導語：如何才能寫好一篇老齡化解決措施，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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【關鍵詞】日本 老齡化 措施 借鑒

一、前言

自從1970年正式進入老齡社會以來，日本人口老齡化進程快速推進，目前已進入超老齡社會。隨著日本現代化的完成，少子化、單身化與老齡化等因素的疊加，日本高齡單身家庭數量快速上升，并逐漸形成了“無緣社會”中的“孤族”群體。又由于地域社會變遷、家庭結構變革和傳統社會支持網絡瓦解，日本社會出現了高齡者“孤獨死”的現象。“孤獨死”又稱“孤立死”，是指在沒有任何照顧的情況下，獨居者，其中以老年人特別是高齡老年人居多，在自己居住的地方因為某種原因而死亡的現象，特指發病后沒人發現而死亡的情況。這是全人類社會老齡化的突出表現之一。在日本尤為突出。日本的“孤獨死”現象最早出現于20世紀70年代，隨著時間推移不斷加劇，目前已成為日本眾多社會問題之一，造成了不可估計的后果。

中國在1999年正式進入老齡化社會，我國進入老齡化社會以來，呈現出老年人口基數大、增速快、高齡化、失能化、空巢化趨勢明顯的態勢，與日本相比，中國老齡化水平雖然相對較低，但是具有人口數量多、增長速度快等特點，且地區間、城鄉間發展不平衡。根據國家統計局《2014年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2014年中國60歲及以上的老人2.12億人，占總人口比例為15.5%；65歲及以上人口數為1.37億人，占比10.1%，雖然低于日本老齡化水平，但北京、上海等發達城市戶籍人口老齡化率已經接近甚至超過當前日本老齡化水平。另外，城鄉“空巢家庭”、農村“留守老人”數量迅速增長，中國的“孤獨死”現象雖然尚未演變成社會問題，但是“獨居老人離世”的新聞卻屢見不鮮。由此可見，隨著人口年齡結構轉型，中國同樣經受著人口老齡化問題的考驗。與日本相比，中國的人口老齡化問題更加錯綜復雜，既有發展中國家才有的人口問題，也有發達國家才會面臨的社會問題。為了應對這種危機，日本政府不斷修訂完善相關政策，并實施了一系列應對措施，形成了政府性與民間性相結合，以公助和共助為基礎，社區互助和高齡者自助相協作的支援體系。這些舉措在一定程度上緩解了日本“孤獨死”的社會壓力，而且，對中國人口老齡化問題的解決和“孤獨死”現象的預防具有重要借鑒意義。

二、日本超老齡社會的發展現狀及分析

超老齡社會是日本“孤獨死”現象產生的社會基礎，并且給日本社會經濟帶來了多方面的影響。日本老齡化進程的加快，使高齡者數量迅速增長，同時家庭形態的變革，導致高齡者越來越孤立，再加上部分高齡者長期處于看不起病的貧困線上，缺乏醫療看護，這又使“孤獨死”現象最終演化為一種社會問題。

（一）高齡者數量增長迅速，日本將在半個世紀內處于超老齡社會

世界上最長壽的國家是日本，但同時，日本也是老齡化程度最嚴重的國家。日本的平均預期壽命在世界范圍內是最高的，達到82.7歲，其中，男性為79.4歲，女性為85.9歲，由此可見，日本人口老齡化程度不斷加深的主要原因是平均預期壽命的延長和死亡率的下降。截止2014年底，日本總人口為1.27億人，其中，65歲以上的老年人為3190萬人，占總人數的25%。另外，從長期趨勢來看，日本將繼續維持“少子高齡化”的發展態勢，總人口將持續減少，老齡化率會繼續上升。據日本國立社會保障人口問題研究所推算，這一比例在2020年將達到26.9%，2050年將創下32.3%的新高。也就是說，日本將在半個世紀內長期處于超老齡社會。

（二）高齡者醫療負擔重，相對貧困日益突出

醫療負擔重是導致高齡者面臨生活困難的主要原因之一。日本政府2014年的調查結果顯示，日本家庭平均年收入為528.9萬日元，比前一年減少1.5%，僅相當于1994年最高時的八成，同時，社會老齡化問題繼續加深，家中僅有65歲及以上老人的家庭數量和比例達到新高，占家庭總數的大約四分之一，從收入構成來看，日本家庭收入主要來源為勞動所得，而高齡者家庭收入主要來源為養老金等收入，另一項調查顯示，有62.3%的高齡者認為醫療負擔過重，基于疾病護理等方面的考慮，而不得不進行儲蓄。

相對貧困也是導致日本高齡者醫療服務需求不能滿足的重要原因。一項調查顯示，進入高齡期后，日本高齡者的相對貧困率會隨著年齡的增長而不斷提高。從全年齡段來看，女性的相對貧困率要高于男性，而且這種差距會隨著年齡的增長而顯著增大。最大差距出現在70～74歲年齡段，女性高齡者的相對貧困率為26.6%，男性為17.3%，兩者的差距達到9.3%。在巨大的經濟壓力下，部分生活困苦的高齡者甚至走上了犯罪的道路。2010年，因犯罪而被的高齡者有48 145人，約是2001年的2.4倍，其中大部分是盜竊罪。同時，為了安穩度過余生，許多日本高齡者寧愿犯罪而使自己的晚年在監獄中度過。

三、日本應對老齡化的措施

在解決人口老齡化問題的時候，日本政府制定和完善了以老年人為主的各種制度，建立了一個比較完善的社會保障體系，同時，延遲退休年齡，發展老年產業，為老年人創造了一個優良的生存環境。

（一）就業和收入

確保老年人的就業機會，創造任何年齡都可以工作的社會環境。保證老年人到65歲仍可以利用其所具有的能力和知識被用人單位雇傭；支援中高年齡者的再就業，確保多種形式的就業機會。同時，日本政府確立并實行公立年金制度，由日本年金機構進行記錄和運營年金，而且，為了確保老年人得到自己的合法收入，日本政府不斷整備企業年金制度，完善退休金制度。

（二）健康和福利

日本政府不斷落實針對老年人的看護保險制度，普及并開發看護的相關服務；豐富看護服務，確保必要的看護服務，提高看護服務的質量；對患有老年癡呆癥的老年人提供支援政策。并且，改革老年人的醫療制度，指導老年人進行健康檢查和保健項目，提供區域性的住家醫療，開創多樣化醫療，完善周邊配套服務；制定和實施地區福利計劃。

（三）學習和社會活動

促進終生學習型社會的形成，確保學校有面向社會人提供高等教育、面向地區開放學校公共機能和支援勞動者進行學習活動的職能；鼓勵老年人參加社區活動，豐富老年生活。

（四）生活環境

政府幫助老年人進行購房，同時增加公共租賃房屋的供給，滿足老年人多樣的住房需求，讓老年人有安定的落腳點。推進滿足老年人需求的公共設施建設，改善現有的不能滿足老年人需求的公共基礎設施。

四、日本應對老齡化問題的措施對我國的啟示

老齡化社會標準是65歲以上老年人口比例達到總人口7%，而我國已經10.1%，這意味著我國已經進入老齡化社會，處于老齡化逐步加深的階段。我國進入老齡化社會以來，呈現出老年人口基數大、增速快、高齡化、失能化、空巢化趨勢明顯的態勢，再加上我國未富先老的國情和家庭小型化的模式，養老問題異常嚴重。因此，我們有必要借鑒日本的經驗。

（1）改革社會保障制度。包括養老保險制度、醫療保險制度等；首先，政府應該制定和完善有關老年人的法律制度，中國正面臨著嚴重的人口老齡化問題，有了相應的法律法規就能保障老年人的權利和利益，就可以在一定程度上提高社會福利、促進社會發展。

（2）增加老年人就業機會。政府可以適當延遲退休年齡，隨著人們生活質量和健康水平的提高，推遲退休年齡可以使資源得到更充分的利用且促進勞動生產率的提高。

（3）增加老年人福利設施，滿足老年人的需求。重視以老年人為主的服務投資，使老年人的需求得到滿足，提高生活質量。

（4）鼓勵生育。緩解人口老齡化，主要方法就是把總和生育率提高到世代更替水平附近。這就需要生育政策做出重大調整。從雙獨二胎到單獨二胎，生育政策已經在變化，但是與人口危機的現實相比，還是滯后。因此，現有的計劃生育政策已經無法適應當前形勢，逐漸的放寬甚至完全取消計劃生育政策，才可以緩解老齡化社會危機。

參考文獻：

[1]高強，李潔瓊，孔祥智.日本高齡者“孤獨死”現象解析及對中國的啟示[J].人口學刊，2014.

[2]全國老齡工作委員會辦公室.2011年度中國老齡事業發展公報[R].2012.

[3]2010年第六次全國人口普查主要數據公報[R].2011.

[4]劉曉梅.我國社會養老服務面臨的形式及路徑選擇[Z]. 2012.

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一、人口老齡化對經濟社會帶來巨大壓力

發達國家大多經過40多年，甚至上百年的時間才從成年型進入老年型社會。此時，這些國家已基本實現現代化，屬于“先富后老”或“富老同步”。而目前，我國尚處于社會主義初級階段，還未實現現代化，經濟發展水平和綜合國力相對落后，屬于中等偏低收入國家。同時，我國當前正處在改革發展的關鍵時期，經濟社會發展各方面的體制、機制和制度正在建立和完善之中，應對人口老齡化的思想、組織、物質、制度等各方面的準備還不充分，應對人口老齡化的經濟實力還較薄弱。老齡化進程的加快，必將對經濟社會產生巨大壓力。因此面對老齡化社會的沖擊，要確保經濟社會可持續發展，不僅時間緊迫，而且壓力巨大。

人口老齡化還會使勞動年齡人口平均年齡不斷提高，在一定程度上影響勞動生產率的提高。在經濟增長方面，人口老齡化使國民收入中用于老年人口的養老金、醫療費用和福利費用等消費基金不斷增長，影響積累基金，特別是生產性基金的增長，進而影響經濟增長率的提高。在消費結構和產業結構方面，老年消費群體的日益擴大，直接引起社會消費結構的變化，進而引起產業結構的變化。

在我國養老保障制度和老年社會化服務體系還不健全，傳統的家庭養老功能不斷弱化的狀況下，如何解決老人們的養老問題，已成為一個社會化的難題。

面臨人口老齡化迅速發展的嚴峻形勢，各級政府及有關部門要牢固樹立老齡意識和建設“老人強國”理念，增強緊迫感，切實負起責任，動員全社會力量，積極應對，認真化解，推進經濟社會持續發展。

二、解決人口老齡化問題的根本出路在于加快發展

解決人口老齡化問題的根本出路在于加快發展，通過發展解決問題，反過來，通過不斷解決問題，促進經濟社會可持續發展。

1.以科學發展觀為指導，實現社會經濟又好又快發展。我國已經進入并將長期處于老齡社會，這是二十一世紀我國的一個重要國情。要切實從老齡社會這一基本國情出發，研究制定經濟社會發展戰略和發展規劃，完善法律法規，調整經濟社會發展政策，做好應對老齡社會的各項準備。要加快轉變經濟發展方式，在優化結構、提高效益、降低消耗、保護環境的基礎上，保持較快的發展速度，為適應人口老齡化高峰期的到來奠定物質基礎。

2.適應人口老齡化發展趨勢，調整優化產業結構。堅持走中國特色新型工業化道路，大力發展技術密集型產業和高新技術產業，使勞動生產率的提高和經濟增長主要依靠科學技術和勞動者素質，減輕人口老齡化在勞動力方面的不利影響。要把發展老齡產業擺在重要位置，制定老齡產業發展規劃和優惠扶持政策，引導和促進老齡產業發展。重視開拓老年消費市場，以滿足日益龐大的老年群體的需求。

3.加大統籌力度，促進城鄉協調發展。堅持走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟發展一體化新格局。加大支農惠農政策力度，促進農業增效、農民增收和農村發展。以改革創新精神，加快推進農村養老保障制度和老年社會化服務體系建設，提高農村對人口老齡化迅速發展的承受能力。

三、解決人口老齡化問題必須加快養老保障體系建設

建立強有力的養老保障體系，是應對人口老齡化挑戰，構建社會主義和諧社會的關鍵。要堅持政府主導，社會、家庭和個人廣泛參與的養老保障體系建設格局。

1.建立健全老年社會保障體系。繼續完善企業職工基本養老保險制度、機關事業單位養老保險制度、城鎮職工基本醫療保險制度、城市居民最低生活保障制度。全面建立農村最低生活保障制度、農村社會養老保險制度，完善農村“五保”供養制度。繼續推進新型農村合作醫療制度建設，研究實行將大額的慢性病門診費用納入新農合補償范圍的辦法。建立和完善社會醫療救助制度。大力發展老年社會福利、老年社會救濟事業。鼓勵發展企業補充養老保險、商業養老保險。

2.大力構建社會養老服務體系。政府要在增加對老年福利服務設施建設投入的同時，積極引導民間資金投資興辦不同檔次的養老服務機構，實行民辦公助、公民合作、民建民營政府給予政策扶持等方式，保證養老服務機構正常運行，發揮作用。鼓勵社會力量開展以社區為基礎的老年生活照料、家政服務、康復護理、緊急救援、心理咨詢等服務項目，形成為老服務網絡體系，為居家老人，特別是高齡老人提供優質、便捷的服務。

3.鞏固和增強家庭養老功能。當前和今后較長時期，傳統的家庭養老仍是我國的主要養老方式。要在全社會加強以感恩教育、責任教育為重點的思想道德教育，大力弘揚尊老、養老、愛老、助老的傳統美德。加大老年人權益保障法的貫徹實施力度，切實保障老年人的合法權益。要從法律上、制度上、措施上鼓勵兒女養老。積極創新空巢老人居家養老機制，推行協議養老制度，明確子女對老人的贍養責任；建立空巢老人居家養老政府補貼制度等，努力解決空巢老人養老問題。

四、解決人口老齡化問題必須有強力的組織保證

隨著人口老齡化進程的加快，老年人口大量增加，老齡工作顯得日益重要，老齡工作機構只能加強，不能削弱。

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關鍵詞：人口老齡化 養老保障制度 改革 完善

中圖分類號：F840.67

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）04-074-02

改革開放以來，我國人民生活水平不斷提高，醫療衛生條件不斷改善，人口預期壽命日益上升，隨之人口老齡化問題日漸突出。據2010年人口普查結果，我國60歲及以上老年人口已近1.74億，大約占總人口的12.78%。在國際上一般認為，若本國60歲以上人口占到總人口的10%以上，表明這個國家進入老齡化社會。由此，我國已進入老齡化社會，而且據有關數據表明我國老齡人口呈逐年增長趨勢，人口老齡化對我國的養老保障制度提出了挑戰。

一、我國人口老齡化的主要特征

1.人口老齡化的速度快。由于我國長期實行獨生子女政策，出生率一直保持較低水平；隨著醫療技術水平的不斷提高，我國人口預期壽命不斷延長，人口老齡化的增長速度飛快。1982年，我國60歲以上老年人口為7663萬，占全國總人口比例為7.6%，到2000年達到1.3億，占總人口10%以上。而英國老年人口從5%增長到7%用了80多年，瑞典用了40多年，我國完成這一增長過程僅僅用了18年的時間。

2.老年人口數量大且高齡老人數量所占總人口比例增大。我國人口基數大，據預測到2020年老年人口將達到2.48億，2040年，老年人口將增長到3.8億，占總人口的比例將上升到25.3%。據統計，85歲以上的高齡老人將由1990年的200多萬，增加到21世紀中葉的5000萬以上。

3.獨居老人增多，農村人口老齡化問題日益突出。據人口統計部門預測，我國獨居或只與配偶居住的65歲以上老人占老人總數比例，將由1990年的10%迅速上升到2050年的27%。隨著城鄉差別的加大，大部分的農村青壯年進城務工，且在城里成家立業，這樣就導致了農村人口老齡化的問題日益突出。

二、人口老齡化對養老保障的影響

隨著我國人口老齡化問題日益嚴重，需贍養的老年人口比重不斷上升，使得我國養老保障的壓力也隨之加大。

1.人口老齡化對社會養老保險的影響。由于我國人口老齡化速度加快，以及我國現在養老金計算辦法實行“老人老辦法，新人新措施”的制度，所以在養老金發放中必然就會產生“空賬”問題。養老保險基金籌集與支出之間存在著巨大的資金缺口，地方財政不得不用養老保險金的個人賬戶資金和稅收收入來彌補目前養老保險的資金缺口。即便如此，養老保險基金籌集仍然是入不敷出。

2.人口老齡化對社會醫療保險的影響。老有所醫是老年社會保障的一個重要組成部分，老年人發生疾病頻率及住院醫療費用明顯高于平均水平。退休后平均期望壽命提高，享受醫保的時間相應延長，而在職人員趨于減少，繳費人數相應減少。老齡化導致社保負擔醫療總費用增加，使醫療保險統籌面臨著巨大壓力。

3.人口老齡化對社會福利保障的影響。隨著老齡化程度加重，需要社會福利給予保障的老年人與日俱增。由于我國尚處在初級階段，各地區經濟發展不平衡，需要社會救助的貧困老年人仍有上百萬。由此使公共養老福利保障設施及政府用于社會保障福利的支出迅速增加，人口老齡化對社會化養老福利事業的發展特別是老年人社會福利保障提出了更高要求，社會福利保障事業面臨著嚴峻考驗。

三、應對人口老齡化，養老保障制度必須進一步改革和完善

面對人口老齡化所帶來的問題，進一步改革和完善我國的養老保障制度有著非常重要的意義。主要應從以下措施入手：

1.建立健全養老保險制度，真正實現“老有所養”。

（1）實行多層次社會養老保險制度。養老保險資金要從多渠道籌集，一是根據國家立法強制性地繳納。二是企業根據效益確定，如實行企業年金，既可替政府分擔一些負擔，又可以保證職工退休后生活質量得到提高，政府應對企業年金繳納給予優惠政策。三是個人養老儲蓄，由職工自愿參加。采用免稅辦法鼓勵個人儲蓄養老金，到退休時才能領取，為晚年積累養老金。四是國家發行特定債券。我國的居民儲蓄率比較高，國家可以通過發行債券的方式籌集資金，用于緩解養老金支付的壓力，國家也可將籌集的資金用于國家基本經濟建設。五是選擇有經營資質的養老保險基金投資管理公司，通過市場運作，使養老保險基金保值增值，但前提必須有健全的法律法規體系作保障。

（2）延長享受養老金的年齡和參保時間要求。隨著國家對教育重視力度的加大，人們接受教育的時間在延長，而工作的時間在縮短；同時，由于預期壽命的延長，人們一生中退休的時間所占的比例增大。為了解決因退休人員增長而導致的社會養老保險金支付負擔，應調高享受養老金的年齡，并且提高領取全額養老金所需的繳費期或工作時間，從而減少對養老保險金的總需求。對技術含量較高行業的技術人員以及高級管理人員可以將其退休年齡延長，逐步實施彈性退休制度，是應對人口老齡化一種較為明智的選擇。

（3）在限定繳費基數的基礎上，適當提高享受養老保險金的標準。在享受養老金之前，根據繳費水平及參保時間給定一個的養老金水平，把養老金增長與繳費掛鉤，與物價結合起來，使養老金的增長水平控制在一個合理的范圍。

（4）擴大基本養老保險覆蓋面。覆蓋面的擴大使養老保險的資金來源更加多樣化，也是養老制度普惠性的客觀要求，擴大覆蓋面是化解人口老齡化影響的有效措施。當前應以非公有制企業、城鎮個體工商戶、城鎮靈活就業人員參保為重點。針對農村老年人嚴重的養老問題，應在現有農村養老保險的基礎上進行完善和補充，推進新型的適合農村經濟發展的多種形式的養老保險制度，讓農村老人老有所養，免去他們的后顧之憂，這樣有利于社會的穩定與和諧發展。

2.完善社會醫療保障制度，實現“老有所醫”。

（1）不斷擴大醫療保險的覆蓋范圍，把市場機制引入到醫療保險中。在醫療保險機構中，讓各類不同所有制的醫療機構參與醫療保險市場的競爭，更好地發揮商業醫療保險、社會醫療救助、農村合作醫療保險、社區醫療服務的作用，真正形成多層次的醫療保險體系。

（2）合理配置醫療資源，提高老年人醫療衛生服務水平。因人口老齡化高齡化加速，出現眾多的失能老人和失獨老人，所以要將醫療資源有效配置，醫療機構應在轄區開辦社區醫院，對老年人健康建立長期跟蹤護理制度，建立疾病預防檔案，提供健康講座、心理咨詢、家庭醫生等醫療服務，更好地滿足老年人的醫療需求。

3.推進社會化養老，完善老年人社會福利事業。發揮社區資源的作用，建立綜合的社會養老保障服務網絡，以彌補家庭養老功能的缺失。人口老齡化呼喚著老年保障，老年人的需求有養老的經濟需求、日常生活照料需求、情感上的精神需求等，這幾方面都不可缺少。面對傳統家庭養老功能的逐漸削弱，迫切需要實現從居家養老到社會養老的轉變。在倡導家庭養老的同時，需不斷挖掘社區服務的資源，如將多個家庭組成互助團體，組成養老服務網絡，來滿足日益增長的養老需求，這是解決人口老齡化的一個現實要求。。

社會發展必然會產生老齡化問題，在發展老年保障事業方面，中國是有著優越的政治制度作保證的社會主義國家，老齡化的挑戰會促進我們統籌全局，縝密考慮，更好地完善社會保障制度，提高保障水平，將人口老齡化問題的影響降到最低，這樣就能保證中國社會的長期穩定和可持續性發展。

參考文獻：

1.趙宇峰.試析養老保障改革及對國家政治穩定的影響.社會科學，2005（3）

2.白露，孫英華.應對人口老齡化的措施探討.技術與市場，2012（9）

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一、農村人口老齡化現狀

1.老年人口基數大，高齡化趨勢明顯。據有關數據顯示，截至2013年，農村老年人口總數1.27億，是城市0.77億的1.69倍，農村老齡化水平15.4%，是城市6.67%的2.3倍，農村老年撫養比高達31.9%，是城市11.2%的2.8倍。由此可見，農村老齡人口基數大，老齡化速度快。同時加上青壯年從農村外遷，農村老齡化程度高于城市成為一個進一步發展趨勢。綜觀我國農村人口老齡化的發展趨勢，形勢十分嚴峻。我國農村老齡人口絕對值為世界之冠，農村人口老齡化發展速度快，農村老齡人口高齡化趨勢十分明顯。

2.農村人口老齡化有明顯的區域差異。隨著農村經濟市場化改革和城市化的推進，經濟發達的地區相對人口老齡化更嚴重，就農村地區相比而言，我國東部地區老齡化明顯高于中西部地區，

3.老齡化進程與經濟發展不同步。進入21世紀以來，我國老齡化速度有加快趨勢。與之形成鮮明對比的則是我國經濟發展水平跟不上。雖然近些年我國經濟在整體上發展較快，但是由于人口基數大，經濟底子薄，人均生產總值還很低，同時農民收入增長趨緩。

二、人口老齡化對農村經濟的影響

1.人口老齡化會減少勞動力數量，降低勞動生產率。人類社會經濟的發展離不開一定數量和質量的勞動力支持，它是經濟發展的重要影響因素，只有勞動力與生產資料相適應，才能促進經濟的發展。我國也不例外，改革開放三十多年來的經濟快速發展，主要得益于我國豐富的勞動力資源，可是隨著人口老齡化的加速，導致適齡勞動力的比重下降，勞動力供應不足。該現象在農村體現的尤為明顯，青壯勞動力向城市轉移，導致農村勞動力短缺，大量的耕地被荒廢，農村中的基礎設施無人興建、無人修理，整個村莊的發展失去了活力。2013年我國農村外出務工人員2.69億人，部分地區呈現“種田沒壯勞力，村莊‘空心化’”的局面。勞動人口年輕化所占比例降低，勞動力資源數量不足，質量下降，導致勞動生產率下降，從而直接影響到農村乃至整個社會經濟的增長。

2.人口老齡化對農業發展產生阻力。社會財富是由生產能力的勞動人口創造的，勞動力人口的參與率對一個國家或地區的經濟發展至關重要。在人口老齡化過程中，勞動力中年輕人的比重下降，而年長者的比重上升，在一定的生產資料和技術條件下，勞動力供給不足就可能導致部分生產資料技術設備閑置，影響社會生產活動的正常運轉，影響生產力和經濟的發展。再者，農村人口老齡化將直接影響農業從業人員對新知識的接受和學習程度。現今是一個科技化的時代，農業對機械技術的要求也越來越高，但由于老年人年齡大，對新鮮事物學習能力相對較弱，再加上我國部分地區農業機械化水平低，缺乏操作機械技術，這些已嚴重阻礙了農業現代化的深入發展。

3.人口老齡化增加家庭和政府的經濟負擔。隨著人口老齡化進程加快，農村的養老、醫療等方面的壓力相對城鎮更加突出，西部和貧困地區尤為嚴峻。我國農村，區域經濟發展很不平衡，為農村實施統一的全國范圍的農村社會保障設置了客觀障礙，農民的醫療保險大多缺乏必要的社會保障。在部分農村地區仍存在“看病難，看不起”的狀況，因病返貧的農戶也不在少數。據測算，老年人消費的醫療衛生資源一般是其他人群的3～5 倍，可想而知，隨著老齡化的加重，醫療衛生支出將會越來越大，將會給越來越多的家庭帶來壓力。不僅僅是家庭負擔加重，政府機構也面臨著極大的挑戰，農村地區以前大多是傳統家庭養老模式，現今是由社會和家庭共同承擔。一個國家的國民收入通過初次分配和再次分配，最終形成消費基金和積累基金。積累金越多，國家就可以拿出更多的錢用于經濟建設投入，刺激經濟的發展。人口老齡化使老年撫養系數提高，必然導致國家將大量的國民收入用于老年人社會保障支出，政府必須將大量的財政收入應用于養老、醫療衛生服務以及社會服務，嚴重地增加了國家的財政負擔，這也會影響到國家對農村經濟建設的投入。社會用于養老保障、醫療保障以及相應的社會福利事業的負擔也將加重，在社會經濟轉軌的新形勢下，這種新型農村養老保障格局將受到嚴峻挑戰。

三、應對策略及建議

1.加強農村養老保障管理體系建設。當前我國農村地區的人口老齡化速度明顯要快于城鎮地區，但農村地區的養老保險保障制度還不完善，需要進一步加快新型農村社會養老保險體系建設，完善養老保險保障制度。農村地區由于經濟發展水平比較低，收入普遍不高，在農村社會養老保障制度建設的過程中，首先要優化農村社會養老保險業務流程，建立完善的信息平臺，以便農民外出務工返鄉后或在各地區間流動時仍能夠享受到統一的服務；其次要創設農村養老保障制度建設的經濟、社會條件。地區經濟水平是制約養老保障的根本性因素，社會保障是建立在經濟基礎之上的，所以應大力發展農村經濟，增加農民的收入，壯大農民的經濟實力以解決我國農村養老保障問題。

2.建立規范的醫療保健和生活救助體系。老年保障事業存在嚴重城鄉不平等，城市保障金高，覆蓋面廣，農村保障金低，覆蓋面窄。為此，政府需要擴大農村社會養老醫療的覆蓋面，大力發展鄉村衛生服務，把老年衛生服務列為重要內容，納入村鎮發展規劃，大力發展社區衛生保健服務體系。拓寬籌資渠道，加大對醫療衛生的投入，不斷提高老年衛生保健的經濟保障水平；開展多種形式的老年保健服務，拓展老年醫療、護理、保健、康復等服務領域，加大對大病和重病導致生活困難的老年人的幫困力度。 通過體制改革、機構改造、資源重組等多種形式，引導基層醫療衛生機構轉型為社區服務中心，采取普遍保障原則，合理選擇與當地農民醫療保障需求相適應的醫療保障發展模式。

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【關鍵詞】老齡化社會 養老保險 養老金

一、我國養老保險現狀

中國正在步入老齡化社會，老齡化問題是關系國計民生和國家長治久安的重大問。根據聯合國最新的人口數據預測，在2011年以后的30年里，中國人口老齡化將呈現加速發展態勢，60歲及以上人口占比將年均增長16.55%，2040年60歲及以上人口占比將達28%左右。在這30年里，中國開始全面步入老齡化社會。到2050年，60歲及以上老人占比將超過30%，社會進入深度老齡化階段。

人口紅利期的社保基金最佳積累時間即將結束。全國政協舉辦的“21世紀論壇”召開的主題為“通過養老保險制度化化老年危機為老年紅利”的專題研討會上指出，2015年勞動人口將開始下降，老齡人口加速上升，一直要到2039年才會開始下降。也就是說我國的人口紅利期即將結束，到2039年，我國將出現不足兩個納稅人供養一個養老金領取者的局面，這被稱為“老齡社會危機時點”。

截止到2010年底，養老保險個人賬戶空帳1.7萬億的養老金缺口，而《化解國家資產負債中長期風險》研究報告只能夠利用推測法和估算法推測的，到2013年，中國養老金的缺口將達到18 .3萬億元，這都預示著，養老金缺口是事實。巨大的養老金支付缺口對目前的養老保險制度提出了改革要求。

二、養老保險政策面臨的主要問題

養老金缺口不能忽視。養老保險基金缺口的主要原因是企業轉軌形成的制度成本。我國建立養老保險個人賬戶制度較晚，養老保險從現收現付制向社會統籌和個人賬戶相結合實現部分積累的制度轉軌過程中，轉制成本沒有解決。在養老保險個人賬戶制度建立前退休的職工，向他們支付的養老金由后來繳費者負擔，由此帶來很大的制度成本。“老人”休人員）無資金積累，在職職工繳納的養老金個人賬戶內資金大多被挪用去為已經退休的職工發工資，去補舊體制的“黑洞”，將退休人員）資金積累嚴重不足，于是，不得不動用“新人”改革后人員）的賬戶，于是，“新人”的賬戶由此變空，導致養老保險個人賬戶無資金積累，形成大量空賬。

養老保險制度的雙軌制導致了退休待遇的不公平。我國的養老制度在設計和執行上形成了多軌制，從制度上將中國社會劃分了兩個類似封建社會的社會階級，為機關事業單位編制職工規定了達到正常待遇三到五倍的超國民待遇，貶低了企業職工及其他從業者的社會地位與尊嚴，造成公務員、事業單位職員、企業員工和社會個體勞動者之間的嚴重不平等——公務員不交養老金，退休后卻能領到工資替代率達80%左右的養老金，公務員群體比事業單位的額度還稍高一些。而企業員工的退休金替代率只有45%左右。一定程度上激發了社會矛盾，并為青少年的樹立良好的職業理想產生了負面影響，所造成的社會不公以及對社會就業平衡和人才合理流動的嚴重影響逐漸顯現。

養老保險基金管理不善，基金積累“縮水”。養老保險基金管理過程中問題較多。在養老保險基金征繳和發放過程中，部分企業少報、遲繳，甚至有的企業利用制度漏洞不交，少繳，個別企業瞞報退休人員減員，冒領養老金的現象時有發生。在基金管理方面，我國雖實行“分賬制”分立社會統籌基金與個人賬戶基金，但在實際運行過程中，沒有分開管理，社會統籌可毫無障礙地透支個人賬戶基金，并且長期以來都交由政府統一管理和投資運營。相關部門由于集保費征收、基金管理、投資運作等多種職能于一身，以政企合一的方式運營基金難免會陷入暗箱操作、效率低下以至被挪用、貪污的境地。

三、養老保險制度改革調整方向

解決社保“欠賬”問題，拿掉社保基金“包袱”。養老保險養老金壓力的根源是養老保險制度轉軌是形成的歷史成本。從建國到20世紀90年代中期，長達40多年的國家包干，使養老金“虧空”成為解決養老問題的一大障礙。應該將實行養老保險個人賬戶前與實行后的責任和債務明確，而不應該籠統的放在一個統計數字中來衡量今天的養老金缺口。現在國家財政收入猛增，應該逐步償還歷史欠賬，將計劃經濟時代沒有繳納的社保基金補起來。補足這一部分基金，企業職工養老金自然會有較大增長。

統一養老保險退休制度，取消“養老金雙軌制”。完善全國統一的養老保險制度，取消目前實行的“養老金雙軌制”。現行養老保險制度是按不同工作性質的退休人員實行不同的養老金制度；政府機關和事業單位退休實行由財政統一支付的退休養老金制度；而企業職工則實行由企業和職工本人按一定標準繳納的“繳費型”統籌制度。自1992年開始，雙軌制導致的養老金差距越拉越大。

擴大參保人員的覆蓋面。目前城鎮參保人數比例還較少，公務員及事業單位編制群體也沒有納入參保群體。應當擴大統籌層次，能夠在更大范圍內實現各地區繳費基數、繳費比例和享受待遇標準的統一，積極吸收個體工商戶和靈活就業人員參保，統一城鎮個體工商戶和靈活就業人員參保繳費政策，落實社會保險補貼政策，以事業單位群體、非公有制企業、城鎮個體工商戶和靈活就業人員參保為重點，擴大基本養老保險覆蓋范圍。

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關鍵詞：醫療保險 風險預警 探討

自1998年國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定以來，城鎮職工基本醫療保險制度在全國普遍推行，參保人數和基金規模不斷擴大。據人力資源和社會保障部的統計數據顯示，截至2012年底，全國參加城鎮基本醫療保險人數為53641萬人，基金收入6062億元，基金支出4868億元，年末基金累計結存6884億元。醫療保險基金是老百姓的保命錢，基金的安全事關整個社會的和諧和穩定。防范和化解醫療保險基金風險至關重要，關系到醫療保險事業的可持續發展，越來越引起各地的重視。建立醫療保險基金風險預警機制，加強對基金運行過程的分析，及時發現問題并研究采取解決措施，將有助于提高醫療保險基金的風險管理水平，并且能夠將事后發現風險轉移為事前化解風險，確保醫療保險基金平穩運行。

一、建立醫療保險基金風險預警機制的必要性

隨著醫療保險制度的不斷深入，醫療保險基金的責任和壓力越來越大，近年來，隨著國家政策的調整，人們對自身健康的關注，醫療保險基金的費用支出呈現出逐年上升的趨勢，由于醫藥不分家、小病大治等，導致醫療費用不合理，費用增長過快，以及人口老齡化等問題的存在，醫療保險基金的收支平衡受到了嚴重威脅。據人力資源和社會保障事業發展統計公報顯示，近幾年每年的基本醫療保險基金的支出增長率基本上都高于收入增長率，也就是說醫療保險基金的支出增長快于收入增長。這些數據給我們警示，防范基本醫療保險基金風險非常必要，這將成為未來我國醫療保險基金穩健運行的重點難題之一。

2012年4月，國家統計局公布第六次全國人口普查主要數據，數據顯示，60歲及以上的老人占比為13.26%，比2000年人口普查時增加了2.93%，其中65歲及以上的老人占比為8.87%，比2000年人口普查時增長了1.9l%。按照國際慣例，65歲及以上人口占總人數比例達到7%，就進入老齡化社會，從以上數據可以看出，我國人口老齡化的速度在加快。與年輕人相比，老年人的患病率和人均醫藥費用均較高，并且多患有慢性非傳染性疾病，療程長、預后差、費用大。這將進一步加大醫療保險基金的支出壓力，因此很有必要對醫療保險基金收支平衡進行測算，提前進行預警。

2009年七月，人力資源和社會保障部、財政部聯合頒發了《關于進一步加強基本醫療保險基金管理的指導意見》，文件第七條要求各地要利用醫療保險信息系統，建立適應各地政策的基本醫療保險基金運行情況分析和風險預警制度，構建基本醫療保險基金運行分析和風險預警系統，加強對基本醫療保險基金運行情況的分析。

綜合各方面的要求，各地社會保險經辦機構都有必要建立符合自身實際情況的基本醫療保險基金風險預警機制，以此加強對風險進行防范和規避，避免和預防醫療保險基金在運作過程中，因基金運作存在的內外因素而導致的醫療保險基金運行出險，以達到未雨綢繆、防患于未然的效果，為科學決策，完善政策提供依據，確保醫療保險基金處于健康、平穩、安全、良性的運行狀態。

二、建立醫療保險基金風險預警機制的原則

（一）全面性原則

醫療保險基金風險預警機制應能及時把握矛盾的主要方面、鎖定工作要點，合理地評價工作績效，為基金平穩運行奠定基礎。醫療保險涉及面廣，是一項復雜的社會系統工程，僅憑一兩個方面，不足以統攬全局。要全面反映醫療保險基金運行情況，需要把握住有規律性、能反應共性的問題，既要涉及醫療保險基金內部的因素，也要涉及其外部因素；既要有微觀的財務指標，也要有宏觀的經濟指標，做到具體、全面預警。

（二）可操作性原則

建立醫療保險基金風險預警機制可以通過設定指標來分析判斷，設定的指標應從實際工作出發，選擇易獲取、易量化、具體明確的指標，對于一些定性指標，因受主觀意愿作用，如不能量化，盡量不用。

（三）客觀性原則

對社會醫療保險基金運行進行預警，就是為了保證醫療保險基金的正常收支平衡，避免費用過度增長，并對可能發生的風險進行預報和分析，為基本醫療保險基金的管理機構提供警報及排警的建議。

（四）動態性原則

風險預警機制在一定時間內是相對穩定的，但作為一個經常性、長期性的工作，必須是動態的，應隨著客觀實際的變化做適當調整，從而可以連續觀察醫療保險基金收支運行的情況。

三、建立醫療保險基金風險預警機制的內容

（一）老齡化風險

隨著老齡化社會的到來，參保人員中退休人員所占比例不斷增大，統籌基金支出增長過快，導致統籌基金支出風險不斷加大。由于老年人是醫療消費的主要群體，因此此類人群的持續增長，對醫療保險基金支付能力而言，是十分嚴峻的考驗。醫療保險基金贍養系數（退休人員占在職人員比重）的上升，增加了醫療費用的開支，削弱了基金的共濟能力，導致醫療保險基金的隱性債務問題日益顯現，所以退休人員占比的不斷提高，是基金支出持續增長的主要因素。

（二）基金結余率風險

基金結余率是基金風險預警的重要指標，直接反映了基金的支撐能力，影響基金結余率的因素主要是醫療費用的支出。近年來醫療費用的支出持續上漲，原因主要有以下幾個方面：一是由于醫療服務價格的調整和一些定點醫療機構片面追求經濟效益，造成醫療費用上漲。二是醫療技術的發展、高新設備的使用，刺激了參保患者的醫療需求，一些參保患者在醫生的刻意引導下，要求使用新的檢查設備、服用貴重藥品等，導致醫療成本加大，醫療費用相應增多。三是有些定點醫療機構片面追求經濟效益，提供過度服務。

（三）道德風險

隨著醫療保險制度改革的深入，醫患雙方的道德風險也逐步顯現。一些定點醫院和定點藥店出于經濟效益的考慮，引導參保人員不合理就醫的現象存在，或抬高醫療費用，或降低收治標準，或套改服務項目。導致醫療保險基金的不合理支出大大增加，違規及騙保行為時有出現，有的甚至數額較大，一些參保人員也不擇手段鉆政策空子，騙取醫療保險基金。

（四）管理風險

面對日益龐大的覆蓋人群和繁雜的醫療保險經辦事務，當前經辦機構普遍存在人手不足、人員素質不高、相關專業人才缺乏、經費短缺、信息管理系統不健全等問題，導致對定點醫療機構的監管不力，嚴重影響了管理服務效率，經辦管理能力亟待提升。

四、建立醫療保險基金風險預警機制的措施

（一）建立財務分析與預警指標體系

建立醫療保險基金運行分析制度，以全面分析預測基金運行情況和預警運行風險。根據平時工作中掌握的指標與基金運行狀態的關聯程度，通過綜合分析和篩選，建立起以人均結余率、住院人次、住院報銷比例、人均費用等組成的指標體系，利用曲線圖、表格等形式進行對比分析，及時、全面地掌握基金運行動態情況，透過現象準確掌握基金運行狀況。進一步強化征繳和稽查工作，建立健全醫療保險基金的征繳機制，提高基金的支付能力。根據對基金收支結余總體情況的分析，以及對財務分析與預警主要指標的分析判斷，對基金的發展趨勢進行綜合分析，判斷基金運行現狀，預測未來一段時間的趨勢，及時發現基金運行中出現的問題并研究采取應對措施，為各級領導分析判斷基金運行情況、及時調整有關政策提供可靠、翔實的依據。

（二）提升醫療保險管理服務效能

醫療保險事業的健康持續發展和醫療保險基金的穩健運行在很大程度上取決于經辦機構的管理水平和管理能力。要加強各級經辦機構的能力建設，定期進行業務培訓。不斷加快經辦信息化建設，充分發揮數據在監控、預警和決策中的功能，變數據為依據，利用現代化的管理手段健全社會醫療保險經辦管理服務體系，提高經辦工作效能。隨著醫療保險制度改革的不斷深入和參保覆蓋范圍的不斷擴大的需要，要大力推進社區醫療保險管理服務工作，充分利用社區衛生服務資源，通過建立就醫導向機制，引導參保人員“小病康復在社區，大病診治進醫院”，以此來控制醫保基金的不合理支出，提高基金使用效率。

（三）加強宣傳引導和社會監督

要廣泛宣傳醫療保險，加深全社會對醫療保險制度的認識和理解，引導參保人樹立因病施治、合理消費的意識，引導醫保病人根據病情、方便情況合理選擇就診機構。這樣既合理利用衛生資源，擴大基層醫療機構的消費需求，又可控制醫療費。建立社會監督激勵機制，實行醫療保險違規行為舉報獎勵制度，并通過聘請社會監督員等措施，調動各方力量，采取“平時檢查與年終考核相結合，社會監督和專家評估相結合，網上監控和實地巡查相結合，考核與獎懲相結合”等措施加大對醫療保險服務行為的監督檢查和考核力度，對違規嚴重的定點機構嚴格實行退出機制，對違規行為查實的舉報人給予獎勵，激勵社會各界融入到醫療保險監督上來，形成了相對完善的醫療保險社會監督氛圍。

（四）加強醫療費用發生行為的監管

對基金支出過程中的各個重點環節進行監控，跟蹤分析醫保費用重點支出項目（如門特費用、慢性病種費用、大病住院費用、一次性耗材費用、大型檢查費用等）。實施醫療保險費用專家會審制，定期對平常檢查中疑似有過度施治、降低治療標準、推諉病人的病例以及高額醫療費用進行集體審核，對經審核為不合理的醫療費用予以扣除。同時完善信息化監管方式，各級統籌地區要充分利用基本醫療信息的網絡化傳輸系統，實時監控定點機構以及參保人員在就醫取藥過程中的行為，起到了事先預防、事中控制、事后審核的積極作用。

參考文獻：

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    至2012年底,上海戶籍人口為1426.93萬人,常住人口為2380.43萬人。從全市人口發展的基本態勢和未來趨勢來看,主要呈現出兩個方面的特征:一是總量規模持續增長,外來常住人口數量不斷攀升。從“五普”到“六普”(2010年第六次人口普查)的十年間,上海的常住人口增加了661.15萬人,平均每年增加66.1萬人,增長40.3%,遠高于同期全國人口(5.8%)和長三角人口(13.2%)的增長水平。同時,外來常住人口總量接近一千萬,占全市常住人口的比重已經超過了40%。此外,至2012年底,全市的常住外國人達17.3萬人,同比增加6.7%,占全國四分之一。從今后一段時期來看,上海的外來常住人口不可能減少,還將會有所增加。二是老齡化程度進一步加深,本地少兒和年輕勞動人口比例偏低。2012年,全市戶籍人口老齡化25.7%,比上年提高1.2個百分點,市中心城區老齡化程度總體上高于郊區,并且成為全國最早進入老齡化的城市。2011年,全市0-4歲少年兒童比例僅為8.6%,25-44歲年輕勞動人口比例為26.9%。這說明,全市經濟社會發展對外來勞動力的依賴度在逐漸增加。

    在如此的發展態勢下,目前上海人口問題的核心,已經演變成為了人口總量與人口結構的矛盾。也就是說,既要調控人口規模,也要改善人口結構。一方面,根據上海特大型城市的承載能力和環境容量,不得不合理規劃和控制人口的總量規模;另一方面,還要面對城市老齡化程度不斷提高,本地獨生子女就業偏好明顯、許多較重較累的工作無人肯做的兩大突出問題,積極推動人口結構的調整與完善。

    如何有效地化解上海的人口問題?在宏觀上,需要根據人口發展的規律和趨勢,制定完善全市人口發展的戰略規劃,使得人口發展與經濟社會發展、資源環境承載能力相協調;在策略上,需要從總量、結構、布局、素質、管理等方面進行系統性的思考,采取綜合性的對策措施。

    從人口總量上來看,在改革開放環境和市場經濟條件下,全國經濟社會資源的自然流動是不可阻擋的潮流,人口的自然流動同樣如此。因此,人口的流動是一種常態,在比較短的時期內,大城市人口總量規模逐漸增加的趨勢也是不可逆轉的,但是,大城市的承載能力有限,不可能無限發展。在這種情況之下,大城市還需要對人口總量規模進行必要的調控。如何調控?不能簡單地就人口來調控人口,除了必要的行政手段之外,還可以通過產業發展和產業結構來進行人口調控。如果用比較形象的一句話來講,就是“發展了多少產業,就來了多少的人;發展了什么產業,就來了什么樣的人。”

    從人口結構上來看,目前比較棘手的是兩個主要問題,即老齡化問題和本地獨生子女就業偏好問題。在這種情況下,改善全市人口的年齡結構就顯得十分重要,而這又同全市人口規模密切相關。如何進行取舍?還是有必要通過適度放開人口總量,從而優化人口結構。在人口老齡化和大量獨生子女存在的現實面前,通過全市人口年齡結構的改善,來降低老齡化程度,推延老齡化的時間,并且相應地減輕社保壓力,降低商務成本,增加就業機會,保持城市的綜合競爭力。同時,外地年輕人才和年輕勞動力的進入,也可以對本地獨生子女的就業觀念、就業選擇的改變起到一定的促進作用。

    從人口布局上來看,人口布局的主要方向是什么?總體的思路應該是:達到人口布局、產業布局、城鎮布局的“三個結合”。也就是,人們的工作、學習、居住、生活的屬地化和匹配化。應該清醒地認識到,如果新增人口尤其是外來人口主要集聚在中心城區或者城鄉結合部的話,那么,不僅上海這個未來的現代化國際大都市將會不堪重負,而且還會引發一系列的社會問題,大量市民來回奔波的交通擁堵問題也很難得到解決。因此,應該緊密結合全市產業布局和郊區新城建設,引導好全市人口的流向,進行人口的合理布局。同時,中心城區人口規模應適當控制,郊區人口規模可以適度放寬,

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關鍵詞：現收現付制　完全基金制　部分基金制

一、養老保險財務機制的基本模式

(一)現收現付制模式(Pay-as-you-go System) 現收現付制是一種非積累模式的財務安排，老一代人的養老金用年輕一代人繳納的費(稅)支付。現收現付制的經濟內涵是代際間的收入轉移與收入再分配，帶有濃厚的社會共濟和社會公平色彩，強調由國家進行收入轉移與再分配提供全面的公共養老金計劃。現收現付制體系中現期在職的當代勞動者負擔已經退休的上一代勞動者的養老費用、現期在職這一代勞動者因年老退出勞動力隊伍時的退休養老保障則由未來的下一代在職勞動者提供。Allais(1947)及Samuelson(1958)提出的“代際交疊模型(Overlapping generationsmodel)”理論解釋了現收現付制養老保險模式的代際收入轉移與再分配問題。“代際交疊模型”理論的核心是代際經濟交換，即在任何一個時刻都有不同年代的人活著，假設經濟永遠繼續下去，在任何時點上經濟由兩代人組成――年輕人和老年人。每一代人在其生命的年輕時期和老年時期都在進行代際經濟交換，每個人在年輕時向養老保險系統繳納養老保險費(稅)作貢獻，年老時又從養老保險系統中得到養老金補償，現收現付制是把年輕人的當前貢獻轉移給當前的老年人(Olivier Blanchard,1992)。

(二)完全基金制模式(Fully Funded system) 完全基金制是一種積累模式的財務安排，每個人都要面臨退休養老問題，完全基金制是一種根據個人養老需要，預先進行資金提取和積累的養老方式。在完全基金制中，正在工作的勞動者在工作期間所繳納的養老保險費(稅)本金全部記入個人賬戶用于儲備，完全用于勞動者本人退休養老金的支付，退休得到的養老金等于勞動者個人繳納費(稅)的積累及增值收益，這種模式不出現不同代的兩代人之間的代際經濟交換。按照Modigliani&Brumberg(1954)提出的“生命周期假說”(Life-Cyele Hypothesis)以及Friedman(1957)提出的“永久收入假說”(Permanent Income Hypothesis)，理性的消費者會根據自己一生的收入來安排消費與儲蓄，個人是在長期中計劃其消費與儲蓄行為的，以便在整個一生中的消費維持穩定，實現消費的最佳配置。人們通常在工作期間儲蓄，然后將這些儲蓄用于他們退休期間的支出(Dornbusch，Fischer&Startz，2001)。在完全基金制下，個人量入(個人賬戶積累及增值)為出(個人養老金給付)、進行自我收入再分配，其退休養老保障水平取決于個人繳費的積累，故不具有社會養老保險傳統意義上的社會共濟性。在基金制中，由于謀求本金的保值和增值，故該機制面臨投資風險及其他的經濟風險，如通貨膨脹等。在現收現付制中，當期征繳的養老保險費(稅)多少取決于當期需要支付的養老金的數量，當期征收、當期使用，且收入與給付支出在當期內保持大體平衡，養老保險系統沒有為未來進行儲備積累，長期穩定的人口結構是現收現付制成功運作的重要前提。而在人口老齡化加速的背景下，如果勞動人口與退休人口比例失調，老年人口規模增大，年老退休人員不斷的增多，贍養率不斷提高，現收現付制可能導致養老保險收支不平衡的財務危機。盡管在現收現付制下可以采用一些措施，如擴大養老保險覆蓋面增加參加養老保險的人數、提高養老保險繳費(稅)、提高退休年齡和降低養老金替代率(降低養老待遇水平)等來解決財務平衡問題，但現收現付制不能防止老年人口的貧困問題，如提高養老保險繳費(稅)，無論這些費(稅)是雇主繳納還是職工(雇員)繳納，都意味著職工實際收入降低(Thompson，2003)，并且現收現付制會造成很大的財政負擔，抑制國民儲蓄，妨礙長期的經濟增長。Connolly&Munro(1999)認為，現收現付制是建立在對人口增長過于樂觀的假設基礎上的。

(三)部分基金制模式　部分基金制是在現收現付制的非積累模式中部分引入積累模式，實行部分積累模式的財務安排，即養老資金在當期即收即付的基礎上，另多征繳一部分作為積累為后期的養老金支出做儲備，資金即付與積累的分配比例取決于養老金的即期支付、國家經濟實力、人口結構的變化等多種因素。國際勞工組織和世界銀行都提出改革建議，希望出現養老金支付危機的國家，通過采用部分基金制，克服單一模式的財務機制所不可能解決的社會、經濟等多方面的老年養老保障問題。

二、我國養老保險財務機制現狀分析

在計劃經濟體制下，我國職工退休養老是由國家及企事業單位負責安排，養老保險費用由國家和單位包攬，單位不得在職工工資內扣除任何費用，各個單位對本單位的職工退休養老負責，職工個人不需要繳費，不用為退休后的養老擔心。隨著改革開放，社會及經濟結構轉型，國家“兜底”的企事業單位職工養老模式困難重重(鄭功成，2002)，我國社會養老保險體制改革須不斷深化。

(一)部分積累財務機制模式的現狀 國務院1997年頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》(國發[1997]26號)，提出建立統一的企業職工基本養老保險制度，實現了由單位養老模式到國家、企業、職工三方面合理分擔費用、共擔責任的養老模式的轉變，財務機制實行“社會統籌與個人賬戶相結合(統賬結合)”的部分積累模式，征繳的養老保險費一部分進入社會統籌賬戶用以支付當期退休養老金，另一部分進入個人賬戶用于基金積累，個人退休后按個人賬戶積累的資金總額向其支付部分養老金。國發[1997]26號《決定》對企業和個人繳費的比例、個人賬戶規模及養老金發放標準等做了統一規定。2005年國務院頒布《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》(國發[2005]38號)規定，從2006年起，企業所繳納的職工養老保險費占全體職工繳費工資總額度的20％全部進入統籌賬戶，個人所繳納的職工養老保險費占個人繳費工資總額度的8％全部進入個人賬戶，個人賬戶全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶，期望以縮小個人賬戶規模來做實個人賬戶(見表1)。從而，我國統賬結合養老保險財務機制呈現出“大統籌小賬戶”以及政府承擔托底責任的特征。國發[2005]38號文把“統籌賬戶”與“個人賬戶”一個增大和一個縮小的財務安排，顯示了中國社會養老保險的財務機制更加倚重“大統籌”的現收現付作用。從(表1)可見，我國養老資金個人賬戶積累部分與社會統籌賬戶現收現付部分之比從1997年之初的0．8467降到2006年的0．4，而個人賬戶與總規模之比從39．29％降到28．57％，即個人賬戶不到總體規模的30％。個人賬戶越來越小，表明我國社會養老保險制度設計是使“統賬結合”財務機制更接近“現收現付制”模式。顯然，從制度安排上看，這體現了我國社會養老保險的社會共濟性和國家福利性的政策取向。

(二)“統賬結合”模式的困境 “統賬結合”模式是取長避短的折中選擇，理論上應該是一種較理想財務機制，是符合現實國情的制度沒計。但我國這種更偏向于現收現付制的“統賬結合”，很難承擔巨額轉制成本和隱性債務，也無法應對人口老齡化所帶來的支付平衡風險。轉制成本和隱性債務包括兩個部分：一是“統賬結合”制度實施前已經退休人員的養老金；二是“統賬結合”制度實施前的在職員工沒有建立個人賬戶的數額及其增值額。對轉制成本的進行精確估算十分復雜，但一般公認其數額巨大。經濟體制轉型后，“老人”和“中人”的養老累積債務形成巨額轉制成本沒有渠道消化，為了解決當期支付壓力，導致本屬于個人賬戶積累的資金被挪用，在“統賬結合”模式下，“統賬結合”部分積累模式實際上是當作現收現付制來運作(孫祁祥，2001)，而且一方面通過不斷透支個人賬戶，另一方面通過加大財政補貼力度來彌補轉制成本，制度導致的隱形債務鏈危機巨大。前一種方式導致數額巨大的個人賬戶空賬，個人賬戶沒有形成真正的養老金積累見(圖1)。第二種方式導致政府承擔了巨大的財政負擔，政府視情況對養老金支付缺口給予有限的財政補貼見(圖2)。這樣，現行名義上的部分積累制演變成完全的現收現付制。

(圖1)、(圖2)實際上表明，“統賬結合”模式很難應付轉制成本問題。從以上個人賬戶實際空轉情形可見，若仍然采取現在這種倚重大統籌的“現收現付制”，隨著時間的推移，養老金的支付缺口會越來越大，仍然無法走出當前的財務困境和化解未來的支付危機。這其中一個深層次的原因在于，我國已經進入老齡社會，且是世界進入老齡社會最快的國家，隨著老齡化速度加快，本世紀中葉我國人口老齡化將達到高峰。根據調查數據推算，2005年末我國60歲及以上的人口占總人口的11．03％，其中65歲及以上的人r__1占總人口的7．69％。據聯合國公布的“世界人口展望”報告，2025中國65歲以上老年人口的贍養率為18％。在快速人口老齡化、退休人數不斷增多的背景下，我國的社會養老保險金支付壓力越來越大，致使社會統籌賬戶存在巨大支付缺口，不得不挪用個人賬戶來填補，因此形成巨額空賬。現行“統賬結合”模式導致老債演變成新老隱形債務鏈，支付缺口會越來越大。據測算，按現行制度到2050年老齡化高峰期，當期支付缺口將達到4400多億元，加之以往的養老金欠賬，空賬及支付缺口的存量達14萬億元，全國人均負債高達一萬多元。由于經濟轉型和養老制度改革產生的轉制成本、轉軌債務是發生空賬的主要原因。在計劃經濟年代，我國實行的低工資分配政策已扣除了包括職工養老在內的相關費用，但是這些費用沒有以養老基金的形式積累，而是作為生產資金用于投資形成國有資產。“統賬結合”模式不能緩解老齡化問題所帶來的養老金支付危機，利用現行制度的大統籌賬戶對沖舊制度的老債，無疑加重了新制度下在職勞動者(職工)的當期養老負擔。因此應該將隱性債務顯性化處理，將老債從現行系統中分離出來，由政府承擔轉制成本。

三、基金制――我國養老保險財務機制的選擇

(一)新加坡的經驗　了新加坡的中央公積金養老制度是強制儲蓄、實行公民自我保障、自我養老的完全積累模式。新加坡的強制儲蓄型養老模式，不具有社會統籌和互濟功能，完全突破了傳統的社會互濟養老和要政府完全支付的傳統養老觀念和理論，把個人的養老責任交給個人自己，實行個人的完全基金積累模式。這種自存自用、自我養老模式在新加坡歷經五十多年，保證了國民養老需求，而且對國家的經濟發展起了很大的支撐作用，中央公積金式的養老保障制度的建立對新加坡經濟起了巨大的推動作用。隨著經濟的增長和社會的發展，新加坡中央公積金制度以養老保險儲蓄為開端，逐步從單一的老年經濟保障功能向多功能轉化，向住房保障、醫療保障、家庭保障等發展，成為涵蓋多方面的多功能的綜合性社會保障體系。公積金所產_牛的大量資金不斷地流入通訊、電力、港口、機場、道路等公共設施建設，創造了更多的就業機會，提高了工資水平和人們生活水平，吸引了外資流入，推動了經濟的高速增長，從而促進和形成了高儲蓄－高積累－高增長－低通漲的良性循環。養老保險的個人賬戶積累模式，不僅成為社會的可靠穩定器，而且是經濟發展的啟動器。

(二)智利的經驗　根據智利國家破解巨額轉制成本和隱性債務困局的經驗，只有采取非制度本身的方法才有望徹底解決轉制成本和隱性債務，就是政府將隱性債務顯性化處理，并且由政府承擔轉制成本，將債務納入政府財政預算安排，安排一個長期、可行的還款計劃。將隱性債務顯現化，可以使債務明晰、責任明確，有利于有效阻斷債務鏈，杜絕新債務的滋生，從根本上凈化制度的運行環境，化解新舊制度的矛盾。將舊債從現行制度里分離出來，老人(含中人)、新人分賬管理和分賬運行，實施真正的“新人新制度”和“老人老辦法”，政府財政補貼對老債缺口才可以起到效果，使轉制成本和隱性債務這個大窟窿逐漸填平。將隱性債務顯性化處理，政府承擔債務責任，這是遏制債務鏈，使制度步入正常化軌道的第一步，也是決定性的一步。參照智利國家的經驗，我國可以將轉制成本納入財政預算逐步消化，新制度獨立運行，同時考慮我國的社會背景和經濟現實，暫時需要保留小規模的統籌賬戶，用于補充、調劑和平衡差異，發揮共濟和政府的權威作用，因此目前仍采用社會統籌與個人賬戶相結合的部分積累財務機制，逐漸從現在的“大統籌小賬戶”模式逐步向“小社會統籌大個人賬戶”模式過渡，最后再向完全基金制過渡。

(三)我國實行完全基金制可行性　實行完全基金制有可能會使我國的居民儲蓄規模更大，其潛在效應就是減少消費，可能不利于國民經濟的發展。據中國人民銀行的統計，2006年末，我國居民人民幣儲蓄存款余額為15．63萬億元，儲蓄率高達46％(《新華網》，2006)。雖然我國的儲蓄率很高，但居民儲蓄率高更多的是與社會經濟轉型所引起的個人住房、子女教育、家庭醫療等開銷上升有關，養老則其實較少關注。其實安排養老保險計劃的特定目標是建立保護老年人的保障制度，主要是保證退休后老年人的最低收入水平以及由于個人可能遭受缺乏遠見的損害而為其提供退休基本生活保障(Olivier Blanchard，1992)。理性的消費者追求的是生命周期內一生效用的最大化，完全基金制通過個人收入的階段性轉移，實現自我養老，故基金積累制適合我國人口老齡化嚴重的社會實際。我國已經走向市場經濟，而市場經濟的常態就是風險與收益同在。當然也不能以經濟風險的存在就否定基金積累制的可行性。如何規避基金積累制所面臨的風險才是問題的關鍵，而這與資本市場投資環境建設等配套政策密切相關。

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論文摘要:在分析我國農民養老保障情況基礎上，指出城鎮化是解決農民養老保障的根本出路，并具體分析城鎮化對農民養老保障問題解決的促進作用，進而提出解決我國農民養老保障問題總體戰略安排。

一、農民養老保障問題

根據第五次全國人口普查資料，2000年我國農村人口80，739萬人，其中65歲及以上的人口為5，938萬人，占農村人口的7. 35，這意味著我國農村現在已進人老齡化社會，而且隨著人均預期壽命增加，現在的農民在未來二三十年內老齡化速度會越來越快，老齡化率越來越高，這八億農民對養老保障的需求將是越來越大。

農民養老保障主要是經濟保障，經濟收入水平是農民養老保障的基礎和前提。而 2002年我國農民人均純收入為2，476元，其中來自農業收入1，135元，由于多種原因農民人均收入增長連續多年低水平徘徊，收入增長較慢，農民養老保障的經濟基礎很薄弱。目前我國農民養老主要依靠家庭養老、土地保障等這些非正規保障方式，帶有互質的社會養老保障在農村還沒有普遍建立起來。農民養老保障處于保障水平較低、持續穩定性差、非制度化的保障中。

根據我國人口年齡結構預測，人口老齡化率在2030為20%左右。較低的農民收人如何迎接洶涌而來的老齡化大潮?因此，農民養老保障問題迫切需要政府和社會高度重視，把解決農民養老保障當作一項重要戰略安排，尋找農民養老風險化解的有效機制。

總之，八億農民養老問題解決，必須在發展基礎上使其養老保障逐步社會化，而城市將是有效結合點，在農民變為市民基礎上解決現在農民的養老問題，城鎮化無疑是農民養老問題解決的最大的出路。

二、城鎮化對農民養老保障問題解決的促進作用

城鎮化是農村人口轉變為城市人口的過程，實質是農民由傳統生產生活方式轉變為現代生產生活方式過程。城鎮化不僅包括農民向城市轉移，還包含向城鎮聚集。城市是現代文明載體，是先進生長方式聚集地，是經濟增長發動機。城鎮化是社會經濟發展進步的標志。伴隨城鎮化推進，城鎮化對農民養老產生多方面的影響，為農民養老問題解決創造諸多有利條件。

第一， 城鎮化促進經濟發展、農民收入提高，增強農民養老保障的經濟基礎。經濟發展水平是制約農民養老保障的最主要因素，也是其解決的前提與基礎。①使轉移到城鎮的農民收入提高。分工和專業化是經濟增長的源泉，分工受交易效率制約。一方面，交易效率提高，交易成本降低，分工就進一步深化，生產專業化進一步發展，促進生產效率提高，經濟發展，收人增加。另一方面，分工深化使得人們之間相互需求增加，交易增多，交易費用增加。分工深化直至分工收益等于交易成本為止。農民向城市聚集，再加上城市基礎設施條件好，交易成本低，交易效率提高，促使進城農民走上分工分業之路，進行專業化生產，他們生產效率提高，收人增加，同時城市經濟也得到發展。現在農民收人低，很大程度上，是因為農民分散居住，形不成有效市場需求，交易效率低，農民分工程度低，自給自足的自然經濟占很大比重。②使留在農村的農民收入提高。我國由于人多地少，土地在集體成員間平均分配，使得土地經營零散細碎，規模經營程度低，農業生產技術落后，效率低，效益差，自然農民從農業中獲得收人不多。土地基本只能農民保吃飯，發展無從談起。向城市轉移部分農民后，土地可以進行適度規模經營，采用先進農業生產技術，農業進行產業化經營。向城市轉移部分農民為農業發展創造空間，為繼續留在農村的農民收入提高創造條件。③使國家財政收入更加厚實。城市經濟和農村經濟發展，為國家財政收人增長提供源泉，國家財政收人自然水漲船高。國家財政收人增加，對農民養老保障可以有更大支持。

第二，城鎮化使得農民風險增加，思想觀念轉變，為養老保障發展打下有利社會思想基礎。隨著市場經濟體制建立和完善，市場風險增多，人們思想觀念、行為方式會發生變化。城市市場功能更強，市場風險更多。農民轉移到城市后，由原來面臨主要是自然風險變為主要是市場風險，而且風險對生產生活的影響更大。這促使他們不得不進行長期打算，為自己養老作考慮。另外，受城市生活方式、思想觀念影響，自己原來那種養兒防老、家庭保障的觀念也會逐漸淡化，自我保障、社會保障意識增強。

農業產業化經營提高，農村市場經濟發展，留在農村的農民面臨風險也會增多，使得他們風險意識增強。農村人口向城市遷移，農村人口流動，城市文明、生活方式、思想觀念向農村擴散，必然會影響他們思想觀念，使其養老觀念會發生變化。

第三，城鎮化促進服務業發展，為農民養老保障提供支撐條件。養老保障包括經濟支持、生活照顧、精神慰藉三個層次。農民轉移到城市后，家庭一般小型化，家庭即使有養老經濟供養能力，但家庭主要成員忙于工作，對老人生活照顧需求難以完全滿足，需要從外部購買或要求養老社會化。在城市里，第三產業一般較發達，容易提供這些養老保障所需的服務。另外，養老保障還需要金融業發展作支撐，而城市的金融業較發達，金融體系較完善。因為養老資金是將現在收入在年老時再進行消費，無論是自我儲蓄，還是繳納社會養老資金，需要發達金融市場和金融工具進行投資使養老資金保值增值。城鎮化推進，人口聚集不僅使得很容易達到服務業發展所需最低門檻要求，促進第三產業發展，而且使得城市原來第三產業向縱深發展，從而為養老保障發展創造社會條件。 第四，城鎮化使得社會養老資源向農民傾斜。現在，我國社會保障體系，城鎮基本建立起來，而農村基本還是空白，社會保障資源分配上市民和農民不平衡，向市民傾斜嚴重。農民進城后，受城市文明、生活方式影響，他們自身素質提高，個人權益意識提高，經過社會磨礪，他們組織程度提高，在社會中會發出他們自己聲音，擴大他們影響，使得社會利益天平逐漸平衡過來。在社會養老保障問題上，國家會因他們可能造成社會風險而不得不考慮他們訴求，考慮他們利益。原來農村廣大居民居住分散，封閉保守，素質低下，組織松散，雖然人數龐大，但在社會中力量弱，聲音小，在社會利益分配格局中處于相對弱勢地位，獲得社會養老保障資源較少。城鎮化使農民博弈力量大大增強，使政府增加對農民養老保障支持。

第五，城鎮化使得農民養老保障成本相對較低。城鎮化，使得城市和農村的居民人收入得到提高，養老服務業得到發展，人們可以進入社會養老保障，或通過社會來滿足養老需求，從而使得家庭資源配置效率提高，養老機會成本降低。另外城市里建立社會養老保障制度，通過社會設施降使得養老保障成本較農村低，效率高。如通過單位直接扣款籌集資金、通過城市銀行網點發放養老資金等。

三、城鎮化進程中農民養老保障戰略安排

鑒于我國農民群體人數龐大、農民收入低等實際情況和農民老齡化給社會經濟帶來巨大壓力與影響，應該在城鎮化進程中給農民養老保障予以戰略安排，以使農民養老保障社會成本最小。戰略安排既要有利于農民養老，又不能阻礙社會經濟發展，超越或滯后于社會經濟條件;既要有利于現在農民養老，又要使未來老年人安度晚年。全國農民由于開始起點不同，發展速度有快有慢，在城鎮化初期養老方式應是多種方式并存，后隨著社會經濟發展逐步走向全國城鄉統一社會養老保障模式。因此，總體上農民養老保障方式應是動態發展的。

農民養老保障方式選擇不僅要考慮經濟、政治、社會條件，還要考慮到農民城鎮化進度、農民內部收入差距等情況，在城鎮化進程中根據變化了的客觀實際情況調整社會養老保障政策，促使農民養老保障方式變化。農民養老保障戰略安排大致如下:

第一，城鎮化初期，由于城鄉二元經濟差距且農民收入低等實際情況，農民養老保障安排:遷移到城市的中青年農民，由于他們有較穩定收入，可繳費時間較長，將其納入城市養老保障中。在農村建立個人積累為主個人賬戶式的社會養老保障，財政進行適當補貼，引導留在農村中那些收入較高的農民參與社會養老保障中，為他們以后養老保障打下基礎。農村中那些收入較低農民主要依靠土地、家庭保障。現在老人由于差不多進入純消費期，已不能進行繳費積累，不管其遷入農村，還是繼續留在農村，主要依靠其家庭保障來解決養老問題。

第二，城鎮居民納入城鎮養老保障中。農村中青年居民，無論收入高低，都納入農村社會養老保障中。農村現在老人，原已納入農村社會養老保障中的，則依靠農村社會養老保障;原來未納入農村社會養老保障中的，則依靠家庭保障。

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關鍵詞:養老保險基金,財務危機,建制理念,新隱性債務

當前，在全球172個已經建立并且運行多年養老保險制度的國家中，正面臨一個共同的問題：基金財務危機。而在我國，這一危機又尤為突出，嚴重威脅到現行養老保險制度的正常運行。如果不能及時應對這一危機，我國當前的養老保險制度改革有流產之虞，并將最終導致養老保障制度的破產。因此，梳理當前危機成因，找出應對措施就成了當務之急。

一、當前我國養老保險的財務危機

調查顯示，2001年平均每3.65名在職職工“養活”1個退休職工，到2050年這個比例預計將是1.87∶1。到那時怎樣保障老年人的生活?

由勞動和社會保障部法制司、社會保險研究所和博時基金管理公司共同的《中國養老保險基金測算與管理》報告書中指出，我國養老保險正面臨著比較嚴重的財務危機。主要包括基金收不抵支且缺口逐年上升，風險賠付能力下降以及養老保險基金陷入危機的省市正逐漸蔓延和加重等。據調查顯示，在我國，1997年基金收不抵支的城市有5個，1998年擴大到21個，1999年又增至25個；基金缺口1999年為187億元，2000年為357億元。據專家預測，統籌基金在未來25年間將出現收不抵支的情況，年均717億元，總缺口1.8萬億元；按現行退休年齡推算，赤字運行年限將延長28年，年平均1030億元，總缺口擴大至2.88萬億元。

盡管當前養老保險的財務危機是全世界養老保險制度面臨的共同問題，但比較其他國家而言，由于我國特殊的歷史根源以及目前的現實條件，我國的這一財務危機顯得尤為嚴重。

二、我國當前職工基本養老保險基金財務危機的成因分析

(一)急于求成的制度轉軌帶來了超重的歷史債務。我國職工基本養老保險基金面臨的財務危機中，一個主要危機就是償還歷史債務的壓力，也就是我們所說的“轉制成本”。1995年國務院了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，標志著我國企業職工基本養老保險從現收現付制開始向“統賬結合”的模式轉變。在轉制過程中，由于“老人”和“中人”的退休金權益并沒有以養老金形式形成積累，于是就出現了“轉制成本”。這一歷史債務規模到底有多大，目前還存在爭議。①由于統籌基金無法填補這一缺口，所以我們就采用了混賬管理模式，統籌賬戶擠占個人賬戶資金，實行個人賬戶的空賬運行。這種空賬運行就使得統賬結合的新制度又回歸到本質上的現收現付制。據專家測算，截止到2002年底，國內養老保險累計的個人空賬規模為4800多億元，如果情況得不到改善，到2033年老齡化高峰期，當期支付缺口將達到4400多億元，空賬規模達14萬億元。

導致這一債務問題出現的主要原因在于我們在自上而下的改革中，采取了急于求成的推進方式。改革前，由于“”的破壞，職工養老保險已經退化為單位保障，雖然在“”結束后也出臺了一些恢復性的制度規定，但是單位自保的狀態并沒有改變，還未實現社會統籌。另外，對于中老年職工養老金歷史欠賬問題也還未找到有效的化解辦法。在這樣的條件下，就從傳統的、由單位負責的養老保障現收現付制一步跨入全新的部分積累模式，顯然操之過急。盡管新制度的框架符合我國的長期利益，卻因缺乏現實政治的、法律的、經濟的扎實準備與預案籌劃，不僅未能真正解決原有體制下存在的基金不足問題，而且還帶來了沉重的轉制成本。

(二)基金征繳不力導致的新債務。養老保險基金征繳是養老保險制度運行的核心。但基金征繳不足已是不爭的事實，這方面的問題主要表現為以下幾種情況：

其一，基金征繳中的“打折征收”，導致了“新隱性債務”。目前我國一些地方對社會養老保險繳費采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，加上我國在養老保險繳費年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新參保人員“繳費少、受益多”的財務失衡狀態，“新隱性債務”正在大面積生成。根據《深圳特區報》的記者調查，廣東一些地方為暫時緩解眼前養老金的支付壓力，對個體戶、私營企業、外資企業等新經濟組織員工參加社會養老保險采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，即按照社會平均工資的50％征收養老保險金。從表面上看，眼前的支付危機暫時避免了，但是從長期看，“新人”的養老保險在財務上難以達到平衡，這就形成了“新隱性債務”。

其二，社會保險費拖欠、拒繳嚴重，養老保險基金征繳率低，導致供款不足。據有關資料顯示，從1993年到1999年因養老保險基金收繳率不到位一項，就造成欠收養老基金472億元。據國家勞動和社會保障部公布的數字，2001年1月8日全國企業欠繳基本養老保險費千萬元以上的有20余家。國務院體改辦宏觀司2000年5月的相關數據顯示，當時全國累計發生企業欠繳養老金已達376億元。另外，參保不繳費的情況比較嚴重，有的省區高達20％，全國總計達800萬人。

其三，企業少報、漏報、瞞報上繳基數。按照現行企業社會保險制度的設計，職工工資總額是我國社會保險的繳費基數。由于我國勞動報酬非工資化、工資非貨幣化嚴重以及勞動保險統計不夠規范、準確和完善，就形成了統計工資總額大大小于實際工資總額。另外，社會保險經辦機構穩定的繳費工資總額又少于統計工資總額，綜合這兩種情況，可能使繳費工資總額縮小33％左右。據北京市社會保險基金管理中心檢查，1993年漏報733.6萬元違紀款中，其中有534.6萬元，占72.8％是因企業漏報工資總額所造成的。

(三)人口老齡化、高齡化趨勢，養老保險基金負擔系數提高。人口老齡化是全球問題。但我國由于人均壽命的延長和計劃生育政策的實施，使得老齡化問題尤為嚴重，并呈現出以下兩個特點：即相對于發展中國家而言，我國的老齡化速度是最快的；相對于發達國家而言，我國是在人均收入水平最低的條件下進入老齡化社會的。所以，我國當前面臨的老齡化形勢最為嚴峻，其對我國養老保險基金財務平衡的沖擊也最為嚴重。這種沖擊主要體現在：一是老齡人撫養比②的快速提高使養老基金的支付增加，收繳減少，加重了入不敷出的矛盾。如我國1953年、1964年、1982年、1990年和2000年的老齡人撫養比分別為7.43％、6.39％、7.98％、8.33％和9．92％。據推算，今后30年我國老齡人撫養比將繼續快速升高，到2030年將會超過20％。另一方面，對現行的個人賬戶積累基金發放的方式提出了挑戰。個人賬戶養老金現行的支付方式假設職工退休后平均只活10年，而且制度規定，10年后個人賬戶支付給退休者的部分由政府承擔，如果未滿10年退休者去世了，則家屬可以繼承其剩余部分。當老齡人口的比重越來越大，高壽老人越來越多時，這種只有補貼、沒有任何結余的個人養老保險積累制度顯然也會給國家帶來更大的困難。

(四)提前退休帶來的養老保險基金的收支剪刀差。由于提前退休現象對養老保險基金具有少繳多支雙重侵蝕，所以成為當前我國基本養老保險基金財務危機的主要根源。據對上海、廣東、山東等13個省、市的調查，從1995至1997年3年間，新增離退休人員164.4萬人，其中提前退休人員為51.7萬人，占當期離退休人員總數的31.4％，年均支付提前退休的養老金為18.8億元，占當期離退休金總額的23.5％。③

允許提前退休主要是出于緩解就業壓力的目的。其他國家也曾經在經濟不景氣的情況下，用鼓勵提前退休的辦法，解決失業問題，但后來都被實踐證明這對解決失業問題并不是一個有效的方法，卻對養老保險基金造成了極大的侵蝕，致使養老保險發生危機。1982年出版的由美國勞工部就業標準局就業與退休問題專家M·H·莫里森撰寫的《老齡經濟學——退休的前景》反對提前退休，他強調“退休年齡對退休金費用有相當大的影響。在60歲開始退休，所領退休金的每一美元現值，大約要比65歲退休的高15％；如果55歲退休則將近高30％”。1985年出版的由著名老年經濟學家J·H·舒爾茨撰寫的《老年經濟學》則指出“一旦退休年齡從65歲降低到60歲，退休金費用就要增加50％左右”。

(五)基金投資管理不善，無法滿足養老保險基金的剛性調節增長的需求。自1992年開始，各地相繼進行了兩次養老金計發辦法的改革，導致退休金水平上升。另外，為彌補物價和工資指數增長建立的調整機制，也極大地提高了養老基金的需求總量。尤其是2004年上半年，我國職工平均工資增長7％，通貨膨脹率為3％，這給養老保險基金造成了極大的壓力。然而在基金支付需求不斷增長的壓力之下，我國養老保險基金的投資和管理卻依然問題多多，困難重重。投資方面，目前我國的養老基金幾乎全部用于銀行存款和購買國債，受銀行存款利率不斷下調及國債期限結構影響，基金收益甚微，保值增值困難。個人戶收益也不理想，以遼寧的試點為例，2002年底個人戶基金全年收益率只有2％，2003年通過協議存款等方式，個人戶基金年收益率提高到2.45％，但都遠低于7％的平均工資增長率水平。對滾存結余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不當的問題，擠占、挪用、虛報、冒領養老保險基金都比較嚴重。

三、應對當前財務危機的政策建議

據世界銀行專家分析，要安全平衡地度過養老保險金支付的高峰期，我國需2萬億元左右的養老保險基金的積累，在近期內我國顯然難以做到這一點。筆者認為，為緩解因養老保險基金支付危機對我國政治改革、經濟發展、社會穩定所形成的巨大沖擊，我國應采取如下的相應對策：

(一)轉變建制理念，深化養老保險制度改革，杜絕財務危機的制度根源。

首先，要轉變建制理念，實現養老社會化。中國基本養老保險基金的財務危機根源還在于養老保險制度本身。現行制度的建制理念還保留著計劃經濟時代的“大鍋飯”和“社會主義優越性”的意識形態殘余。突出的表現就是政府家長作風，包辦一切，管得過多，保得過厚。縱觀當今世界，中國恐怕是基本養老保險替代率最高的國家，財政負擔過重，基金壓力巨大。同時也給企業帶來了沉重的繳費負擔，壓制了經濟活力，同時也打壓了企業年金制度的發展空間。企業負擔過重，補充養老保險發展空間狹窄，又反過來造成對基本養老保險的依賴和基本養老保險基金的財政負擔，從而產生惡性循環。養老問題是整個社會的責任問題，并不是單純的政府責任。所以，中國要解決當前養老保險基金的財務危機，首先要轉變建制理念，降低基本養老保險的替代率，提高社會和個人在養老方面的責任。只有這樣，才能為其他層次的養老保險提供發展的空間，才能減輕企業繳費壓力，增強經濟活力。

其次，變當前的“統賬結合”制度為“統賬分離”制度。統賬結合模式下的混賬管理導致了空賬問題，空賬的惡性循環是本質上的現收現付，既有可能導致即期養老金待遇的擴張性支付，也無法應對老齡化危機，同時還會阻礙勞動力正常流動。因此，必須實行“統賬分離”制度，推行個人戶“實賬化”，并完善個人賬戶的有效管理，利用社會和市場的力量，提高個人賬戶的經濟效益，使個人賬戶資金能夠名副其實，能夠有效地化解人口老齡化帶來的養老金債務危機。統賬分離后統籌基金的資金支付缺口通過盤活國有資產(包括居民的福利住房)等方式籌集資金解決。

(二)改革退休制度，降低當期支付規模。

首先，要杜絕提前退休。可以通過改革基礎養老金的計發辦法，實行替代率隨繳費年限浮動來杜絕提前退休。如以繳費15年作為“門檻”，繳費15年可領取社會平均工資的15％作為基礎養老金，每多繳費一年多領1％，如果惡意中斷繳費，按照離退休年齡差幾年停繳的辦法，一年扣0.3％。

其次，要適當提高退休年齡，實行彈性退休制度。根據測算，在我國退休年齡每延長一年，養老統籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。另據測算，如果我們從2015年起，每3年把退休年齡提高1歲，用15年的時間到2030年提高到65歲，其結果將使2030年和2050年的老年贍養系數由37.0和47.5下降到21.1和30.9。我國現階段男性60歲和女性55歲的退休年齡規定于上世紀50年代初，當時我國居民平均預期壽命僅49歲，而目前已上升到70歲左右，應當說在我國提高退休年齡存在著較大的空間。從國際比較來看，我國的退休年齡也有較大的提升空間。根據國際衛生組織的調查，當前全世界平均預期壽命是66歲，平均退休年齡為男60.5歲、女58.6歲。而我國當前的平均預期壽命已達到71.4歲，但退休年齡卻僅為男60歲、女50歲(女干部55歲)。所以，根據國際經驗，我國的退休年齡尚有較大提升空間。

至于提高退休年齡與就業壓力的相關性，尚缺乏實證性研究。即使有相關，也可以——更應該通過調整經濟發展模式、產業結構以及提高教育年限、推動職業培訓等方式加以化解。

(三)加強養老保險基金征繳，拓寬融資渠道，提高基金供給。

首先，加強基金征繳工作。一方面要擴大養老保險覆蓋面，提高資金來源。擴大全社會參保范圍有利于籌措資金，而且還可以更好地保護勞動者合法權益，穩定社會。因此，只要符合參保條件，外商投資企業、港澳臺商企業、集體企業、事業單位、非公有制經濟、自由職業者等都應作為擴面的范圍和重點，做到應保盡保。在養老保險征繳方面，新經濟組織的職工要和國企職工一視同仁。另一方面，要規范征繳基數，杜絕滲漏。目前參保單位通過瞞報、漏報繳費工資基數逃費的情況比較嚴重，抽樣測算過程中發現1999年繳費工資比1998年降低了5.7％(下降545元)，而統計局統計的平均工資增長了11.6％。根據全國參保單位繳費工資與平均工資的統計比較，前者比后者也低了10個百分點。如果將參保單位繳費工資基數嚴格核實，至少可以使基金增收10％。

其次，拓寬融資渠道。要固化財政投入機制，以往政府財政投入存在很大的隨意性，無法保證穩定的基金供應。因此，要固化財政投入。根據基金缺口測算，財政應每年拿出5％，即每年約700億元，用25年時間逐漸消化掉基金缺口。建議中央以立法形式明確這一財政政策，以保持養老保險制度的可持續發展。另外，還可以通過稅收融資，國有資產變現融資以及債券融資等。

(四)加強養老保險基金的管理，增進基金安全，促進保值增值。養老保險基金的管理包括行政管理和營運管理。基金行政管理是政府的職能，也就是政府主管部門對基金營運實行監管；基金的營運管理就是業務運作管理，包括核定、收繳、會計核算與財務管理、支付、投資營運管理等。為加強對養老保險基金的管理，我國應盡快統一管理體制，實行養老保險基金行政管理和營運管理分開、執行機構與監督機構分設的管理體制，使我國養老保險基金管理規范化。借鑒國外特別是智利的經驗，把基金交由多家非政府部門進行經營并引入競爭機制不失為一條可取的途徑。

在基金管理中，尤其要加強對個人戶基金的資本化管理運營。個人戶的管理應是以戶資本化運作為核心的一整套制度法規，包括：合理的管理成本、資本市場投資選擇、投資收益、風險防范和金融服務。根據我國目前狀況，對養老保險個人戶基金的投資管理，采取全部委托方式為宜，即建立受托人、投資管理人和保管人分工負責、互相制約的管理體制，并相應建立一套風險監控制度。受托人，由省級以上社會保險經辦機構充當；投資管理人，從我國現有專業基金管理公司或資產管理公司中選擇；保管人，從四大國有獨資銀行和股份制商業銀行中選擇。個人戶基金的資本化市場管理運營可以達到投資回報率和風險防范兼顧的目的。

(五)加強社會保險立法，促進養老保險社會化及可持續發展。應當看到，上文所提到的導致財務危機的眾多成因中，大都和社會保險立法不健全有關，比方說提前退休問題、基金征繳問題以及基金管理運營問題。同樣，在上文所提到的應對危機的對策中，也大都要依賴法制的保障才能奏效。所以說，加強養老保險乃至整個社會保險的法制化建設應是重中之重、當務之急。社會保險法律體系包括：《憲法》；國家立法機關通過的法律，如《社會保險法》；國家行政機關頒布的法規；地方立法、行政機關出臺的地方性法規。對于我國當前的養老保險而言，當務之急是制定和出臺《社會保險法》。

此外，還要不斷地推動養老保險的社會化和可持續性建設，要著眼于養老保險制度的長期穩定，提高政府信用和制度信譽。

注釋:

①主要是測算方法和條件假設不同，另外，把這一債務看作是“轉制成本”還是“隱性債務”，也會導致測算結果的不同。因為相對于隱性債務,轉制成本的計算彈性要大得多，而隱性債務的計算通常采用中止法。世界銀行和國家體改辦分別于1996年和2000年進行了估計，數值分別為2.8萬億元、6.7萬億元。