也可在前文分析的“難點(diǎn)”中得到體現(xiàn)。韓博天、裴宜理還認(rèn)為“游擊式政策風(fēng)格”不取決于制度基礎(chǔ)，其政策風(fēng)格在一定程度上解釋了規(guī)劃政策尤其是“規(guī)劃指引”在“政策市場(chǎng)”中的“競(jìng)爭(zhēng)力”和能動(dòng)性。但政策畢竟在很大程度上內(nèi)嵌于制度，如在美國(guó)，城市規(guī)劃的發(fā)展始終與政府改革緊密聯(lián)系在一起。可見(jiàn)，“游擊式政策風(fēng)格”終難“適應(yīng)”城鄉(xiāng)建設(shè)的百年大計(jì)，有待改革。

3.基于制度性解釋的反思和建議從制度性解釋推論，假如“規(guī)劃指引”是一個(gè)好工具，就應(yīng)從規(guī)劃內(nèi)外部?jī)蓚€(gè)角度不斷推進(jìn)。廣東“規(guī)劃指引”在“政策市場(chǎng)”中的“競(jìng)爭(zhēng)力”趨弱，其原因應(yīng)是外部的制度性障礙和“水土不服”。推動(dòng)“規(guī)劃指引”應(yīng)用的可能路徑，從外部看，就是向權(quán)力講述真理—“頂層設(shè)計(jì)”，如住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部或省、市政府層面的推動(dòng)，類似環(huán)保部門高層希望從項(xiàng)目環(huán)評(píng)到規(guī)劃環(huán)評(píng)再到政策環(huán)評(píng)的推進(jìn)，從而體現(xiàn)規(guī)劃的能動(dòng)性。從內(nèi)部看，應(yīng)從整體規(guī)劃體系改革著手改變“游擊式政策風(fēng)格”，其目標(biāo)可以是形成規(guī)劃管控的最佳政策組合：法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范+規(guī)劃指引+法定規(guī)劃+其他，而“規(guī)劃指引”應(yīng)該在其中居于相對(duì)獨(dú)立完整的位置。與之相對(duì)應(yīng)，規(guī)劃編制可以通過(guò)強(qiáng)化“規(guī)劃指引”的應(yīng)用，相應(yīng)簡(jiǎn)化法定規(guī)劃的發(fā)展、規(guī)模、區(qū)域協(xié)調(diào)、環(huán)境保護(hù)、空間管制和實(shí)施對(duì)策等內(nèi)容，如許多小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的實(shí)施對(duì)策中常常把國(guó)家性課題和難題(如“戶籍制度改革”)寫(xiě)入，但所起作用自然不大；此外，某些“規(guī)劃指引”也可從規(guī)劃編制延伸形成，并與規(guī)劃編制形成互補(bǔ)關(guān)系，如區(qū)域規(guī)劃甚至總體規(guī)劃等，從而淡化非理性的大尺度圖件控制小尺度布局的現(xiàn)象。另外，相應(yīng)的規(guī)劃管理和實(shí)施也應(yīng)具有對(duì)應(yīng)的改革措施，“規(guī)劃指引”自身則應(yīng)通過(guò)政策評(píng)估形成滾動(dòng)修訂機(jī)制。當(dāng)然，上述措施僅是面臨制度難點(diǎn)的幾點(diǎn)突破性的設(shè)想。如前文所言，“規(guī)劃指引”越發(fā)展，其對(duì)內(nèi)外制度環(huán)境的改革要求越高，因?yàn)槎唐趦?nèi)制度環(huán)境、規(guī)劃?rùn)?quán)責(zé)總體上較難改變，因此近期對(duì)中國(guó)式“規(guī)劃指引”的作用并不可高估。不過(guò)無(wú)論如何，中國(guó)語(yǔ)境下的“規(guī)劃指引”應(yīng)是規(guī)劃制度和體系的一次較具突破性的嘗試，也可能因?yàn)槎喾N原因而成為一種實(shí)驗(yàn)，同樣值得肯定，最終結(jié)果仍需繼續(xù)觀察。

三、結(jié)語(yǔ)

借鑒于英國(guó)的“規(guī)劃指引”在我國(guó)的實(shí)踐無(wú)疑是一種政策工具創(chuàng)新。筆者認(rèn)為在中國(guó)語(yǔ)境下，“規(guī)劃指引”應(yīng)表現(xiàn)出規(guī)范性文件的公共政策屬性，以各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門為制發(fā)層次，具有以政策、技術(shù)和相關(guān)內(nèi)容整合為前提的序列化的形式載體，以及管控作用不限于此的結(jié)構(gòu)位置，各方應(yīng)當(dāng)遵守的法律效力，以城鄉(xiāng)空間優(yōu)化、規(guī)劃建設(shè)準(zhǔn)則、規(guī)劃運(yùn)作和服務(wù)為主要內(nèi)容等六方面內(nèi)涵，并由此構(gòu)成基本概念，從而注意到中英兩國(guó)不同的背景條件和理解差異，避免外來(lái)概念的盲目應(yīng)用。然而中國(guó)式“規(guī)劃指引”也面臨著如何在規(guī)劃外部達(dá)成共識(shí)、如何在規(guī)劃內(nèi)部推進(jìn)的制度性難點(diǎn)，而從“政策市場(chǎng)”和“游擊式政策風(fēng)格”可以較好解釋目前規(guī)劃內(nèi)外部政策混亂的現(xiàn)象以及“規(guī)劃指引”在能動(dòng)性、靈活性及制度性方面的難點(diǎn)。在初級(jí)政治市場(chǎng)上，政治家把政策“賣”給選民，選民則為政治家支付選票；在政策供給市場(chǎng)上，官員為了實(shí)現(xiàn)當(dāng)選政府的政策目標(biāo)而提供不同的行政手段；在政策執(zhí)行市場(chǎng)上，主要分析政策的執(zhí)行結(jié)果及其影響。歷史制度主義學(xué)者諾思把適應(yīng)能力視為發(fā)展的核心，認(rèn)為制度創(chuàng)新能力的高低并不取決于其所處的系統(tǒng)(如市場(chǎng)或計(jì)劃、民主制度或威權(quán)制度)的特性，而是取決于該系統(tǒng)能提供多少“最大限度地反復(fù)修補(bǔ)”的機(jī)會(huì)，而“游擊式政策風(fēng)格”著眼于行為主體的能動(dòng)性，把制度機(jī)制當(dāng)作一個(gè)次要因素，從而具有政治彈性和適應(yīng)性。20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)雖一直在推動(dòng)“規(guī)范化”治理，但傳統(tǒng)和改進(jìn)的“游擊”手段仍然發(fā)揮重大作用，這種追求變化的“推動(dòng)和攫取”風(fēng)格與現(xiàn)代憲政及法治國(guó)家“預(yù)期和規(guī)管”的政策風(fēng)格截然不同，具有一些根本的缺陷。

作者：王寧單位：杭州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院