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在我國計劃經濟向市場經濟轉軌、土地市場逐步發(fā)育的過程中,亂占土地、濫用耕地的現象總是屢禁不止,甚至帶周期性地集中爆發(fā)。1992、1993年“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產熱”的后遺癥至今尚未治愈,近年來新的開發(fā)區(qū)圈地運動在一些地方又死灰復燃,造成土地市場秩序混亂,嚴重影響我國經濟運行。2003年以來，國務院統(tǒng)一部署，在全國范圍內開展了一場前所未有的對土地市場秩序的治理整頓工作，各地共查出多年來產生的各類土地違法行為16.8萬起，涉及耕地幾十萬畝，目前治理整頓工作正在向縱深發(fā)展。 要解決土地違法現象屢禁不止和周期性大量出現的問題，不能再走治理—反復—再治理—再反復的老路了，必須采取治本之策，從體制、機制、法制等方面入手，加快制度建設，從源頭上加以解決。

一、樹立科學發(fā)展觀

經濟發(fā)展中急躁情緒產生的根源在于把經濟增長看成是目的，而不是手段。如果不拋棄這一觀念，急躁情緒就很難克服。可持續(xù)發(fā)展是我國的發(fā)展戰(zhàn)略，這一戰(zhàn)略的核心是從以前單純追求經濟增長轉向統(tǒng)籌人口、資源、環(huán)境與經濟社會的協(xié)調發(fā)展。這種科學發(fā)展觀強調經濟增長是實現人類發(fā)展這一目標的手段，而不是目的。是增長為人類服務，而不是人類為增長服務。要把科學發(fā)展觀從理念變?yōu)楝F實，必須采取具體的措施，把這種要求輸入到我國政治和經濟運行系統(tǒng)的各個環(huán)節(jié)。在政治系統(tǒng)中，可以把全面發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展用比較科學的方法予以標準化，用以評估、考核政府和領導干部的政績，對急功近利的決策予以約束。在經濟運行系統(tǒng)中，把土地供給、集約利用作為調控經濟運行的重要手段，以約束盲目重復建設和經濟的粗放發(fā)展。

二、改革和強化土地的國家管理職能

首先，國務院土地主管部門應強化宏觀調控和監(jiān)督管理。堅持實行最嚴格的耕地保護制度，牢牢把握保護耕地的主線，嚴格控制農用地轉為建設用地的總量，加強對各地保護耕地、集約利用土地、維護健康的土地市場環(huán)境的監(jiān)督管理，適當下放建設用地的審批權。這樣就可以比較有效地減少審批環(huán)節(jié)，提高行政效率。

其次，要深化土地管理體制改革。一方面，應按照中央的部署，認真實施省級以下國土資源管理體制改革，強化省級人民政府及其國土資源主管部門的管理職能，特別是強化對規(guī)劃的實施管理和執(zhí)法監(jiān)察責任。另一方面，應加強對省級國土資源管理部門領導干部的雙重管理和業(yè)務指導。要緊緊圍繞職能履行、依法行政，積極探索一整套制度和辦法，加強指導、考核和監(jiān)督。這樣，逐步形成一個上下銜接、富有效能的管理體制，以排除地方行政干預，遏制地方保護主義，使土地資源得到切實保護和有效利用。

第三，要提高土地利用總體規(guī)劃的權威性。要抓住兩個關鍵環(huán)節(jié)。一是提高土地利用總體規(guī)劃的科學性，堅持實事求是，做好與城市總體規(guī)劃和其他規(guī)劃的協(xié)調工作。二是適當分離規(guī)劃制定和實施管理的職能，把制定和修改的權力交給各級人大，實施管理的職能放在國土資源管理部門。這樣分離的好處是將規(guī)劃置于人大的監(jiān)督之下，修改規(guī)劃的成本提高了，能夠有效避免突破規(guī)劃或為迎合開發(fā)商或政府的需要隨意修改規(guī)劃。

三、加快推進征地制度改革進程

改革征地制度的關鍵在于合理分配農用地轉為建設用地產生的增值收益，讓農民分享中國經濟增長的利益。

改革征地制度應從兩方面入手。首先要縮小征地范圍。要嚴格規(guī)定政府動用征地權的條件，這個條件就是因公共利益的需要。要嚴格界定公共利益，這樣將把很大一部分用地包括經營性用地排擠出征地范圍。這部分用地可以在市場中購買，包括向集體經濟組織或農民購買，當然這種購買要接受國家的行政管理。縮小征地范圍帶來的好處：一是減少了交易環(huán)節(jié)，土地交易變成了交易雙方的事情；二是提高了農民在土地交易中的談判地位，可以有效保障失地農民的權益。其次要提高征地補償標準。政府征地意味著被征地單位必須將土地賣給政府，補償標準應該按照市場價格確定，而不是硬性定價，更不是無條件地壓低補償標準。改革征地制度將會有效地控制征地規(guī)模，控制占用耕地，減少土地違法行為，因為征地與出讓土地過程中產生的增值收益的分配市場化了，對這一收益分配的行政干預將從這個領域退出。

四、完善土地產權制度

產權制度是市場經濟的基礎，只有完善的產權制度，才能有正常的交易，才能有良好的市場秩序。大量土地違法行為的產生與我國土地產權制度的不完善有很大關系。完善土地產權制度應從以下三方面入手。一是完善劃撥土地使用權，明確產權主體、權利及交易條件；二是完善農民集體土地產權。改革征地制度的前提就是要承認和保護農民集體土地所有權，讓農民集體經濟組織或農民在符合國家規(guī)定的條件下，真正擁有占有、使用、經營和處置的權利，如果沒有這一前提，征地改革是難以進行的；三是積極探索土地產權制度深層次的問題，包括國有土地所有權如何行使的問題，其權益如何體現的問題，農民集體土地所有權交易的問題。

完善土地產權制度是我國土地市場秩序根本好轉，大規(guī)模消除土地違法行為的根本途徑。土地產權制度的完善意味著對土地交易不適當行政干預的退出，意味著土地產權主體能夠在權利明確的前提下追求交易的利益最大化，增加了交易收益的確定性，加之政府強有力的執(zhí)法管理，將會大幅度地減少土地非法交易數量。

五、切實轉變政府職能

首先，要進一步加強政府對土地市場的宏觀調控，遏制地方上隨意的管理。要建立和完善政府調控土地市場的制度，使之走向制度化、規(guī)范化。同時，要增強政府的服務和監(jiān)督功能，使土地市場健康發(fā)展，防患于未然。

其次，要建立適應市場配置方式的政府供應土地的管理方式。在中國土地市場的現實中，政府是主要的供給方，另一方是不同所有制的投資主體。在這種情況下，就必須改變過去那種面對同一投資主體的管理方式，即計劃立項、規(guī)劃選址、財政撥款，土地管理部門提供土地的管理方式。在政府供應土地前，計劃、規(guī)劃、土地等職能部門應相互協(xié)調配合，做好相應的工作，并落實在政府供應土地的合同中。

六、加大宣傳教育和執(zhí)法力度

要以各級領導干部為重點對象，廣泛、深入地在全社會進行土地國情、國策和國法的宣傳教育，增強廣大干部、群眾特別是各級領導干部的土地憂患意識、土地國策意識和土地法制意識。同時，要堅持依法行政，加大執(zhí)法監(jiān)察力度，特別是對違法案件的查處工作必須有新的突破，徹底改變那種管理松、執(zhí)法軟的狀況，真正體現執(zhí)法“嚴格”，真正體現法律的權威性。

七、以制度創(chuàng)新抑制腐敗

遏制土地違法行為必須抑制黨政官員的腐敗。腐敗說到底是一種尋租行為，問題的關鍵在于產生“租金”的制度。因此，開展制度創(chuàng)新，減少或消除制度產生的“尋租空間”是防止腐敗的有效措施。在加強對黨政官員的思想政治教育和提高物質待遇的同時，要完善對行政行為特別是土地審批管理的事前監(jiān)督機制和事后懲罰機制，完善依法行政的各項制度，建立行政過程的公開制度，使腐敗行為既不愿為、不必為，又不敢為、不能為。公務員之家版權所有