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——在合肥地區經濟學界第20次季度交流會上的發言稿

剛才程主席說，“農產品能產不易賣、農村土地能用不能動、農民想富找不到路”是當前農村的三大難題，“農村土地能用不能動”實際上是個土地制度問題，關于農村土地制度如何變革，在學界已經爭論幾年了，我也參加了這個問題的討論，幾年爭論的成果是最近誕生了一部《中華人民共和國農村土地承包法》。今天，我想就這個機會談談對這部即將實施的法律的看法。8月29日，全國人大常委會以絕對多數票通過了《農村土地承包法》，并定于2003年3月1日正式實施。應該說這部法律的立法目的是明確的，那公務員之家，全國公務員共同天地就是要通過立法來保護并且穩定農民對土地的承包經營權，從而促進農村土地流轉市場的發育。但是，為達成這個目的所做的具體法律規定仍然顯得有些保守。最值得稱道的是，這部法律把農民的土地使用權界定為物權，而不是債權，在一定范圍內肯定了農民對土地的排他性占有，把對土地的占有、使用、轉讓、繼承等權利都賦予了農民，應該說這是一個歷史性的突破，其積極意義是不可否定的。但她在取得長足進步的同時，又留下一個讓我費解的尾巴——農民的土地使用權不準抵押。實際上，我們搞經濟的都知道，從土地流轉的效率上來看，抵押是比直接轉讓更容易實現的流轉方式。我曾經堅決主張，把除所有權以外的其他權利都賦予農民，所以，“不準抵押”對我來說是一個遺憾，恐怕對農村土地流轉市場更是一個遺憾。我在費盡心思地猜想，立法者的“不準抵押”是基于何種考慮，想來想去，我以為立法者可能的顧慮是，在現有條件下，抵押的實際操作是困難的，因為農民的土地使用權是有期限限制的。比如說，甲從集體承包了一塊土地，承包期限為10年，甲想經商而缺少資金，甲把這塊土地的使用權抵押給乙，乙付給甲10000元；10年后甲經商破產，無力償還乙10000元，而乙卻無法追償曾經被甲占有的那塊土地，因為此時甲對那塊土地的承包期限已到、已經失去了對那塊土地的使用權；這樣一來，甲無異于利用集體財產空手套白狼——凈得10000元而未承擔任何義務，集體或國家因未介入甲乙之間的交易當然也不對乙的損失負責。這樣的情況當然是不能允許出現的，所以，我想立法者的顧慮恐怕就在于此。如果我的猜想是正確的話，那么，我們又可以從反面得到另一個啟發，那就是——要想培育完善的農村土地流轉市場的話，農民的土地使用權必須是永久性的！這將是我們今后的努力方向之一。這部法律的另一個值得關注的規定是，30年承包期內不允許進行土地調整——不管農戶的人口增減情況如何都不準調整，立法者的用意是很清楚的，他們希望通過這個規定把農民對土地的承包經營權穩定下來，因為他們也知道，只有把農民對土地的承包經營權穩定下來，農村土地的順暢、規范流轉才能成為可能。但是，“不準調整”能否兌現？這里恐怕要打個問號。首先是這部法律本身給基層政府調整土地留下了口實，因為這部法律仍然規定農村土地集體所有，既然是集體所有制，那土地的“所有者”當然有權對土地進行局部調整嘍！農村土地的集體所有權早已虛置，又何必舍不得扔下那已嚼得無味的糖渣呢？干脆規定農村土地國家所有、農民可以永久使用，豈不省去許多麻煩。其次，“不準調整”未必能得到農民的理解和擁護，在中國，土地對于農民來說不僅是生產資料，它也具有社會保障功能，自古以來，“均田制”在農民社會里都有市場，歷次農民起義的領袖們無不以“耕者有其田”的承諾作為動員農民造反的有力武器，共產黨也是使用“打土豪分田地”的口號才使農民們認識到“革命有理”的，在缺失社會保障的農村社會，農民們普遍認為土地人手一份才是公平的，增人增地、減人減地在他們看來是天經地義的，中國（海南）改革研究院的調查表明，80%以上的農民認為根據人口增減進行土地調整是合理的。曾記否？今天的家庭聯承包制是當年農民們背著政府自發創造出來的，那么，“不準調整”的執行結果會不會出現這樣的情況——上面不準調但下面繼續調，明著不調而暗中繼續調。所以我認為，你要“不準調整”，就必須給土地對農民的社會保障功能找到一個合適的替代物，只有完善了農村社會保障，“不準調整”才不會落空，農村的土地流轉市場才能真正建立起來！即使公務員之家，全國公務員共同天地“不準調整”能夠得到真正貫徹執行，在現有這部法律的制度框架內，農村土地流轉的范圍和效率也極其有限?！掇r村土地承包法》規定“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”，即你要擁有土地使用權，你就必須具備某個農村社區成員的資格，所以，這部法律很明顯地隱含著對農村勞動力在社區之間流動的限制，以及對土地向非社區成員流轉的限制。這不僅將對農村剩余勞動力的轉移產生不利影響，也會使得農村土地流轉很可能局限在一個個孤立的社區內，最后我們辛辛苦苦培育出來的農村土地流轉市場，很可能是一些散布全國的一個個“社區土地集市”，這當然不符合資源配置的效率原則！我們安徽省曾經是家庭聯承包制的發源地，我在想，我們能不能在農村土地制度改革方面再帶一次頭，以即將實施的《農村土地承包法》為基礎，制定一個地方性實施條例，把這一次的土地制度改革搞得更徹底一點。比如，把農民土地使用權的期限規定得更長、甚至無限期，把農村土地所有權上收到縣或省，推進農村社會養老保險，打破土地流轉的社區限制，等等。以上是本人的一點淺見，請大家給予指教，謝謝大家！