導語：如何才能寫好一篇國外城市精細化管理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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我國交通管理工程技術是在20世紀70年代才開始引入，開始主要以借鑒國外經驗、開展大規模道路規劃建設為主。進入20世紀80年代，全國各地相繼成立了交通工程學會，許多大專院校設立了交通工程專業，交通工程學科建設得到快速發展[6]。20世紀90年代，隨著城市“暢通工程”的實施，各大中城市引入了科學交通管理理念，城市交通組織規劃得到了重視，各地對城市交通管理工程技術進行了初步應用[7]。在城市道路交通供需矛盾日益突出的情況下，城市交通管理工程技術的初步應用推動了城市交通通行秩序的改善，較好地緩解了城市交通機動化初期的擁擠問題。20世紀80年代后期，北京、天津、上海等一些大城市引進了英國SCOOT（Split,CycleandOffsetOptimizationTechnique）、澳大利亞SCATS（SydneyCoordinatedAdaptiveTrafficSystem）等城市交通信號控制系統[8]。20世紀90年代中期，ITS概念進入我國，ITS技術開始得到開發、應用。在城市交通管理中，注重交通信息采集設備和交通監控設備等科技設施的建設，各地投入大量資金用于城市交通指揮中心建設。“十五”期間，科技部將“智能交通系統關鍵技術開發和示范”作為重大項目列入國家科技攻關計劃，并隨著北京奧運會和上海世博會的相繼召開，實施了城市智能交通應用示范工程[9]。可以說，我國城市智能交通已從探索階段進入實際開發和應用階段，特別是在硬件建設方面效果顯著，提升了城市道路交通科技管控的效能（圖2）。總體來看，我國城市交通管理工程技術的發展早于城市“暢通工程”的實施。在“暢通工程”實施前期，交通管理工程技術得到了一定程度的深化應用，許多大中城市還制定了交通組織規劃。在“暢通工程”實施的中、后期，各地逐漸形成以科技設施投入和智能交通技術應用為核心的趨勢或局面，但在交通管理工程技術的精細化應用方面關注、投入很不夠，導致城市道路交通系統的基礎功能發揮有限，道路通行效率未能充分發揮。

2現階段我國城市交通管理工程技術應用的反思

ITS的概念和技術在我國的推廣應用有效地推動了我國城市交通管理技術的發展。但是由于對ITS產生、發展的理解和研究不夠深入、全面，在推廣其應用的同時，忽視了基礎的交通管理工程技術應用發展的重要性和必要性，甚至可以說對城市交通管理工程技術發展的基本規律尊重不夠，導致城市道路的基礎通行能力未得到有效、充分的發揮。當前我國城市面臨的交通擁堵問題，固然有城市化進程快、機動車發展迅速、城市規劃和路網規劃不合理、公交體系不完善等重要因素作用，但也需要在交通管理工程技術應用上進行深刻的反思。1）交通管理工程技術應用缺少規劃引導。縱觀近十年來城市交通管理工程技術的應用，雖然取得了一些成績，但是基本上還是技術引導需求，技術應用經歷起伏較大：先是引進國外的交通工程科學與技術，開展交通基礎設施建設和工程技術初步應用；然后，跟隨國外的信息技術發展，轉向了科技設施建設和智能化技術。結果導致我國許多大城市在交通硬件建設方面已達到國際先進水平，但卻無法發揮其應有的效能，道路通行效率未得到有效提升。其根本原因在于，交通管理工程技術的發展缺少綱領性文件和長遠規劃，導致交通管理工程技術的研究、開發和應用缺乏前瞻性，創新和可持續發展能力不足；只是盲目追蹤國外的發展腳步，尚未形成適合我國國情的技術應用體系。2）道路時空資源可挖掘空間較大。城市“暢通工程”的實施改變了許多傳統的城市交通管理理念，城市交通精細化管理越來越受重視。單向交通、可變車道、禁止左轉等管理措施逐步實施，待轉區、導流線、渠化島等渠化方法普遍應用，線協調控制技術得到推廣應用。但是，一些問題仍然較普遍地存在：路口渠化不精細，交通標志和標線不規范、不協調、不連續；信號配時未根據交通流量和流向變化及時調整，盲目使用多相位，感應控制鮮有應用，非機動車和行人控制考慮得少，造成區域、干線、節點的通行效率低下。究其原因在于，交通管理工程技術應用時缺乏專門、細致的設計，交通管理工程技術應用精細化不夠；在路口時空資源挖掘技術上還處于粗放式應用階段，道路時空資源還未得到充分挖掘，并沒有真正做到“寸土必爭、寸秒必爭”的精細程度，有待于進一步優化。3）交通管控系統功能未得到有效發揮。各地紛紛建設由交通信息采集設備和各種管控設備構成的信息采集終端，以及交通信號控制系統、交通誘導系統、交通指揮調度系統等，這些系統對于交通管理也發揮了一定的作用。但是，“重建設、輕應用”的傾向較為突出，由于采集設備種類多樣，數據格式和接入不規范，導致數據難以融合處理，交通流運行態勢無法準確獲取；各種管控系統各自獨立，接入標準不統一，導致信號控制系統無法互聯互通，動態交通誘導缺少實時信息支持，實時指揮調度無法實現。上述問題的內在原因在于，信息采集終端和管控系統還未實現標準化；缺少對系統的功能要求和測試驗證；在平臺架構設計時，沒有根據管控需求而盲目設置系統，導致出現系統不兼容、無法進行協控等問題，影響系統功能的發揮。4）交通管理工程技術缺少深入的研究和相應的專業人才支撐。近年來，有關城市交通管理的理論方法和工程技術研究較多，成果也頗為豐富，特別是隨著“暢通工程”的開展，各地也涌現了一些應用案例。但是，現有大部分研究的針對性、實用性和可操作性不強，對交通管理工程技術的應用條件、范圍及不同類型路口的實際應用方案等缺乏系統、深入的研究、開發，仍未真正形成能指導一線交通管理人員的實用技術規范，缺少典型示范工程的引領和適合我國交通流特性的指導手冊。而且，交通管理工程專業人才匱乏，實踐中還大多依靠經驗式管理的傳統手段。國外“工程案例+指導手冊+專業人才”的模式值得借鑒，我們需要典型示范工程的引領，同時也需要制定指導手冊，開發輔助軟件，并配套大量的交警培訓服務，吸引一批專業技術人才充實到交通管理隊伍中，提高實戰能力。5）交通管理工程技術咨詢行業發展有待規范。國外在城市交通管理工程技術應用的實踐中，培育了交通咨詢設計行業，城市總體規劃、路網交通規劃和城市交通咨詢同時平行地進行，而且往往交通技術咨詢公司與城市規劃咨詢公司及其他咨詢公司，共同組成項目“聯合體”進行合作，為政府開展研究、編制方案、制定戰略和提出策略建議。近年來國內城市總體規劃和交通規劃的發展有目共睹，據統計，城市總體規劃和綜合交通規劃合同額已由10年前的3.72億元增長到現在的93.2億元，10年間增長了25倍[10]。但是，與國內外城市總體規劃和路網交通規劃咨詢行業相比，目前國內的交通管理工程技術咨詢行業仍然處于無序的發展狀態，做規劃的多，做設計的少，宏觀規劃與微觀設計不匹配、不協調；缺少配套環境和行業規范，咨詢收費也缺少統一標準；未能與城市總體規劃和路網交通規劃同步發展，結合也不緊密。城市交通管理工程技術咨詢行業并未發揮出應有的作用，亟待進一步規范。

3對我國城市交通管理工程技術下一步發展的思考

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摘要：受經濟社會高速發展與城市規模的迅速擴大、機動車數量急劇增多等影響，空氣霧霾對環境造成極大的影響，道路擁堵等給市民的生活、工作帶來諸多的不便，不僅增加了社會成本，也阻礙了城市的持續健康發展。鑒于城市公共交通具有集約高效、節能環保等諸多優點，國務院明確提出“實施城市公共交通優先發展戰略”。公交導向發展戰略，是國外大城市引導城市空間合理生長、治霾治堵最重要的方法之一。如何通過價格杠桿引導城市公共交通優先發展，已成為城市經濟社會發展的當務之急。

關鍵詞 ：公共交通；價格杠桿；城市發展

一、國外城市公共交通價格管理經驗

國外發達國家在城市空間發展的進程中，大多經歷了“私人汽車膨脹道路擁擠阻塞重視發展公共交通”的發展歷程。在吸取歷史經驗教訓的基礎上，公交優先戰略由法國率先提出，發揮價格杠桿作用是許多國家普遍采用的重要手段。

1.統一協調的收費系統

城市公共交通包括地鐵、公交車和輕軌交通等。比如，巴黎的公交系統主要由市內地鐵、郊區地鐵（也稱郊區列車）和公共汽車組成，它們在巴黎及其周邊地區織成一張龐大的交通網。這三大公交系統由巴黎獨立運輸公司統一管理。盡管車票價格根據不同區域有所不同，但同一區域內的車票相互通用，公交車票和地鐵票是同一種票，憑票不僅能乘坐市區地鐵和公交車，還可乘坐郊區地鐵。巴黎市郊間的流動人口中有60%使用公交工具。紐約市地鐵和公共汽車同屬公交局管理，兩種交通工具聯運，票價相同。

2.覆蓋廣泛的票價優惠體系

為鼓勵公眾更多地選擇公共交通出行，國外先進城市設計出各種不同的票種和票價，大范圍的讓利于民。例如，按時間劃分的日票、周末票、周票、月票和年票；按年齡劃分的兒童票、學生票、成人票和老人票；按人數劃分的個人票、家庭票和團體票等等。法國巴黎市針對旅游者推出日票、兩日票、三日票、五日票等；美國紐約市地鐵普通卡提供“買十送一”的優惠，后繼充值也享受同樣的優惠，月卡、周卡和日卡不限乘車次數。

3.科學規范的補貼機制

發達國家先后制定了多種有關公共交通的法律法規及稅收政策，并建立起比較完善的公交財政補貼監督機制，成本費用評價制度和政策性虧損評估補貼制度，確保了對公交財政補貼的實現和補貼資金的使用效率。美國先后制訂了《城市公共交通法》《城市公共交通扶持法》《綜合地面交通效率法》等一系列法律法規，為擴大對公共交通的資助提供了法律保障。法國政府依法設立的公共交通稅，巴黎市區交通稅率為2.4%，稅收征收后由巴黎交通管理委員會按月分配給公交總公司、國鐵等交通企業。德國政府為了從資金上保證公交優先政策，制定了《鄉鎮社區交通資助法》和《區域化法》，明確資金使用和分配權限，德國公共交通業每年出車近100億輛次，大約86%的德國家庭出行選擇使用的都是公共交通工具。

4.精細化的停車管理政策

歐洲各個城市中廣泛采用“停車—換乘”模式，在軌道交通所輻射到的郊區和衛星城的各個站點附近，設有精心設計、與站點銜接良好的停車設施，采用低廉的停車收費政策引導城市外圍地區的居民在進入城區前進行交通方式轉換。英國倫敦20世紀70年代啟動了“停車再乘車”計劃。與此同時，運用差別化停車收費政策，調節進入市中心的車流量。比如，在紐約市區，停車區域主要分為路邊停車位和停車場兩大類。路邊停車是紐約市政府設立和管理的，收費相對較低，對停車地點、時段、時限和收費標準，都做了嚴格的規定，供開車人短時間停車使用。通常最多可以停兩個小時，超時將面臨罰單。而停車場大多是公司經營的，定價完全根據市場需求來決定，收費相對較高，每小時收費從十幾美元到20多美元不等。此外，停車場還開通了網上預訂停車位服務，引導司機駕車直接停入，在客觀上減少了街道上的車流量和對空氣的污染。

二、國內城市公共交通價格管理情況

目前，城市公共交通優先發展的理念在我國已經深入人心，得到方方面面的認同。全國各地在充分發揮價格杠桿作用，促進公交優先發展方面做出了一些有益的探索，取得了一些效果。比如，北京市制定了《交通發展綱要》，明確了公共交通的社會公益性定位，實行的是公交低票價政策；上海市對公交企業建立了嚴格、規范的成本費用審計與評價制度，合理界定和補貼政策性虧損；深圳市推進了各種公共交通方式的統一收費和統一結算；南京市實行了公交換乘優惠政策等等。但由于受城市公共交通涉及面廣，受制約性強，歷史遺留問題多，法律法規不健全等因素的影響，當前我國的公共交通價格管理體系仍有待于進一步完善。

1.公交補貼機制的規范性有待加強在國務院辦公廳轉發建設部等部門《關于優先發展城市公共交通意見的通知》中，明確規定了公共交通的社會公益性。城市公交企業因價格限制因素造成的政策性虧損，承擔社會福利（包括老年人、殘疾人、學生、傷殘軍人等實行免費或優惠乘車），完成政府指令性任務所增加的支出，政府應該給予補貼。在現有的補貼政策中，政府和公交企業存在信息不對稱問題，地方政府在制定虧損補貼方案時，往往也只是做一些非常籠統的原則性規定，或者預估一個固定的補貼額，具體補貼數額的確定則視執行結果而定，缺乏規范的城市公交成本費用制度，科學的城市公交服務質量考核制度和補貼約束機制。

2.公交定價機制的科學性有待提高

價格是調整資源配置的杠桿，城市公共交通票價優惠作為一項民生政策，體現了城市公共交通公益性的回歸。公交票價涉及到公眾、企業和政府等多方利益主體和多方利益關系。由于政策本身的復雜性，也因各地的經驗不足，政策在實施過程中出現過這樣或那樣的問題。優惠幅度過低難以使老百姓切實享受到實惠，過高則可能降低公交企業的積極性，企業只能通過減少員工工資福利和降低服務質量來降低運營成本，這樣會進一步降低城市公交的吸引力，并增加政府財政壓力，最終還是要經由財政間接地由廣大居民埋單。如何構建科學合理的公共交通票價動態調整機制，制定合理合適的優惠幅度和選擇恰當的優惠方式，是有效化解公共交通公益性與經濟性矛盾的重要課題。

3.公共交通價格政策的統籌性有待增強

公共交通價格政策涉及到公共交通票價、停車收費、財政補貼、稅收減免等等，涉及到物價、交通、財政、審計、國土、城建、公安、環保、城管、稅務、民政等多個政府部門。當前，在政策的制定實施過程中，由于缺乏“組合拳”動作和“一攬子”計劃，各項政策不能有機融合發揮出最大效應。例如，在調整票價優惠政策時，應當綜合考慮不同人群，不同時間，不同需求，綜合制定公交、地鐵等公共交通工具等“一攬子”優惠政策；在市區內實施實行差別化停車收費政策，提高中心城區停車收費時，應當合理規劃建設使用市郊換乘停車場，市區公交、地鐵附近的公共自行車設施，完善不同交通工具之間的無縫接駁。

三、相關政策建議

1.推動立法加強頂層設計

根據國外經驗，強有力的公共交通法律是保障公共交通發展的基礎。當前，要根據實際情況，盡快建立健全公共交通法律法規體系，明確公共交通的社會公益性質，理清政府、企業和社會的權責邊界。公交企業的性質決定了不可能只依靠市場的力量來發展公交，通過立法來規定政府這只“有形的手”怎么伸，伸多遠，尤其是要明確價格工作在促進公交優先發展的地位、作用及手段，從而依據法律法規研究制定一系列優先發展公共交通的價格政策和措施，為公交優先發展提供規范、可持續的價格保證。

2.建立公開透明的補貼機制

建立嚴格的公交企業的成本監審機制，合理界定公交行業成本范圍，科學測算、審核和評價公交企業經營狀況，加強涉及公交運營成本的生產資料的價格監測，合理界定和計算政策性虧損。建立多方參與的社會評價機制，健全信息公開制度，加大對公交企業的監督管理，構建公交服務質量常態化評估機制，綜合考慮政策性虧損金額和服務質量等因素，合理確定補貼資金的來源與保障、支付時間和方式。同時對公交企業在技術改造、節能減排等方面的投入，可以依法建立專項補貼基金。

3.構建科學合理的票價體系

綜合考慮社會承受能力、企業運營成本和交通供求狀況，以社會公益為導向，優質優價為原則，建立科學合理、公開透明、公眾參與的票價形成和調整機制。針對不同的人群，統籌兼顧，不斷完善多層次、差別化、可操作性的票價優惠政策體系。參考國外先進經驗，綜合考慮居民的收入、成本、CPI等因素，研究制定在保持票價與可支配收入之比相對穩定，公共交通客流穩定增長的前提下的動態調整票價公式，促進票價調整工作規范化、常態化和制度化運行。

4.強化協調統籌政策

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論文 關鍵詞：地址編碼　城市地理信息　地理編碼數據庫　標準

論文摘要：對國內外城市地址編碼的 發展 j力史和應用現狀進行 總結 分析，重點分析北京的地址編碼現狀，總結分析現存地址編碼存在的問題并分析建立統一標準的城市地址編碼體系的發展潛力。

一、引言

數字城市地理空間框架建設是城市信息化管理的一項基礎性工作，而城市地址編碼在數字城市地理空間框架建設中是最基礎性的工作之一。城市地址編碼，是指在地理特征中加入地址屬性，并通過該編碼與其他城市空間信息建立聯系，從而實現地址信息的空間定位，實現地址信息與空間信息的雙向轉換，實現地址描述與空間坐標的快捷對應。

在普遍的意義上，目前通行的關于地址的一些編碼，例如行政區域代碼、郵政編碼、道路代碼、河流代碼等，都屬于城市地址編碼范疇，這些編碼都具有宏觀定位的作用；但主要的問題是如何為每一個特定的地理要素或位置指定一個惟一的標識碼，從而達到準確的定位。

了解并摸清國內外已有的城市地址編碼的相關研究和應用現狀，對城市規劃管理的精細化、信息化、人性化具有重要的意義。

二、國外的發展 歷史 和研究現狀

1．美國是地址編碼應用最早、最廣泛的國家。為配合1970年的人口普查，20世紀60年代中期，美國國情普查局研究發展了“雙重獨立地圖編碼系統”(dualindependentmapencoding，簡稱dime)，其基本思想是按照各要素的拓撲關系來組織數據，形成一個地理基礎文件系統。特別值得一提的是，在城市道路中心線的每個弧段均帶有道路左右兩邊的門牌起止信息，為地址信息的定位奠定了基礎。在隨后進行的人口普查工作中普查的分區及調查、數據的整理，都以這個地理基礎文件系統為參照。dime的開發在地理信息系統技術的發展史上具有里程碑的意義。

20世紀80年代后期，為了準備1990年的國情普查，美國國情普查局又將dime系統發展為ti．ger(topologically integrated geographic encodingandreferencing)系統，意為拓撲集成的地理編碼與參照系統。tiger數據庫是1990年人口調查用的覆蓋全國的所有地圖資料庫。例如，在人口普查中，需要使用地理編碼給劃分出的普查地理區域分配數字代碼，來代替普查區域的文字名稱，以方便 計算 機處理。利用地理信息系統可以對不同地域的分類信息進行統計分析，把人口普查得到的住戶和個人資料方便地與其所在地域聯系起來，反映出普查資料的地理特征。tiger數據庫的內容處于不斷更新之中，差不多每兩年就有一個新版本，并以多種形式的文件向社會公眾提供。只需要付一定的工本費，就可以方便地得到所需地域的tiger數據。

2．加拿大、德國、以色列等國家，很早就對地址編碼技術同樣做了細致而大量的研究工作和實際應用。同美國一樣，這些成果在對各自國家的規劃、行政、測繪等事業的工作都起到了積極的作用。如加拿大完成了國家級的地理編碼數據庫建設，由于使用了文件系統管理地理編碼數據，使得地理編碼數據庫具有較高的響應速度，在加拿大全國1．5g字節的地理編碼數據量的情況下，進行地址匹配僅需1秒鐘。

3．英國使用的是基于britishstandard7666’框架的nlpg(nationallandandpropertygazetteer)數據庫。

三、國內的發展歷史和研究現狀

在我國，從20世紀80年代開始，一部分城市的規劃、測繪及管理部門對城市地址編碼問題相繼開展了研究工作。

1．目前，香港特別行政區的地理編碼數據庫精確度可達到街道門牌及建筑物層面j， 臺灣 省精確度可達到街道及主要景點層面，而大陸地區精確度只能達到省市層面，還沒有統一的精確度可達到街道門牌及建筑物層面的地理編碼數據庫。

2．上海市對以城市道路和街坊為核心的基礎地理要素編碼方法進行了研究j，克服了傳統的城市基礎地理要素編碼方法中因人為因素造成編碼存在惟一性、擴展性和穩定性方的缺陷，提出將編碼內容與地理要素的地理位置相關聯的網格化城市基礎地理要素編碼方法。該方法的編制覆蓋上海全市的基礎地理要素編碼，可供上海城市規劃、建設與管理使用。同時為促進上海空間基礎地理信息的共享和交換，推動城市地理信息系統的開發利用創造條件。

3．大連市空間資源研究中心與區域地理信息服務商合作建立了大連市地理編碼系統，由區到市逐步完善地理編碼數據庫，并應用到了大連市工商行政管理局系統平臺提升和旅順口區公安戶籍管理系統平臺提升，取得了比較好的效果。

4．北京市城市規劃設計研究院在1988年開展了《北京市城市地理編碼》的項目研究，主要研究內容是對城市地域范圍內的地理要素進行編碼設計和建立北京市城市地理編碼數據庫應用管理系統。以該項研究的成果為基礎，于1993年批準了國標：《城市地理要素——城市道路、道路交叉口、街坊、市政工程管線編碼結構規則》(gb／t1439503)。

5．北京市測繪設計研究院在20世紀90年代中期，開展了《城市地理信息系統地址編碼規則》項目，提出了相應的推薦文本；在本世紀初，組織城市相關單位編制了《城市基礎地理信息系統技術規范》(cjj100—2004)，并在其中提出了城市地名、城市門樓牌數據采集的原則。近年來，北京市測繪院針對城市地理信息應用，陸續采集并更新了城八區地名和門樓牌地址。

6．北京市規劃委員會和首都信息發展股份有限公司共同開發了北京市規劃委員會地名管理信息系統，目的是實現地名審批、管理、應用過程的計算機化，并且通過各區縣局與市地名辦聯網，實現全市地名數據的實時更新。

7．北京信息資源管理中心研究建設北京市地址數據庫，建立了標準的地址模型和地址數據的采集工藝。

8．北京市東城區采用單元網格管理法和城市部件、城市事件管理法相結合的方式，對城市進行監督和管理。建設部于2005年7月，選定了10個城市作為第一批試點城市，迄今南京市鼓樓區、上海市長寧區和盧灣區已完成試點開發，投入運行，開始顯現其社會和 經濟 效益。

9．北京市 交通 委員會制定了道路的編碼方法，在與北京市測繪沒計研究院合作開發“北京市交通專用地理信息系統”中將這些編碼投入使用，以實現道路的快速查詢定位。

四、現有地址編碼存在的問題

1．城市地理信息資源的分類沒有標準，也沒有統一的地址代碼，編碼的范圍僅局限于行業內部，同一種編碼方法難以覆蓋全市，不利于共享信息資源。

2．編碼的惟一性存在歧義，即同一個地址的編碼由于編制的行業不同會出現多種編碼。

3．編碼的內容中包含諸如行政區劃等人為要素，一旦行政區劃進行調整，則整套基礎地理要素編碼必須作大的調整甚至重新編制。

五、建立城市地址編碼的發展潛力

在充分調查、分析、整合現有城市地址編碼資源的基礎上，提出適合我國國情的，符合我國城市規劃、建設、管理特點的城市地址編碼原則，將具有相當大的潛力。

1．

3．大連市空間資源研究中心與區域地理信息服務商合作建立了大連市地理編碼系統，由區到市逐步完善地理編碼數據庫，并應用到了大連市工商行政管理局系統平臺提升和旅順口區公安戶籍管理系統平臺提升，取得了比較好的效果。

4．北京市城市規劃設計研究院在1988年開展了《北京市城市地理編碼》的項目研究，主要研究內容是對城市地域范圍內的地理要素進行編碼設計和建立北京市城市地理編碼數據庫應用管理系統。以該項研究的成果為基礎，于1993年批準了國標：《城市地理要素——城市道路、道路交叉口、街坊、市政工程管線編碼結構規則》(gb／t1439503)。

5．北京市測繪設計研究院在20世紀90年代中期，開展了《城市地理信息系統地址編碼規則》項目，提出了相應的推薦文本；在本世紀初，組織城市相關單位編制了《城市基礎地理信息系統技術規范》(cjj100—2004)，并在其中提出了城市地名、城市門樓牌數據采集的原則。近年來，北京市測繪院針對城市地理信息應用，陸續采集并更新了城八區地名和門樓牌地址。

6．北京市規劃委員會和首都信息 發展 股份有限公司共同開發了北京市規劃委員會地名管理信息系統，目的是實現地名審批、管理、應用過程的 計算 機化，并且通過各區縣局與市地名辦聯網，實現全市地名數據的實時更新。

7．北京信息資源管理中心研究建設北京市地址數據庫，建立了標準的地址模型和地址數據的采集工藝。

8．北京市東城區采用單元網格管理法和城市部件、城市事件管理法相結合的方式，對城市進行監督和管理。建設部于2005年7月，選定了10個城市作為第一批試點城市，迄今南京市鼓樓區、上海市長寧區和盧灣區已完成試點開發，投入運行，開始顯現其社會和 經濟 效益。

9．北京市 交通 委員會制定了道路的編碼方法，在與北京市測繪沒計研究院合作開發“北京市交通專用地理信息系統”中將這些編碼投入使用，以實現道路的快速查詢定位。

四、現有地址編碼存在的問題

1．城市地理信息資源的分類沒有標準，也沒有統一的地址代碼，編碼的范圍僅局限于行業內部，同一種編碼方法難以覆蓋全市，不利于共享信息資源。

2．編碼的惟一性存在歧義，即同一個地址的編碼由于編制的行業不同會出現多種編碼。

3．編碼的內容中包含諸如行政區劃等人為要素，一旦行政區劃進行調整，則整套基礎地理要素編碼必須作大的調整甚至重新編制。

五、建立城市地址編碼的發展潛力

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由于城管執法體制從誕生之日起本身存在的缺陷，在推進城管行政執法體制改革的過程中，各種矛盾和難題相繼出現，使這項工作陷入了困境。近段時間以來，學術界和實際工作者圍繞城管執法體制問題開展了熱烈討論，對體制改革的得失進行了深刻思考，努力把視域拓展到更深、更高的角度和層面，試圖創設出更加合理、科學的城管執法體制。在此，我們反思現行城管執法體制的利弊，提出新型城管執法體制的基本框架，與全國同行商榷，期待引起大家對體制理論和實踐問題的思考和爭鳴。

一、對城管執法體制的歷史回顧和評估

（一）關于城管執法體制改革的歷史回顧

縱觀城管執法體制改革從提出到試點、從理論到實踐的過程，可以分為3個階段。

1、探索階段（1996年～20__年）。1996年3月17日，八屆人大四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”《行政處罰法》的這一規定，為城管執法體制的建立提供了理論依據。國務院法制辦和各地法制部門進行了大量的實地調查和理論論證，確立了相對集中行政處罰權的理論構架，統一了試點機構名稱，以及行使相對集中行政處罰權的范圍、內容等，奠定了城管執法體制的基礎。

2、實施階段（20__年～20__年）。工作重心由理論探討轉變為實踐運行，法制部門退居幕后，各地城市政府擔當了城管執法體制改革的主力軍。各種具有地方特色的模式層出不窮，城管執法體制變革在一個廣闊的時代背景下迅猛展開。

3、困惑和反思階段（20__年以后）。經過幾年的實踐，城管執法體制理論上的缺陷逐漸顯現出來，各地城管執法機關面臨一些難以突破的理論障礙和實踐難題，體制改革的動力不足、體制創新的方法不多。20__年以來，城管執法體制變革出現了停滯甚至倒退的現象，引起全國一片反思之聲。大家從初期的興奮轉為困惑和焦慮，進而沉下來認真思考，經過認真審視和反思后提出了有針對性的意見和新的觀點。困惑和反思是建立一種新的行政執法體制必然要經歷的階段。在反思和批評中，思路可能被打開和拓展，不足之處可能被克服。經過反思，城管執法體制的建立可能進入到更健康、更快捷發展的階段。

（二）當前城管執法體制的大致類型

1、獨立體。將建設、工商、公安等行業的行政處罰權全部或者部分剝離出來（簡稱7＋1或7＋X），跨行業配置給獨立組建的城管行政執法局（城管綜合行政執法局），其特點是行政許可權與行政處罰權分離，部門之間相互分離、相互監督、相互約束。這種架構規范、穩固，具有很強的剛性，符合政府行政管理改革的趨勢。但是管罰分離，在現有的政府行政體系中很多關系難以理清，權責不一致，出現新的職責不明，易使管理部門和執法部門之間相互推諉、扯皮。同時，如果不對管理部門進行相對集中的整編，在原有機構編制中出現新機構，可能造成新的機構膨脹和效率低下。

2、聯合體。對原有的城建監察或城管執法隊伍重新進行整頓，按照相對集中行政處罰權要求設定行政處罰權，建立行政執法機關和執法隊伍，將行政執法機關與行政審批機關合并在一起，分別掛“城市管理局（城管辦）和”城市管理行政執法局（綜合執法局、總隊、大隊）牌子，實行“一套人馬，兩塊牌子”的管理和執法模式。其優點是在統一體系中運行，管理與執法互補，可以整合力量；缺陷是相互之間沒有制約力，在制度上不能制止亂作為現象。

3、從屬體。城管行政執法局作為二級局從屬于一級局。這種體制的特點是城管行政執法局從屬于建設局（市政管理局、城管辦），由一級局副職兼任城管執法局局長，并以一級局的名義執法。這種構架是原來的城建監察體制的繼承與延續，在實際工作中可能有效，但不符合相對集中行政處罰權和綜合行政執法的精神。

（三）對城管執法體制的評估

1、是對行政執法體制的革命性顛覆。城管執法體制改革是中國行政管理體制改革的一場革命，是對管罰合一的行政執法體制一次“切割式”的顛覆，其革命意義，絕不亞于政府減少事權、“有限政府”的改革所具有的意義。正因如此，如何分權、如何監督、如何制約便成為非常敏感的問題，分權和監督的界限、程度一直是相關部門爭論不休的焦點。利益格局的重新分配，使很多部門對“竟敢動我的奶酪”的城管執法體制設置了重重障礙。在現有行政管理體制未徹底突破的條件下，城管執法體制的改革，打破性成分和建設性成分并存，打破已經開始，而重建卻困難重重。

2、是實施民主政治的有益嘗試。形成政府內部相互監督機制、擴大公民有序的政治參與度，是社會主義民主的一個通則。城管執法體制改革直接的、顯性層面的動因，是解決職權交叉、機構臃腫、隊伍重疊、多頭執法、效率低下等問題，理順行政執法關系，降低執法成本，提高行政執法質量和水平；深層的、內在的動因，則是構建行政權相互監督制約、社會多元主體廣泛參與的民主體制。可以這么認為，開展城管執法體制改革，不單單是調整、解決城管行政執法領域存在的問題，更重要的是通過局部試點，探索建立現代、民主、高效的行政體制。各地實踐的進程顯示，當前建立城管執法體制的焦點在顯性層面上

，重點關注機構的建立、隊伍的精簡、減少多頭執法和執法擾民等問題，而忽視了監督的剛性和參與的民主化要求。

3、是對執法者執政能力的嚴峻考驗。建立城管執法體制所確定的一系列原則和方法，打破了過去沿襲的機制，提出了很多新的課題。要實現城管執法體制改革的平穩進行，執法者必須具有全新的公共管理理念、“人本主義”的管理思路、出色的制度構建能力、超眾的組織協調能力等等。所以，城管執法體制是一塊“試金石”，考驗著執法者的素質和能力。

4、取得了一定程度的進展。政府事權在一定范圍內初步實現了分離，外部監督有所加強；重新梳理了城市管理領域的職責、機構，合并了行政執法隊伍，減少了多頭執法現象；執法隊伍進一步年輕化、規范化、專業化，隊伍形象較以前有所提升；初步轉變了執法理念，把治理違法、優化環境作為執法目的；大膽創新，初步形成了一些有效的執法機制，規范化、親民化、科技化、信息化、精細化水平得到提高。

二、當前城管執法體制存在的主要問題

（一）法律地位不穩固

《行政處罰法》只規定了實施相對集中行政處罰權制度的原則，中編辦關于開展綜合行政執法工作的要求缺乏法律依據，且本質上與相對集中行政處罰權制度是相互矛盾、抵觸的。由于沒有《組織法》的保障，國務院或省級政府沒有制定與《行政處罰法》相配套的細化的城管執法相關法規、規定，城管執法體制的法律地位不確定、不穩固，隨時可能有被取消、與管理部門重新合并的趨勢。為此，浙江省由省法制辦牽頭，正在研究制定《開展相對集中行政處罰權制度的辦法》，以對這一體制從法律地位上進一步明確和確定，防止城管執法部門在機構變動中被撤銷或合并。

（二）管理體制不統一

1、執法機構名稱不統一。由于存在上面提到的三種不同的體制類型，執法機構的名稱五花八門。

2、歸口不統一。有的是政府組成部門，由政府直接管轄；有的歸口建設系統；有的只是某個部門的內設機構。歸口不統一，中央、省級無直接主管部門，導致編制、經費諸多方面的不統一。

3、建制不統一。有垂直管理，有分級管理；局、分局，總隊、支隊、大隊、中隊設置混亂。

4、人員編制不統一。國務院有關文件明確要求行使行政處罰權的行政機關的執法人員必須是公務員，《公務員法》也設置了行政執法類公務員，從法律上對執法人員身份作了明確規定。但各城市受行政編制限制，在理解上又有偏差，把一線執法隊員基本核定為事業編制。

5、著裝不統一。各城市爭相模仿公安部門，基本都設計制作了自己的執法制服和標識，混雜不一且與公安部門制服相似，帶來的直接后果是20__年國務院對制服問題的清理和整頓。

6、執法文書不統一。

（三）職能界定不清

1、審批權和處罰權劃斷后，檢查權和監管權的歸屬不清。審批部門的批后監管權有哪些、執行到什么程度、有何措施，處罰部門的檢查權屬于什么性質的權力、如何執行，對這些問題，沒有深入研究。

2、將部分行政處罰權劃分出去的標準不準確，人為地將相互關聯的一種違法行為細分，增加了執法層次，違背了相對集中行政處罰權的要求。如分拆環保和公安交通中的部分行政處罰權，導致新的職責交叉。

（四）執法手段延伸不夠

由于政府規章和行政處罰各類的限制，執法中主要采用教育、糾正、警告、暫扣物品、罰款等處罰形式，缺乏必要的“殺手锏”，缺乏有效的后續手段。

（五）相互監督不到位

實施城管執法體制的目的之一，是為了加強執法部門與相關主管部門的監督約束。但事實上，執法部門無法律依據進行監督。主管部門的審批許可權是獨立行使的，目前的法律并沒有規定對審批有檢查權，主管部門的審批行為是否違法，只能由法院或政府監察部門界定，不在行政執法部門的監督范圍。在執法實踐中，為了不破壞與主管部門的良好關系、爭取主管部門的支持配合，執法部門對管理部門審批過的過當行為也認定是合法的。這種認定方式，對政府部門的違法行政行為起不到監督作用。

（六）創新動力不足

一方面，面臨理論的困惑，大家感到橫亙著難以逾越的制度鴻溝，同時，改革的前景不明朗，很多人抱著等一等、看一看的心態。另一方面，城管執法體制建立后，城市管理違法行為并沒有迅速減少，查處違法行為的措施依然缺乏，執法環境依然沒有根本好轉，有些人覺得改與不改沒有本質區別，權力從左手換到右手，改變的只是形式。更有甚者，少數地方覺得老的體制用起來更加順手，干脆掉頭重走舊路，體制變革半途夭折。城管執法體制改革正走在一個方向欠明的十字路口，面臨重重困境。

三、建立科學、合理的城管執法體制的構想

（一）建立科學、合理的城管執法體制的理論前提

1、遵循漸進式改良的理論邏輯。政府行政體制改革，是要調整、改變建國以來在計劃經濟條件下形成的一整套政府自身運行的組織制度。這套組織制度經過長期的動作已經高度固化，內部的關聯度呈現網絡化格局，往往牽一發而動全身。如果改變的僅僅是其中的某一個環節，會引起其他環節一連串的不適應，進而導致整個運行過程的混亂、停滯、倒退。按照相對集中行政處罰權理論對城管執法體制進行調整，是在大的行政體制未改變的前提下，對城市管理領域內的行政權進行重新配置，是一次局部環節的調整。如果忽視這次調整的前提條件，完全原來的體制結構，會出現法律、法規的空白，打亂原來的運行節奏。

對行政體制的任何激進的改革都應當慎重，對在特定歷史條件下建立的行政體制構架，要肯定原有體制中的合理成分，新的體制的建立應該是原有體制的邏輯延伸，而不是截然劃斷。任何推倒重來的做法都值得商榷。據此，我們認為，在城管執法體制變革中，要慎提改革，多提改良和完善。在相對集中行政處罰權制度下建立起來的城管執法體制，應該是城建監察體制的進一步改良的完善，是在城建監察綜合4個方面處罰權基礎上的進一步擴大和深化，是用相對集中行政處罰權理論對城建系統行政處罰權配置的一次再細化、再調整。在這樣的邏輯基礎上建立起來的城管執法體制，既解決了牽頭部門的問題，又解決了執法主體法定的問題。

2、構建統一、開放的職能結構。在構架上，要能體現出城管執法體制的統一性和精簡性。在全國范圍內，要做到城管執法機構獨立、隊伍單一、服裝統一、人員編制精簡、執法有效。在價值取向上，應該體制出“強其所應強”的職能定位。處罰權是政府行政權力中維護公序良俗的有效“利器”，從國外城市管理的經驗來看，通常的做法是弱化審批許可權，讓非政府組織、社會團體和市民最大程度地參與管理，同時強化監管和執法，對違法行為嚴管重罰。所以，城管執法應在現有的處罰權基礎上，增加強制措施和處罰種類，進一步強化懲戒力和威懾力。在對外關系上，城管執法體制的職能結構應該體現出開放性、自洽性的特點，能夠不斷與體制外的環境進行必要的物質、信息和能量交換；城管執法本身要具有內外聯系的功能，成為城市管理審批、監管、檢查等環節的中樞。

3、打破現有的思維模式。國務院按照《行政處罰法》提出的城管行政執法體制，本來就是一種構設，有大膽超越的地方，也有受到原有行政體制制約而顯得謹慎的一面。實踐表明這種模式需要調整和改進，我們不能囿于國務院的原則規定，而應對明顯不適合的部分大膽進行調整和革新。如相對集中行政處罰權制度與綜合執法制度本質上是矛盾的、不相容的，部分行政處罰權的劃斷歸并造成新的機構膨脹，把是否需要技術部門鑒定作為行政處罰權劃分的原則不科學、不可行等等，我們要根據實踐的具體情況，提出相應對策。

（二）構建城管執法體制的新形態

根據上述理論思辨和城管執法實際情況，我們提出城管執法體制的一種新形態。

1、建立中央、省、地級市、縣四級法制、編制保障支撐機制。一是中央、省、地級市、縣四級法制部門代表中央和地方政府，在推進相對集中行政處罰權制度、開展綜合行政執法工作中，主要負責法律法規的修訂和完善；對城管執法部門依法行政、貫徹落實執法責任制等進行指導、檢查和監督；對城管執法和相關部門管理過程中法律法規交叉和重疊之處進行厘清和裁決等。二是中央、省、地級市、縣編辦部門代表中央和地方政府掌握好城管執法隊伍的總編數和隊員的編制、身份等管理，抓好城管執法體制改革后的精簡隊伍、歸攏編制、善后安置等工作。

2、建立中央、省、地級市、縣四級垂直領導的城管執法機構。將城管執法部門納入建設系統，在建設部門設置城管行政執法總局，負責全國的城管執法工作；省級建設廳設置城管行政執法局；市、縣建立城管行政執法局，列入政府組成部門，但歸口建設系統。省級以下城管行政執法局可根據各地實際情況實行垂直領導、分級管理。中央、省級城管行政執法機關負責溝通、協調和法律、法規的把關，不從事具體的執法行為；市、縣級城管行政執法局負責具體的執法工作。

3、依據《行政處罰法》在特定領域相對集中行政處罰權。將建設系統的全部處罰權集中起來，同時將部分與城市管理相關的邊緣性的處罰權如環保、工商、公安交通、文化等部分行政處罰權集中起來，依據城管行政執法管轄權和處罰依據進行處罰。

4、貫徹管罰分離原則，城管執法機關獨立動作。各級城管執法機關必須貫徹管罰分離的原則，嚴格實行許可權和處罰權分離。市、縣級城管執法局必須是獨立的執法機關，不得成為部門的一個內設機構。與其他部門的日常聯系溝通由城管執法局自行負責，涉及重大的、難以單獨解決的問題，由建設部門牽頭協調。

（三）新型城管執法體制的特點

1、延伸了城管執法的層次。一是把城管執法體制從較低層面延伸到較高層面，在中央和省級明確了城管執法的領導機關，確定了行業主管部門，形成了自上而下的體制格局。二是改變了法律、法規不適應的現狀。中央、省級制定的法律、法規效力較高，市、縣制定的法律、規章或規范性文件效力較低，實行城管執法體制，目前高位法基本沒有變更，調整后的低位法經常面臨與高位法相抵觸的情況，造成了執法工作的被動。在中央和省級建立城管執法機構，調整效力較高的法律、法規，有利于理順各級法律、法規的關系，解決法律、法規不適應的問題。

2、實現了城管執法的統一。把城管執法體制的設置由自下而上轉變為自上而下，城市政府各自為政轉變為中央和地方合力合拍，便于逐步落實城管執法體制“六個統一”，即統一機構設置、統一機構名稱、統一歸口管理、統一行政編制、統一著裝、統一執法文書。