導語：公眾參與地方立法與構建和諧社會一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

民主法治是和諧社會的一個重要特征，也是構建和諧社會的重要條件。民主得以發揚、法治得以實現，有賴于完善的立法。立法通過對社會主體權利義務的界定，以法律的形式對社會關系進行調整。立法價值取向的良惡、立法質量的高低，直接影響到和諧社會的構建。有序的、廣泛的、制度化的公眾參與立法，能夠把各階層的利益訴求，特別是普通民眾的利益訴求充分整合到立法決策中去，使各利益群體之間的利益得以協調，矛盾得以化解，從而促進社會和諧發展。有鑒于此，本文擬從地方立法的角度，探討公眾參與地方立法在構建和諧社會進程中的意義，并對如何保障公眾有序的參與地方立法，提出一些設想，以期對理論的積累和實踐的深入有所貢獻。

一

在民主發展的進程中，當古希臘城邦的公眾直接民主模式被證明難以推行時，代議制民主取代了直接民主而成為普遍采用的民主形式。然而，實踐證明，代議制民主也不是民主的最好實現形式，它可能使得國家權力的行使不能體現甚至脫離人民的意愿。為了彌補代議制的這一缺陷，在現代社會，參與制民主又被作為代議制民主的補充而被廣泛采用。

我國憲法規定，我國實行人民代表大會制度，人民選舉代表，通過人民代表大會來行使國家權力。由此可見，人民代表大會制度是代議制民主在中國的具體化。憲法同時還規定，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。這表明憲法在確立代議制民主的同時也認可了參與制民主。立法法進一步明確公眾在立法領域的參與權，提出立法應當體現人民的意志，保障人民通過多種途徑參與立法活動；對列入常務委員會會議議程的法律案，應當采取座談會、論證會、聽證會等形式聽取各方面的意見；經委員長會議決定，重要法律案可事前公布，組織全民討論。

立法法頒布后，許多地方的立法條例也規定了與立法法相類似的公眾參與的內容。在制定地方性法規的過程中，許多地方人大貫徹民主立法原則，通過公開征求對法規草案的意見、召開立法聽證會等方式，擴大公眾參與地方立法的途徑。有些地方人大還制定了關于公眾參與地方立法方面的規則，為地方立法的公眾參與提供了制度支持。推行“開門立法”，倡導公眾參與地方立法，已經成為當前公眾政治參與的重要組成部分，成為提高地方立法質量、推進地方立法民主化、構建社會主義和諧社會的時代特色。

二

社會學的研究表明，人們對某一事務的注意和關切程度同該事務與其私人利益的關聯性密切相關。根據立法法的有關規定，地方立法的權限范圍一般及于本地區的地方性事務，這類事務與公眾的聯系較為緊密，有些甚至直接影響到本地區公眾的切身利益，生活于該地區的人民對這些事務往往會有更多的了解，也更有發言權，所以地方立法是公眾參與更為切實和重要的領域。

在地方立法的過程中，倡導多渠道、多形式的公眾參與，對于協調各種社會利益關系，推進立法民主化，提高地方立法質量，均衡公民權利與國家權力，維護社會秩序，最終實現社會的和諧具有重要意義。

公眾參與地方立法，能夠協調各種社會利益關系，使社會各個階層和諧相處。從人類歷史的發展來看，利益關系是人與人之間的一個基本關系，正如馬克思所言“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”，對利益的衡量在很大程度上影響和決定著個人的行為,權力機關對利益分配的公正與否，也關系到社會秩序能否建立。在計劃經濟時代，人們的利益結構相對單一，利益沖突也不太激烈。隨著我國改革的深入和市場經濟的發展，公眾利益呈現多元化趨勢，社會上形成了不同的利益群體，他們都期望立法能夠體現自己的利益和意愿。有了利益差別，就難免產生利益沖突，這就需要有一套調節利益沖突的機制，使普通民眾的意愿能夠得到充分表達，能夠整合到立法決策中，從而共享改革開放和現代化的成果，實現社會公平。當前，各級立法機關在調節利益沖突中正發揮著越來越重要的作用，但由于代議制的固有局限，在現實生活中，并非所有公民都在立法機關中擁有自己的代言人，他們的利益與意志也不可能在立法機關中都有充分的反映與傳達的機會。要做到在立法中體現最廣大人民群眾的根本利益，立法就不應當是封閉的，而應當向公眾開放，為利益各方提供一個表達的平臺，給予他們一個平等的發言機會，讓各種利益在立法過程中進行充分的博弈。因此，引導公眾參與地方立法，使立法的過程成為一個各種利益相互博弈的過程，對于彌補代議制立法的不足，協調各種利益關系，在一定程度上避免立法上的偏頗，實現社會的和諧就頗為必要。

公眾參與地方立法，能夠彌合立法者與公眾在法規認識上的偏差。在代議制立法模式下，公眾的利益與意志成為立法者認識的客體，立法者對公眾利益與意志認識充分與否，直接影響到立法效用發揮的程度。在當前各種立法不斷增多，立法機關的立法任務愈來愈繁重，而立法機關的組成人員多為兼職的情況下，僅僅由立法者審議法規案或進行各種立法調查，獲取到的信息可能因為各種原因而失真。另一方面，在現代立法中，立法者面對的問題日益復雜，有很多是專業性、技術性很強的立法，而立法者本身可能不具備這方面的專業技術知識。這兩方面的原因，都可能使立法者與公眾對某一立法問題在認識上產生偏差。根據信息論的理論，在元件本身質量不變和個人素質相同的情況下，多通道的信息傳輸體制要比單通道的信息傳輸體制更加可靠。因此，在立法機關單通道傳輸信息、獲取信息的情況下，如能引導公眾有序參與立法，廣泛聽取公眾的意見，就能拓寬地方立法的信息通道，彌補單通道信息傳輸機制的不足。通過公眾參與，在立法者與專家學者、普通群眾、利害關系人之間建立起直接、及時、多方位的信息溝通渠道，形成信息的互補，對于糾正立法者可能產生的認識偏差，完善法規案無疑是有所裨益的。

公眾參與地方立法，能夠使立法獲得廣泛的的社會基礎，使法規得到公眾的認同，從而有利于法規的實施。和諧社會的法律規范，是公眾普遍認同的規范。公眾參與地方立法，社會的方方面面會真切地關注立法活動，就各自關注的問題發表看法。這不僅是一次意見表達的過程，而且是一次深入人心的普法過程，它不僅能使法規更好地體現人民的意愿和要求，維護人民的利益，而且能夠向民眾宣示出法常識、法理念、法思想，這比起簡單的技術性普法舉措更能深入人心。在這種背景之下產生的法規，容易獲取社會公眾的認同和擁護，至少能夠使公眾對法規有比較好的了解和理解。法規得到公眾的支持和認同，公眾就會自覺地履行法律規范規定的義務，并形成護法意識。法規一旦得到公眾的支持和認同，就會產生法規的“內化”，即外在的法律規范內化為行為者自覺的行為準則，變“他律”為“自律”。當行為者的行為不符合已被內化的法規時，其內心深處就會產生一種自責感。這樣，法規的外在約束機制與行為者的自我約束機制相結合，社會越軌行為發生的概率就會大大降低。同時，執法行為也會因獲得公眾和輿論的支持而大大降低執法成本。因此，公眾參與地方立法，既能使公眾獲得一種權利和利益的尊重感，又能促成法律規范“內化”為公眾自覺意識，有助于公眾的護法精神和義務自覺履行精神的培養，從而為法規奠定得以貫徹實施的社會基礎。這無疑有益于法的實施，有益于將紙上的法規條文變為實際生活的真實準則，有益于和諧社會的構建。

三

近年來，隨著地方立法民主化逐漸成為時代的強音，許多地方人大在立法過程中紛紛開門立法，采取多種措施暢通公眾的利益表達渠道，支持和鼓勵人民群眾參與地方立法。在搜索網站上點擊“開門立法”，可以發現有立法權的地方人大都在以各種形式引導公眾參與地方立法。

在法規草案的準備階段，采取的公眾參與地方立法的方式有：公開征集立法項目，任何單位或個人均可向立法機關提出地方立法項目建議。立法計劃制定后，立法機關將其在各種新聞媒體上公布，使公眾能夠及時知曉人大立法的動態。

在對法規草案審議階段，采取的公眾參與地方立法的方式有：

公民申請旁聽常委會會議，旁聽提案人關于法規草案的說明；

書面征求有關部門和人員對法規草案的意見。將法規草案及有關立法說明資料寄給有關機關、團體、企業事業單位和專家學者，征求他們的意見；

公開征求對法規草案的意見。將地方性法規草案在當地的報紙、網站上公布，征求公眾的意見；

召開座談會。在立法過程中，隨時根據需要舉行座談會，邀請與法規案有利害關系的部門、人員及法學專家參加，以使各方面的意見特別是不同意見都能得到反映；

聘請立法顧問，對法規草案進行論證。人大常委會從高等院校、科研單位及司法部門中聘請法學專家和法律實踐工作者擔任常委會立法顧問，邀請他們參與立法，對法規草案中的疑難問題進行研究，提出論證意見；

舉行立法聽證會。就本地重大的、與廣大群眾利益密切相關且有關各方存在較大爭議的立法事項舉行立法聽證會，公開聽取各方面的意見。

目前，全國大部分省級人大以及許多市級人大舉行過一次或多次聽證會，有的人大常委會還制定了立法聽證方面的規范性文件，為當地公眾參與地方立法提供了一定的制度保障。

在法規實施階段，采取的公眾參與地方立法的方式有：舉行監督聽證會，公開聽取公眾對法規的實施情況的意見以及對法規修改的建議，為法規的修改、完善做準備。如，2003年12月10日，廣州市人大常委會就舉行了監督聽證會，公開聽取公眾對《廣州市城市市容和環境衛生管理規定》執行情況的意見和修改建議，促成了廣州市人大常委會將修改該法規納入立法計劃。

通過以上方式，地方立法機關為公眾開辟了參與的渠道，在一定程度上激發了公眾參與地方立法的熱情。但是在公眾參與的實踐中，也出現了一些需要引起重視的問題，如哪些法規的制定和修改要引入公眾參與、通過什么途徑參與等不明確，公眾參與還處于被動狀態；公眾獲取的有關法規草案的信息有限，立法機關往往只公布草案，沒有公布法規草案說明和重要條文的解釋，公眾參與的信息不對稱，有礙公眾對法規草案的解讀；立法聽證會的程序還不夠完善，有時甚至為了聽證而聽證，為了造勢而聽證；公眾意見對于立法的作用還不明確等等。這些問題在一定程度上制約了公眾參與的健康發展，影響了公眾參與的積極性。在有的地方，甚至出現立法機關大張旗鼓的開展公眾參與，而公眾卻反映平平、低度參與的情況，①公眾參與的預期績效還有待實現。

四

多渠道、多形式地引導公眾參與地方立法，通過民主立法來協調國家、社會和個人之間的利益關系，是構建社會主義和諧社會的重要環節。公眾積極地參與，是公眾參與制度績效得以實現的前提。當前，要在地方立法中做到廣泛、有序和有效的公眾參與，避免低度參與的普遍化，除了提高全社會的民主意識外，立法機關還應當建立健全公眾參與地方立法的利益表達機制、利益激勵機制和利益綜合機制，為公眾提供參與的各種保障，從而使公眾參與在地方立法中發揮出應有的價值，促進和諧社會的構建。

（一）在健全公眾參與地方立法的利益表達機制方面，立法機關應當做好以下幾項工作：

1、明確公眾參與地方立法的范圍、程序和方式，通過制度安排保障公眾參與的權利。凡是法規所調整的事務具有公眾參與的必要性和可能性的，都應當給予公眾參與的機會，將公眾參與作為這類法規立法程序的一個必須環節。為了保障公眾參與的有效性與公正性，還應當明確規定各種不同類型、不同形式公眾參與的程序和方式，使公眾參與做到制度化、規范化、程序化。例如，就聽證會這種參與形式而言，對于參加聽證會的公眾代表選擇的程序和方法、聽證會進行的程序、聽證會舉證和辯論的方式、聽證記錄的整理方式、聽證意見的效力等問題，都必須予以明確。否則，公眾參與就難以有序進行，難以發揮有效作用，甚至產生種種負面影響。

2、建立立法信息公開制度，擴大公眾對地方立法的知情度。信息公開是公眾有效參與地方立法的基本條件和前提。沒有信息公開，公民不了解立法的背景情況，就很難對法規草案進行評價，提出自己的意見、建議。沒有信息公開，公眾即使對法規草案提出了自己的意見、建議，但這些意見、建議可能是建立在自己所掌握的局部的、甚至是錯誤的信息之上，這樣就會誤導立法。因此，建立規范化的立法信息公開制度對于保證公眾參與的有效性是必不可少的。立法信息公開，在方式上要多樣化，充分利用報紙、電視、互聯網等各種新聞媒體；在內容上要全面，不僅公開法規草案，還應當盡可能地公開草案的說明、重要條款的注釋以及關于法規草案的爭議問題和社會各界對這些爭議問題的觀點等。總之，通過各種形式保證公眾能夠更多地了解法規草案的立法背景等，使公眾能夠有針對性地發表意見和建議。

3、保障公眾的言論自由，使公眾能夠暢所欲言。公眾通過報紙、廣播、電視、互聯網發表對地方立法中有關問題的意見、進行討論，是公眾參與地方立法的重要途徑和形式。在這種開放式的公眾參與下，不可避免地會出現有人利用這種參與造謠生事，發表不負責任的言論，故意誤導公眾的情況。為此，有必要對各種新聞輿論工具的運作加以規范，打擊和抑制利用言論自由造謠惑眾、破壞社會穩定的行為。但是，也不能因此就對公眾言論處處設防，限制公眾的自由表達，而應培育社會寬容意識，對公眾在參與過程中發表的言論區別對待，避免公眾在行使參與權時瞻前顧后、顧慮重重，從而為公眾參與創造一個暢所欲言的氛圍。

（二）在建立公眾參與地方立法的利益激勵機制方面，立法機關應當重視對公眾意見的處理，給予參與人一定的物質精神鼓勵。

1、及時反饋對公眾意見的取舍情況。在參與地方立法的過程中，公眾一般比較關注立法機關對自己所提意見的處理情況，希望自己的意見能夠得到重視。如果立法機關對公眾意見沒有進行認真處理，沒有一個適當的交代，不僅會影響公眾的參與熱情，挫傷他們的積極性，而且會使公眾失去對立法民主的信賴。因此，對于通過各種方式征求來的公眾對法規草案的意見、建議，立法機關應當分門別類的整理加工，逐條加以認真研究，根據公眾參與的方式不同，將對這些意見、建議的處理情況及處理理由給予適當的回復。在參與活動結束后，相關部門還應當將對各種意見的采納與不予采納情況及其理由，向社會公布。有關委員會在關于法規草案的審議報告中，也應當對公眾參與情況及公眾意見有所反映。

2、給予參與者一定的物質補助和精神鼓勵。公眾參與地方立法，要付出一定的物力和精力，而立法又是具有普遍性的活動，立法行為與個人利益的關聯性不如具體行政行為那么強，立法的這種特性決定了參與人的付出是沒有直接回報的，但參與立法又是一種有利于公共利益實現的行為，是推進民主立法所必不可少的環節。在這種情況下，對于立法機關來說，引導公眾參與應當堅持“不讓參與者為了公共利益而使個人利益受損”的原則，對參與地方立法的個人給予一定的物質補貼，如差旅費、資料費等。除了物質補貼外，還可以從精神層面給參與人以褒揚，如將個人參與地方立法活動的情況，載入有關個人資料中，成為個人信用的一項內容，這樣，就可以在增強參與人參與榮譽感的同時，也增強其參與的積極性。

（三）在完善公眾利益綜合機制方面，立法機關應當充分把握各種意見，綜合衡量各種利益。立法機關引導公眾參與立法，不僅是為了傾聽意見，更是為了通過聽取意見，以便作出恰當的立法決策。從引導公眾參與的最終目的看，如何吸取公眾的意見比怎樣傾聽公眾的意見對民主立法更有意義，這就要求立法者具備分析辨別各種利益的能力，確定一種利益表達是少數人的還是多數人的意志表示，在充分把握公眾的利益訴求的基礎上，綜合各種利益而形成共同利益，并在立法中體現公眾的共同利益。在綜合公眾利益方面，立法機關至少要做好下面兩項工作：

1、全面地整理好公眾的各種意見。對公眾意見的整理是一項比較煩瑣的工作，具體工作人員在工作時要耐心細致，并建立案卷，將案卷要完整地提交立法機關的組成人員，全面完整地反映公眾的各種意見，避免因為工作疏忽而遺漏一些意見或者使有些意見失真，否則，立法機關的利益綜合就會失去綜合的基礎。

2、協調均衡各種利益關系。立法機關通過引導公眾參與，以便從各個個體利益中尋找各方都能夠接受的共同利益。共同利益不是眾多個體利益的簡單相加減，而是各種不同利益的有機結合。由于存在利益的差異，在參與立法活動中，參與個體為了尋求自身利益被立法決策吸收的可能性，對自己關注的問題往往論述有加，看問題的角度有時會“攻其一點，不及其他”，發表的意見也可能會“片面的深刻”。這時，立法者就要具備分析辨別各種利益的能力，在充分把握公眾的利益訴求的基礎上，確定某種利益表達是少數人的還是多數人的意志表示，綜合考量公眾的各種意見，對各個不同利益的法律效果、社會效果進行“全面的均衡”，形成各方都能夠接受的共同利益，并在立法中體現公眾的共同利益，從而收到預期的立法效果。

總之，和諧社會具有豐富的內涵，社會各種利益和諧相處是社會和諧的一個重要表現。立法是配置社會各方面利益的專門性活動，公眾參與地方立法是保證立法合理配置各種利益、使法規得到公眾認同的重要程序。當前，地方立法機關應當通過暢通公眾參與的利益表達機制，以使公眾的各種意志能夠傳達到立法機關；健全公眾參與的利益激勵機制，以使公眾愿意積極地參與到立法中去；完善公眾利益的綜合機制，以使公眾參與在地方立法中的功能得以實現，從而在立法中確立和諧的利益關系，促進和諧社會的建設。