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盡管歷年中共中央的文件在序號上被斌予了特定的含義，“一號文件”很容易讓人們聯(lián)想到農業(yè)。自1982年起，連續(xù)5年中央“一號文件”都在談農業(yè)問題。當年5個“一號文件”肯定了“包產到戶”，極大地調動了農民生產積極性，開拓了農村改革的新局面。2004年，“一號文件”重新回到人們的視野。這個題為《中共中央、國務院關于促進農民增加收人若干政策的意見》的文件于2003年12月31日經中央批準，2004年1月1日印發(fā)。中央財經領導小組辦公室副主任、著名農業(yè)問題專家陳錫文說，今年中央指導農村工作的文件有兩個顯著特點:一是盡管去年12月召開的農村工作會議研究了農民增收、糧食安全、農村改革等一系列問題，但文件卻突出了促進農民增收這一主題;二是這個文件的序號是中共中央2004年的第一號。這兩點反映出當前中央、國務院對于促進農民增收問題的重視程度。

一、日漸沉盆的三農問題

從1986年中共中央第5個“一號文件”算起，巳經過去了18年。在這近20年里，農村間題在整個國民經濟發(fā)展中的地位逐漸呈現(xiàn)邊緣化的趨向，以至于農村問題越積越深，當時的農村間題的提法已經不能全面概括，農村問題演變成了“三農問題”。從改革開放之初到1980年代中后期，農村改革推進迅速，那段時間農民收人的年均增幅一度超過15%。出現(xiàn)這種情況主要是因為農民承包經營土地，農村工業(yè)發(fā)展受到了鼓勵，農產品價格有所提升。1986年以后，舊政策的作用被逐漸消化、新的政策又未能適時出臺，致使農村經濟的發(fā)展和農民收人水平提高的速度明顯放慢。

1989年之后，關于農村改革的政策取向一度面臨轉向。據(jù)曾經擔任中共中央農村政策研究室主任、長期負責農村改革和發(fā)展政策研究的杜潤生老先生回憶，“六四”風波后有人提出包產到戶只有分散經營，沒有統(tǒng)一，倡導回到鄉(xiāng)村合作社制度，甚至認為市場是經濟自由化，導致已經決定的主要農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度改革也停了下來。直到1992年鄧小平南巡之后，改革的反復才得以扭轉。之后，第三代領導核心親赴安徽，宜布家庭聯(lián)產承包貴任制不會變，中央還決定將承包期延長30年。

農村改革的方向雖然得以堅持，但改革的深度和廣度卻未能繼續(xù)深化。199。年代中期之后，農民收人增長幅度明顯放緩，有些地區(qū)甚至呈現(xiàn)負增長。來自中央財經領導小組的材料顯示，1997年至2003年的7年間，全國農民人均純收人增幅最高的年份為4.8%，最低只有2.1%，7年平均下來只有4%，僅相當于同期城鎮(zhèn)居民收人平均增幅的一半。農民收人與城鎮(zhèn)居民的收人差距持續(xù)拉大，1997年農民人均純收人為2090元，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收人為5160元，兩者的收人差距經例為1:2.47。到了2003年，農村人均收人為2622元，城鎮(zhèn)居民為8500元，差距已擴大到了1:3.24。這是陳錫文給出的一組顯示城鄉(xiāng)差距拉大的數(shù)字。他說，2001年每個城鎮(zhèn)居民平均用于糧油等農副產品的開銷比1996年下降T131.2元，與2002年的數(shù)字比較，下降數(shù)額也有43.8元，而同期城鎮(zhèn)居民的人均收人增長超過3000元。以糧食生產為主的農民收人增長尤為困難。過去的幾年里，不少農產品供大于求，價格下跌，致使農民來自農業(yè)的收人額減少。

1997年，農民人均來自農業(yè)的純收人為1268元，但從1998年至2003年，農民來自農業(yè)的收人已連續(xù)6年低于這一水平。1999年以來，中國的糧食產量持續(xù)下降，其中既有農業(yè)為適應市場供求變化生動調整產業(yè)結構的原因，也有糧食生產效益低導致農民種糧積極性不高的原因。2003年以來，農產品的價格都會有第一號，但是“一號文件”這個詞已經有所上漲，增幅在10%至20%之間，但實際價格水平仍低于1996年。陳錫文認為，農產品價格仍有一個合理上漲的空間。城鄉(xiāng)差距不斷拉大的局面限制了農民購買力的提高，削弱了擴大內需政策的效果。中國社科院農村發(fā)展研究所研究員黨國英認為，中國能否在轉型時期給予農民強有力的支持，不僅決定執(zhí)政黨建立社會公正的執(zhí)政理念能否落實，更關乎全社會的穩(wěn)定發(fā)展和持續(xù)繁榮。他甚至提出，把農民的利益放在重要地位，把農村發(fā)展放在經濟發(fā)展的首位，把農業(yè)的基礎地位穩(wěn)固下來，是中國當前最大的政治。鑒于當前全國發(fā)展形勢和農村的情況，高層在促進農民提高收人上達成共識，因為這樣才能刺激農民種糧的積極性，保障國家糧食安全和經濟社會的穩(wěn)定。

二、三農改革招系統(tǒng)推進

1982年開始的5個中央“一號文件”將農村從大鍋飯的體制下解放出來，確認了“包產到戶”的合法地位。這個微觀層面上的改革在特定的時期起到了釋放農村活力的作用。但在進一步深化農村改革方面，當時無法給出答案。

杜潤生先生在2000年回憶道:1986年的“一號文件”著重說明，農業(yè)是一個弱質產業(yè)，農業(yè)的發(fā)展需要一個有利于成長的環(huán)境和穩(wěn)固、有保障的支持系統(tǒng)，這是農村改革在解放了微觀主體問題之后必須進一步解決好的問題。杜潤生說，就當時農村改革的情況而言，一切“便宜”的辦法都已經用盡了，進一步改革受制于城市國有經濟改革和政治體制改革的制約。正是這個原因，當時農村改革的一系列“一號文件”的歷史使命告一段落。

“三農問題”的解決必須從國民經濟改革的全局中尋找出路。18年以來，中國的政治體制改革雖然有了一些進展，但仍未有實質性的變化:建國初期通過“剪刀差”讓農業(yè)補貼工業(yè)、讓農村補貼城市的格局迄今沒有徹底打破;雖然中國在戶籍制度上已經出現(xiàn)了政策松動，但城鄉(xiāng)二元結構仍然堅固如鐵板一塊，在行政管理體制方面，縣鄉(xiāng)級政府不斷膨脹，運行成本持續(xù)增加，成為農民負擔加重的重要誘因;農村基層民主建設滯后，村民自治流于紙面，農民沒有利益代言人，更缺乏對抗其他利益集體的組織形勢。2004年，中央再次以“一號文件”的形式談到農業(yè)，可以說表現(xiàn)了新一屆中央領導對“三農問題”的重視，但是在配套改革尚未完善的大背景下，“一號文件”精神能否真正得以貫徹，新一輪農村改革能否有實質性的推進，仍未可知。