導語：如何才能寫好一篇補償性財政政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：財政態勢 財政支出 稅收 財政政策

財政屬于經濟范疇，是以國家或政府為主體的經濟行為。一個國家或政府的財政主要包括財政支出和財政收入兩大類，稅收是財政收入的主要途徑之一。根據國家當時所處的經濟形勢、社會狀態等，通過一系列的財政支出與稅收調節，可以影響國民總需求，從而影響國民收入，這就是一個國家的財政政策。

一、財政態勢政策與收支

一般情況下，我們認為一個國家或地區的財政態勢可以分為三種：緊縮的財政態勢、中性財政態勢以及擴張的財政態勢。財政政策的類型有三種：緊縮性財政政策、中性財政政策、擴張性財政政策。財政收支情況也有三種：財政赤字、財政收支平衡以及財政結余。

對于一個國家究竟出于何種財政態勢，我們往往通過對財政脈沖的計算結果來判斷。財政脈沖是一種財政經濟上常用的算法，主要用來估算某一國家或政府實際的財政刺激力度。國際上通用的計算財政脈沖的方法主要有四種，分別為：簡單脈沖度量法、MF度量法、OECD度量法以及BLANCHARD度量法。其中國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，簡稱IFM）一般采用MF度量法。

二、財政支出和稅收

財政支出主要是指為實現國家的各種職能，由財政或者其他負責部門按照預算的計劃，將集中的國家財政資金支付給相關的部門、集體、人員或事物的活動。財政支出的原則主要有：量入為出、講求效益、統籌兼顧等。財政支出的分類有多種，在此主要介紹三種：按照經濟性質劃分，財政支出可以分為生產性財政支出以及非生產性財政支出；按照最終用途劃分，財政支出可以劃分為消費性財政支出、補償性財政支出以及積累性財政支出；按照國家職能劃分，財政支出可以劃分為行政管理費財政支出、經濟建設費用財政支出以及社會文教費財政支出。

財政收入的來源主要有兩個，一個是稅收、一個是國債，本文主要介紹稅收。稅收是為了實現國家職能，國家依靠其政治權利，依據法律法規的相關規定，無償性強制性地通過征收的方式參與社會產品和國民收入的分配以及再分配的一種取得財政收入的形式。一般來說稅收具有三種特性：強制性、固定性和無償性。稅收的職能有組織財政收入、監管社會經濟活動以及對社會經濟的調節等。

稅收和財政支出政策可以影響到國民總需求，從而構成財政政策，所以稅收和財政支出的政策問題是非常重要，可以直接影響到國計民生，稅收和財政政策的確認需要根據當前國家所處的社會經濟環境以及國家的財政態勢決定。財政支出與國民收入成正比關系，即財政支出的增加可以刺激國民總需求，從而使國民收入增加，財政支出的減少會抑制國民總需要，從而使國民收入降低，所以說財政支出對國民收入是一種擴張性力量；然而稅收對國民收入來說是一種緊縮性力量，這是因為稅收與國民收入成反比，即稅收的增加會抑制國民總需求，從而降低國民收入，稅收的減少能夠刺激國民總需求，從而使國民收入增加。

三、不同財政態勢下對財政支出和稅收的分析

一個國家的財政態勢可以分為三種：緊縮的財政態勢、中性財政態勢以及擴張的財政態勢。對應著三種財政政策類型：緊縮性財政政策、中性財政政策、擴張性財政政策。根據補償性財政政策的觀點，財政政策的首要問題不應該是謀求財政收支平衡，而應該是利用財政收支政策使得社會總需求和社會總供給達到平衡的狀態，即當社會總需求和社會總供給出現差額的時候，通過財政收支政策對這一差額進行補償，從而實現社會總需求和社會總供給的平衡；經濟周期的四個階段包括衰退、蕭條、復蘇和繁榮；財務政策的變化應該根據經濟周期來確定，所以財政政策應該是松緊交替。本文采用的就是補償性財政政策這一觀點。下面我們就分別分析不同的財政態勢下財政支出和稅收的情況。

緊縮的財政態勢：緊縮的財政態勢是一種是國民收入處于較低情況的財政態勢，此時，國民總需求小于社會總供給。在這種情況下，稅收相對處于較高水平，財政支出相對出于較低水平，國民總需求相對被抑制，國民收入相對降低。對應的經濟周期是衰退期或蕭條期。此時，應該采用擴張性財政政策，即增加財政支出，減少稅收，以達到刺激國民總需求的目的。

中性財政態勢：緊縮的財政態勢經過一段時間的擴張性財政政策，國民總需求逐漸增加，當其與社會總供給基本平衡時，財政態勢呈現中性，或者是擴張的財政態勢經過一段時間的緊縮性財政政策后，國民總需求逐漸降低，使得其與社會總供給基本平衡，財政態勢呈現中性。這種情況下，稅收經過調整已經基本處于中間水平，財政支出經過調整也處于中間水平。這是一個相對理想的態勢，對應的經濟周期往往是衰退期與繁榮期的過渡點，以及復蘇期與蕭條期的過渡點，但是由于人們的預期以及市場本身的調節機制，這個態勢不是一個穩定的狀態，它極其容易發生變化。

四、結束語

本文首先介紹了財政政策是根據國家當時所處的經濟形勢、社會狀態等，通過一系列的財政支出與稅收調節，可以影響國民總需求，從而影響國民收入的經濟行為。一個國家的財政態勢可以分為三種：緊縮的財政態勢、中性財政態勢以及擴張的財政態勢。根據補償性財政政策的觀點，分析了不同的財政態勢下，采用的不同的財政支出和稅收政策，主要介紹了緊縮的財政態勢下的擴張性財政政策，處于中性財政態勢的條件以及經濟情況，擴張的財政態勢下的緊縮性財政政策。

參考文獻：

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關鍵詞：政策需求；政策供給；政策保障；生態建設 

1 生態建設支持保障現狀及原因

 

生態建設政策存在許多缺陷和問題，導致生態建設政策保障不力，政策功能特性不當。禁止性、限制性強，而激勵性、補償性、扶持性偏弱，激勵與約束不對稱，未能有效地發揮政策功能，實現政策目標。政策工具過于簡單，品種少，缺乏選擇余地；政策工具(措施)設計開發不科學，使用不方便，費時費力，操作性差。政策投入嚴重不足，致使政策軟化和變形，政策難以正常運轉。政策角色不當，經常越位或缺位，致使政策功能模糊，政策對象、政策范圍泛化和失控。政策多變，政策預期差，政策信用低，廣大群眾對政策反應不良，戒備心理強，經常抵制政策，政策難以有效實施和遵守。政策體系嚴重不健全，政策不僅空白多，遺漏多，而且重復多，經常打架(沖突)，例如生態補嘗政策、生態融資政策規定嚴重空白，生態建設資金嚴重缺乏，生態建設難以有效執行。諸如此類，政策缺陷還很多，嚴重困擾或干擾生態建設。

 

造成生態建設政策支持保障不力有兩個重要原因：①對生態建設規律、生態建設政策需求規律認識理解過于膚淺，未能有效地認識政策需求，對生態建設政策需求內容、需求規律特征理解不透，難以準確地指導政策供給(制訂)。②政策制訂缺乏前瞻性宏觀視野，缺乏創新意識能力；政策制訂的理念、技術和方法落后，對政策作用機制，作用過程、作用動態等規律缺乏深入研究。例如，眾多政策科學教科書未明確說明政策的功能，因而，無法科學地設計開發針對性強的政策工具、政策手段，無法制定功能強大而操作簡便的生態建設政策。

 

 

2 深刻理解生態建設規律，準確把握生態建設政策需求和政策需求特征

 

建立強大生態建設政策保障，首先要準確及時地認識生態建設政策需求、政策需求規律、需求動態，然后生態建設政策制訂才可能準確地進行。

 

2．1識別和確定生態建設需求的方法

除了從政府部門、人大政協、立法機構了解生態建設政策需求外，還要注重生態建設政策需求的實際調查和理論

研究。要經常到生態建設一線，真實地傾聽生態建設者和管理者的呼聲和愿望，掌握豐富的感性材料，準確把握感性需求。同時加強生態建設政策需求的理論研究分析，預測政策需求動態和演變趨勢，增強政策需求理性認識；從而能夠分析出生態建設者需求的合理部分和不合理部分；從而既能滿足，也能引導和轉化政策需求，使目前需求與未來需求協調統一。

 

2．2生態建設政策需求內容

生態建設所需的思維、心理、意識、價值觀念、倫理道德、精神狀態、環境、背景、運行機制、社會秩序、社會關系、利益格局、物質分配方式等等，都需政策作調節和改善。因而生態建設政策需求豐富，內容廣泛，科技政策、組織(經營)管理政策、產品與市場價格政策等都屬于政策需求的內容和對象。這些政策構成完整的生態建設政策保障體系。

 

2．3生態建設政策需求重點

目前我國生態建設是初始階段，也是低級階段，需要提高生態建設的吸引力，號召動員廣大群眾參與生態建設，擴大生態建設活動的資源要素總量，提高生態建設的收益和利潤，因而經濟政策成為生態建設的重點和核心。

 

2．3．1資金政策(金融政策、融資機制)

生態建設是新興的經濟活動，資金嚴重缺乏，需要高頻率地融資，籌集生產要素，需要融資的政策激勵和扶持，尤其需要通過融資的政策扶持擴大資金數量和流量。市場經濟時代，市場化融資成為主流，許多融資工具、技術、方式廣泛應用，有些是政策認定，有些是政策尚未認定；尚未認定的融資順利開展。融資引導和規范的內容至少包括：①融資主體規范；②融資市場關系的規范；③融資競爭秩序的規范。

 

2．3．2財政支持政策與財政轉移支付制度、援助制度

我國生態建設模式是政府推動型的模式，政府承擔生態建設主要重任；政府通過財政政策和轉移支付制度向生態建設地區輸入資金、技術、人才和管理，增強受援助地區生態建設能力。由于生態建設行業投資期長、風險大、收益低，生態建設者十分貧窮，缺乏市場吸引力，難以通過市場籌集大量生產要素；而且財政政策援助、轉移支付制度存在許多缺陷，財政支持政策力度嚴重不足，急待加以改善。

 

2．3．3補償政策與補償制度機制

生態建設活動的一個特性是建設者往往不是受益者；生態建設者不一定能夠享受到生態建設收益；同時，生態建設往往要造成暫時性經濟損失及各種困難和不便，影響正常的生活、生產。只有給生態建設者一定補償和補助，才能調動廣大群眾生態建設的積極性。目前，生態補償存在三大問題：①補償空白多，許多生態建設活動沒有補償；②補償標準低，補償的數量少，補償力度不足；③補償不科學，補償的數量、等級、強度、范圍、對象、期限等設置不合理，生態補償難以順利展開。

2．3．4扶貧與生態移民政策

打破“貧窮一環境退化一貧窮”惡性循環是生態建設的前提和根本條件，扶貧與生態移民是打破這一惡性循環的重要措施。但是這些生態扶貧措施，例如封山育林、退牧還草、輪特休等生態扶貧措施，需要大量政策投入，也需要政策引導和規范。

2．3．5生態經營管理和產業化政策

從計劃經濟轉向市場經濟，經營管理方式、機制和手段發生很大變化，大量市場化的經營管理、組織方式和現代企業管理制度廣泛應用，這些新的經營管理方式、組織動作機制需要政策引導和規范。同時，生態建設走向市場化、企業化和產業化道路，生態建設成為一種產業活動，需要相應地完善產業政策，明確產業導向、產業結構、產業布局、產業扶持等，以促進生態建設產業迅速發展。

2．3．6稅費政策(稅費減免優待政策)

生態建設收益比較低，往往低于生產企業平均利潤水平；不合理的稅費使生態建設收益和利潤大幅降低，嚴重制約生態建設者物質利益的實現，削弱生態建設的熱情和積極性。規范各種稅費行為，減輕生態建設者負擔，實行政策減免和優待，增加生態建設收益和利潤成為生態建設政策需求的熱點問題。

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0前言

稀土是不可再生的重要戰略資源，在高新技術和軍事領域的應用價值極高.近年來，稀土特別是離子型稀土獨特的資源價值引起了國內外各界的極大關注.稀土資源對于資源地而言，是其賴以生存和經濟社會可持續發展的重要物質基礎.然而，豐富的資源往往給資源地帶來的并不都是福址，在我國的稀土資源地，正面臨著結構不平衡、生態環境破壞、資源浪費嚴重、接續替代產業乏力、貧富差距不斷擴大以及貧困人口增多等方面的困境.通過征稅促進可持續發展問題一直是國內外廣泛關注的熱點問題之一.對于該領域研究的理論基礎，國外學者主要從外部性角度加以說明.英國經濟學家庇古(1920)首次提出了政府可利用稅收來消除資源利用中的外部性的思想[1]，此后蘭德爾、鮑莫爾和奧茨對環境外部性問題進行了拓展研究.蘭德爾建立了帕累托外部效應模型，認為自然資源消費的不可分割性以及非專有性造成了許多污染問題，同時比較了規章制度、征稅和收費在有效利用資源過程中的效力[2].鮑莫爾和奧茨一致認為要使企業排污的外部成本內部化，需要對企業的污染物排放征稅，以實現帕累托最優狀態[3].對于征稅促進資源可持續利用的依據上，國內學者也偏重于西方經典的外部性理論和公共物品理論.高萍（2004）認為，市場調節對因資源開采對現實環境以及后代資源基礎所產生的外部性成本是失靈的，需要國家利用稅收這一重要的經濟杠桿參與調節，環境保護稅是實現可持續發展不可偏廢的經濟手段[4].龔輝文(2005)認為，征收資源稅可以消除由于市場機制存在的經濟外部性缺陷而導致本身存在過度開發使用自然資源的內在誘因[5].胡志軍(2006)認為，政府對于外部性的糾正有征稅和補貼兩種方式，補貼雖可使污染成本內部化，但會增加政府財政支出，而征稅不僅使成本內部化，還會為政府環保投入提供穩定的資金來源[6].總而言之，國內外學者普遍認為征稅可以有效消除資源開發使用產生的負外部性，研究視角多聚焦于礦產資源以及礦產資源企業的可持續發展，或是基于可持續發展觀的整個礦產資源大類稅收改革問題，而專門針對稀土這類特殊資源的稅費制度與資源地可持續發展之間關系的研究則尚未展開.資源地之所以難以逃脫“資源詛咒”的命運，與現行不合理的稅費制度安排有關.在現行稅費制度下，開采企業獲取了大量的利潤，而留給資源地的則是滿目瘡痍的生態環境和日益枯竭的稀土資源，資源地逐漸陷入到一個“資源開發-環境污染-發展粗放-貧困加劇”惡性循環的怪圈之中.因此，只有通過改革現行稀土資源稅費制度，合理加大稀土開采的稅收成本，調節稀土企業成本和利潤構成，才能實現稀土價值和價格的統一，促進稀土資源及資源地的可持續發展.在目前稀土價格能夠覆蓋其完全成本的背景下，正是稀土資源稅費制度改革的最佳時機.本文以南方離子型稀土主產區贛州市為例，試圖從其地方財政狀況與稀土產業發展現狀中，找到現行資源稅費制度對資源地可持續發展的制約因素，尋求通過資源環境稅費改革促進資源地可持續發展的相關策略.

1贛州財政和稀土產業發展現狀

1.1贛州財政基本情況

贛州是全國著名的革命老區、國家級歷史文化名城，素有紅色故都、江南宋城、客家搖籃、稀土王國、世界鎢都、世界橙鄉之稱.近年來，贛州經濟社會發展取得了長足進步，人民生活明顯改善，財政收支規模不斷擴大，財政事業穩步發展.但由于種種原因，贛州仍然是我國中部一個典型的經濟落后地區和財政困難地區.與全國、全省及周邊地區相比，經濟和財政總量規模小、人均水平低、財政保障能力弱，收支矛盾仍然突出.2011年，贛州財政總收入、地方財政收入、財政支出分別占江西省的11%、10.4%、12.3%，收支“份額”大大低于贛州人口、地域在江西的比重.同時，人均收支水平明顯偏低，2010年，贛州人均財政總收入1535元，僅為全國、全省、西部地區平均水平的24.5%、55.1%、40.9%；人均地方財政收入945元，僅為全國、全省、西部地區平均水平的31.1%、54%、43.5%；人均財政支出2838元，僅為全國、全省、西部地區平均水平的42%、66%、48%.贛州人均決算財力僅相當于全省平均水平的23，70%左右的財力要用于人員經費和正常運轉支出需要，僅維持著最基本、低標準的保障水平，全市有11個縣從2002年至今仍為赤字縣.

1.2稀土產業發展現狀

贛州所擁有的離子型中重稀土資源是國家實行保護性開采的特定礦種，包含17種稀土元素，其中富含的鋱、鏑、銪、釔等元素是發展尖端科技和國防工業的重要元素，具有其他稀土資源不可替代的優勢，目前累計查明離子型稀土資源儲量和保有量居全國第一.經過多年的發展，贛州已成為全國最大的稀土原礦、冶煉生產基地、稀土資源綜合利用基地，離子型稀土礦生產和分離能力均占到全國同類礦產品一半以上，2011年贛州稀土規模以上企業實現主營業務收入約占全國同行業的三分之一.但是，產業發展層次低、生態環境破壞嚴重等一系列問題也在制約著贛州稀土產業的發展.

（1）地方經濟對稀土產業依賴程度高.2011年，贛州規模以上稀土企業實現主營業務收入占全市的20.3％，實現利潤占53.5%，實現稅金占33.5％，對財政總收入增收貢獻率達35%，稀土產業稅費普遍占資源縣財政收入的40%～70%，是資源縣保運轉、保民生、保發展的重要支柱.而目前按照國家產業政策要求，贛州稀土應淘汰落后開采方式、壓縮冶煉分離產能，按現有價格計算，每年預計減少財政收入25億元以上，其中減少地方財政收入約13億元，對仍屬于經濟欠發達和“吃飯型”財政的贛州帶來較大影響[7].

（2）歷史遺留的生態環保壓力大.20世紀80年代，受“大礦大開、小礦小開、有水快流”的思想指導，南方稀土一度出現一哄而上、全民開礦、亂采濫挖的狀況，造成了諸如資源浪費、水土流失、環境污染和地質災害隱患等一系列嚴重的歷史遺留問題，特別是生態環境治理的任務十分艱巨.經初步測算，贛州因為稀土開采造成的環境污染，礦山環境恢復性治理費用高達380億元[8].

（3）稀土開發秩序監管難度大、成本高.與北方稀土不同，南方離子型稀土資源廣泛賦存于地表淺層，開采成本低，工藝簡單，盜采十分容易.隨著稀土價格上漲，受利益驅使，亂采濫挖的現象時有發生.地方政府每年都要投入大量的人力、物力和經費打擊非法行為，所承擔的管理責任加重.據統計，贛州市每年用于維護礦業秩序的經費都在4000萬元以上，當地政府的壓力非常大.

（4）產業發展層次偏低，應用研發能力不強.稀土產業仍以前端產業為主，前端產業占產業總量的80%以上，產業優勢也主要體現在初級加工領域，深加工應用產品少且附加值不高，高性能新材料的比重還不高，高端應用產品幾乎為空白，應用研發能力不強，具有自主知識產權的關鍵技術、高端產品少.

2現行資源稅費制度制約了稀土資源地的可持續發展

目前，稀土資源開采企業除繳納一般性普遍征收的增值稅、企業所得稅、城建稅及教育費附加等通用稅費外，還需繳納資源稅、礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費和價款、環境補償性收費等專門稅費.此外，采礦企業被國家批準開采權以后，還要交納一定的“礦山環境治理和生態恢復保證金”（以下簡稱保證金）.囿于現行資源稅制的缺點，稀土資源地并沒有隨著資源的開發而獲得相應的發展，現行資源稅費制度在一定程度上制約了稀土資源地的可持續發展.

2.1資源稅稅制設計不合理，礦產資源補償費標準低，助推了資源過度開發和生態環境惡化

資源稅開征的目的是調節資源開采中的級差收益，促進資源合理利用.在統籌區域間的財政能力上，資源稅本應發揮重要作用，理應成為地方財政收入的一項重要來源.然而長期以來，資源稅稅額標準普遍偏低，而且采用從量定額的計征方式，缺乏應有的價格彈性，使得現行資源稅對區域間財政能力的調節作用非常有限，對地方財政貢獻度很低.以擁有豐富的稀土、鎢資源的贛州市為例，巨大的資源優勢并未因為資源的不斷開發轉化為地方政府的財政優勢.盡管新施行的《資源稅暫行條例》將我國離子型稀土（原礦）資源稅稅額標準調整為30元/t，與之前相比調高了10倍，但相對于每噸幾十萬元的稀土價格來說，每噸3.6萬元（按精礦對原礦折算比1∶1200計算）的資源稅顯得微不足道.贛州市2011年資源稅占地方財政收入的比重為1.65%，與上年同期1.72%的比重相比反而有所下降.也就是說，隨著稀土資源價格的飛漲，資源稅收入對地方財政的貢獻度不升反降，現行的資源稅制并未起到調節區域經濟差距的作用.資源補償費開征的目的是維護國家對礦產資源的財產收益，保障和促進礦產資源勘查、合理開發和保護.我國資源補償費類似于國外普遍征收的“權利金”，體現的是國家所有的礦產資源的財產權益.近年稀土價格水平已發生很大變化，但體現國家所有權益的礦產資源補償費費率一直未能調整，如離子型稀土資源補償費費率為4%，遠低于國外“權利金”10%的水平.資源稅稅收增幅緩慢和極低的礦產資源補償費不僅影響了資源地的財政收入和地區經濟的發展，加大了與經濟發達地區的差距，而且稀土資源進入市場的成本過低，擴大了稀土開采的利潤空間，加劇了稀土行業的無序競爭和過度開采，導致資源浪費嚴重，造成嚴重污染甚至誘發多種地質災害，極大阻礙了資源地經濟和生態的可持續發展.如贛州的稀土開采點曾達1035個，目前的廢棄稀土礦點達到542個，造成大量資源的積壓和浪費[9].

2.2環境補償成本過低，無法滿足環境污染治理投資的需要

稀土在開采、選冶、分離等生產過程中都會對生態環境造成影響.稀土礦區植被破壞、水土流失嚴重，每年排放的氨氮、氟、放射性元素等污染物對我國重要水域和地下水造成不同程度的污染，含硫、氟、氯等廢氣對大氣也造成了污染.放射性的尾礦和廢渣不僅對環境造成污染，也對公眾安全構成威脅.正是由于稀土生產污染大、環境代價高，一些稀土資源儲量豐富的國家（如美國）干脆封存本國礦山，選擇從中國廉價購入，這是導致中國稀土生產和出口量占全球比例較高的一個主要原因.長期以來，我國環境成本被外部化，未實質性進入到稀土的供給成本中.目前環境補償性的收費只有與生態環境保護相關的收費，如水保部門征收的水土保持費、水土流失防治費，林業部門征收的森林植被恢復費，環保部門征收的排污費.這些環境補償性收費雖然對資源地的生態環境恢復治理起了一定的積極作用，但由于制度設計缺乏科學性，而且多頭管理，收費支出缺乏剛性，使用沒有受到應有的監督，很大部分的資金并未用于環境保護和治理用途上，因此這些收費根本無法滿足生態環境恢復所需巨額資金的需要.以贛州市為例，贛州經濟落后，對資源和環境的依賴性大，長期以來稀土無序開采造成了嚴重的環境問題，全市稀土礦山毀壞面積達78.13km2，水土流失破壞面積7.72km2，共計85.85km2[9].如果要對開采稀土等礦產破壞的土地進行生態修復，初步預計資金投入將高達380億元以上[8].另據相關資料顯示，2011年贛州稀土產業主營收入374億元，利潤為68億元，全年所上交的稀土資源稅總額僅3億多元，即使加上近幾年來所有礦山企業的環境保證金4.17億元，也只不過是7億多元.由此看來，380億的巨額“環保欠款”已是去年贛州市整個稀土行業利潤的6倍之多[8].

2.3稀土資源收益分配不合理，中央政府宏觀調控功能弱化

稀土資源收益劃分所涉及到的利益主體主要包括中央、地方政府、資源企業、社會公眾（主要指資源地居民），不同利益主體有著不同的利益訴求.如果收益分配機制不合理，不僅有悖于“公平性原則”和“效率原則”，如出現中央政府與地方政府間的縱向不公平，中央政府宏觀調控效率低下，也會嚴重制約礦產資源和資源地的可持續發展.在稀土資源地，由于資源收益分配不合理，加劇了資源問題、環境問題以及社會經濟問題的凸顯.首先，資源企業攫取了稀土資源開發的大部分利益.前已述及，稀土資源稅額和資源補償費偏低，資源耗竭成本和環境補償成本也未實質進入企業的稅收成本，在生產成本和稅收成本較低的情況下，稀土價格上漲所帶來的巨額利潤被稀土企業所獲取.這使得稀土資源的增值無法在國家稅收收入中得以體現，國家利益和地方利益無法得到保障，稅收的調節功能也進一步弱化.其次，資源地政府收益分配份額偏低.稀土資源的終極所有權屬于國家，而資源因地域分布關系，對資源的管理職責主要由地方政府履行，這使得地方政府承擔了較重的事權.而目前稀土資源的過度開發和生態環境的惡化進一步加大了資源地地方政府的管理重任，而在承擔較大的支出責任的同時，由于我國稀土資源政府間的收益劃分過于重視資源開發所帶來的經濟利益的劃分，而忽視負外部性的環境成本的承擔，使得資源地地方政府收益分配比例偏低，從而缺乏足夠的財力有效保護資源和生態環境.比如，稀土稅費中的增值稅、企業所得稅占據其大部分份額，而這兩項稅種屬于中央與地方共享稅，中央占據了稅收收入的絕大部分；而稀土資源稅作為地方稅主體稅種，規模小，收入彈性低，導致地方財政增收乏力，收入難以滿足地方政府支出的需要.又如，在礦產資源補償費的分成上，中央與地方按照5∶5或4∶6分成，地方所得經省、市、縣再分成后，留給資源縣的補償費所剩無幾，而且分成返還時間較長.同時，由于資源開發補償機制尚未建立，致使資源地地方政府、社會公眾不僅沒有從資源開發中獲得相應的好處，還要承受資源開采造成的礦山環境、生態破壞帶來的不利影響[10].這種分配制度使得地方政府所享有的財權和承擔的事權不一致，在一定程度上損害了地方政府和社會公眾應得的利益.最后，資源稅的收入歸屬和利益分配缺乏合理性.從國家賦予地方政府的職責來看，地方政府應當利用資源謀求當地經濟、生態和社會效益的和諧發展，而事實上，一些稀土資源地的地方政府為了謀求資源的經濟利益，而忽視稀土資源的保護.比如，現行分稅制將資源稅劃為中央與地方共享收入，而實際操作時稀土資源稅屬于地方稅性質.這種收入分配格局下，對資源的開采越多，地方政府的財政收入也越多.這樣便不可避免地產生了負向激勵作用，地方政府寧可犧牲環境來換取經濟增長，導致稀土資源的過度開發和環境的不斷惡化.而且，由地方政府掌握全部的資源稅，也不利于中央政府從宏觀調控角度統籌考慮資源稅在調節區域經濟差距以及改善當地居民的生產和生活條件等方面的作用[11].

3促進稀土資源地可持續發展的資源稅制改革建議

可持續發展是指既滿足當代人的需求，又不損害后代人滿足其需求能力的一種注重長遠發展的增長模式，其內涵包括生態的可持續、經濟的可持續和社會的可持續三個方面[12].由于稅收在促進可持續發展中起著獨特的作用，因此，針對現行稀土稅費制度中出現的問題，制定科學、合理的稅費制度是解決“稀土亂象”以及實現資源地可持續發展的重要手段之一.目前，我國政府為了有效解決稀土行業所存在的諸如喪失稀土出口的定價權、生態環境破壞和資源浪費、稀土高端應用研發滯后等問題，試圖通過整合的方式來加以解決，于2011年5月出臺《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》，提出積極推進稀土行業兼并重組，加快實施大企業大集團戰略，進一步提高稀土行業集中度[13].在今年3月份美、歐、日聯手向WTO提起針對中國限制稀土出口的貿易訴訟后，我國政府加快了國內稀土企業整合進程.整合必然會涉及到各方利益的再分配，如果中央在稀土行業整合中過度著眼于戰略利益而忽視了地方利益，比如通過央企對稀土資源進行跨地區整合，稀土資源地的利益可能會因此而難以得到保障，從而加劇區域之間發展的不平衡.由于資源地承擔著稀土開采的耗竭成本和環境成本，而且地方經濟對稀土產業依賴程度越來越高，因此，在“稀土整合”觸及多方利益特別是資源地利益，稀土資源的開發已對資源地的生態環境造成嚴重影響的情況下，我國的稀土資源稅費制度改革必須高度重視資源地的利益訴求.根據利益需求進行合理的利益調整和平衡不僅是確保稀土行業整合成功和稀土資源稅制改革有效實施的重要因素，更是促進稀土資源地實現可持續發展的重要保證.

3.1完善資源稅稅制，加大資源稅稅收彈性

現行資源稅稅制不合理主要集中在計稅方式和計稅依據上.隨著稀土資源應用價值的不斷提高以及其稀缺性的特點，稀土價格與原來的“白菜價”相比，必然會有大幅度的上漲.因此，為了發揮稀土資源價稅的聯動作用，將現行的資源稅計稅方式改為從價計征，并選擇按照稀土資源的實際開采量或生產數量的市場價格為計稅依據是必要和緊迫的.這樣不僅可以通過增加稀土開發成本扭轉稀土企業的過度開發行為，促進資源的節約和保護；而且可以增加資源地地方政府財力，增強其治理和恢復生態環境的公共服務能力.在資源稅稅率設計上，從國外的礦業大國的資源稅制度來看，各國的資源稅率以動態稅率（即比率稅率和浮動定額稅率）為主，從而使稅收收入富有彈性.我國稀土由于資源稟賦的差異，使不同地理位置、不同資源儲量、不同資源條件的稀土收益有較大不同，而且稀土開采的生產成本隨著開采深度的增加而增加，其收益在不同時期是不同的.因此，稀土資源稅稅率采用比例稅率比較適宜，并綜合資源的優劣程度、地理位置、開采技術要求和不同開采階段等方面的客觀差異，科學、系統地設計差異化稅率，這樣才能體現級差收益[14].

3.2整合環境補償性收費項目，開征獨立環境保護稅

由于目前的環境保護性收費對環境污染的調控力度弱，政策效果不明顯，環境保護功能無法體現.而我國現行稅費制度中尚缺乏直接針對環境污染和生態破壞所征收的獨立環境稅稅種.環境稅不僅能夠突破現有環境收費制度的局限性，而且能夠有效解決稅收公平性和效率性問題.可見，整合現有的環境補償性收費，開征環境保護稅尤為重要和迫切.環境保護稅在征稅對象、計稅依據和方式均與資源稅存在明顯差異，因此應區別于資源稅獨立開征.稀土行業開征環境保護稅主要遵循“誰污染、誰補償”的基本原則，針對礦山生產作業中產生的排放污染物征收污染排放稅，對稀土開采行為征收生態保護稅等.在環境保護稅剛開征時應考慮企業的承受能力，稅率不宜過高，在企業可承受的負擔范圍內確定稅額標準，稅率水平應根據環境治理情況及社會經濟發展水平、行業結構調整等因素進行定期測算調整[15].在開征環境稅的同時，為了激勵礦山企業積極主動采取有效措施削減污染排放量，可利用減免稅收和抵免政策等稅收優惠政策加以調節，將防治污染行為的“事前”、“事中”、“事后”控制有效銜接起來，促使企業增強環境風險意識，減輕對環境的破壞程度.

3.3明確礦產資源補償費的定位，提高征收標準

從我國礦產資源稅費制度整體看，資源稅和礦產資源補償費的性質、歸屬和作用各不相同，各自改革的方向也不相同.在美國、加拿大、澳大利亞等礦業生產大國，礦業稅費都是同時并存的，既有一般性的稅收，如各類所得稅，也有專門的礦業稅費，如權利金、環保收費或礦業收費以及礦產資源稅，雖然在“費”、“稅”名稱上無嚴格區分，但他們的解釋、計征辦法以及征管與歸宿都有明確區別.因此，將資源補償費并入資源稅的征收范圍或者將礦產資源補償費視為行政性收費，都是不合理的.鑒于稀土資源補償費率過低加劇了稀土行業的無序競爭和資源的過度開采，適當提高補償費率是必要的.目前離子型稀土精礦價格大概在35萬元/t左右，精礦對原礦的計稅折算比為1∶1200，原礦按30元/t計算，則精礦資源稅為3.6萬元/t，每噸精礦資源稅所占比例大約為10%.如果將補償費費率區間調整為4%～10%，則每噸精礦資源稅費所占比重為14%～20%，相對于目前稀土開采企業36%以上的收入利潤率，企業完全可以承受.

3.4調整收益分配格局，重點向資源地傾斜

近年來隨著稀土價格特別是南方離子型稀土價格的飛漲，導致非法開采、盜采盜挖的現象非常嚴重，生態環境也日益惡化.稀土資源地地方政府承擔著對稀土資源管理的職責，在保護資源的合理開發和使用的同時，還要解決稀土開采所帶來的負外部效應，如環境問題、社會問題，以及稀土資源枯竭時所面臨的經濟轉型和重點接替產業的發展問題.因此，在稀土資源收益分配上，權衡各方利益，重點向資源地傾斜，是合情合理的.

（1）改革資源稅的利益分配.稀土資源稅作為地方稅種制約了中央對地方進行宏觀調控功能的發揮，將稀土資源稅改為共享稅可以有效解決這一問題.同時，我們必須注意到，礦產資源的屬地性使得資源的開發和利用對當地的生態和環境有著重大的影響，因此，在資源稅收入分配時必須充分考慮資源地地方政府的成本補償問題.基于此，我們認為資源稅的分配應以中央拿小頭，地方拿大頭為宜.在中央所得部分的二次分配上，可以通過專項轉移支付的方式撥付給資源地，并保證其專款專用.

（2）將環境稅作為中央與地方共享稅.環境庫茲涅茨曲線(EKC)表明：地方政府的稅收收入或可支配財力的增加有利于生態環境的污染治理.稀土開發所造成的環境污染不僅僅限于資源地的區域范圍內，排放的氨氮、氟、放射性元素等污染物以及含硫、氟、氯等廢氣也危及到了其他區域.為了保證中央可以集中部分財力解決治理跨地區、跨流域的污染問題，發揮稅收調控的作用，將環境稅列為中央與地方共享稅比較恰當；同時，鑒于稀土資源的開發和利用主要是對資源地的生態和環境產生重大影響，而且整合地方政府原有的環境補償性收費項目后，減少了地方財政收入，環境保護稅的收入分配應偏向資源地，由地方分享大部分的比例，并采取專款專用的方式進行管理和使用[15].

（3）加大礦產資源補償費中央所得部分向資源原地的轉移支付力度.為了調動資源原產地地方政府、廣大群眾珍惜資源和保護資源的積極性，在保持礦產資源補償費中央和地方利益分配比例既定的情況下，中央所得礦產資源補償費在再分配環節應向資源開發地區傾斜，特別是用于補充地質勘查基金，加強礦產資源勘查力度；地方所得礦產資源補償費則應加大對資源原產地的分成比例，保證其用于礦產資源的勘查、開發保護和改善基層人民群眾的生產、生活條件[16].

3.5建立稀土產業可持續發展風險準備金制度

根據“礦山環境治理恢復保證金制度”相關規定，稀土礦山企業每年需從銷售收入中提取一定比例的風險準備金，以備企業在礦業活動中和礦業活動結束、關閉時恢復環境治理所需[17].該項制度的實施對增強企業的環境保護責任感，遏制資源的過度開采和浪費起到了積極作用.但由于僅僅從微觀的層面對企業的采礦行為進行約束，將稀土開采的負外部性予以內部化，而未從外延的層面考慮稀土開采的外部效應不僅僅是礦山區域內的環境問題，還包括跨區域生態環境治理、接替產業發展及因稀土開采引發的社會性問題.因此，為了防止稀土企業將環境治理和恢復的責任轉嫁給社會，建立企業和政府共擔環境風險的良性關系，實現資源地區經濟、生態和社會的全面可持續發展，應盡快建立稀土產業可持續發展風險準備金制度.“稀土產業可持續發展風險準備金制度”是對“礦山環境治理恢復保證金制度”內涵和外延的豐富，在性質上屬于稀土產業風險準備金.通過強制稀土企業計提可持續發展風險準備金，約束企業過度開采、采富棄貧等行為；同時，未雨綢繆，解決該產業在未來可能要面對的公共風險，如環境風險和社會風險.“稀土產業可持續發展風險準備金制度”的建立還必須考慮與稀土資源稅費部分項目是否相沖突，從理論上講，“準備金”與稅費有關本質的差異，但在實踐操作時，應充分考慮稀土企業現金流和財務實際，保障企業的正常運營[18].此外，稀土產業作為一個產值小、對未來影響大的小產業，讓其承擔整個稀土資源地的可持續發展任務是不現實的，過多的社會責任也有違“公平原則”，解決資源地可持續發展問題在很大程度上還需要地方政府具有足夠的財力去買單.因此，在建立“稀土產業可持續發展風險準備金制度”時，中央財政應通過轉移支付等途徑彌補地方財力的不足，用于環境治理、城市轉型、接替產業發展、下崗人口再就業等專項問題的解決.

篇4

自二十世紀八十年代以來，東北老工業基地就不斷地探索重振之路，但缺乏立足于全局的系統性振興對策，老工業基地改造成效一直不大。

從發展水平、產業結構、體制基礎、國家區域政策和實踐證明來看, 東北老工業基地的振興必須通過適應發展條件的變化，大力突破路徑依賴中衰退因素的制約，探索一條經濟、社會和文化整體轉型的新道路，徹底摧毀計劃經濟體制及其社會基礎的改革，開創重振老工業基地的新模式。

所謂東北振興新模式，就是振興政策要整體策劃、配套實施、同步推進。對于國企轉型與社會分工深化、資源枯竭與區域社會穩定、體制轉軌與社會及文化轉型、歷史欠帳與可持續發展以及遼寧、吉林、黑龍江、蒙東之間的均衡發展等重大問題，本著兼顧當前與長遠、速度與效益、發展和穩定、經濟因素與非經濟因素的原則，統籌協調處理。必須突出經濟體制改革全面轉軌這個核心，重點是對競爭性產業的國有資產實行職工信托股份化，變一股獨大的國有企業為產權多元化的股份企業；充分利用中央賦予的引資改制政策，借助外資加速改革，加速重化工業產品和技術的提升；同步進行社會轉型，從管制型社會轉變為市民型社會。

按照貫徹科學發展觀的要求，實施現行振興政策要注意統籌兼顧：調整投資項目的技術密集偏好，兼顧增加就業含量高的投資項目；嘗試由地方政府發行特殊債券，專門用于補充和配套解決不良貸款存量的處理問題，處理國企的不良貸款應以嚴格要求企業進行重組為前提；建立制度化的三省一區合作和協調的組織框架，共同籌劃、設計、招標、實施振興項目；為促進“短腿”的中小企業發展，擴張民營的銀行和中小金融機構，中小企業也應形成各種聯合型的組織，與大企業形成穩定產業關系和交易合作網絡；建議中央制定明確的援助東北地區振興的補償性計劃，劃分中央和地方分擔的比例，使東北地區企業重組能夠有序和有組織地進行。

強化產業集群和區域經濟整體競爭力

東北地區等老工業基地的振興不應拘泥于區域產業間比例的此消彼長，而應通過產業間的科學組織和有機融合，強化產業集群和區域經濟整體競爭力。

東北地區等老工業基地要重視大企業的培育，包括傳統產業的龍頭企業。傳統龍頭企業是東北老工業基地的精華，大多是行業優勢企業，仍有發展前途。通過老企業非市場轉移、完善老企業市場功能、產權多元化、生產要素流動、重組和整合等政策將有效地促進這些大企業復興。在依靠大企業同時，也要積極扶持小企業的發展。

從東北地區生產總值的地區分布結構觀察，創造財富的能力正在向少數大城市集中。要順應這一趨勢，依托沈陽、大連、長春、哈爾濱等區域中心城市擴張，引導溢出的生產要素向周邊中小城市和農村輻射，特別要重視構建以沈陽、大連為首的東北最大都市經濟圈。

加快國有企業改革

東北振興中,國有企業改革要以人為本，在改制重組、破產、兼并的過程中，切實維護好、積極妥善處理好涉及職工切身利益問題，對于內部集資、勞保待遇、工資方面的拖欠和解除勞動關系的經濟補償都要有公平合理的解決和落實措施。一些地區以下指標，搞運動方式推動改革造成的遺留問題，也要有負責的處理。

政府作為國有企業的所有者代表要警惕行政便利的誘惑，強化運用市場機制、市場經濟的辦法進行國企改革的意識，多做為市場經濟的正常運轉創造條件、排除障礙的工作。強化國有企業中國家所有者地位的改革，包括獨資企業董事會的建設。強化市場基礎設施的建設，包括各種類產權市場交易法則法規的完備和完善。在國企委托機制設計中，要汲取過去重激勵輕制約的教訓，加強制約機制建設，加強國有資產經營預算制約。嚴格產權交易轉讓程序，強化上市成交，避免和減少協議成交，嚴防國資流失。國有企業改革不能孤立地就企業論企業，要推進經濟社會各相關方面的改革與之配合。

推進工業創新

東北工業發展目前面臨諸多矛盾困擾：以傳統產業為主的結構特點在中近期內很難有大的改變，產業持續擴張將面臨較大的市場需求風險；產業組織結構失衡沒能得到根本性扭轉，生產要素和管理要素的流動性和整合度較低；產業持續發展和升級的技術支撐能力薄弱，多數產業不具備產業核心技術和領先技術的掌控力。

實現東北工業的全面創新應著力完成三項任務：第一，培育產業發展的新技術基礎，促進技術升級和產業發展。依托軟件、光電子、新型精細化工材料、生物醫藥、先進制造、民用航空等已有一定基礎的產業，以高新技術產業園區為載體，提高高技術工業發展的水平和規模。鼓勵和引導企業深度參與國際競爭和國際合作，從聯合研發起步向自主開發轉移和躍升，在產業價值鏈條中逐漸實現從“配角”到“主角”的身份嬗變。政府實施重點工業技術創新工程，探索財政資金和企業社會資金的捆綁運作投資組合，共同促進科技成果的產業化。第二，打破區域壁壘和產業壁壘，以促進東北地區產業價值鏈和企業網絡的形成和有效運轉為主旨，以優勢產業定位、完善產業鏈條、發展現代產業為目標，統籌協調東北地區的資源利用、產業分工和企業布局，形成更有效的生產組織方式。通過建立戰略聯盟和聯合重組，深化關聯企業在大宗原（燃）料采購、物流網絡、市場營銷等領域的合作關系，進而發展資本股權合作，提高產業集中度。發揮核心企業、核心產品及配套體系的牽引和延伸效應，加強對研發、供應、營銷、品牌、商業網絡等生產經營環節的重新整合和要素集成。第三，構建跨地區利益分配機制，疏通生產要素跨省向重點區位集聚的渠道。

加快農業產業化

近年來，國家對東北地區農業產業化的優惠政策還不夠直接，優惠政策還缺乏穩定性、系統性。為此，應繼續實施對農業產業化發展的援助，在制定嚴格的援助目標與援助標準的同時，成立專門的農業產業化基地援助機構。振興老工業基地的支持項目要向農業產業化項目傾斜，設立國家農業產業化發展資助項目，在產業化基地建設、龍頭企業培育等方面進行支持。重新制定產業化龍頭企業的扶持標準，側重扶持具有較強科技創新能力、出口創匯潛力或進口替代能力，帶動面廣的企業。整合國家的扶貧資金、國債資金、專項貸款等項目資金，從提高綜合效應出發調整其用途。積極引導社會資金向農業產業化經營項目上聚集，并為投入產業化經營的民間資金、工商資金、外國資金提供優惠政策。

促進資源型城市可持續發展

為了確保資源型城區可持續發展，必須構建資源開發補償機制和資源型衰退產業退出援助機制。補償者主要是自然資源開發的受益人，這包括政府、企業所有人和消費者。企業和其他因自然資源枯竭而利益受到損害或威脅的對象都應該列入被補償的范圍。補償資金主要用于因自然資源開發導致的環境污染和破壞的治理和防范、接續產業的開發培育、因自然資源型企業退出而失業的職工再就業及創業培訓、因自然資源型企業退出而失業的職工進行創業的合作投資或風險擔保、對自然資源型企業職工及所在區域基本福利設施的建設。補償資金主要來源于探礦權和采礦權轉讓金、資源稅和資源補償費，國家也可以考慮用處于開發早期國有礦山的上繳利潤或資產處置收入來補償處于枯竭期的國有礦山。為了構建資源開發補償機制，要制定專門的自然資源開發補償法律體系，要調整我國自然資源產品價格體系，要實施自然資源枯竭地區生態恢復和基礎設施建設政策。

構建資源型衰退產業退出援助機制，根據本地資源型產業的生命周期，在不同階段采取不同轉型對策。建議在中央和地方分別設立三種資源型衰退產業援助基金，即轉型基金、重組基金、破產基金；建立和實施自然資源枯竭地區勞動力特別安置與調整政策；制定資源型衰退產業銀行壞賬處理政策、資源型產業特殊財政政策和完善企業破產法律體系；進行國有土地使用權永久拍賣和自由流動試點，并把國有土地使用權永久轉讓收益和國有土地使用權再轉讓稅費用于設立資源型衰退產業援助基金。

培育區域產業集群，加速區域經濟一體化

當前影響東北跨省區產業集群發育的主要問題是：政府過度干預市場資源配置，企業在區域經濟一體化中處于配角地位；區域市場缺乏有效競爭，“一股獨大”的國有制在競爭性產業中仍處于主體地位；支柱產業壟斷性強，綜合競爭力較弱，缺乏帶動產業集群發展的粘合力；區域中小企業發育不足，設計研發和銷售服務等新興服務業薄弱。

推進區域經濟一體化只能立足于現有經濟基礎和發展環境，走路徑依賴的道路，依靠政府和企業的共同作用，通過建立和培育大企業主導的區域產業集群推進區域經濟一體化。要以形成關聯全區的產業集群為目標，構造裝備制造、石化、冶金及農產品加工等四個基礎較好、又有競爭優勢的產業集群。

針對東北區域市場壟斷性強的弊端，要以強化區域市場內部競爭為促進產業集群發展的動力，努力吸引以民資和外資為主的大型企業進入區域支柱產業市場，創造有效競爭的區域市場結構。要加強東北區域振興政策實施機構，建立類似稅基分享制度的跨區投資收益分享制度，以促進企業跨省區配置資源，實現產業優區位集聚。

建設和諧東北

東北三省在振興中初步建立起城鎮社保體系，目前還亟待完善。一是建立多元的養老保險體系。繼續依法擴大社保基金征繳覆蓋面和提高基金征繳率，提高財政支出中社保支出比重，同時采取發行社保長期債券、變現部分國有資產等方式，補充養老保險資金。二是把社會保障納入法制化軌道，為建立籌資機制、管理機制、運行機制、監督機制等提供法律依據及支持。三是逐步建立覆蓋全社會的社保體系，改變非公有制企業參保率低、社保不覆蓋農村的不合理現象。

篇5

一、國內財政赤字研究的若干重要問題

科學的財政赤字理論體系，建立在一系列基礎理論之上。要構建適合中國社會主義市場經濟體制的財政赤字理論體系，首先要對一些重要的理論問題進行充分的研究。從學術界對理論問題研究的目的看，主要是為國家制定正確的政策提供理論依據。財政赤字作為一國擴張性財政政策的手段也好，結果也好，歸根到底是政府宏觀經濟政策的重要方面。所以，對財政赤字基本理論問題的研究，是建立科學、完善的赤字理論體系的關鍵。近年來，國內學術界主要就是圍繞著財政赤字的一些基本理論問題，如財政赤字的內涵、產生的原因；財政赤字與一些宏觀經濟指標的關系，如財政赤字與通貨膨脹及經濟增長之間的關系；國外財政赤字研究的成果及啟示等方面來進行研究的。

1.關于財政赤字的基本理論問題。主要包括財政赤字內涵、構成及赤字產生原因等方面。

目前關于財政赤字的內涵國內學術界基本上達成了一致意見：即財政赤字是一國經常性支出大于經常性收入的差額。

從中國財政赤字的構成來看，有學者認為：在當代經濟學中，按照赤字產生的基本原因和經濟背景，可將財政赤字劃分為結構性赤字和周期性赤字。中國是處于改革和發展中的國家，因此中國的財政赤字在某種程度上可以被視為經濟改革和社會發展政策的機會成本，或者說是發展的代價。這種赤字有很強的過渡性特征，據此，把發展中國家的財政赤字劃分為發展政策性赤字、結構性赤字和周期性赤字。這里的發展政策性赤字是發展中國家政府在執行其經濟和社會發展規劃過程中，為根除不發達和貧困，按國民經濟總體和長遠戰略目標進行改革和建設而直接或間接引起的預算收支逆差。如果說發展政策性赤字是改革和發展政策調整引起的赤字，結構性赤字則是指那些非政策性或常規的稅收調整和支出變動引起的赤字，周期性赤字是發生在結構性赤字之上的赤字，即在給定的經濟活動水平之外發生的赤字。①

此外，國內也有學者將財政赤字分為主動性赤字和被動性赤字、人為赤字和不可抗赤字、少收性赤字和多支性赤字、軟赤字和硬赤字。②

筆者認為，為研究問題方便，也為了更好地結合中國的現實研究財政赤字問題，將財政赤字劃分為結構性赤字和周期性赤字是比較合適的。因為，無論從哪個角度對財政赤字進行研究，其目的主要是為了政府宏觀經濟政策的制訂和考察政府宏觀經濟政策的效果。而一國的宏觀經濟政策往往與一國的經濟周期密切相關，而且政府的政策在一定程度上是為了調整經濟結構。所以，周期性財政赤字是指由于經濟周期引起的財政赤字；而其他非周期性因素引起的赤字統稱為結構性赤字。

要建立適合國情的財政赤字理論體系，還有一個基本理論問題也不能忽視，即財政赤字的產生原因。國內有學者概括出三個方面的因素：一是經濟發展指導思想方面的因素，二是財政技術方面的因素，三是體制方面的因素。③

筆者認為，這種概括是為了研究特定的問題而進行的。針對中國建立財政赤字理論體系，赤字產生的原因不外乎是兩個力量對比的結果：一是財政支出，二是財政收入。作為財政收支的差額，財政赤字是財政收入不足以抵補財政支出的結果。所以，財政赤字產生的原因是政府的收入相對于支出的不足，這又可以分為兩種情況：一種是政府主動地擴大支出而使政府收入不足以抵補過多的支出引起的赤字；另一種是政府并沒有主動擴大支出，而由于政府收入本身不足以抵補支出引起的赤字。概括地說，赤字產生的原因，一是由于政府的預算造成的，二是因為政府的財力收入不足形成的。

此外，財政赤字的彌補方式問題是赤字理論體系的又一重要的內容。無論從中國1994年開始實施的《預算法》，還是從其他發達國家的實踐，以及中國近幾年的政策操作，都是以發行公債作為財政赤字的主要彌補方式，在這一點上國內存在的爭議并不大。

2.關于財政赤字與宏觀經濟變量的關系問題。這是財政赤字理論體系的主體內容，也是近幾年國內學術界研究的重點和難點。在這一點上，國際上也存在較大爭議。在這方面的研究，主要集中在以下幾點：

首先，財政赤字與通貨膨脹之間的關系。一般而言，國內學術界對這個問題的認識有一點是統一的，即通過貨幣融資方式進行彌補的財政赤字會造成通貨膨脹，而通過債務融資方式彌補的財政赤字能否造成通貨膨脹要具體分析。中國在傳統體制下，財政赤字的彌補主要是通過向銀行透支的方式來完成的。這種赤字彌補方式，會直接增加流通領域的貨幣供給量，造成通貨膨脹。近年來，中國的財政赤字大都通過發行國債來彌補，其對通貨膨脹的影響并不確定。用舉借外債來彌補赤字，雖然對國際收支會產生有利的補償性影響，但對總需求一般具有擴張性影響。如果彌補赤字的資金來源于非銀行部門（如居民個人）借款，則對總需求具有抑制性作用，此時不會造成通貨膨脹。當彌補赤字的資金來源于商業銀行，而商業銀行以增加信用的方式參與對中央銀行的承購時，對通貨膨脹會產生擴張性影響。由中央銀行直接以發行貨幣方式來彌補赤字，會對總需求產生擴張性影響并加劇通貨膨脹。④

筆者認為，財政赤字能否造成通貨膨脹，要具體情況具體分析。如果一國的赤字主要是通過發行國債的方式來彌補，而國債又主要來源于非銀行機構即居民的儲蓄存款，這時的赤字就未必一定造成通貨膨脹。歸根到底，赤字造成通貨膨脹的前提是赤字使流通中的貨幣數量增加，并進而帶來物價水平的持續上升。所以，各國在運用赤字財政政策干預經濟時，要充分考慮通貨膨脹風險，但不必擔心赤字一定會帶來通貨膨脹，而是必須結合當時的國情、當時的經濟形勢來具體分析和做出政策決定。

財政赤字對經濟增長的影響，主要是通過它對總供求關系的作用來實現的。國內有學者從財政赤字對總供給的靜態和動態影響角度分析了財政赤字對經濟增長率的影響。在封閉條件下，從靜態要素看，財政赤字是政府的投資行為，因而可以由于政府的投資形成有形的資本、政府還可以直接對勞動力和對科學技術進行投資。通過這些投資，會增加全社會" 的總供給，促進經濟增長。從動態的角度，財政赤字主要是通過對社會總儲蓄率和社會平均資本產出率的影響來促進經濟增長。一般而言，財政赤字會降低社會的總儲蓄率和社會平均資本產出率，因而財政赤字會抑制經濟增長。⑥

但國內的主流觀點還是認為財政赤字對經濟增長有促進作用。“如果赤字和國債用于公共投資，則凈效應是促進了我國的經濟增長。”⑦有學者從理論上論證了財政赤字對經濟增長的拉動效應：財政支出如果是生產性支出，財政赤字就會在一定程度上具有拉動效應；由于中國民間投資對利率缺乏彈性，在經濟長期持續增長的情況下，則赤字支出通過國民收入增加而產生拉動效應；公債發行融資的赤字支出會產生拉動效應；赤字支出在經濟衰退時會對經濟增長產生拉動效應。⑧

筆者認為，財政赤字能否促進經濟增長，一個很重要的條件是社會上是否存在閑置資源。當一國經濟處于衰退階段，社會上存在大量閑置資源，而私人投資又相對不足的情形下，政府的赤字支出會激活社會上的閑置資源，形成新的生產能力，進而帶動經濟增長。反之，則可能帶來通貨膨脹。

此外，有學者從財政政策的角度提出通過擴大政策支出以增加就業，“擴大政府支出，實行‘以工代賑’，增加社會總需求。”A013

筆者認為，從當前世界經濟的總體形勢看，經濟處于衰退這樣一種判斷是準確的。那么，各國政府都在尋求積極、有效地措施來促進經濟的增長。從目前形勢看，以降低利率來刺激經濟增長的貨幣政策已顯力度不足。同時，各國又都存在著一定的閑置資源，私人投資不旺盛，在這樣一種情況下，運用凱恩斯主義的財政赤字政策是會發揮一定的積極作用的。這也是各國政府在積極采取的政策措施的一個重要方面。比如，美聯儲已經宣布第11次降息。“9.11”事件后，美聯儲向金融系統注入了1180億美元。與此同時，美國國會已經承諾投入5500億美元用于紐約市的重建和重振航空業。這都是赤字政策的重要表現。

財政赤字與國債之間的關系、以及財政赤字和國債規模的國際比較等問題都是構建中國赤字理論體系不可缺少的內容。在這些方面，自1996年以來，國內學術界也進行了一定的探討，限于篇幅，這里就不一一涉及。

二、國內財政赤字研究亟待解決的實際問題

隨著經濟體制改革的順利進行，近年來中國的財政赤字已經出現了一些新的特征，分析這些特征對我們制定正確的政策具有重要的理論和現實意義。

首先，財政赤字的彌補方式由過去的貨幣融資法改革為現在的債務融資法。在傳統體制下，中國財政赤字的彌補方式主要是通過利用往年財政結余，或向銀行透支來解決的。自1994年以來，中國財政赤字的彌補方式主要是通過政府發行公債來完成，這也是以法律的形式固定下來的、適應社會主義市場經濟體制的赤字彌補方式。

再次，財政赤字由決算赤字變為預算赤字。改革開放前，我國財政赤字是在政府年終決算時，由于收不抵支而出現的。改革開放以來，政府已經開始在制定預算時就留出赤字缺口。赤字已經由被動出現變為現在的主動用來干預經濟。這一點在1998年以后表現得尤其明顯。

最后，原來政府的政策目的是消除財政赤字，現在已經把財政赤字作為手段來干預經濟生活，財政赤字已經變成了國家宏觀經濟政策的主要手段之一。從消除財政赤字為目的到以赤字財政作為政策手段的變化，既是中國經濟體制改革的必然結果，也是當今世界各國宏觀經濟政策的一種普遍趨勢。

財政赤字發生以上變化，是和中國的經濟體制改革分不開的，也是世界經濟全球化發展的必然結果。在當前形勢下，充分運用財政赤字政策，來刺激國內外的有效需求，拉動經濟走出衰退是最關鍵的。

與財政赤字特征相適應，國內學術界對財政赤字問題的研究取得了一定的成果，也為政策的制定提供了一定的理論依據，但也存在一些不盡如人意之處。因為，要建立完善的財政赤字理論體系，在以下幾個方面還存在亟待解決的問題。

首先，理論上的研究比較薄弱。這幾年國內學術界在研究財政赤字問題時，很多情況下，是把它與財政政策聯系在一起的，對財政赤字政策研究得比較充分。這是對的，因為財政赤字既是政府政策的手段，也是政府政策的結果。但如果只注重對策研究，忽視了理論的深入探討，政策也就缺乏堅實的基礎。從近幾年國內學術界對赤字問題的研究看，雖有個別學者對赤字的一些理論問題進行了一定的探討。比如，研究財政赤字與通貨膨脹及經濟增長之間的關系，但從總體看，在這方面還是遠遠難以適應經濟形勢發展對理論的需要。

其次，缺乏完善的系統性。對財政赤字的研究與國家的政策有關，而政策不是一成不變的。所以，政策有時間性，這種時間性也表現在財政赤字的研究方面。從國內對財政赤字問題的研究看，表現很明顯的一點是當政策制定出來以后，學術界就會出現一些學者，對國家的政策進行解析和尋找理論依據。這固然重要，但筆者認為更為重要的是應該重視基礎理論研究，形成科學完整的理論體系，以便為政策的制定提供充足的理論依據。如果只是對政策進行注腳，理論的發展就必然滯后，未來政府政策的制定也就缺乏堅實的基礎。

再次，缺乏可操作性。國內理論界在對財政赤字問題進行研究時，往往借鑒西方經濟學中的一些理論，這是應該肯定的。但同時也帶來了一定的問題，那就是由于介紹西方的理論和政策比較多，相對而言，結合中國的實際就略顯不足，使這種研究成果缺乏可操作性。正確的態度應該是在充分借鑒西方成熟理論的同時，結合中國的現實情況，建立起適合中國國情的財政赤字理論體系。

最后，定量研究不足。定性研究與定量研究相比，國內學術界對財政赤字的定量研究相對而言還是比較弱的。這一方面是由于中國正處于體制轉型期，有一些政策和數據與成熟的發達國家比缺乏連續性和可比較性，限制了定量研究的基礎；另一方面則由于對財政赤字的作用，人們一直存在爭議，所以對赤字的定量研究也就顯得有所不足。而從比較發達、完善的理論體系來看，既要注重定性研究，同時又要重視定量研究。適度、合理的定量研究，可以為政策制定提供確切、良好的理論依據。

此外，從近幾年的研究成果看，對財政赤字問題的研究雖然也結" 合國家的宏觀經濟狀況，尤其是宏觀經濟政策，比如與貨幣政策的關系，但既然財政赤字是國家經濟運行中的一個現象，同時又是各國政府經常運用的一種手段，那么就不能單純地就赤字研究赤字，而必須與其他經濟范疇、甚至是社會范疇聯系起來，形成一個完整的體系。

所以，對中國而言，在財政赤字問題的研究上，必須從理論的角度，構建一個完整的宏觀體系，這個體系既應該包括與財政赤字有關的基本理論問題（比如赤字的規模）、影響財政赤字的變量、財政赤字對其他變量的影響，還應該包括國外在赤字方面的研究對中國有借鑒意義的成果，同時最重要的是提出一個完整的政策操作系統：即在什么條件下要運用赤字財政來干預經濟，什么條件下要縮減赤字；在運用赤字財政政策時，應該運用什么樣的貨幣政策與之配合等。

三、中國財政赤字理論體系的初步設想

要解決中國財政赤字研究中存在的問題，就要建立一個科學的、完整的、適合中國國情的財政赤字理論體系。這一理論體系不僅要包括一些基本的理論問題，而且要包括一些在特定情形下的可供選擇的政策體系。筆者認為，這一理論體系至少應包括以下六個方面的內容：

1.財政赤字的基本理論問題。財政赤字的內涵、分類、產生原因及其總體影響，這些都應該包括在這一部分中。這是整個理論體系的基礎和出發點，這也是基礎理論部分。這一部分的內容既應包括學術界已經取得共識的一些基本內容，也要深化對其中某些內容的研究和探討。比如，關于財政赤字的概念，可以結合實際提出一些新的提法：彈性赤字，界定赤字的變化率與GDP變化率的比率關系；膨脹-緊縮赤字，根據經濟的周期變化來采取不同的赤字政策；局部定向赤字，特定時期、特定領域實行特定的赤字支持特定行業、特定產業的發展；等等。

2.財政赤字與資源配置的關系。資源配置的手段主要包括兩個方面，一是政府，二是市場。而市場是當今世界各國資源配置的主要手段，在此基礎上，各國都運用政府的宏觀經濟政策來影響和調整資源配置。財政赤字對資源配置具有重要的影響，這種影響主要是通過政府的宏觀手段來完成的，其目的是為了調整資源配置、提高資源使用效率，進而調整經濟結構、促進產業結構合理化。

3.財政赤字與通貨膨脹的關系。這既是各國政府關注的重點，也是各國理論界關注的焦點。對這個問題的研究，國內外存在很大的爭議，爭議的核心在于財政赤字是否會造成通貨膨脹。目前理論界普遍接受的觀點是要根據赤字的不同彌補方式和不同的經濟形勢來判斷。

4.財政赤字與經濟增長的關系。這是各國在運用財政赤字干預經濟時的出發點和目的。任何一國宏觀經濟政策的首要目標是實現經濟增長，而實踐已經證明在一定的條件下，財政赤字可以促進經濟增長。這里研究的關鍵問題是究竟在怎樣的條件下，政府可以采取赤字財政政策來拉動經濟增長。

5.財政赤字與就業的關系。實現充分就業也是各國政府在宏觀經濟中關注的一個重要目標。凱恩斯主義的理論核心也是運用財政赤字解決失業問題。實踐證明，赤字與就業具有相關性，當財政赤字投資于生產領域，這種相關性表現得愈加明顯。我們要研究在社會經濟處于什么樣的狀態下，財政赤字會促進就業擴大；在什么條件下，赤字對就業不會產生促進作用。

6.財政赤字與國際收支之間的關系。國際收支與財政收支一樣，也存在三種不同狀況：收大于支，即順差；收小于支，即逆差；收支平衡。追求收支平衡是各國的目標，但平衡是相對的，不平衡是絕對的。當國際收支出現逆差時，我們說，這個國家的國際收支出現了赤字。財政赤字對一國的國際收支有重要的影響。比如，斯蒂格里茨（Joseph E. Stiglitz）的雙赤字理論認為，進出口貿易赤字恒等于資本凈流入，高額的財政赤字將導致一國政府借款增加，利率隨之上升，本國貨幣匯率升值，由此使得進口增加，出口減少，貿易赤字進一步增加，即財政赤字增強了貿易赤字的增加趨勢。我們要借鑒這方面已經取得的成果，來建立適合中國的財政赤字與國際收支關系的理論。

以上幾個方面應該是中國財政赤字理論體系的主體內容。此外，一國赤字的規模、赤字規模的衡量指標等內容，國內外已經取得了一定的研究成果，這應該包括在中國的赤字理論體系內。

總之，只要國家存在，財政赤字就是國家發揮職能作用一種不可避免的現象，所以，雖然財政赤字的研究取得了一定的成就，但實質上還有許多領域是空白的。我們必須深化對財政赤字理論的研究，構建適合中國的財政赤字理論體系，為中國的宏觀經濟政策制訂提供堅實的理論基礎和政策依據，這對中國乃至世界來說，都有著重要的理論價值和實踐意義。

注釋：

①參見陳來：《財政赤字的形成機理及治理》，《安徽大學學報》（哲社版），1997年第1期。

⑤叢明：《關于積極財政政策若干問題討論述評》，《經濟縱橫》，2001年第4期。

⑥彭睿：《赤字對總供給及經濟增長影響的簡要分析》，《經濟問題》（太原），1997年第3期。

⑧郭慶旺、趙志耘：《論我國財政赤字的拉動效應》，《財貿經濟》，1999年第6期。

⑨陳寶森：《克林頓經濟政策六年回眸──1999年美國總統經濟報告解析》，《世界經濟》，1999年第7期。

A012陳景耀：《論中國通貨緊縮形勢下的財政赤字政策》，《世界經濟》，1999年第11期。

A013顧曉慧：《財政政策與就業問題研究》，《北京商學院學報》，1999年第5期。

參考文獻：

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關鍵詞:非營利性醫院;財務管理;對策

中圖分類號:F23文獻標識碼:A

非營利性醫院是國家實行一定福利政策的公益性事業單位,它的根本目標是提供優質、高效、低耗的醫療服務。隨著我國醫療衛生體制改革的不斷深入和醫療服務市場的不斷放開,非營利性醫院所面臨的內外環境發生了巨大變化,市場經濟規律在醫院的發展和管理中發揮著越來越大的作用。在現代市場經濟條件下,非營利性醫院時常面臨來自財務方面的困擾,許多非營利性醫院因財務方面的問題而延緩了發展的步伐。認清非營利性醫院的財務管理存在的問題,并開展有針對性的改進措施,是我國非營利性醫院面臨的重要問題。

一、非營利性醫院財務管理的特殊性

(一)非營利性醫院財務管理和企業管理的目的不同。企業財務管理要對其所有者負責,完全為市場化經營,企業財務管理追求的是利潤最大化,而醫院則必須在充分考慮社會效益的前提下,醫療服務價格嚴格遵從政府定價,不得進行無序的市場競爭,不以營利為目的。

(二)運用手段相同,但使用深度不同。電算化管理使財務管理手段發生了質的飛躍,當前非營利性醫院和企業基本都實行了電算化管理,但企業尤其是大型企業都已進入到ERP管理的應用層次,實現了財務管理對整個生產過程的事前、事中、事后全面監管,而醫院財務電算化還普遍停留在用電算化進行算賬、報賬的事后核算監管水平,與當前社會經濟發展的需要極不相稱。

(三)成本核算具有不同特點。區別于企業成本核算,醫院成本核算的特點,主要表現在以下幾個方面:

1、成本核算本質的非價值補償性。企業通過核算成本作為補償商品生產耗費的價值尺度,這把“尺”也是制定產品價格的主要基礎。而非營利性醫院的經營不能以盈利為目的,國家對非營利性醫院的醫療經營不收稅,醫院的各項收費價格由國家的物價部門根據政策制定,并不是一一對應的醫務勞動“產品”價值的真實反映。

2、成本和費用在會計處理上的無差異性。企業會計制度明確:應合理劃分期間費用和成本的界限。企業的期間費用包括營業費用、管理費用和財務費用,規定直接計入當期損益,在利潤表中分別項目列示。而非營利性醫院的財務制度則明確:管理費用等作為間接費用按醫療和藥品部門的人員比例進行分攤,并按支出明細項目逐項進行分配,然后結轉收支結余。

3、確定成本核算對象與方法的不同。企業成本核算的對象與方法,一般根據企業生產技術過程和生產組織的特點來確定。主要有:以產品品種為對象特征的品種法、以產品品種分步驟為對象特征的分步法和以產品批別為對象特征的分批法。但醫院成本核算對象與方法的確定,無法考慮兼顧到各專業專門醫療技術的特殊性,只能依據于管理上的需要加以選擇,一般分為醫院成本、科室成本、項目成本、病種成本等。

二、非營利性醫院財務管理現狀

(一)非營利性醫院缺少明確的、清晰的財務管理目標。由于在計劃經濟時期,醫院的所有業務全部納入國家計劃,很少顧及資金來源和醫療成本,管理者不用考慮醫院的生存和發展問題,社會效益是醫院管理實現的主要目標,也是財務管理的目標。但隨著市場經濟的發展,醫院完全依賴政府的扶持很難獲得發展,在目前政府對醫院的財政補助平均為7%的情況下,醫院要想在市場經濟中立足和得到發展,必須強化經濟管理特別是財務管理,開源節流,增加收入,以滿足日常的消費和投資的需要。因此,醫院要有明確的財務目標。但由于受計劃經濟時期思想的影響,人們總認為醫院談經濟效益有悖于政府辦醫的初衷,故一直沒有形成一個公認的、明晰的醫院財務管理目標。

(二)非營利性醫院預算執行約束力軟化。目前的衛生管理政策、財政政策等客觀條件制約醫院預算的編制和執行。非營利性醫院是帶有一定社會福利性的公益性事業,享受政府財政預算等相關補助,財政撥款的分配數額直接影響醫院的建設和發展。現行的衛生管理政策和財政政策要求醫院自身的事業性收入補償其業務開支及管理費開支中預算撥款的不足部分,而財政部門在衛生人員經費、醫院設備更新和維護等方面未給予撥款補助或只補助其中很少一部分,這在很大程度上影響了醫院的收支平衡,對財務預算產生巨大的沖擊,也為醫院的經營管理和良性循環帶來諸多不便。同時,在編制財務預算過程中還存在領導和財務部門依據以往決算數據而制定年度預算,缺乏對衛生事業快速發展的認識和相關業務部門的參與,造成財務預算的主觀性較大。

(三)非營利性醫院財務管理組織的職能缺乏和人員水平不高。在計劃經濟時代醫院,不重視成本核算和財務管理工作,雖然現在的政策環境和市場環境都大有改變,但是醫院管理者不重視財務管理的思想意識一直沒有改變,財務人員的職能也只被局限在記賬和算賬上,上級領導沒有授權給財務部門,沒能允許他們真正參與到醫院管理工作中來。另外,一些財務管理人員本身素質低,管理手段落后。有些醫院的會計崗位設置與人員配置不當,業務交叉,會計人員兼職過多,業務不精。在財務管理手段上,電子技術在財務管理中所應用的程度不高,難以實施財務管理中定量定性分析,缺乏通暢的信息流,財務信息利用程度不高,無法有效地發揮財務決策、財務計劃和財務控制的職能。

(四)非營利性醫院成本核算管理不健全。現行醫院會計制度在核算原則和方法上與現代企業會計制度相差甚遠,無法科學地開展醫療機構的成本核算,導致醫院的投資者和決策者無法獲得真實準確的信息,從而也影響了醫院的投資和發展。目前,非營利性醫院多是政府投資舉辦,存在著公用資產界定不清、概念不明、體制不順等問題。加上衛生行政部門擁有一定的人事任免權,若缺乏成本核算管理,則不僅容易造成人滿為患,而且容易導致醫院人力成本過快增加。

三、完善非營利性醫院財務管理對策建議

(一)非營利性醫院應明確本醫院財務管理的目標。非營利性醫院是國家實行一定福利政策的社會公益事業單位,講求社會效益是醫院管理的最高目標。醫院財務管理是醫院管理的一部分,因此社會效益是醫院財務管理的前提條件;同時,醫院處在市場經濟的環境下,90%多的資金需要依靠市場來解決。在這種情況下,醫院要生存和發展就必須追求經濟效益,否則醫院就無法生存,更無法得到發展,醫院財務管理在講求社會效益的同時還要追求經濟效益。因此,有人認為醫院財務管理的目標應該是在保證醫院穩健生存的基礎上,在經濟效益和社會效益之間尋找最佳結合點,用現有的醫療資源提供最優的醫療服務;也有學者認為財務管理的目標是實現醫院資源的優化配置;還有學者認為財務管理的目標是在講求社會效益的前提下,使醫院經濟效益最大化。由于現在沒有一種公認的醫院財務管理目標的說法,醫院應結合自身的實際情況,綜合考慮經濟效益和社會效益,以確定本醫院的財務管理目標。

(二)非營利性醫院應加強預算管理

1、預算編制的原則。一要堅持突出重點、兼顧一般的原則,本著“有多少錢辦多少事”的要求,合理安排項目支出;二要堅持集中財力辦大事的原則,從嚴從緊控制一般性支出,減少一些分散、零碎的項目,實事求是、科學合理地安排項目;三要堅持統籌安排、收支平衡的原則,分清輕重緩急,合理排序,不留缺口;四要堅持精打細算、節約開支的原則,做到有所為,有所不為,實事求是地編制預算。

2、預算編制的方法。預算編制采用“二上二下”的編制方法,根據預算期內的總目標,合理分解,層層落實,采用“零基預算”的方法。一是要如實預測收入,增強收入預測的準確性;二是要將本部門當年履行職能所必需的硬性支出全部編入當年預算;三是相關基礎信息數據要按要求核準,不虛報、不漏報。

3、預算執行和監督。預算應按預算責任體系層層分解,下達各預算執行部門,實行“切塊管理、審定項目、歸口審批、逐級負責”的辦法,預算項目和數額不得隨意調整,不得突破預算,更不得挪作他用,原則上不再追加預算。財務部門通過對財務報表分析、成本費用測算加強對預算執行情況的日常監控,確保預算的順利完成。

(三)提高財務管理人員業務水平,改進財務管理手段,提高財務管理效率。財務管理是醫院現在和未來工作中很重要的一個方面,各級醫院的院長或負責人應該越來越重視醫院的財務管理工作,醫院的總負責人應該從業務和人員兩方面關注財務工作。

1、給財務管理工作者一定的實權。醫院管理者應改變以往“重醫療,輕財務”的管理觀念,賦予財務工作者一定的管理權限,讓他們沖破單純的“記賬、報賬”工作的局限,參與到醫院管理的領域中來,如藥品采購量或投資項目的決策等所有與財務相關的項目,使其能真正發揮決策和管理的作用。

2、改進財務管理手段,提高財會人員素質。醫院財務管理是現代醫院管理的核心內容,其對象是錯綜復雜的資金運動和經濟關系,需要廣泛運用數理、統籌、定量定性分析模式,將財務管理各種基本要素,如資金、成本、利潤、價格及其變動進行全面客觀和理性地分析研究,最終形成有用的決策信息,以實現財務管理目標。這就要求醫院不僅要配備專業的、高素質的財務管理人員,還要廣泛運用電子管理技術,建立通暢的信息流,將計算機技術與財務管理理論相結合,使先進的財務管理模型發揮實際效用。同時,以計算機為紐帶,推行網絡財務,實現財務與業務、部門、社會的協同,實現網上報表、網上審計、網上知識查詢、網上信息交換,從而極大地延展財務管理能力,使醫院財務管理更系統、更標準、更科學。

(四)加強非營利性醫院成本核算

1、成本的分析。成本分析的目的,在于認識成本的變動規律,尋找成本控制點,降低醫院運營成本,分析醫療成本和醫療收費的關系及差異,尋求降低病人負擔的途徑和方法,提供決策與參考的依據,提高醫院的社會效益和經濟效益。成本分析的方法多種多樣,可根據自身管理的需要和主管部門的要求選擇分析方法,分析成本形成及產生差異的原因,尋求降低成本的措施。常用的分析方法有:本-量-利分析、成本差異分析、成本構成分析、成本系數分析等。

2、成本的控制。控制醫院成本,關鍵在于加強各成本發生環節的監管。一是要加強折舊及大修理成本的監管。加強設備購置和大型修繕的可行性論證,降低采購和維護成本,控制折舊及大修理成本;二是加強物流環節的成本控制。包括采購環節成本控制、儲存管理、領用消耗監管等,重點是加強二級庫存的消耗監管;三是加強人力成本的監管。合理配置醫院人力資源,控制人力資源費用的發生,降低人力資源成本;四是加強公共成本的監督。落實各項成本支出責任和管理責任;五是加強現金流的監管。認真編制醫院現金流量預算,充分利用醫院現金流,降低財務費用成本。

3、成本的考核與評價。要有效地控制成本,就必須強化成本考核,以評價成本控制效益,獎懲成本控制責任人員。成本控制應體現事前、事中、事后三個環節環環相扣,不能形成時間脫節。事前控制的重點應把握成本的預測和計劃,確定成本控制目標,制定成本控制計劃,實行成本歸口分級管理及責任成本控制;事中控制的重點應加強成本的核算和控制,采用制度、定額、管理措施、預算、會計手段控制成本;事后控制的重點應強化成本的分析和考核,及時揭示成本差異,明確責任,糾正偏差,考核績效。

(作者單位:河南省洛陽榮康醫院)

主要參考文獻:

[1]國家財政部,衛生部.醫院財務制度[M].北京:中國財政經濟出版社,1998.

[2]程薇主編.醫院會計與財務管理學[M].北京:人民衛生出版社,2003.

[3]宋琳,宋玲.淺談醫院財務管理與監督的措施[J].現代商業,2009.2.

篇7

表1．1對貿易改革措施進行了分類并分析了對政府財政狀況影響的預期。如上所述，影響可以是積極的、消極的或中性的，取決于具體國家采取措施的性質和該國的特征等。然而，對于大多數貿易措施來說，改革一般會提高稅收或者會產生模糊不清的效果。國際組織支持的貿易自由化通常是以消除非關稅貿易壁壘最為優先，然后采取關稅結構合理化的措施。非關稅貿易壁壘對一國來說最容易產生貿易扭曲現象。下面我們看一下這類措施及其對國家財政狀況的影響。

非關稅壁壘包含一整套做法，包括配額、禁令、進出口許可、以及國家貿易壟斷。除了提高經濟效率的理由外，最初側重消除非關稅壁壘還有增加財政稅收的好處。配額和禁令不能增加預算收入，卻為鉆空子行為和走私提供了機會。相應的，如果其他條件不變，把配額轉換成相等的關稅(通常還伴有進一步降低關稅稅率的時間表)或者消除禁令，將對稅收會產生立竿見影的積極效果，因為這些好處已經以貿易稅收的形式轉移給了政府。因此，消除非關稅壁壘的問題應在改革之初就得以解決。

取消免稅(不包括出口退稅機制)和與貿易有關的補貼應該對政府的財政地位產生直接的積極影響。稅收減免特別是無條件減免，會促使進口商尋求其它產品的免稅，這種減免的擴散將鼓勵把可征稅商品劃定為可免稅商品，這對稅收有負面影響。所以，避免隨意減免稅收，除了直接的積極的稅收效果外，還有助于減少其他麻煩，改善管理。

減少關稅對財政的影響取決于關稅的初始水平、覆蓋面以及減免的程度。原則上講，在進口水平不變的情況下，降低關稅將減少貿易稅收。然而，由于較低的稅率也容易增加進口需求，實際稅收的影響將取決于進口需求的價格彈性。彈性越高，關稅的削減就越有可能對財政收入產生積極的影響。

一些國家采用本應被禁止的高關稅，非常容易造成偷稅漏稅，或者通過錯誤的海關分類或者通過走私逃避交稅。因此，降低這樣的關稅很容易產生更高的稅收，因為這樣做減少了違規的費用。并且，由于走私活動減少，應被記錄在案的貿易量增加了。所以，更常見的情況是，降低關稅會因偷稅漏稅減少而促進了稅收的增加。

以建立統一的關稅機構為目標的貿易制度改革也有助于增加財政收入，因為這樣做將增加透明度和簡化稅賦管理。統一的關稅結構或較少的關稅擺動幅度會使偷稅漏稅減至最小，并可以減少海關行政官員分類和估價的錯誤。

如果一個國家的貿易改革已經進展到相當程度，那么在一定時期，某些稅率的進一步降低將導致稅收減少，至少短期內是如此。然而，從長遠的角度講，由于貿易改革具有促進經濟長期增長的好處，采取適當的應對措施會抵消潛在的財政損失，例如，采用一種較少產生扭曲現象并且基礎廣泛的稅收政策。這種稅收同等適用于國產和進口產品。對進口產品和國產替代品按照同等稅率征收給經濟帶來的扭曲通常小于只對進門征稅，而對兩者都征稅會產生更大的稅收。

對于那些把貿易稅作為重要財政來源的發展中國家，進一步降低平均關稅將對稅收產生負面影響，并阻礙進一步改革的進程。在這樣一些情況下，動員其它稅收來源，并使稅收來源多樣化而不僅僅依靠貿易稅是非常重要的。但這很可能是一個很長的過程，需要盡早啟動一個基礎廣泛的稅收機制。由于這樣的過程需要時間進行準備和實施，因此需要在自由化過程的早期階段尋求國際組織的技術支持，并通過改進海關管理來支持貿易改革措施。但即使是在那些高度依賴貿易稅收的國家，也沒有理由延遲實施對稅收有著積極或中性影響的貿易改革。事實上，嚴重依賴這樣的稅收使這些國家有充分的理由加快與增加稅收有關的貿易改革，特別是使非關稅壁壘關稅化并制止免稅特權。

各國在減少出口稅方面已經取得顯著進步，部分原因是由于將取消征收出口稅作為一種提高增長水平、加強國家對外地位的方法，現在被普遍接受。降低出口稅對稅收的影響將取決于減稅在多大程度上和以多快的速度擴大總的貿易量、減少類似走私這樣的非法活動。由于出口稅常常被抱怨為一些難以征稅領域如農業領域的收入稅的替代品，如果將它作為擴大稅收基礎的總體稅收改革的一部分加以實施的話，減少或取消出口稅就很容易被國家接受。取消出口稅也會對受影響的商品制造者產生積極影響。就農產品而言，這些生產者也許就是社會中較窮的群體(見相關鏈接)。

最后，在很多貿易改革的方案里，大規模貿易自由化一直伴隨著匯率的貶值，目的之一是為了鼓勵出口商，使他們能夠利用更自由的貿易機制的優勢。總的來說，貶值對于貿易稅的作用是有定論的，它取決于進口需求的價格彈性。如果進口需求是非彈性的，那么以當地貨幣計算，貶值將導致更高的進口價值，而且在任何一個關稅水平的稅收都將增加。

一些研究已經驗證了貿易改革實施之后在財稅方面的實際效果。這些研究表明，貿易改革的步驟應以對稅收的負面影響為最小。下面是這些研究的一些主要結論。

對于那些原來實施限制性極強的貿易體制的國家，貿易改革的實施是為了保護財政收入，也是為了國家的多數部門能夠實現有意義的貿易自由化，同時不以財政目標為代價。經驗化的證據提出，數量限制的自由化一般能夠促進稅收，而關稅改革也并不導致稅收流失。

財政方面的考慮認為是限制特定貿易改革進程的主要因素。如果對支持性財政政策和稅收中性的貿易措施給以更多關注，可以取得目標更明確的貿易自由化。

貿易改革對稅收的影響在極大程度上取決于宏觀經濟政策的輔助，特別是要有一個恰當的匯率政策。

結論：汲取貿易政策設計的教訓

在設計貿易自由化的模式時，應當留有余地以避免稅收上的負面后果。改革方案應該在改革過程開始的時候就注意采取更廣泛的貿易自由化措施，并盡早地安排實施那些容易對稅收產生積極影響的措施。同時制訂合理的宏觀經濟政策十分重要，特別是需要適當的匯率，以及擴大國內稅收基礎的努力。

然而，貿易自由化產生的問題，例如貿易自由化初期對稅收的負面影響，不應該被淡化(特別是那些嚴重依賴貿易稅的國家)。即使是其它稅收和支出措施已經到位，仍會面臨來自政治的和經濟方面的挑戰。不僅如此，在方案設計的時候往往會考慮采取其它財政措施，這通常包括對與收入和支出方面有關的很多領域產生的財政壓力，包括支持結構改革而不是貿易政策所需的花費。

由于持續的貿易自由化最終會導致減少貿易稅收在總收人中的份額，要想維持財政收入就需要進行具有補償性的國內稅制改革。由于稅收政策和行政改革的醞釀過程很長，因此，在貿易改革的最初階段就需要考慮國內稅務改革，并且在自由化的初級階段尋求技術支持是非常重要的。

相關鏈接

馬達加斯加香草出口稅案例

發展中國家經常對初級產品出口征收出口稅。出口征稅是一項不大受世界貿易組織紀律限制的政策工具，這一點反映了世界貿易組織成員對進口政策的注重。這使得判斷這種政策的經濟效果格外重要。在一些情況下，征收出口稅實際上代替代了對采礦業征收的土地使用費；在另一些情況下，征稅被用來對加工初級產品工業提供保護。后一種情況會對窮人產生負面影響，因此需要認真跟蹤和分析。出口稅意味著初級產品生產者和農民的產品得到的價格低于世界市場流行的價格。在這種情形下，需要就適當的貿易制度對貧困和社會安全體制的影響進行認真的分析。

有時候，出口稅是用來試探市場支配力的，在這種時候，那些政策就會對窮人有很大的負面影響。馬達加斯加的香蘋銷售委員會就是一個例子。

1960年的馬遲加斯加生產世界上價格最低、質量上乘的烈性香草，其產量占據世界天然香蘋出口的60％。由于占據著統治地位，馬達加斯加與科摩羅和留尼汪島組織了一個烈性香草卡特爾聯盟，并制定了出口高價。馬達加斯加通過市場委員會(CAVAGl)規范其國內市場來限制供應，該委員會對生產者限定了低價，并且要求對種植、整理和出口香草辦理執照。

如果這個戰略被其在馬達加斯加香草出口價格上的效果來評估的話，很明顯它是成功的。香草的出口價格從60年代末每公斤10美元增長到90年代初65美元還多。然而，馬達加斯加在世界市場的份額下降到30％，因為在卡特爾聯盟之外的印尼利用了世界市場價格高昂的機會發展了自己的出口能力。印尼進入世界市場使得馬達加斯加的出口總值在70年代到80年代沒有任何增長。市場委員會對國內市場的干預對生產商的價格也有類似的壓抑作用，這使80年代每公斤的價格在5美元左右波動。

誰從香草卡特爾聯盟和市場委員會國內政策中受益了呢?印尼的生產商顯然是贏家。輸家是馬達加斯加的生產商一主要是小商號，大約有6萬家，平均生產130公斤，平均收入是每種植一次收入650美元。最近的一項研究對如果廢除市場委員會馬達加斯加所應有的市場價格進行了估算。估算的結果是，其價格接近26美元，比CAVAGI固定的5美元價格高很多。如果考慮到這種價格變化將會導致產量的增加，放任的政策將會使香草生產商的過剩超過8倍。也許人們會感到驚奇，由于馬達加斯加在國際市場上的市場支配能力，自由貿易(無干預)本來也應使馬達加斯加的福利增加，增幅相當于0．5%的國內生產總值。這種結果對于生產商來說相當于其獲得了國內生產總值的2．2％的收益，這部分地抵消了由于市場委員會干預所造成的國內生產總值l.7%的損失。

篇8

1998年以來，作為國家實施積極財政政策主要措施之一的國債投資在社會主義市場經濟條件下，有效抵御了亞洲金融危機，保持了經濟健康發展，成功進行了一次反周期宏觀調整。

在西部，作為國債投資的重點地區也同樣取得了巨大成效，有力地推動了西部大開發戰略的順利實施。以陜西省為例，自1998年到2002年五年間，國家安排的國債項目涉及農林水利、生態建設、技術進步和產業升級、農村電網改造、教育旅游、交通通信、城市基礎設施等12大類626個，項目總投資647億元，其中國債投資215.0640億元。截止2002年底，完成投資447億元，占項目總投資的69.09%.在國債直接投資的同時，以1：3.01的比例帶動當地社會投資（江西省截止2000年的國債投資拉動社會投資比例為1：2.7（注：史忠良、劉勁松，江西省國債項目效益分析，《江西財經大學學報》2002.1）），其“乘數效應”輻射到全社會各行各業，成效顯著，主要表現在：集中力量建成（或在建）一批重大基礎設施，改善了交通運輸條件和生態環境建設，加快了企業技術改造，促進了產業升級和地區生產力布局的優化，人民生活條件得到極大改善，社會事業得到全面發展，為西部大開發創造了條件，為可持續發展奠定了基礎。

在獲得喜人成績的同時，我們也應客觀地看到國債資金在管理使用過程中存在的問題。

由于西部各省在地域特點、發展經濟的自然條件等方面相似，國家對西部在安排國債資金項目的政策、相關管理制度等方面的一致性，國債資金在管理使用過程中存在的問題雖有所不同，但具有共性的問題居主要方面。以國家審計署分別于2000年9月、2002年9月以抽樣審計方式，對陜西省1999年和2001年至2002年8月（以下簡稱2001年）國債專項資金管理使用情況的審計和陜西省重大項目稽察部門分別于2002年5月、9月和2003年2月以抽樣稽察的方式，對本省城市基礎設施、通縣公路和苗圃建設三大類國債項目的國債資金管理使用情況的專項稽察以及對其它單項國債項目稽察的情況為例，當前西部地區國債資金管理使用中存在的主要問題及其特點主要表現在：

1.擠占、挪用國債資金問題發生的次數少，但涉及金額大，手段更“巧妙”，問題性質比較嚴重從統計數據看，1999年、2001年分別發生擠占、挪用國債問題為8起，到2003年下降為3起，涉及金額分別為44437萬元、2514.3萬元和2756萬元。擠占、挪用國債資金性質嚴重，如將建設中心苗圃的國債資金借給個人作為育苗周轉金，收取借款管理費（利息），同時虛列、偽造發票沖抵國債資金。通過調查，可以發現多樣化的擠占、挪用手段主要為兩類：（1）“技術型”手段。如：采取先獲得項目設計方案批復，再通過有目的的變更；將國債項目與非國債項目進行交叉設計；將國債資金與其它建設資金混存、混合做賬等技術性手段，混淆國債項目、資金與非國債項目的界限，達到擠占、挪用國債資金的目的；（2）“制度型”手段，如：采取與個人或私營業主聯營、租賃、承包等制度性渠道，偷換或轉移國債項目實施主體，進而或轉移國債資金用途，或侵占國債項目收益，或變相侵蝕國有資產，達到擠占、挪用國債資金的目的。

2.違反項目建設管理程序的現象較普遍一些項目單位“無視”國債項目建設管理程序的要求或行為在國債項目建設單位中具有普遍性，以致于在稽察（或審計）中已變得“不是問題”。

3.建設單位對項目可行性研究工作和設計方案重視不夠主要表現在：（1）重形式，以取得國債資金為目的，致使項目實施過程中變更面寬、內容多且不履行批復手續。如苗圃建設類項目中，有的可研報告和項目設計方案是象征性的，不能稱其為項目建設文書；有的干脆沒有（或找不到）；有的可研報告和項目設計方案及其批復與實際執行情況相差太大，形同“擺設”；（2）項目設計時對項目整體規劃考慮不周或前期勘察深度不夠，致使國債資金閑置；（3）因費用等原因，聘請個人或不符合資質要求的單位進行項目設計。

4.建設單位在執行國債資金管理辦法和建設單位會計制度中存在問題較多如違反“專戶儲存、單獨建賬、單獨核算”的規定（注：財政部《關于加強國債專項資金撥款管理的通知》）；以行政事業單位會計制度處理建設項目會計事項；違規列支工程費用等。

5.配套資金到位率低從統計數據和調查情況看，國債項目普遍存在配套資金不到位或到位不及時問題，較突出的苗圃建設類項目100%存在配套資金不到位（或到位不及時）問題。

6.國債項目“四制”管理，形式重于內容問題較普遍由于“四制”管理制度是考核項目建設單位的指標之一，所以建設單位都比較“重視”，但形式重于內容的問題較普遍，如：不按資質要求設立監理崗位、虛設監理日志、違反監理程序等違反“項目監理制”問題；無合同或合同與口頭約定相結合約定項目建設內容、合同內容缺項或內容表達不規范等違反“合同制”問題不招標或“化整為零”規避招標，或通過限定招標范圍、招標程序等方式搞虛假招標等違反“項目招投標制”；無項目法人或虛設項目法人，不履行法人責任、義務等違反“項目法人制”問題。

導致上述這些問題的方法具有與現行制度的“對抗性”，但問題的危害性卻是嚴重的，不容我們回避。正是基于此，本文將以效率和制度的視角，探討上述問題“頑固性”和“對抗性”的成因，試圖從一個側面反映我國當前國債資金管理使用中存在的具有共性的問題，并在此基礎上提出建設性政策建議。

二、我國當前國債資金管理使用問題成因的理論分析

國債資金是重要的財政資金，國債項目是政府主導實施的經濟發展舉措，是一項強有力的經濟手段。而衡量這一經濟手段的的效果如何，國債資金使用效率和相關管理制度的有效性是重要的衡量標準。

1.在現行制度安排下，各級政府間或政府與項目建設單位間對國債項目的認識不統一

國債項目作為國家實施積極財政政策的重要措施具有兩層涵義、三個特點。兩層涵義：一是國債投資，二是項目建設。國債投資作為政府調控經濟的重要政策工具，通過“投資乘數”作用調節積累與消費，促進兩者比例關系合理化；調節投資結構、促進產業結構優化；調節社會總需求，促進社會總供給與總需求在總量和結構上的平衡等，因而具有“宏觀”意義，目的是調控國家宏觀經濟均衡發展。項目建設則是作為國債投資的載體或途徑，一方面完成國債投資，具體實現調控經濟的目的；另一方面完成項目建設，實現項目本身的社會經濟功能，因而具有“微觀”意義。正因為國債項目所具有“宏觀”與“微觀”雙重意義，國債政策被世界各國普遍認為是調控經濟最穩妥、有效的財政工具。而在國債投資的實踐中，要想使國債政策達到預期目的，還必須遵循國債投資的三個特點：即國債項目的公共性、投資性、基礎性。公共性，要求國債項目應以提供公共需求為目的，反對只強調滿足個人或局部需求；投資性，要求通過國債項目的具體實施，合理發揮投資“乘數效應”，促進宏觀經濟協調發展，反對只強調局部利益最大化的錯誤行為；基礎性，要求國債項目具有為全國或區域經濟可持續發展奠定堅實基礎的特性，反對短期行為、近期效益[1].

但在現行國債投資的制度安排下，下一級政府以及項目建設單位比較容易將國債項目看成是單純的項目建設，一個現實的資金來源。因此，“重項目建設，輕國債投資”的觀念反映最為突出。這一錯誤觀念違背了國債政策的基本要求，反映在國債項目決策上，表現為：（1）“追大”式決策，即片面追求投資規模不斷擴大，忽視國債項目投資性、基礎性建設作用的決策，例如屢禁不止的重復建設問題；（2）“撒胡椒面”式決策，即只講“公平”，不講效率的決策，如：在一些被看成是“釣魚”項目中，有許多是因為國債項目配套資金比例確定不當，致使國債項目因投入不足，遲遲不能建成的項目。這一“撒胡椒面”式決策雖然在形式上滿足了“公平”，但國債項目失去了其投資效率以及應有的社會經濟效益，甚至造成國債資金的直接損失。同時，也“養成”了一些國債項目建設單位以能申請國債資金為目的“濫報”國債項目，然后再以國債項目不斷“逼要”國債資金的“釣魚”行為。這一錯誤觀念反映在國債項目建設單位上，則表現為對國債資金使用的“隨意性”，例如：只要國債項目能建成，國債資金用途就可隨意變更，或作為單位運行資金調劑使用、或補充非國債項目建設，甚至用于交納養老及醫療保險金等[2-3].

2.國債項目管理制度滯后

在國債制度的演進中，不同行為主體“利益”的不均衡是目前國債管理制度滯后的主要原因。集中表現在：

（1）項目立項決策制度滯后。國債項目（尤其是大中型國債項目）的決策模式基本沿用了“下級申報、上級審批”模式。即國債年度發行總盤子基本確定后，根據當年的投資重點切塊分割到各部門，這些部門將投資額細化到所分管的各個領域，這些領域的項目主管部門再根據其投資重點和方向要求地方上報有關項目材料，經項目主管部門初審、核定總的投資估算后報各部門匯總，然后上報國家計委，計委對項目的主要建設內容和投資估算進行審核后把計劃下達到各部門。

依據國債項目決策程序，能否實現合理決策的關鍵是國債項目立項信息是否真實、可靠（這里排除了違規違紀等的惡意決策行為）。在實際操作中，項目立項信息來自兩方面：“小項目”主要由項目單位按要求填報；一些涉及面廣、投資大的地方性項目按照公平、公開的要求，由社會中介機構提供主要項目評估信息。“小項目”由于是項目單位自行填報多為主觀行為，在缺乏剛性監督的情況下其信息的真實性、客觀性無法有效保障。由社會中介機構負責提供項目評估信息的“地方性項目”，由于多是水利、林業、公路、城鄉電網等專業性較強的行業；在一個地區，能為這些行業的國債項目提供項目決策信息的社會中介機構數量非常少，加之這些為數不多的中介機構又往往與項目申報單位有著千絲萬縷的聯系，甚至是一個單位的兩個部門，如：在病險水庫除險加固項目中，對水庫是否為病險狀態的診斷（即國債項目立項依據）均是由水利系統內部的“中介機構”完成（公路、林業、電力等行業也存在類似情況）。因此，項目立項信息的真實性、客觀性就失去制度保障前提，難保可靠。

此外，由于國債項目數量眾多，情況千差萬別，項目選擇又必須考慮地區利益等各種關系的平衡；國債投資天生的政府行為特性，缺乏客觀、明確的選擇標準，有較強的靈活性，在很多情況下人為因素占據了主導地位等因素，各方為爭取項目資金必然八仙過海，各顯神通，而多方博弈的結果，可能造成所選項目不符合國債投資的初衷，國債項目的不當決策就在所難免。

（2）國債項目投融資制度滯后。在現行的國債項目投融資制度中，項目資金主要來自兩個渠道，即地方配套資金和國債資金；配套資金的主要來源是單位自有資金、銀行貸款和地方政府調度的財政資金；按規定，國債項目投資構成中必須有一定比例的地方配套資金。這一制度與國債項目建設單位關聯最密切的是項目配套資金問題。

作為我國國債投資政策，從總體上考慮國債投資對整個社會投資的帶動效應，留下一個“投資缺口”由地方資金配套投入無疑是正確的。但具體到某一國債項目不分地區、項目情況“一刀切”地執行其結果就會有悖于國債政策的初衷，這一問題突出表現在國債項目居多的發展中地區或行業。在這些地區或行業，具有共性的難題之一是建設資金極度稀缺，遠遠不能滿足地方政府對投資的需求。在此情況下，解決配套資金成為項目單位最大的難題，項目單位若單靠自身財力解決，要么“杯水車薪”，要么“無米之炊”；若尋求銀行貸款，由于國債項目的公共性，不能完全符合銀行放款要求而難以如期獲得貸款；若靠政府力量解決，要么為國債項目向銀行提供某種“承諾”或“擔保”，要么占用其它用途資金滿足國債項目需要。因此，這些地區或行業的單位面對“渴望已久”的國債項目，尤其是中長期國債項目由于解決不好配套資金問題而深感“無奈”，地區或行業的發展現狀迫切需要投資，需要國債政策的大力支持，但因配套資金問題只能望“資”興嘆。而這一模式使國債投資政策的初衷與結果背離，為建設資金短缺的地方經濟發展提供資金支持的國債投資政策，由于制度規定使得越是缺資金的地方反而得不到資金。長此以往，國家各地方間經濟發展就會因此失去平衡與協調。地方經濟發展不平衡本應是實施國債投資的原因，但結果卻進一步加深了不平衡[4].

其負外部性還表現在各地為爭取國債項目而相繼采取各種虛假行為，如：虛報國債項目、做假賬、編造配套資金甚至違規列支項目資金等。在這些行為中，有相當部分是緣自對國債項目渴望的“被逼無奈”之舉，但當一些“無奈之舉”更多地成為可能時，這一模式也為欺詐行為創造了客觀條件。更嚴重的是當這些虛假行為越過誠信門檻，越來越被更多的項目單位認為是一種可選擇的方法時，不要說為國債資金使用效率擔憂，我們整個社會投資環境更令人擔憂。

（3）一些管理規定不明晰、缺乏操作性。如：“凡使用國債專項資金的建設項目必須開設國債專項資金專戶，實行單獨建賬，單獨核算”的規定（注：財政部《關于加強國債專項資金撥款管理的通知》）。在現實中，除一些投資大、建設周期長的項目，建設單位能夠按此規定嚴格執行外，大多數項目單位是有選擇執行，如：專戶管理制度執行較好，而“單獨建賬”制度因為會導致項目建設單位會計核算工作復雜化和工作量增大，又無明顯的實際管理意義，所以，大多數建設單位不能很好執行，尤其對于一些投資小的項目也缺乏現實操作性。再如：“國債資金不能用于工程前期支出”的規定。該項規定的目的是確保國債資金真實有效地投入到項目建設中，但由于在規定中沒有對“工程前期支出”的范圍進行明確界定，使得不同行業、不同地區的項目建設單位在實際執行中難以準確掌握，只能“仁者見仁、智者見智”，有時反而成為“違規列支項目資金”的借口[5-6].

3.監督職能缺位

我國的國債項目監督已基本形成了內部監督與外部監督相結合的監督組織體系，監督檢查法規也在不斷得到完善，為國債政策的有效實施起到有力的保障作用。但在國債項目建設中不斷出現的問題說明，國債項目監督工作也存在不足和缺位。

（1）監督責任缺位。目前，參與國債項目監督的部門非常多，有審計監督行業，如國家審計署、從中央到地方的四級審計系統、重大項目監督檢查系統；有綜合經濟部門，如從中央到地方四級計劃系統、財政系統內業務部門和監督檢查部門；有地方行政部門，如省地縣三級政府部門；有項目所處行業內的業務、專職監督檢查部門，如苗圃項目要接受從中央到省地縣鄉五級林業系統的業務和專職監督檢查部門的監督；加上各級紀檢監察部門等等，這些部門在國債項目監督工作中雖各有所側重，但都具有對國債項目監督監察、跟蹤問效的責任和義務。當各部門履行其監督職能時，國債項目監督工作已明顯呈現出對同一內容多部門重復監督的跡象，加之各部門間為保證監督的獨立性不進行相關監督信息的交流與溝通，使得任何一次檢查都必須從頭至尾全流程進行一遍，一些國債項目單位因此被迫陷入各種“檢查漩渦”之中不能自拔。例如：2002年底在對某市通縣公路項目進行稽察的7天時間里就有4批不同部門來該項目進行檢查，項目單位疲于應付而不能正常工作。在如此強度的監督下，其監督效果并不理想，項目中存在的問題依舊，數量也沒有減少，問題還是那些問題，前面檢查后面犯的情況時有發生。這些現實和統計數據從監督管理角度看監督責任不明確、不到位是主要誘因之一。不明確的責任等于沒責任，大家都有責任，結果是都無責任[7].

（2）事前監督嚴重缺位。當前國債項目的監督

工作多為事中、事后監督，界定監督工作成績如何也多以查出違規違紀事件的數量為指標，監督工作的重心明顯傾向于以救治為目的的事中、事后監督。根據內部監督與外部監督不同重心的區分，內部監督應以預防監督為核心，外部監督則以查處為重點，但在現實中，查處問題成為各監督部門的熱點，而事前的預防性監督被忽視。主要表現在對項目立項過程監督、工程開工前執行“四制”制度情況的監督、項目開工前對法人代表及項目單位財務人員上崗資質及業務情況的監督等事前監督工作的淡化，甚至缺位。

（3）對“三算”監督力度不夠。

“三算”（即項目的概算、預算、決算）是從財務角度控制、監督項目順利實施的有效工具。但由于認識不足、重視不夠，對“三算”的監督失去了剛性要求，而流于形式。一是認為預算就是概算，就是匡算，出現“誤差”是正常的，有無監督意義不大，甚至對一些明顯“誤差”也視而不見，結果造成項目資金嚴重缺口；二是在現行國債項目審批制度下，一些監督部門對于為了爭項目、要投資，在可行性研究報告及其它申報立項文件中編造數據以迎合審批要求的虛假概預算表示“理解”，甚至“積極配合”，認為這是有利于地方經濟發展的“善意欺騙”；三是認為決算工作只是事后結賬，不影響國債項目建設及其作用的發揮，因此不是監督工作的重點而放松警惕，使得有意高估冒算的欺詐行為容易得逞。

三、思考與建議

（一）提高對國債資金使用效率的認識是實現國債資金管理制度創新的前提

當前，發展壯大地方財力已成為西部各地方政府優先考慮的問題。發展壯大地方財力是在社會主義市場經濟運行體制和公共財政體制兩個制度背景下的地方財政發展問題。其內涵包括以數量為指標的財力增長和以質量（或效率）為指標的財源發展兩方面。從財政經濟職能角度看，其外延包括財政規模界定、財政資源配置和財政資金使用三方面。在我國轉軌經濟條件下的財政實踐中，財政規模、財政資源配置和財政資金使用是形成整個財政資金鏈的不同組成部分，它們相輔相成、互為前提，有機地統一到使用財政資源供給社會需求上來，這是一切財政行為的終極目標，也是財政資源鏈的最終歸宿。而在具體使用財政資金供給社會需求過程中，是否符合節約或高效率的客觀要求是衡量財政效率高低的首要標準，也是發展壯大地方財力的重要方面[8-9].

提高財政資金使用效率是財政資金的有效性問題，其核心內容是以最少的財政資源耗費滿足最大的公共需求。這里包括兩層涵義：一是在公共需求一定的情況下，如何以最少的財政資源耗費來滿足；二是在一定的財政資源總量下，怎樣創造更多的公共供給以滿足社會公共需求。因此，圍繞發展壯大地方財力這個課題，應該做好兩篇文章，一是如何做大做足“財政蛋糕”，滿足社會經濟發展需求；二是在“財政蛋糕”既定前提下，如何充分發揮財政資金使用效率，提高財政產出率以滿足社會經濟發展需求。結合上述分析和西部實際，做好做足提高包括國債資金在內的所有財政資金使用效率這篇文章不僅具有立足現實，更充分地調動廣大建設者主觀能動性，以不斷進取、積極創新的精神去實現發展壯大地方財力這一奮斗目標的現實意義，而且還具有為本地社會經濟的未來發展盡快走上良性、快速、可持續發展之路打下堅實基礎這一更深遠的歷史意義。

（二）適時推進制度創新，實現國債資金管理制度的良性演進

制度創新不僅是針對現實問題，更重要的是著眼于國債政策未來發展的需要。將理論與工作現實相結合推進制度創新，實現國債資金管理制度的良性演進。

1.公開制度結合國債項目的特點，符合公開條件的一些國債項目（如：退耕還林、城鄉電網改造等國債項目）都應將有關的政策、標準等文件公開，將項目立項、申報程序、項目單位申報、國債資金管理以及國債項目招投標實施等各環節置于社會監督之下，杜絕暗箱操作。

2.投融資制度多樣化融資方式是國債投融資制度改革的目標。國債投資應區別項目性質確定投融資制度，把國債投資集中在重大、關鍵性項目和準地方公共項目上，取消具有補償性質的國債資金投入。對于重大、關鍵性項目應全額國債投資或其它政府投資；具有準地方公共產品性質的項目國債資金投入比例應大于配套資金投入比例，確保建設資金準時到位；具有補償性質的國債資金投入應改由以其它政府投資形式為主、社會投資為輔的方式解決。

5.國債項目管理制度（1）監督檔案制度。對每個國債項目由項目單位主管部門負責建立國債項目監督檔案，將不同部門對項目檢查的內容、問題以及項目單位對存在問題的整改情況和執行檢查任務的部門、責任人等記錄在案，使各種檢查關聯起來，即可以減少重復檢查，提高檢查效率，又利于項目單位持續糾正不足。（2）國債項目信息管理制度。對每個國債項目由項目單位主管部門負責建立國債項目信息管理檔案，并實行動態化管理。在此基礎上，由省級綜合部門建立全省國債項目管理信息系統，對全省國債項目實施動態管理。（3）建立省內具有國債項目監督職能各部門間的橫向聯席會議制度，及時交流項目監督信息，提高監督效率。（4）崗前培訓制度。國債項目批準后，國債資金到位前，應由項目主管單位舉辦，計劃部門、財政部門參加的項目單位法人代表培訓班、項目單位財務主管和財務專管員培訓班，有針對性地強化各項國債項目管理辦法、政策等的學習，使每個項目單位在國債項目開工前，做到“三到位”，即思想認識到位、管理人員到位、管理措施到位。

4.監督制度所謂“監督”是指作為第三方對監督對象的監察督促，要求以積極、客觀的態度去“察看”，并在“察看”過程中以前瞻性眼光發現問題、給當事方提出改進建議。因此，監督作為手段是一種管理行為。但這個管理手段在實施中沒有得到制度的有力保障，主要表現在對監督本質的認識和監督監督者制度的缺位。

（1）作為管理行為，應糾正一些錯誤觀點，樹立監督的“一個中心、三個觀念”的正確認識。“一個中心”即圍繞不斷提高財政效率這個中心，這是監督工作的出發點和歸宿，我們必須在監督的各個環節自始至終地堅決貫徹，否則，監督將失去目標、意義。“三個觀念”，即正確的監督觀念、服務觀念和成本觀念。監督是行政行為，監督的目的是為了更好地促進經濟建設，因此，必須以高度的責任感抓好源頭、嚴格把關，再嚴格監督；另一方面還應樹立良好的服務觀念，嚴厲查出問題不是稽察的全部，更重要的是要針對稽察中的問題和項目情況提供業務指導、培訓等服務，以積極的態度為項目單位提供服務；監督要有成本觀念，強調稽察效率。因此，一是要求稽察人員要具備掌握所“察看”項目的性質和意義的業務水平；二是稽察工作要有系統化意識，一次稽察工作必須要有充分的稽察前準備和稽察后的再督促，尤其是稽察后對項目單位的制度建設、業務水平提高等基礎性工作的督促監察；三是加強稽察工作的橫向溝通與協調，監督部門間、監督部門與國債項目有關部門間應在共同目標下，積極聯系、協調行動，實現監督信息共享。

（2）完善國債項目監督者自我監督制度。國債項目監督屬于專項監督范疇，具有不同于其它監督工作的特殊性，國債項目監督制度的演進也是隨著國債政策的不斷深化而逐步得到完善。

國債項目監督是通過預防和糾正他人的道德風險來保障國債項目順利實施，但監督工作本身也存在道德風險。這是現行監督制度有待完善方面，因此，第一，應清晰界定監督的權利和責任，建立監督工作約束機制和監督工作責任制是完善國債項目監督管理有效運行機制的關鍵所在。第二，監督人員的綜合素質與建立服務型、專業化監督檢查隊伍要求有一定差距，必須對提高監督人員的綜合素質，建立監督人員上下崗制度，從根本上約束監督者行為。第三，加大對違紀違規處罰力度，強化制度剛性，有效約束違紀違規行為。

「參考文獻

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篇9

關鍵詞：財務管理；理念；轉型

一、高校財務管理面臨的挑戰

我國高等教育經歷了高速發展的黃金時期，一所所社會主義新型大學的風采已經全新地展現在面前。在高校擴大規模的外在壓力得到根本性緩解的同時，高校理財環境也發生了重大變化。

（一）財務管理重心從微觀技術層面更多地轉向宏觀調控層面

1.籌資結構的不穩定性增強。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，我國高等教育經費已經形成了多渠道籌措的基本格局。多元化的高校辦學經費來源一般包括財、稅、費、產、社、基、科、貸、息等九個方面。經過五、六年的實踐和發展，不少高校的辦學資金來源基本穩固在財、費、貸三個方面，其他渠道則由于種種因素的制約，大多處于少水甚至無水的尷尬境地。從籌資結構分析，在一些高校的辦學資金總量中，收費收入已上升至主渠道地位，各塊資金所占份額的排序已由原來的財政撥款、收費收入、銀行貸款演變為收費收入、財政撥款、銀行貸款，表明高校在實現規模持續擴張的同時，自我籌資能力也得到了不斷加強。然而，人們對于這樣的籌資結構和收入增長態勢并不總是樂觀其成，主要原因在于其政策性因素仍然對籌資格局起著主導作用，尤其是按民辦新機制運作的獨立學院，直接推動了不少高校“蛋糕”的擴大。一旦幾年后高校招生出現預期的“拐點”，則高校籌資政策勢必面臨調整，籌資結構的不穩定性將會更加凸現出來。

2.資產負債核算得到明顯加強。負債是事業單位的五大會計要素之一。近些年隨著高校自覺不自覺地選擇銀行貸款作為加速擴容的主要資金來源，引起負債總額的持續高位增長。負債這個高校會計要素，在沉睡了多少年后，終于引起了普通高校的舉辦者———政府、高校的主要債權人———貸款銀行、高校的主要受益者———學生及其家長的空前關注。高校持續龐大的貸款規模、亟待改善的貸款結構、漸行漸遠的資金投向、穩中有升的籌資成本，將社會方方面面的注意力吸引了過來，進而出現了不同聲音。而作為實際意義上的債務人的高校，由于資產負債率的節節攀升、還本付息現實壓力的有增無減，也開始主動盯住資產負債的靜態指標及其動態變化。因此可以說，高校已經有了注重負債的核算和監控的內在自覺。

3.管理決策分析需求進一步趨強。一方面，高校在緩解擴大規模與提升層次的雙重壓力、推進管理機制創新與防范潛在風險的有機結合的進程中，財務管理的復雜性、綜合性、精細化程度進一步加深。另一方面，財務部門所編報、提供的財務信息，其理解性已大大增強，但它仍然只是對過去發生的經濟活動、財務事項的基本反映，難以為學校面向未來的重大戰略決策及時提供必要的信息支撐。高校面臨紛繁復雜的外部環境，縱橫交錯的內部利益關系，亟待完善的管理運行機制，對財務信息的管理決策分析需求比以往任何時候都更加強烈，要求財務信息從可理解性盡快向決策有用性擴展的趨勢正在加快。其具體表現在，管理會計的一些專門方法如成本性態分析、成本效益分析、現金流量分析等差量分析方法被大量引用到高校財務會計中來；著眼未來的財務預測功能備受關注，如財務規劃的編制和完善，在不少高校已經數易其稿，付諸實施已是指日可待。

（二）財務管理形態從相對封閉逐步走向全面開放

1.建立教育培養成本分擔機制的基礎仍然比較脆弱。教育收費具有非營利性、政策性和成本補償性的顯著特征。盡管對非義務教育階段的成本分擔早已在全社會形成共識，但相關分擔主體對成本分擔份額莫衷一是，帶有越來越濃的政治色彩。普通高校學費標準6年保持不變，住宿費標準實行最高限價，代管費的收取堅持自愿原則，還有全天候、全過程的收費公示，年復一年的多層級、全方位的檢查、輪查、互查等措施的多管齊下，然而對高校收費的社會關注度依然居高不下，要求嚴肅查處教育亂收費的聲音依然不絕于耳。近據報載，國家發展和改革委員會8月4日公布的有關數據顯示，教育亂收費繼連續6年成為價格舉報之首后，2006年上半年又居價格違法案件查處之首。教育收費的尷尬處境可見一斑。

實際上，根據非義務教育成本適當分擔原則，按照國家有關規定，現階段高校學費標準基本穩定在培養成本的25%-30%.而社會方方面面卻沒有多少人關心另外的70%-75%的成本分擔責任是否真正落實，也不細究受教育者分擔的25%-30%是否適當，而是對教育收費標準的核定基數之一的教育培養成本打上了問號。作為回應，有關部門轉而要求高校盡快向社會公布教育培養成本信息，并列出了時間表。眾所周知，凡事都有成本，各行各業都存在成本問題，而成本一般被認為是行業的“商業秘密”，只不過培養人的成本更為特殊、更為復雜、更為感性罷了。要求把培養人的成本盡快公諸于世，這個想法很好。但東西南北中，成本各不同，即使同城高校間、同一學校不同科類間、同一科類不同年份間的培養成本均有差異。另外，培養成本越低是否意味著收費標準從低辦學效益就高呢？還是反之亦然？這無論是從宏觀政策層面還是技術操作層面都似有把一個復雜問題過分簡單化之嫌。如此說來，質疑高校收費貴收費高的潛臺詞可能是亂花錢。誠然，這幾年高校買地蓋房，教學條件裝備投入大幅增加，硬件設施達標速度之快令人刮目相看，其所需資金除銀行貸款外，自籌資金部分主要來自收費收入。即便如此，也不能簡單地認為高校收費多與高校硬件新之間存在必然聯系。因此，思考這個問題還是要回到非義務教育階段實行繳費上學是成本分擔機制使然的邏輯起點上來。如果僅僅認為現階段高等教育的“過高”收費完全是高校自身的內在沖動所致，即使不是認識上的誤區，在實踐上也是有害的，將會繼續動搖建立教育培養成本分擔機制的社會基礎。

2.化解、清償債務工作任重道遠。伴隨著高校持續高速增長帶來的繁榮，高校建設性、發展性債務規模與日俱增，少則幾千萬，多則數億甚至十多億元。與高校擴張初期的鼓勵貸款的政策性導向不同，當高校數量擴張的歷史使命基本完成后，來自政府部門的要求落實高校還貸責任、化解高校債務風險的工作熱情高漲，干預力度明顯加大。借債還錢，天經地義。高校作為還貸主體在法理上是說得通的，但高校貸款從一開始就無一例外地屬于政策性貸款。因此，高校貸款本身的政治意義遠大于其經濟意義。有鑒于此，有的省已開始安排巨額專項資金專門用于償還高校所欠銀行的部分債務，這對高校無疑是一大政策利好。但主管部門硬性設定高校還貸期限和優先扣劃償債資金的政策措施，很難設想這樣的“胡蘿卜加大棒”的行政手段不至于引發高校的財務風險。實際上，高校短期的支付沒有風險，但在今后一個時期內將難以規避。問題的關鍵是要把這種風險切實納入可控范圍內，確保校級財務始終保持基本正常、合理、穩定的現金流。

3.對高校投資效益的關注度進一步加深。高等教育本身是一個單位成本遞增的行業。增加投入與提高效益是高校發展的永恒主題。盡管現階段投入不足的問題依然存在，但要求高校提高投資效益被過早地提上議事日程。1993年國家制定的《中國教育改革和發展綱要》規定，本世紀（即20世紀———作者注）末，國家財政性教育經費支出占GDP的比例達到4%.《面向21世紀教育振興行動計劃》也規定，“逐步提高國家財政性教育經費占GDP的比例，努力實現4%的目標”。但這個投入比例，實際上并沒有如期實現。邁入21世紀后，這個比例才有所改善。統計數據顯示，這個比例最高的年份是2002年，達3.32%，離目標值仍有不小的差距，與世界平均水平（5.1%）更是相距甚遠。國家教育發展研究中心主任張力教授的有關研究成果也印證了這個問題的存在：1990—2000年間，我國預算內財政撥款占高等教育經費總投入的比例從88.6%下降到47.3%；1996年至2005年間，教育支出占財政支出的比例，香港地區是持續遞增的，而大陸基本上呈遞減態勢。這其中當然有復雜的因素，包括同期財政支出高速增長以及教育經費多元化趨勢加快等原因。但也毋庸諱言，對高等教育的持續加大投入，并沒有與財政支出的高速增長實現基本同步，或者說，對高等教育投入的大幅快速增長，仍趕不上高校連續7年大幅擴招對辦學資金的需求，這是不爭的事實。

當然，現階段的高校經費緊張與計劃經濟時期相比，不能同日而語。對高校投資效益的關心，對一些高校發展規模不經濟問題的關切，無疑會進一步促進高校的健康發展和高等教育規模效益的改善。但對這類問題給予過早、過多、過頻的關注，可能會淡化對政府投入依然不足問題的進一步緩解。

（三）財務管理面對的問題從共性趨向個性

1.發展階段。由于高校所處區域的經濟社會發展水平、所屬的政府部門不同以及高校自身所處的發展階段不一，高校的發展將不再是相對均衡式、趨同化發展。如有的高校仍處在擴張的后期，外延發展勢頭不減，高校內部對資源的占有沖動持續不衰；而有的高校對推進轉型、提升層次的動力非常強勁，開始步入內涵發展的軌道。財務管理目標與學校發展目標是高度一致的，與學校所處的發展階段相適應，前者高校的財務管理可能會比較粗放，更多地注重投入和籌資；而后者高校的財務管理則會趨向精細化，更多地講求產出和投資效益。

2.管理邊界。由于校情不同，各校財務管理模式會存在諸多差異。伴隨著高校辦學規模的高速增長，不僅財務運行規模持續擴大，而且財務管理職能也在不斷拓寬。有的高校是一校多區（有的甚至是異地校區）財務，還要承擔獨立學院、基本建設、后勤、校辦產業財務的指導和監督工作；有的校級財務還要兼管集中采購管理、資產管理等工作，財務管理戰線越拉越長，財務管理邊界越來越模糊，好像都跟財務相關似的，財務管理職能過于寬泛。與此同時，財務管理內涵提升速度緩慢，財務管理面的拓展與點的深入長期脫節，校級財務長期處于疲于應付的狀態，對一些深層次、趨勢性問題缺乏前瞻性的思考和研究，財務管理模式難以及時轉換。

3.檢查密度。我國高校在法律上是面向社會自主辦學的事業法人，享有充分的辦學自。但近些年來，政府部門對高校的間接監控力度在不斷加大，其外在表現是檢查的高密度。不少高校大多經歷了來自不同層次、有著不同要求的各類檢查，如各級政府有關部門組織的收費重點抽查、輪查以及互查；財政部門委托會計師事務所實施的會計信息質量抽查；地方稅務部門進行的個人所得稅專項檢查；教育行政部門組織的財務審計專項檢查；審計部門實施的就地審計等。

這類檢查大有常態化制度化的趨勢，且無一例外都與財務工作直接相關。誠然，有機會接受檢查是好事，是幫助高校“號脈”、“體檢”，有利于進一步促進高校財務行為的規范和財務管理的改善，但頻繁檢查無疑是高校特別是財務部門值得關注的一個重要信號，至少表明社會乃至政府比我們自身更加關注高校財務運行情況，高校在高速增長進程中，辦成人民滿意的教育與人民群眾的心理預期仍然存在不小的距離。

4.內控機制。高校在“十五”期間取得的改革、建設和發展的巨大成就有目共睹，同時也不同程度地累積了一些深層次的突出問題，如機制失靈、操作失范、監管失效等，其中有些問題的存在與高校財務管理不到位、內部控制缺失密切相關。國家審計署近年對部屬18所高校的審計結果所揭示的諸多財務管理方面的問題值得引起我們的高度警覺。盡快建立健全內部控制機制，切實堵塞漏洞，消除隱患，規避風險，已是當務之急。

二、高校財務管理的理念創新

進一步認清面臨的形勢和挑戰，有助于高校財會工作者突破原有思維模式，正視存在問題，推進管理轉型，調整定位，明確思路，增強財務管理的現實針對性和有效性；有助于高校財務工作更好地堅持以科學發展觀為統領，以辦學效益為中心，大力搞好服務，努力堅持規范，著力推進創新，盡快構建穩健理財的基本框架、公正透明的預算管理體制、科學合理的績效評價指標、約束有效的財經制度體系和系統完善的內部控制規范；有助于高校財務部門繼續用改革的思維應對高校新一輪創業、做強、發展中出現的新情況，用前瞻的眼光化解長期累積的一些深層次問題，用創新的理念探求加強和改善財務管理的新舉措。

（一）以優質服務為先

實踐經驗告訴我們，高校財會工作以優質服務為先導，自覺服從于學校中心工作，主動服務于廣大師生員工，將會大大增強財務管理的有效性。

1.搞好服務是法規制度中的應有之義。《會計基礎工作規范》把“搞好服務”列為會計人員從事會計工作應當遵循的職業道德標準，高校財會工作者不僅不能例外，而且完全有條件做得更好。教育部制訂的部門規章中，對高校財務部門也提出了諸如“提高服務水平”等要求。各地教育部門也不乏這方面的規定。此外，高校財務部門為學校這個“會計主體”理好財、服好務也是應盡的義務。

2.搞好服務還源于高校財務部門的現實需要。財務部門與其他機關部處一樣，既是管理部門，又是服務部門。除了因專業知識準備不足、職業判斷能力欠缺而導致的違法違規風險、監管失靈風險等特有風險外，同樣存在不能提供優質服務可能招致的一般風險。實際上，對管理部門而言，管理就是服務，管理和服務就像一個硬幣的兩面，相互融合，相輔相承。既不存在沒有管理內涵的服務，更不存在沒有服務內容的管理。況且，在高校著力打造服務型、學習型、效能型機關的背景下，“三維考核體系”在校內是普遍適用的，這個考核尺度同樣需要平移到財務部門。因此，對財務部門而言，改善服務是永恒的，改進管理是長期的，在某個時期某些背景下強調服務的重要性緊迫性并不意味著削弱管理職能。恰恰相反，堅持以優質服務為先導，積極倡導寓管理于服務之中的理念，推進服務與管理的持續協調和長期互動，往往有利于通過優質服務這個載體來推進理財環境的改善和財務管理效率的提高。

（二）以制度建設為本

財務管理作為高校管理體系的重要組成部分，綜合性、政策性、時效性比較強。因而，制度管理在高校財務管理中處于基礎性的地位。“十五”以來，高校發展速度之快，辦學規模之大，改革舉措之多，財務管理職能拓展之寬，經濟活動之繁，無章可循是不可想象的。事靠人去做，人靠什么去管？靠制度！用制度約束人就體現了多數人管少數人，而不是相反。用制度規范事，就是用制度規范程序，用程序約束行為，就可以促進理財環境的改善、支出內容的凈化和支出結構的優化。因此，要努力拓寬制度約束的覆蓋面，把加快財經制度建設擺在更加突出的地位，按照先填補空白、再彌補缺陷、后修訂過時的思路進行。有了制度還必須努力遵循，堅持按章辦事、規范操作，才能提高制度約束的效果。反之，程序虛設，有章不循，非制度化行為盛行，則日常財務管理中的個案處理、非程序化操作等就會充斥其中，進而演變成“慣例”。在這種情況下，再去強調一般意義上的管理到位問題，就會變得收效甚微。

（三）以例外管理為主

近些年來，高校財務運行規模持續高位增長，經濟活動日趨復雜，財會業務事項不斷創新，財務部門長期處于超負荷大壓力高強度的工作狀態。如果還是一味地堅持按常規管事、抓常規事項，勢必管不住抓不起。倡導例外管理，就是堅持有所為有所不為，著力研究、解決新形勢下高校財務工作面臨的新情況新問題，主抓重點，力抓主要矛盾，抓大不放小，這既體現了與時俱進的時代精神，也符合會計原則體系中的“重要性原則”。財務管理中的重點、難點或要點很多，其工作著力點應當在于：

1.例外情形。即非常事項、影響深遠的事項、風險無法規避的事項以及內部控制關鍵點等。

2.源頭管理。如票據管理、財力資源配置、現金流量管理、集中采購管理等。

3.管理關口前置。高校財務工作并不總是“陽光燦爛”，有時往往會處于兩難境地。監管缺位，則潛在風險加大；監管越位，則遠期風險加深；而監管失靈，則現實風險加重。可見，財務管理的度確實不易把握，因而有必要反思管理關口設置問題。某些管理關口實現前置，管理主體就會發生相應變化，管理責任也會隨之轉移。在日常管理實踐中，如果有太多的機會要財務部門表態說話，從長遠看這并不是一件好事。高校財務部門不僅要力免類似的情況發生，而且要力促管理關口的前移。

（四）以財務公開為重

公正透明是社會文明進步的集中體現。高校是精英集聚、人才薈萃的特殊場所，對信息公開尤其是財務信息公開的需求會更加強烈。因此，高校財務部門要堅持以財務信息的廣泛公開為正常，以財務信息的有限公開為例外。除不宜完全公開的財務信息外，都可以而且應當分層面多形式全過程按程序公開。只有公開才會產生公平，才能體現公正。財務公開的媒介包括會議、文件、公示欄、校園網（財務網）等。財務公開的內容應當包括（但不限于）財經制度，預算編制和執行情況（決算），收費的政策依據、項目、標準和范圍等，繳（欠）費情況、項目經費收支情況，教職工工資、津貼發放、稅費扣繳等情況以及集中采購規章、招投標信息等。財務公開工作的不斷深化，必將進一步推動高校民主理財進程的加快和開放型財務的形成。

[參考文獻]

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篇10

關鍵詞：國內證券市場；投資人；保護方法；證券市場風險

證券市場是我國金融市場體系中的重要組成結構，在我國經濟建設中具有至關重要的影響作用。就我國證券市場的發展現狀而言，目前仍存在諸多的問題，虛假信息泛濫、投資信息不對稱等，這在一定程度上嚴重制約了國內證券市場的優化發展，對投資人的利用產生損害。隨著近年來經濟一體化進程的不斷深入，證券市場的開放程度得到深化。在此環境下，證券市場風險問題愈發明顯。對證券市場風險以及投資人利益保護的研究成為人們關注的重點，也是本文研究的主要內容。

一、國內證券市場風險的形成

1.證券市場風險定義。證券市場（Securitiesmarket）是基于市場經濟不斷發展下為維護資本供求關系，化解市場供求矛盾而形成的一種產物。從廣義角度上講，證券市場是對所有證券交易場所的總稱；而從狹義角度上講，證券市場可細分為“資本交易證券市場（Capitalmarket）”、“商品交易證券市場（Commoditymarket）”以及“貨幣交易證券市場（Moneymarket）”等，是對股票、期權、商品期貨等證券產品進行交易與發行的場所。因此，證券市場風險則是指對證券市場價格存在一定影響，并對市場參與者（投資人等）產生一定損失的可能性。通常情況下，證券市場風險存在一定的不確定性，其傳播性性、破壞性較強，誘發因素較多。一般情況下，證券市場風險可分為系統性風險（Systematicrisk）與非系統性風險（Unsystematicrisk）兩類。其中系統性風險主要包括政策性風險（以財政政策和稅收政策為主）、投資人購買力風險（以市場證券價格為主導）、利率變化風險（投資價值的衡量標準）以及市場變化風險（如股市變化、市場信息變化等等）；而非系統性風險主要包括經營風險（受企業經營變化、投資決策、企業生存周期等影響性較大）、信用風險（如道德風險、誠信風險等）、財務風險（企業債務償還能力、資金籌集能力）以及交易程序風險（受投資者自身因素影響較大）。2.證券市場開發環境下，證券市場風險形成原因。由國內證券市場發展歷程來看，隨著國內證券市場開放程度的不斷加深，證券市場風險形成的原因主要表現在以下機方面：2.1金融風險加劇。隨著經濟全球化進程的不斷深入，我國證券市場實施對外開放已成為發展的必然趨勢。而證券市場的全面開發為證券市場提供機遇的同時，也帶來了更多的挑戰。例如，證券市場開發加劇了金融資本的流動性，這在一定程度上加快了金融風險的傳導速度，與此同時，國外金融機構在國內金融市場的滲透，對本地市場帶來了一定的沖擊，形成新的證券市場風險。2.2金融體系存在脆弱性。證券市場對外開放環境下，金融系統各子系統之間存在密切的關聯性，形成系統化結構網鏈。當其中一部分發生變化時，勢必導致其部分產生變化，形成潛在風險，而這種風險的不確定性更強，其影響也更大。2.3出現信息不對稱問題。信息不對稱問題是形成證券市場風險的關鍵因素。從廣義層面出發，不同國家關于金融的法律制度、資產評估標準、會計原則、財務審核制度、信息披露標準等不同，因此在大環境下資本國與接受國之間勢必處在信息不對稱問題，通常情況下信息技術水平高的國家，其信息資源越多，面臨的信息風險越小，反之信息資源越少，面臨的信息風險越高。從狹義層面出發，由于證券市場存在大量的虛假信息，而關于投資人利用保護的相關法律法規尚不完善，而多數企業主體與投資人對信息收集、分辨的能力存在差異性，從而形成信息不對稱問題，當出現虛假報告或虛假紕漏時，掌握信息少的投資人將面對證券市場風險帶的損失。2.4我國證券市場自身存在一定的特殊性。由于我國證券市場起步較晚，尚處于不斷發展與完善階段。因此相對于相對成熟的證券市場而言，我國證券市場受政府政策的影響性較大，屬于典型性的“政策證券市場體制”。與此同時，國內證券市場的系統性風險較高，據有關數據調查顯示，我國A股市場系統風險占總風險比重的百分之四十左右，相對于與證券市場成熟的國家高處百分之十五以上。此外，我國多數上述企業存在股份不合理配置問題，股票價格的變動較大，并隱隱出現“泡沫”現象。在進行改革過程中，雖然舊的問題的得到解決，但是易于制度的不斷善、監督力度的缺乏，新的風險得到產生。2.5證券經營機構規模普遍較小。隨著我國第一件證券公司成立以來（深圳特區證券公司，1988），我國證券機構以快速發展的趨勢在金融市場中占據一定地位。其數量雖然得到了大幅度提升，但是企業的總資產指標以及股本規模相對于其他國家而言，仍處于低水準狀態。這在一定程度上導致我國證券經營機構在市場競爭中處于弱勢地位。而在證券市場對外開發發展環境下，勢必將加大國內證券市場的風險，面臨國外金融機構帶來的沖擊。3.證券市場風險的預防與管理。面對國內證券市場存在的風險，建立證券市場風險防范機制，加強風險預防與管理具有重要現實意義。3.1注重國內機構投資者的培育。提升國內機構投資者總體實力對改善我國證券市場環境，提升資本市場安全具有重要意義。對此，我國政府應針對我國證券市場實際情況，以國內機構投資者為主體，提供一定的政策扶持，應以提升投資者的主觀能動性。與此同時，監管部門應充分發揮自身職責，保證各類基金發展的平衡與協調。并在此基礎上，通過教育培訓幫助投資者樹立風險意識、安全意識以及先進投資理念，從而改變“長期投資匱乏，短期投機盛行”的問題。此外，通過以下引導，提升投資者處理風險的能力，降低風險對證券市場的不利影響。3.2建立科學風險預警機制。風險預警機制是實現證券市場風險預防的重要手段。因此，在新形勢下相關部門應通過綜合分析，制動證券市場風險預警指標，在保證預警指標全面、科學、完善、詳細的基礎上，建立風險預警評價指標體系。從而對證券市場可能出現的各種風險進行評估、預測，提升證券市場風險管理質量與水平。3.3提升市場參與主體綜合素質。上市公司作為我國證券市場的主要載體，是保證我國證券市場穩定發展，提升證券市場投資價值的主動力。因此，為提升證券市場風險預防能力，降低市場風險對投資者的影響，可采用以下方法來提升市場參與主體（以上市公司為主）的綜合素質，改善其經營情況。第一，注重上市公司資質的審核，從根源上保證證券市場中上市公司的質量，實現優質企業在證券市場發展中作用的最大化發揮；第二，完善上市公司經營業績，通過有效引導，推動上市企業實現優質資產注入或資產重構，從而提升其綜合素質，降低證券市場風險發生概率；第三，注重資源整合利用，通過科學配置資源進行市場參與主體素質的強化。3.4完善多層次市場體系。在金融市場中，有效的證券市場需要多層次市場體系為支撐，應以滿足不同投資者的個性化需求。因此，為提升國內證券市場風險管理質量，推動伴有效證券市場向有效證券市場的轉變，需完善國內金融市場的“多層次”市場體系。通常情況下多層次市場體系，主要由縱向層次，包括“主板市場”、“二板市場（創業板、高新企業板）”與橫向層次，包括“債券市場”、“衍生金融產品市場”、“股票市場”、“基金市場”等組成。因此，在多層次市場體系構建構成中，可從這兩個層面出發，進行不斷完善，保證各層次市場間的協調、互補，從而健全市場功能，提升市場價值，保證市場穩定與可持續發展。

二、證券市場投資人保護方法

1.證券市場投資人。證券市場投資人（證券投資者）主要是指具備一定的資金來源，并參與到證券市場投資活動，以“證券產品”為載體，享有投資收益所有權與投資風險承擔責任的金融市場主體。通常情況下，我們所說的證券市場風險，多是以投資人為研究對象進行具體闡述的。因此，在高風險、高經濟效益的證券市場中，加強投資人利益的保護，對促進國內證券市場長效與高效發展具有重要現實意義。2.證券市場投資人保護方法。通常情況下，加強證券市場風險的預防與管理不僅是維護市場穩定運行的重要手段，也是保護投資人利益的重要途徑。因此，在證券市場投資人保護過程中，需以證券市場風險防范為主體，進行證券監管模式的創新與改革。對此，除采用上文中提到的策略外，政府以及相關部門應制定完善的投資人保護法律法規。例如，依據我國證券市場發展現狀，制定完善的“產權制度”，實現股權分置改革的有效落實。在此過程中，相關部門需嚴格遵循公平、公開原則，應以保障非流通股與流通股股權配置的科學性與合理性，并注重專業研究人員、技術人員在股權分置改革工作中的有效參與，用以實現信息披露作用的充分發揮。與此同時，針對信譽評價機制存在的問題，相關部門應制定完善的監管法律制度。在此過程中通過借鑒發達國家相關經驗，結合我國國情，建立以“信息披露”為主體，以“自我管理”為手段的信用評級機構監督制度，應以提升信用評級機構的可信性與公信力，化解信用評級機構與投資人之前的矛盾，實現投資人利于的保護。在投資人保護中，也應注重投資人的教育管理，提升投資人法律意識，豐富投資人專業知識、風險識別與預防能力以及相關經驗，從本源上加強投資人保護。可也建立賠付基金，加強證券市場補償性救濟機制，為投資人提供投訴平臺，實現投資人保護。

三、結語

總而言之，在當今金融全球化發展的背景下，我國證券市場的開發性程度將得到進一步的加深。由于我國證券市場的發展起步較晚，目前我國證券市場仍處于不斷發展與完善階段。因此，在國外金融沖擊與自身發展問題的雙重影響下，國內證券市場的風險日漸加劇。因此，為保證市場的穩定與可持續發展，在抓住發展機遇的同時，需明確認知其存在的風險，并在此基礎上通過完善法律制度、調整政策要求，建立風險防范機制，強化投資人保護策略。

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