導語：國有企業政策性關閉破產必須解決的兩個問題一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:政策性關閉破產在解決歷史遺留問題時,首先面對的是國有企業長期形成的債務和大量職工需要安置這兩個問題的妥善解決,從而使政策性破產具有人性關懷的意義。國有企業產業結構的優化,市場經濟地位的最后確立,政策性關閉破產在中國經濟制度的推進過程中功不可沒。

關鍵詞:政策性破產;債務;職工利益

中圖分類號:F037.1文獻標識碼:A文章編號:1673-0712(2006)05-0025-04

從1994年開始,中國以強硬的行政手段推行的政策性破產已經走過了整整十個年頭。其間的波折和辛酸,也許只有親歷具體事件的改制者和職工才能體味出來,他們有過鼓舞,有過希望,也有過眼淚和哀傷。與依法破產最大的不同,政策性破產首先要用企業變現的資產安置職工,核銷銀行呆壞賬也由中央財政解決。據國家的安排,最晚在2008年,政策性關閉破產就要退出歷史,讓位于依法破產,國有企業改革最艱難、風險最大的階段就會過去,我國的產業結構和經濟結構將得到進一步優化,規范有序的市場經濟的地位將最終確立。

一政策性關閉破產的緣由及實施歷程

(一)政策性關閉破產主要解決國有大中型困難企業退出市場的問題,這是在特殊的歷史背景下,政府用特殊的方式解決特定問題的非市場選擇我國的經濟發展總體經歷了兩個階段:建國初到1978年為第一階段,1978年至今為第二階段。

1.在第一階段的開始時期,中國是一個落后的農業社會,經濟發展水平很低,優先發展重工業的策略在取得成效的同時也帶來無數的問題

1952年,人均GDP僅119元,在GDP中,第一產業即農業高達50.5%,第二、第三產業分別為20.9%和28.6%[1](203),工業基礎非常薄弱。當時以美國為代表的西方國家對中國持敵視態度,實行政治上孤立,經濟上封鎖。中國要獲得真正的獨立,必須盡快建立完整的國民經濟體系。參考蘇聯的經驗,按照計劃經濟的模式,中國政府制定了一系列優先發展重工業的宏觀經濟政策,在短短20多年間,中國重工業迅速發展,很快建立了一個單一的、高度集中的重化工業體系。中國的國力也得到大幅度的提高,1952—1978年國民收入年均增長6.1%,這一速度在世界上名列前茅。產業結構也得到一定的調整,至1978年,在GDP中農業的比重下降到28.1%,第二產業上升到48.2%,第三產業下降到23.7%[1](203)。但是問題接踵而來,優先發展重工業的戰略使國有企業成為唯一的生產單元,在改革開放后全球經濟一體化浪潮推動下,這一生產模式立即暴露出各種問題,比如效率低下、脫離市場、創新機制匱乏等等,如不進行改革,中國經濟就有陷入死胡同的危機。

2.我國經濟發展的第二階段伊始于改革開放,旨在調整嚴重不合理的經濟結構和產業結構,經濟體制由單一的計劃模式逐步轉向開放式的市場經濟

第一階段重工業的超前發展,引起產業結構優化困難,農業、輕工業、第三產業幾乎停止發展,人民的生活長期得不到改善和提高,二元經濟結構日益呈現剛性。改革開放的根本就是引入市場機制,用市場機制重新配置資源,激發企業的創造力和活力。經過20年的調整和努力,到2004年中國產業結構及輕重工業結構基本理順。2004年中國國內生產總值中,三大產業的比重分別為15.9%、50.9%、33.2%,2000年這一數據為15.2%、53%、31.8%[2](4-5)。

(二)經濟結構的轉變和市場機制的運作,使國有企業先天性的不足和結構性矛盾暴露無遺，多年以來嚴重的低水平重復建設,導致國有企業生產能力低水平過剩現象非常突出,企業經濟效益下降。根據全國第三次工業普查的數據,我國900多種工業品中,半數以上生產能力利用率在60%以下。國有企業占很大比重的制造業中,生產能力利用率在80%以上的只占29.5%,利用率在60—80%的占36.2%,利用率在60%以下的占34.3%。由于結構調整緩慢,這種低水平過剩狀態直接導致企業產成品庫存大量積壓,不少國有企業生產經營困難,虧損增多。

因歷史遺留的結構性矛盾無法適應市場而舉步維艱,在三類企業表現最為明顯:一是由于布局不合理無法參預市場競爭的“三線企業”和發展階段沒有預留轉產或者補償資金難以生存的資源枯竭礦山。二是解放初期為就業而成立的城市勞動密集型企業,因成本太高無法和后來如雨后春筍般建立的農村勞動密集型產業競爭。三是一些決策失誤的項目,因為項目完成后市場早就發生了變化,成了雞肋型的“問題企業”。這三類企業數量眾多,企業職工人數巨大,動輒幾千人甚至幾萬人,社會影響非常大,并且企業負債累累,1997年前主要靠財政補貼和銀行貨款維持著一絲生機。解決這三類虧損企業,很明顯不應該由經營者和職工負責,政府有不可推卸的責任,在安置好職工的前提下,用行政的手段讓劣勢國企退出市場競爭領域,而這種手段最好的選擇就是政策性關閉破產[3]。

(三)政策性關閉破產的三個階段

1.第一階段:探索和嘗試

1994年10月,國務院了《關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》,拉開了國有企業政策性破產的序幕。在計劃經濟時代,國家統包了一切資源,國有企業不存在破產的問題。1986年12月2日,全國人大常委會頒布了《中華人民共和國企業破產法(試行)》,規定全民企業“因經營管理不善造成嚴重虧損,不能清償到期債務的,依照本法規定宣告破產”。但在實踐上,國有企業存在的問題已不是簡單的嚴重虧損,國有企業的債務和職工安置不可能一部法律就解決得了,很少有依法破產成功的案例。國務院的《通知》即是在這種背景下出臺的,最初的破產也只是實踐性的,只在小范圍內即18個試點城市進行“企業優化資本結構”。國務院《通知》規定,安置破產企業職工的費用,首先從破產企業依法取得的土地使用權轉讓所得中撥付。破產企業財產拍賣所得安置職工仍不足的,按照企業隸屬關系,由同級人民政府負擔。

2.第二階段:失控和無序

以1997年3月國務院《關于在若干城市試行國有企業兼并破產和職工再就業有關問題的補充通知》為標志,在全國掀起地方性國有企業政策性破產的高潮。在第一階段,國企破產只是小規模、小范圍,后來一些不在《通知》范圍的城市突破禁令,也來分搶政策性破產的一杯羹。國務院審時度勢,及時《補充通知》,將國有企業“優化資本結構”試點城市從18個擴大到111個,并且一再強調除試點城市外,“有關企業破產案件的審理程序、法律適用問題,按照《破產法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國民事訴訟法》和《最高人民法院關于當前人民法院審理企業破產案件應當注意的幾個問題的通知》(法發〔1997〕2號)執行。”這階段的破產總體上是亂而無序,地方政府支持企業進行“假破產,真逃債”,大量銀行債務被一筆勾銷,國有資產流失嚴重,成千上萬的職工不得不離開原先的工作崗位。

3.第三階段:整頓和規范

2000年6月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步做好資源枯竭礦山破產工作的通知》,破產關閉的重點放在經過長期開采,資源逐漸萎縮和枯竭的煤炭、有色金屬和核工業礦山企業上,這些企業大多是原中央所屬的大中型國有企業,遠離中心城市,學校、公安、醫院等社會公共服務齊全,破產的難度可想而知。資源枯竭礦山破產工作的展開,是推進我國經濟結構調整,深化企業改革,實現扭虧脫困目標的重大舉措。截至2004年底,全國已有一半以上需要退出市場的國有大中型特困企業和資源枯竭礦山實施了關閉破產,一些沿海地區長期積累的需退出市場的企業絕大多數已經關閉破產。北京、上海、江蘇、浙江、福建等5個省市已經停止實施政策性破產,全面轉向依法破產。國資委主任李榮融表示,國有企業關閉破產工作雖然已進入最后的階段,但今后四年仍然有2167戶企業、366萬職工的問題需要解決、需要核銷1700余億元呆壞賬[4]。國有企業關閉破產工作是這幾年推進得最艱難的一項工作,但是通過這一途徑讓國有困難企業退出市場,并妥善安置職工,對于化解歷史遺留的結構矛盾、優化國有經濟的結構、發揮市場經濟優勝劣汰機制的作用,意義非常重大。國務院發展研究中心副主任陳清泰曾評價說,國企從政策性破產走向依法破產,將意味著中國市場經濟地位最終確立[5]。

二多元化多渠道的債務處理思路

政策性關閉破產首先渡過的第一關是債務問題。完全計劃經濟時期,企業項目的投資和運轉由國家大包大攬,即使虧損再嚴重,也沒有債務之虞。改革開放之后國家實行“撥改貨”、新增項目由商業銀行貸款等一系列政策,國家一般不再往企業注入資本金。這項改革從一個極端走向另一個極端,大多數的企業一夜之間負債累累,這是市場經濟的必由之路,也是企業獲得自主經營所付出的代價。實行政策性關閉破產的企業幾乎是100%以上的負債率,甚至有的超過百分之五六百,這些沉重的債務如何處理呢?

1998年前后,打著政策性破產的幌子,全國各地掀起了一股惡意逃廢銀行債務的風潮。在地方各級政府的支持下,地方性企業把這次改制當成蠶食國有資產的免費大餐,實行“借殼脫身,脫胎換骨”的戰略戰術,把優良資產轉移到新成立的企業,沉重的債務扔給奄奄一息的老企業。

如果這股風氣剎不住,勢必擾亂國家正常的金融秩序,企業改制的成果也會付之東流。

與地方性企業政策破產的混亂和無序相比,由國務院批準進行的大中型國有企業關閉破產一開始就保證了工作的規范化和制度化。在債務處理上,首先將銀行的貸款和利息作為呆壞賬由銀行準備金核銷,這就意味著最終這筆錢由中央財政承擔;企業所欠職工債務部分,包括拖欠的工資、職工集資款和養老保險金等,由國家財政負擔;企業所欠各種稅款用掛賬的方法處理;企業所欠法人的債務,一部分“敏感性”債務由國家下撥資金解決,一部分由破產后新成立的獨立公司按比例承擔,另一部分由法院按民事程序解決。

(一)政策性破產企業的銀行債務視為呆壞賬予以核銷

破產關閉企業第一塊所負債務是銀行借款,包括本金和利息。在1998年左右的地方企業改制風潮中,第一個受沖擊的是商業銀行,在地方政府的支持下,大量的銀行貨款沒有經過法定程序或者經過違法程序,就被輕松地抹掉了。中央政府為了制止這種逃廢銀行債務的惡劣行徑,一方面嚴厲規范,另一方面實行“債轉股”制度,截止2003年,國務院批準580家大中型國有企業實行債轉股,涉及金額約六千多億元。即使如此,國有商業銀行不良貨款比率仍然居高不下。2004年末,全部金融機構本外幣各項存款余額25.3萬億元,各項貨款余額18.9萬億元,主要商業銀行不良貨款比率為13.2%[6],絕對數字近3萬億元。如果加上剝離的數據和披著合法外衣的逃廢行為,這一比率有可能多達30%以上。形成這么高的不良貨款率對金融機構的壓力太大了。如果破產企業的銀行借款在法律和實質上不能完美地解決,就會嚴重地干擾正常的金融秩序,無形中提高社會的交易成本,也有可能引發大面積的金融危機和經濟衰退的惡果。

由國務院批準的破產關閉項目,其銀行借款作為呆壞賬按嚴格的審批程序核銷。這種呆壞賬的核銷實質,是將借貸關系從企業和銀行轉移到中央財政與金融機構之間,破產企業凈身出戶,留下的窟窿由銀行的壞賬準備金和中央財政填補。在實際操作中,國家把政策性破產項目重點放在國有大中型工業企業,這部分企業的銀行借款由國有金融機構和中央財政承擔,無力承擔或者少部分承擔地方企業的破產呆賬。政府承擔破產企業的銀行借款,其實是一種姿態和方向,彈壓了那種惡意逃廢的渾水摸魚,同時銀行債務的核銷是政策性破產的標志性開端。

(二)一般企業法人和國家的欠款視不同情況妥善解決

除去銀行貸款,破產企業另一塊債務是對一般企業法人和國家的欠款。對國家的欠款主要是稅費和財政借款,在實際操作中,這類債務做掛賬處理,但一定要得到地方政府的確認。一般情況下,政策性破產對地方經濟結構的提升至關重要,地方政府是很樂意支持的,犧牲一點小利益換來更大的利益,這筆賬誰也算得過來。一般企業法人的債務主要是日常經營中發生的,在實施破產過程中要區別對待。如果債權一方是國有企業或者有限責任公司,首先由雙方確認債權債務數額,再經過法院的訴訟程序,裁定破產企業的債務按比例償還。在實際操作中,債權人按比例分到的權益是很少的。還有一種情形,破產企業破產完成后,一般要新成立一個由優良資產組成的完全獨立的新企業,新企業象征性的承擔一些原來的債務。可以這樣說,政策性破產中,作為債權人的一般法人企業尤其是大中型國有企業,也為破產企業狼藉的晚宴買了最后一次單。

(三)部分“敏感性債務”由政府下撥資金解決

政策性破產還存在一種“敏感性債務”,主要是企業經營期間個體和私營小業主投入的工程款、原料款,因為復雜的原因不能一破了之,清償這些債務關系到社會的穩定和關閉破產工作能否平穩實施。這筆債務一般不進入法院破產程序,由政府下撥破產資金給予解決。

(四)職工工資和欠款用企業變現資產和政府財政解決

政策性關閉破產企業多年來虧損經營,往往拖欠了不少職工工資甚至集資款。在地方性的企業破產實踐中,職工工資和集資款是解決問題的重中之重,變賣破產企業資產和轉讓土地使用權所得,用來優先償還職工欠款。國務院批準的政策性關閉破產企業的職工動輒數萬人,所欠工資是個天文數字,而企業資產變現的資金僅僅是九牛一毛,償還的任務還得由財政預算解決。這筆巨額債務的解決,彰顯了政府勇于承擔歷史責任的決心和人文的關懷,受到破產企業職工的熱烈歡迎。政策性關閉破產企業的債務通過各種路徑,在現實和程序上得到妥善的消弭,這項浩大的工程如果沒有政府財政強有力的支持,我國大中型企業的改制就有可能功虧一簣,市場經濟的進程也許會出現意想不到的波折。

三破產企業職工的安置

政策性關閉破產企業在解決債務問題之后,隨之而來的問題就是大量企業職工的安置工作。國家安排關閉的破產企業,幾乎都是軍工、森林、有色、煤炭等行業,其歷史與共和國的年紀一樣長,有的還是百年老字號。這些國營老企業對國家建設做出過光輝的貢獻,計劃經濟時期的利潤全部無償地上邀給國家,沒有留下安置職工的預留資金。如果實行法定破產,大量的職工將一無所有,這樣對他們太不公平了。政策性關閉破產的企業大多數資源已經枯竭,企業又遠離第三產業比較發達的中心城市,職工問題不可能由新成立的公司承擔,這個繁重的任務只有國家財政來完成了。對職工的妥善安置,一來是解決歷史遺留問題,二來體現了追求和諧社會過程的人性關懷。

1997年開始,全國地方國有企業開始了實質上是民營化的改制風潮,無數企業破產,無數企業改換牌子,數千萬的職工下崗失業。破產企業的職工只是從變賣的資產中拿到數千元的補償金,存續的企業最流行的方式就是“買斷工齡”,即每工作一年按多少錢來給付,一般情況下工作20年以上的老職工能得到6000元左右的補償,買斷工齡后職工就成了社會人,與企業和政府沒有任何瓜葛。可以這樣說,地方性國有企業的改制和破產,是以犧牲職工利益為代價的,而職工權益的肆意踐踏和破壞,再加上國有資產的非正常流失,是這次改制風潮揮之不去的傷痛。

2000年6月1日由中共中央辦公廳、國務院辦公廳的《關于進一步做好資源枯竭礦山關閉破產工作的通知》(中辦發[2000]11號),確立了煤炭、有色金屬和核工業資源枯竭礦山實施關閉破產的政策,對職工的安置做出指導意見:1)關閉破產礦山的全民所有制職工執行提前5年退休的政策,不再享受其他安置政策。2)實行勞動合同制以前參加工作的全民所有制職工,可以選擇按每滿1年發1個月本人工資標準的經濟補償金,規定享受失業保險;或者選擇一次發給相當于企業所在地上年平均工資3倍的安置費,不再享受失業保險。3)對合同制職工,發給經濟補償金,享受失業保險。4)礦山企業關閉破產后,把有效資產適當作價重組企業,所安排的職工不發安置費或補償金。5)關閉破產企業的離退休人員全部交由地方統一管理,養老保險實行省級管理,養老金實行社會化發放。這些政策的制定保障了破產企業職工基本的生存權利,也為職工提供了發展的機會,避免了把職工推入舉步維艱的境地。

2002年12月4日,針對部分破產企業職工權益不能保障的現狀,國家經貿委、教育部、民政部、財政部、勞動保障部和人民銀行聯合下發《關于解決國有困難企業和關閉破產企業職工基本生活問題的若干意見》,對職工的安置提出具體的部署:第一,繼續扎實做好“兩個確保”工作,鞏固“三條保障線”。確保企業離退休人員養老金按時足額發放,按時足額發放下崗職工基本生活費。第二,采取有效措施,切實做好困難企業職工最低生活保障工作。第三,進一步完善關閉破產企業離退休人員醫療保險有關的政策措施。第四,切實關心困難企業和關閉破產企業職工子女就學問題。第五,進一步做好國有企業實施政策性關閉破產工作,中央企業及中央下放地方企業實施關閉破產所增加的費用,由中央財政解決。妥善解決實施關閉破產的中央及中央下放地方企業拖欠職工個人費用的問題。這些具體要求是對中央關閉破產政策的進一步深化,為破產企業職工的權益拓寬了更大的空間。不過,一系列政策和措施的實行,都是針對中央企業和中央下放地方企業的職工,地方性企業破產可以比照實行,但由于地方財政赤字比較大,沒有多余的資金安置職工,因此中央的政策和措施所澤被的職工范圍非常有限,地方性企業職工的權益往往得不到有力的保護。

四問題的思考

(一)認清政策性破產的現實意義

如前所述,政策性破產是政府在特殊時期用特殊的方法解決特殊問題,主要解決計劃經濟時期遺留的債務、職工安置和產業結構等問題。隨著這個問題解決,我國將逐步過度到規范有序的依法破產。據了解,《企業破產法(草案)》已經列入全國人大2005年立法計劃,即將提交全國人大常委會審議。

(二)削除政策性破產的負面影響

能搭上政策性破產末班車的企業和職工畢竟是少數,到2004年為止,全國破產案件共有約10萬件,其中政策性破產占了3%左右,經國務院安排的破產項目僅3484個,核銷銀行呆壞賬準備金2370億元,安置職工約667萬人。另外實施主輔分離的國有大中型企業818家,涉及改制企業4572家,涉及輔業人員100萬人。這樣算來,享受到政策性破產好處的職工在全國還不到1000萬人。事實上,實施政策性破產以來的幾年,正是國有資產大量流失、失去工作的職工大量淪為弱勢群體的時期。目前國有中小企業的改制面已達80%以上,縣屬企業改制面一般達到90%以上,許多市縣幾乎沒有國有企業。國有資產和職工利益成為政府和人們關心的焦點。要削除這些負面影響,需要從制度和法律上入手,使這一政策達到最優的結果。

(三)政策性破產的不足方面

政策性破產明顯的不足表現為(破產的程序不是法定的程序,而是政府的行政行為,這就產生了在執行的過程中,出現不公平現象和急于求成心態,以致沒有達到預期的結果。有的地方政府把一些不夠政策破產性的企業通過“包裝”強行破產,把包袱扔給中央財政,而一些夠條件的企業卻利用不了政策的好處。

(四)今后推行政策破產應注意的問題

政策性破產雖然接近尾聲,但往后的破產對象大多是大中型國有企業,因此更要吸取教訓,把這一政策行之有效地貫徹下去。第一,今后的破產工作不能增加銀行的不良債務。第二,在破產的過程中,政府的監管不能缺位,要用法律和制度保護國有資產的全民性,制止國有資產流失到少數人的手里。第三,破產的過程不能無視職工或公民的權利,不要剝奪職工存在的希望,如果破產使無數職工淪為弱勢群體,就與改革的初衷背道而馳。第四,破產要遵循科學性和效率性原則,兼顧多方面利益,不能滲入地方保護主義而由地方政府任意操作,為了小利益而損害大利益。

(五)政策性破產的歷史意義

政策性關閉破產對債務和職工問題的妥善處理,使這一人性化的政策得到自下而上的普遍歡迎,對我國國有企業結構的優化和市場經濟地位的最后確立,有著非同一般的意義。國有企業的改革是一項前無古人后無來者的事業,國家和公民在改革中做出了巨大的犧牲,但是,只要我們不放棄努力,美好的家園就會在我們手上誕生。

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