導語：如何才能寫好一篇戶籍制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、二元戶籍制度帶來的問題

1.就業。現在的企業、單位招人首先都會查戶口，甚至有些崗位只為城市戶口而設置，將農村戶口的求職者拒之門外。現在很多地方的高速路收費員都只限制當地人，外來求職人員是不可能在那個崗位工作的，不管他有多優秀，業務技能多熟練，這都是不可能的。

2.教育。文化軟實力是一國綜合國力的重要組成部分，而教育則是提高文化軟實力的重要途徑。但是現在的受教育的權利卻是不平等的，一些教育質量好、師資強的學校都有相應的區域劃分，農村孩子想要入學的話，只能是望穿秋水了，除非你能夠支付高昂的借讀費。另外，戶籍制度影響教育的以重要方面在于高考錄取分數。由于北京的教育很發達，持有本市戶口的考生即使總分比其他省市的考生低，也比其他考生更有機會被錄取。據報道，北京的朝陽區出臺了一個限制外地生源進京的規定。這是二元戶籍制度在教育方面的一個最深的陰影，有多少學子在翹首期盼戶籍制度的有效改革，給自己一個公平的受教育的機會。

3.社會保障。戶籍制度是社會保障體系的基礎，但同時也是阻礙社會保障體制改革的絆腳石。戶籍將中國的社會保障資源分為細細的單元，每一個單元都有著不一樣的社會保障制度。農村戶口的居民因為其戶口性質，就沒有辦法享受和城市居民同等水平的社會保障權利。例如，對于交通事故的賠償，農村戶口如果因交通意外去世的賠償標準就低于城市戶口，這是極為不平等的，這是對生命的侮辱，也是違反人道主義原則的。

在社會主義市場經濟發達的今天，改革二元戶籍制度已經變的迫不及待，只有改革二元戶籍制度，建立一個以人為中心的戶籍制度才是最好的改革之道。

二、一元戶籍制度是理想選擇

1.公民利益。從20世紀50年代開始，基于二元戶籍制度的限制，很多農村居民沒有辦法

自由遷徙到自己想要去的地方。但是，作為中國公民，在我們的國土上我們都有自由遷徙的權利。但是，我們因為二元戶籍制度喪失了這項權利。人們最關心的社會保障，原來的二元戶籍制度下的發展和畸形，不符合社會主義市場經濟的發展，不利于提高人民的幸福指數和安全感，也不利于社會的穩定。實行一元戶籍制度后，沒有所謂的“城鄉區別”，城市人和農村人都是人，沒有所謂的“區別”。在社會保障的各個方面有著統一的標準，有著相同的權利。對于前面提到的死亡賠償金那個例子，在社會保障上的平等，也就沒有了生命和靈魂的侮辱，也就沒有了戶口歧視和區別了。公民利益得到了保障，才能推進城鄉和諧、統一發展。

2.經濟發展。二元戶籍制度下人口遷移受到很大的限制，農村居民永遠只能“畫地為牢”，封建文明流傳下來的各種思想在一代又一代的農村居民心里扎根，不易于高素質人才的培養。傳統的戶口導致城市發展只能依據人口自然增長，而不是依賴機械增長，大大的阻礙了我國城市化的進程。我國走的是中國特色社會主義道路，不能盲目發展，但是不改變戶籍制度，必然會阻礙經濟的發展。與世界各國進行橫向對比，我國的城鎮化水平很滯后，并且低于亞洲平均水平。市場經濟的發展，首先靠市場的自我調節，其次需要宏觀調控。人力資源則是宏觀調控重要的部分，戶籍制度的改革對于人力資源的調控起到了不可磨滅的作用，對于經濟的發展起到了推波助瀾的效果。

三、一元戶籍制度的思考

1.增加了城市人口和城市化水平預測的難度。由于人口的機械增加，使城市人口在短時間內劇增，而且不易于人口的統計，最后也就不了解該城市到底有多少人，會導致城市化水平滯后，人民生活水平下降。城市的公共資源的分配出現混亂，也會引起一些城市問題，例如：住房、交通等。

2.城市的發展、空間拓展規模等增加了很多不確定性。新的戶籍制度，刺激人口按市場經濟規則進行流動，人口流動的強度、方向都是不能預測的，就像一個謎一樣。城市始終要發展，始終要規劃，但是規劃的前提是以城市的人口的基本情況來確定的。流動人口很多信息的不確定性給城市的規劃和發展帶來了困難，也會形成盲目的城市轉移，不管自己適不適應那個城市的生活都遷移到那里，最后帶來的是生活不適應，不能保障基本的生活。隨之，可能會帶來一系列的社會問題，例如：偷盜、搶劫等犯罪事件。

3.戶籍制度改革后以前農村居民的心理影響。對于傳統農業大國的中國，兩千年的封建思想根深蒂固。對于農村居民而言，大半輩子都在農村度過，突然成為了城市人。他們還來不及進行角色的轉化，不管在任何時間、任何場合，都把自己看做一個農村人，和城市人有著一定的差距，有一種自卑的心理。特別是和城市人聊天的時候，覺得自己的生活習慣和城市不相符合，自己的衣著和城市也不相符合，自己的見識和城市也不相符合等等。從心里沒有辦法承認自己是一個真正的城市人。

戶籍制度牽涉每一個人，每一個家庭。推進戶籍改革，既是維護大多數公民的利益，也是實現“科學發展”的重要措施，應當穩妥而積極地推進。由于我國幅員遼闊，地區之間千差萬別，中央政府應該根據各地經濟發展水平的不同，因地制宜，在各個地反采取相適應的措施。在經濟較發達、城鄉差別較小的地區，可進行較大力度的改革，通過適當的行政、經濟手段促進一元戶籍制度的改革。其他地區可根據實際情況循序漸進的進行改革，分地區、分層次的實現戶籍一元制，最后在全國實行統一的一元戶籍制度。

參考文獻：

[1]陶志峰，陳光普，劉遠立.社會組織在中國城鄉一體化過程中的作用與機制創新[J].中國行政管理.2012年第8期

[2]朱中原.“戶籍改革”：統一城鄉戶口并非終點[J].時政

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我國現行戶籍管理制度主要由戶口登記制度、戶口遷移制度和居民身份證制度三部分組成，其中，此次改革前的戶口登記制度按農業戶口和非農業戶口實行二元戶口管理，戶口遷移制度則對戶口遷移進行嚴格限制。

這兩項制度的公正性和合理性近年來都備受批評，從公民平等和農業人口占多數的角度來說，它們對占全民多數的群體的利益考慮不夠；從有利于市場經濟發展的角度來說，它們不利于勞動力這一生產要素的自由流動，有損效率。相對而言，戶口登記制度改革比戶口遷移制度改革要容易很多，戶籍制度改革采取了先易后難、循序漸進的策略，目前戶口登記制度取得一定成績，顯示這一漸進改革進展順利。

事實上，國務院早在1993年6月就草擬出戶籍制度改革的總體方案，提出“取消農業、非農業二元戶口性質，統一城鄉戶口登記制度”和“實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調整戶口遷移政策”兩大改革目標。當時的改革方向已經非常清楚。2004年前后，當時部分省份和部分地區的改革嘗試開始見諸報端。2005年10月，公安部曾消息，宣布“山東、遼寧、福建等十多個省區市的公安機關開展了城鄉統一戶口登記工作，擬取消農業，非農業戶口界限，探索建立城鄉統一戶口登記管理制度”。宣布整體啟動不到兩年時間，這些省市的戶口登記制度改革即告基本完成，改革速度應無可挑剔。

戶籍制度要改革的道理容易講，但是實施起來并不容易。其中的難處不在于戶籍制度本身，而在于戶籍制度其實只是一整套城鄉二元體制的外衣，是一整套社會管理制度和社會福利制度的表征，計劃經濟時代形成的城鄉分割的勞動就業、社會保障、計劃生育、退伍安置、公務員錄用等等一系列制度，戶口登記制度都是最重要的依據之一。因此戶籍制度改革是牽一發而動全身的改革，要改戶口登記制度和戶口遷移制度，就必須有社會管理制度尤其是城市管理制度的配套改革，以及社會福利制度的配套改革。

上述12個省區市之所以能在不到兩年的時間內在戶口登記改革方面有所成就，靠的就是以“社會正義”、“公正”和“和諧”為核心的改革的有力支撐。在戶口登記制度改革的背后，是同時展開的農村醫療衛生體制改革、農村教育體制改革、農民工制度改革等一系列改善民生的改革。

在這個意義上，戶籍制度改革，呈現了中國改革已經到達的深度。盡管這些改革還未奏全功，但是至少已經在相對平等的層次上統籌考量城鄉福利制度，也只有這樣，才能為城鄉居民的平等提供實實在在的基礎，否則就只是一個名分而已。

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關鍵詞：戰國時期；戶籍；戶籍制度；作用

戰國時期，由于鐵制農具的普遍使用，推動了生產力的發展，土地私有化的進程加快，個體小家庭開始成為真正的社會經濟單位。為了能夠加強對人口的控制，各諸侯國紛紛采取措施，進一步健全和推廣了基層組織縣、鄉、里的設置。又通過什伍制度，使人同地域的聯系日益牢固。在這種情況下，戶籍制度應運而生。戰國時期，秦、齊、楚、韓、魏等國家都都已有了戶籍登記和管理制度。下面我主要談談戰國時期戶籍制度的作用。

首先，戶籍制度是統治階級掌握人口具體數字、進行授田的依據

曹操的軍謀祭酒掾徐干在他的《中論?民數》篇中指出：“民數者，庶事之所出也，莫不取正焉。以分田里，以令貢賦，以造器用，以制祿食，以起田役，以作軍旅，國以之建典，家以之立度。……其唯審民數乎!”為了“審民戶”必須建立戶籍制度，國家只有掌握了戶籍的數目，才能對政治、軍事、經濟、文化、教育等方面的工作做出統籌安排，甚至家庭生活也和戶籍制度有密不可分的關系。《商君書?去強篇》具體的談到了建立戶籍制度的目的和作用。它說：“舉民眾口數，生者著，死者削，民不逃粟，野無荒草。則國富，國富則強。”注釋家的解釋則更為清楚：“此戶籍之法也，舉凡戶口之數，生者著于籍，死者削其名，戶籍可考，故民不逃粟，則土地盡墾。”若掌握不了具體的人口數字，“土雖利，民雖眾，國愈弱至削。”

戰國時期的授田制度是根據戶籍上所立的戶，按戶授給田地和宅基的。秦簡《為吏之道》所附《魏戶律》中：“(假)門逆呂(旅)，贅俸蟾福勿令為戶，毋鼠(予)田宇。三世之后，欲士(仕)士(仕)之，乃(仍)署其籍曰：故某慮(閭)贅婿某叟之乃(曾)孫。”做買賣的“賈門”，經營“逆旅”的店主，招贅于人家的“贅婿”，招贅給有兒子的寡婦的“后父”都作為身份低下的人，不準獨立為戶，不授予田地、房宅基。按此規定，不屬于這類身份低下的人，便可以立戶，得到授田的權利。同時《為吏之道》所附《魏奔命律》談到了這類身份低下的人被遣從軍，被剝奪了原有政治上和經濟上的權利，并進一步加以懲罰的規定，包括不準在戶籍上獨立為戶，不授予田宅在內。商鞅變法以來，秦采用“利其田宅”等辦法，招徠三晉之民，收到良好效果。這些三晉之民被授予好的田宅，免除三代勞役，專一務農，以“給芻食”，受田就是根據國家所建立的戶口登記才享有的權利。給這些來秦的家庭授予土地的前提，是政府已經了解了來秦的個體家庭的戶數及人口。

其次，戶籍制度是國家征收賦稅的依據，能夠起到鞏固政權、穩定統治的作用

戰國時賦稅的征收，是以戶為單位，按照戶籍登記進行征派的。齊國征收田稅的辦法“相壤定籍”就是按照土壤質量的好壞規定田稅的等級。秦國實行的“初租禾”也是按照土地面積征收一定數量的收獲物作為田稅。收取田稅是在農民手中掌握有一定土地的前提下進行的，而受田農民的多少政府是通過戶籍制度來掌握的，因此表面上看來政府征收田稅是按照土地的數目來進行的，實際上所體現出來的還是將這種稅落實到了農戶的數目上。《周禮?地官?遂人》記載“遂人……以歲時登其夫家之眾寡，及其六畜車輦，辨其老幼廢疾，與其施舍者，以頒職作事，以令貢賦，以令師田，以起政役。”此處的“夫家”就是一個家庭，即一戶。秦國在商鞅變法“初為賦”之后，就開始按戶征收人口稅，也稱戶賦或口賦。戶賦的征收，是根據家庭人口數。秦簡《法律答問》：“何謂匿戶及敖童弗傅?匿戶弗徭、使，弗令出戶賦之謂也。”匿戶就是隱瞞戶口，躲避役事和不納戶賦。《淮南子?汜論訓》記載秦“發適戍，如芻稿，頭會箕斂，輸于少府。”高誘注：“頭會，隨民口數，人責其稅。”高誘對“頭會”的解釋點明了戶賦的征收方法，即按人口的多寡納稅。《史記?滑稽列傳》說魏文侯時鄴縣“常歲賦斂百姓，收取其錢，得數百萬，用其二三十萬為河伯娶婦。”《文選箋》引《尸子》注曰：“魏之于百姓也，日食不賦鳩，民疫不賦口。”《管子?國蓄篇》說：“以正戶籍，謂之養贏。”據楊寬先生考證，齊國的戶籍稅叫“邦布”。楊先生指出《管子?山數篇》和《輕重甲篇》都談到了“邦布之籍”的問題，說：“邦布之籍，終歲，十錢。”就是說每戶每年交給國家十個錢。上述說明，戰國時期賦稅的征收，與戶籍制度嚴密的結合起來了。田稅和人口稅的征收，是集權國家機器賴以存在并能運行的重要經濟支柱，戶籍成為統治階級剝削廣大農民的主要工具，能夠確保統治階級對人民的剝削，從而起到了鞏固政權，穩定統治的作用。

第三，戶籍制度的建立，有利于征調軍士，以服務于戰爭的需要

戰國時期戰爭頻繁，建立戶籍制度，可以有效的推行征兵制度，征發成年的農民作為主力，增加軍隊的人數，以確保在戰爭中處于優勢地位。戶籍中登記的年齡、身高及健康狀況，成為戰國時期征兵的依據。《管子?君臣下》說：“上稽之以數，下十五以征”。“十五”即什伍，是按什伍戶籍征兵。《周禮?地官?載師》：“凡宅不毛者有里布，凡田不耕者出屋粟，凡民無職事者出夫家之征”。此處的“夫家”就是戶，是當時政府一個計算人口的單位。云夢秦簡《戍律》說：“同居毋并行，縣嗇夫、尉及士吏行戍不以律，貲二甲。”所謂“同居”，秦律有解釋：“何為同居?戶為同居。”征兵是有年齡規定的。《史記?白起列傳》記載秦趙長平之戰中，秦王聽說趙的糧道已被切斷，就親自到河內，“賜民爵各一級，發年十五以上，悉詣長平”。《戰國策?楚策二》記載楚國大司馬昭常防守在楚的東地，曾對齊的使者說：“我典主東地，且與死生。悉五尺至六十，三十余萬弊甲鈍兵，愿承下塵。”《周禮?地官?鄉大夫》也記載：“以歲時登其夫家之眾寡，辨其可任者。國中自七尺以及六十，野自六尺以及六十有五，皆征之。”《周禮正義》中指出七尺是二十歲，六尺是十五歲。這說明戶籍登記中有關年齡和身高的記載為政府征役提供了具體的資料。戶籍中登記的家庭成員身體狀況也是政府征發兵役的依據。《漢書?高帝紀》如淳注：“高不滿六尺二寸以下為罷癃。”這說明，在秦國，凡年齡不滿十五歲，而身高超過六尺五寸者，在起役標準之內。

第四，戶籍制度的確立，能夠促進人口的流動和家族的進一步解體

戰國時期，七雄為了推行耕戰政策，規定新來的居民有了受田的權利。受田權利的獲得必須“著戶于籍”，這極大地吸引了那些“無立錐之地”及“上無通名，下無田宅”的農民，他們紛紛離家出走，投入異國他鄉，受地而變為“上有通名，下有田宅”的編戶之民。《孟子?滕文公上》就記載農家許行從楚到滕，見到滕文公，表示“愿受_廛(房基)而為氓”。由于有各國政府的政策鼓勵，戰國時期這種肩頭上扛著農具，奔走于各國之間尋求一塊安身之地的農民流動、遷徙的現象非常普遍。

這些“著戶于籍”新定居下來的農民，與原來的家族脫離了關系，轉變成為新居地的個體勞動者。在新的居住區域，鄰里之間，不同籍貫，不同姓氏，錯落雜居。《戰國策?燕策二》：“且夫宋，中國膏腴之地，鄰民之所處也”。說明在交通便利的趙、宋諸國，雜居現象很嚴重。各國政府為了最大限度的控制人口，將戶籍與法律相結合，例如商鞅變法時曾頒布“分戶令”，這也是促使父權制大家族解體的原因。

第五，戶籍制度還具有對基層社會的治安作用

這表現在戶籍制度中的“著籍”“更籍”“削籍”，通過這些規定，統治者把居民牢牢的固著在土地上，禁止隨意遷徙，若不經政府允許隨意遷徙，就會失去享有政府授田的權利。并通過與什伍制度把居民連接起來，加強對地方上的控制，以維護地方生產、生活的正常進行，同時也起到了維持地方治安的作用。秦簡《法律答問》中有這樣一段話，“賊入甲室，賊傷甲，甲號寇，其四鄰、典、老皆出不存，不聞號寇，問當論不當?審不存，不當論；典、老雖不存，當論。”對地方里典、伍老的制裁的理由是他們所轄區域有盜賊出入將居民甲殺傷，而里典及伍老雖不在家卻當論罪。這說明在專制社會形成的初期，戶籍制度具有防止盜賊和動亂，保證國家和社會的穩定。這種作用，一直貫穿了整個中國古代社會。

綜上所述，戰國時期戶籍制度的確立，能夠統計出各個地區、各種職業、各個階層的人口，為各諸侯國有效的實施對人口和疆域的控制提供了必需的條件。通過體系完備的戶籍管理組織和行政網絡統治者有效的實施了對人口和疆域的控制，不但能通過戶籍制度把農民牢牢的掌握在統治者的手中，及時完成統治者所制定的賦稅和各種役事的征調，推動封建經濟的向前發展，還促進了統一封建國家的出現和發展。

參考文獻：

[1]葛志毅，張惟明，先秦兩漢的制度和文化[M]，哈爾濱：黑龍江教育出版社，1998：252.

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就像我們經常看到或聽到對外來人口的管理：當城市需要他們的時候，他們持有的“三證”就是有效的，而且會合理地留在城市繼續工作；當城市建設某一階段不需要他們的時候，就會成為“暫住人口”打發回家。即使有些農民多年居住城市，并在城里“安家立業”，但仍不能成為合法的城市居民，因為戶籍制度不允許，從個人利益選擇權上受制政策管理，從國家經濟利益上也沒真正成為社會第二或第三產業中的正式人員，在擴大城市化建設中只能編入到“流動人口”當中。

想想當初全國為加快建設現代化城市的概念也許并不只限于拆除違章建筑、擴寬馬路、危房改造和清理流動人口上。似乎這種定論在八十年代就想放寬的戶籍制度，卻仍然沒能在掛在墻上早已規劃好的那張擴大城市建設的設計藍圖上顯現，也沒有實現試圖把那些小城市變為大城市進入現代化城市發展的一種夢想。也使一些表面不切實際的政策疏忽了改變“流動人口”對社會穩定產生的不利影響，大部分暫住人口照舊“半城半農”穿梭在農村與城市之間。因為制度沒有落到實處，比如像當初制度中規定的在城市里有“五年以上穩定工作”就不現實，清理暫住流動人口的政策年年在抓，怎么穩定？就拿一般單位招工條件也要城市戶口，想穩定卻沒有“穩定”制度，不容易實現。或者“要有產權住房的”，過去城里買房子不是誰想買就能買，沒有本市常住戶口即使有錢也買不上。有的地方曾經還公布一項“連續三年納稅100萬的企業家，可以申請城市戶口”的政策，像這樣的企業家還需要解決城市戶口嗎？實際這種企業家根本就沒把戶籍當作一回事。所以，也就出現當初制度改革后只有一個人申請的尷尬局面。不是老百姓不捧場，只是制度上的“嚴肅性”讓人生畏。要想從農村人變成城市人，再從城市人變成現代人，沒有可以實現的實效政策，要想解決中國三產發展不足和農民收入問題，只有再等等，而不是“悄悄的辦”。

改革現行戶籍制度，增加大量農民進城，提高城市文化水平，帶來第三產業增長，改善低收入群體消費，以至達到擴大內需，解決通貨緊縮現狀，似乎描繪的一系列國民經濟發展的美好藍圖就要實現了。或許有很多人笑我是小兒科，也許是吧！因為想到這樣簡單運轉邏輯的同時，還會有人在問，我們這些城市里還沒有工作的下崗職工怎么解決，難道把農民請進城里，讓城市人喝西北風？

根據社科院經濟文化研究中心的一份報告，我國農村進城經商務工的人數1985年首次突破1000萬人，1995年達到4000萬人，年均增長14．87％。從實際情況看，近年來農民進城務工的速度并沒有明顯減緩。城市中這些第二、第三產業的就業者如果能夠順利、毫無障礙地成為城市居民，按每人平均攜帶一到兩個人口家庭，全國轉戶的城市人口就可增加約1．6億人，將使中國城鎮人口達到6．2億，城市化程度達到48．86％，基本達到49．1％的國際參照系標準水平。

不是說要把農民“請”進城，而是他們本來就應該在城里，只是通過戶籍制度改革使這部分農民得到城市居民的待遇，進城成為合法化，這樣才能使我國城市產業化結構接近世界國際參照系標準。而一些內在因素和制度不能得到很好改善，在某種意義上卻是阻礙了城市現代化進程。

如果實現戶籍制度松動，根據上述數據應有1．6億農民進城成為合法城市居民，這種實現并沒起到強制而是順水推舟的作用。同樣，如果當大城市周邊挺立起多個或幾十個自然環境幽雅，交通、通訊、能源等良好供給的衛星城時，是否城里人也會自覺的、悄悄的打開城市與城鎮之間的隔閡與差距？否則，怎么會有這么多的城里人到郊區買房、種地？就像最近流傳的“短消息”中形容的：“我們下山進城了，你們卻要上山到農村；我們開始吃肉了，你們卻要吃青菜；我們可以睡在床上了，你們卻要睡在地上……”無論農民是否應該早點進城，但這一連串的比喻，表明我們已經主動走出去了，并幫助投資建設和縮短小城鎮到大城市的距離作出肯定的答復。

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〔關鍵詞〕戶籍制度；戶籍制度改革；城市化；新生代移民；尊嚴

〔中圖分類號〕D631.42 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2015）04-0092-04

改革開放帶來的社會變遷使得人們追求的生活層次從簡單的生存上升到更多地期待平等體面有尊嚴的生活，這也是處于當前社會轉型期人們共同的精神訴求。尊嚴在關乎人類生存與發展問題上是一個最根本的價值評判標準。正如康德所說：“超越于一切價值之上，沒有等價物可代替的，才是尊嚴。”〔1〕它不僅僅指向心理和精神層面，更需要社會實踐的現實依托，對于公民個體來說，國家完善的制度保障是獲得尊嚴的必要條件。國家有責任通過各項制度設計使每個公民尤其是弱勢群體享受平等的權利和服務，獲得一種平等的社會認同感，生活得體面而尊嚴。當前中國的戶籍制度，不僅是一項人口登記和社會管理體制，更是與資源分配、利益共享密切相關，因此它關乎著人們的社會保障和生活質量。近年來，雖然城市化進程日益加快，城鎮居民的社會保障體系不斷完善，但伴隨著戶籍制度改革的推進，依然存在不少難點。由于戶籍制度本身附著了關乎人的生存和發展的諸多權利，對于人的尊嚴實現意義重大。本文試圖從生存到尊嚴的維度評析戶籍制度的歷史、現實，并對戶籍制度改革提出新的時代課題。

一、戶籍制度的歷史與現實：從保衛生存到呼吁尊嚴

戶籍自個體出生就始終伴隨著人的發展。尤其是對于一些重大問題諸如接受教育、社會就業、公共福利等，都直接或間接地與戶籍不無關系。最初的戶籍制度主要是為了社會管理的需要而建立的。建國初期，百廢待興，面臨的緊迫問題就是恢復秩序與生產，解決城市嚴峻的糧食短缺和住房緊張等問題，戶籍制度在這時應運而生。1950年11月，《城市戶口管理暫行條例》出臺，國家希望通過此項條例規范城市人口的登記和管理，控制人口發展的規模。在城市建立戶籍制度的同時，1954年在農村也建立了統一的戶口登記和管理制度。由于當時實行嚴格的計劃經濟體制，各種生產資料和生活資料都實行統一供應和管理，戶口便作為分配的重要依據。1958年，政府公布了《戶口登記條例》，開始區分 “農業人口”和“非農業人口”兩種不同戶籍，以戶籍為支點的城鄉差距逐漸拉大。國家在強化人口登記的同時，對于人口的自由遷徙也是控制的。1964年的《公安部關于處理戶口遷移的規定（草案）》出臺，明確提出嚴格限制農村人口遷往城鎮及城市以及城鎮人口遷往城市，限制了人員的自由流動。這種通過行政指令干預城市化的現象一直持續到改革開放前。上世紀80年代后，小城鎮的戶籍準入才逐漸松動。原本戶籍只是國家管理社會人口的一種方式，但由于各種歷史原因，致使戶籍的性質變得復雜化，開始附著各種社會功能和社會福利，基于戶籍所在地的不同，居民被劃分為各色人等，更突出的表現為城市戶籍與農村戶籍的巨大差別，導致了我國特色鮮明的城鄉二元結構。 而其直接影響到了一大部分人的生存和發展尊嚴。

由于工業的發展和國家政策的傾斜，致使城市的綜合實力較農村發展迅速，尤其是改革開放后經濟體制的轉變，更是拉開了農村與城市的差距。在城市中生活的群體優先共享了經濟發展的成果，體現在城市的公共產品和服務都較豐富，尤其是教育、居住、醫療等環節，而這便是通過附著于戶籍之上的各項權利來體現的。據統計附著于城市戶籍上的各種社會福利高達30多項，而非城市居民卻不能享有同等的福利待遇。這樣一來，城市戶口無形中就有了巨大的含金量。同時，隨著社會的發展和城市建設的需要，逐漸在城市中聚集了數量龐大的社會流動人口。由于落戶的種種困難，導致農民工群體只能像候鳥一樣往返于城市和農村之間。據數據顯示，2012年的全國流動人口總數已達到2.36億，而2.79億人的戶籍所在地與長期居住地不是同一地點。人們享有平等的政治、經濟、文化等各方面的權利是人享有尊嚴的基礎和保障。不平等的國民待遇勢必會影響人的生存和發展，擴大城鄉差距和貧富分化。

為了保護這一龐大群體的自身利益，體現人的生存和發展的平等尊嚴，從2001年起開始了專門針對戶籍制度的相關改革。率先開始的是針對小城鎮戶籍制度的改革，2001年國務院下發了放開小城鎮戶口準入的意見通知，但收效甚微。2013年十八屆三中全會后，開始全面深化戶籍制度改革，鼓勵人員流動和城鄉融合，加快健全城鄉發展一體化。隨后在2014年國務院又相繼了2014-2020年新型城鎮化規劃和《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，進一步提出“推進符合條件農業轉移人口落戶城鎮、農業轉移人口享有城鎮基本公共服務、建立健全農業轉移人口市民化推進機制”。〔2〕此項意見下發后，各地都陸續開始了針對本地區的戶籍制度改革。為了配合戶籍制度改革，從2010年開始，部分地區實行了居住證制度和新型的落戶積分制度，值得一提的是2014年年末國務院統一下發了《居住證管理辦法》（征求意見稿），對居住證的申領條件做出了明確規定，提出居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的義務教育、就業服務、社會保險等公共服務，進一步推進了全國范圍內的人口自由遷徙，加強了流動人口基本權益的保護。此次全國范圍內推進的戶籍制度改革有利于弱化和消除城鄉身份差別化，保障了居民的自由遷徙和平等權益，極大地提升了他們的生存和發展尊嚴。但從當前戶籍制度改革的實施進程來看，僅僅依靠戶籍制度的改革，并不能真正徹底改變農民工等弱勢群體的不平等地位，實現新生代移民尊嚴而又體面地生存依然有著不少的難點。

首先，公共資源和福利分配不均衡導致待遇差別。雖然我國的城鎮化在穩步推進，“2013年的全國城鎮化率是53.73%，比上年提高了1.16個百分點”，〔3〕但從全國范圍來看，城市化水平仍然不高， “中小城市及其直接影響和輻射的區域的城市化率遠低于全國平均水平，僅為35.1%”。〔4〕大多數的流動人口寧愿選擇往人口密度已經很大的大城市遷移，也不愿意遷往就近的城鎮或是中小城市，根本原因在于大城市有著較多的工作機會教育資源和較好的福利待遇。一般來說，對于新生代農民工落戶有吸引力的主要在于工作機會和子女教育這兩項，但具備這些資源的大城市由于本身人口的飽和，并不能過度地放開戶籍限制，落戶條件之高是大多數外來務工人員難以企及的，而其他地方即便落戶條件寬松，但因為資源不豐富對流動人口也沒有太多的吸引力，這使得戶籍制度改革收效甚微。

其次，新生代移民缺乏社會認同度。戶籍制度改革不僅僅是制度上的改革，更重要的是破除人們心理上的鴻溝，真正形成和諧的社會關系。由于我國城鄉二元結構由來已久，即便在制度上已經有了本質的突破，但這種二元結構所形成的“城市人”和“農村人”的意識差別很難一時祛除。“城市人”一般因為長期處于優越的生活環境，容易造成妄自尊大的思想觀念，并不能平和地看待農村人進城這一社會發展必然現象，并認為他們的闖入致使城市人口膨脹過快，占據了本該屬于本地居民的公共資源，造成了教育、醫療、交通、社會秩序等方面的緊張。這也給進城的農民工群體帶來了極大的心理創傷，加上自身客觀條件所限，容易產生自卑、甚至敵對的心態，更有甚者會引發嚴重的社會問題。因此，農民工真正從思想上進城，得到社會和他人的平等對待和寬容接納，提升他們的生存尊嚴感，依然任重而道遠。

再次，新生代移民的合法權益易受損害并引發社會問題。由于外來務工群體總體來說受教育水平程度較低，能力有所欠缺，而且大多都從事危險程度較高、社會保障不完善的工種，合法權益非常容易遭到侵害。而在他們合理訴求無法得到滿足，又投訴無望的時候極有可能采取極端行為來予以回應，轉變為社會不穩定因素。在一項對于農民工的思想調查中顯示，對于“今后當您的權益受到侵害時，您是否愿意參加群體性活動”這一問題，高達57.82%的新生代農民工選擇“愿意”，選擇“說不清的”占20.23%，只有21.96%的被調查者表示“不愿意”。〔5〕這個調查雖然不能完全說明問題，但應當引起我們的深思。在他們看來，當利益受損時，集體行動是表達自己利益需求、引起社會關注的唯一可選方式。

二、以人為本與捍衛尊嚴：戶籍制度改革的未來指向

由于戶籍的關聯度高、復雜性強，又承載了太多的附著利益，所以單一的戶籍制度改革并不能解決諸多與此相關的社會問題，它本身就是牽一發而動全身的系統工程。因此，必須以戶籍制度改革為支點，以保障人平等尊嚴的實現為始終堅持的價值準則，積極推進社會保障制度、財稅體制、市政體制、農村土地制度、教育制度等配套制度方面的改革，多維聯動，共同改進和完善當前的戶籍制度改革。

（一）國家綜合統籌，為新生代移民的尊嚴提供制度保障

戶籍制度改革以及相關配套改革從根本上來說需要國家綜合統籌，提供有力的制度保障。自2001年以來，國家就陸續推出了關于戶籍制度改革的相關規定和管理辦法，尤其是2014年國家新型城鎮化規劃和深化戶籍制度改革意見推出之后，戶籍對于人的自由遷徙的限制得到了較大的弱化，但其中所面臨的農民到城市居民真正身份轉化的障礙依然存在，不同地域之間公共服務差距顯著等問題仍然制約著國民待遇平等化的實現。這些都將嚴重影響戶籍制度改革能否順利推進，城鄉一體化能否最終實現，從根本上說，這些問題嚴重影響了人們生活的幸福感和尊嚴感。因此，戶籍制度改革是一項復雜而系統的工程。從國家層面來說，首先，應該統籌戶籍制度與其他各項制度的配套改革，尤其在農村土地制度、教育醫療、養老服務、社會保障等方面積極推進，綜合各方利益訴求，并協調各地區、各區域發展速度與規模，逐步縮小各地公共產品與服務的差距，推動社會資源在全國合理分布。其次，應該根據實際情況，按照合理的時間規劃，逐步推進改革與建設。如實行居住證制度和積分落戶制度作為戶籍改革的過渡措施是一個合理的制度設計。再次，國務院各部委應該切實采取相關措施，確保各項政策的落實。對于關乎流動人口基本生存的義務教育、就業養老、住房保障、醫療保險等問題，制定各項具體改革措施，通過這些具體措施的實施，逐步實現流動人口進城權利的均等化，不至于成為城市的二等公民，為每個個體實現體面尊嚴的生活提供有力的制度保障。

（二）各級政府提供人性化公平環境，為尊嚴實現提供現實依托

戶籍制度改革進程中一個突出的問題在于各地城市化水平差異較大，大多數地區的公共服務體系并不健全，各地區之間無法實現公共資源均等化，致使在現實中大量的流動人口涌入大城市，出現人口擁堵和膨脹，而中小城市和城鎮的流動人口比率就少很多。據統計，2億多的流動人口中近一半以上都流入了北上廣等一線的大城市，但大城市因為資源和地域所限，其所能容納的人口也不是無限的。因此，相對來說較大城市的落戶條件和門檻較高，這也是其人口規模現狀所制約的。而正相反的是，落戶條件較寬松的中小城鎮對于流動人口的吸引力則不是很大。這也是當前戶籍制度改革進程中的難點所在。現今我國推進城市化不能僅僅依靠幾個大城市的支撐，更多地應該是創建和培育宜居、舒適、安全的中小城市，這也是新型城鎮化的應有之義。但就當前來說，各地的城鎮化建設仍然存在嚴峻的發展問題，產業基礎薄弱，市場聚集能力不足，難以創造大量合適的就業機會，并且公共基礎設施不完善，社會保障制度不健全。因此，地方政府應該積極加快推進當地城市化的發展，總體營造寬松、和諧、人性化的公平居住環境。為此，政府應該積極地進行合理引導，優化資源配置，努力實現公共服務體系與大城市相媲美，使得居民即便生活在中小城市，都能享受同樣的社會福利，基本生活和發展權益都得到保證，這樣才能逐步提升城市的吸引力，增強城市的包容性，吸引更多的流動人口在此安家落戶。而對于與農村相鄰的城鎮來說，面臨的任務更加艱巨。需要大力發展鄉鎮企業，加大配套設施投資力度，盡量縮小與城市公共服務質量的差距，以此鼓勵更多的農村流動人口就近就業落戶，進而推動區域發展更加協調，真正實現以人為本的新型城鎮化。

（三）凝聚社會支持力量，提升新生代移民的心理認同感

社會力量的支持、理解與寬容是推進戶籍制度改革，實現農村轉移人口市民化的重要力量。首先，應該尊重和保護農村轉移人口的合法權益和人格尊嚴。由于城鄉二元結構在我國長期存在，致使普遍的對于城鄉身份的差別化對待一時還難以消除。對于城市居民來說，應該以廣闊的胸懷來接納這些為城市發展做出突出貢獻的農民工群體。沒有他們的辛勤勞動，城市建設和工業建設不可能取得如此高速的發展和舉世矚目的成就。應該逐步消除城市中心主義的思維方式，共促這一中國最大數量的弱勢群體獲得平等的生存權和發展權。社會應該凝聚更多支持力量善待、關愛這一特殊群體，幫助他們積極融入城市，同時也推動了和諧社會的建設。其次，建立更多的針對流動人口和新生代移民群體特殊性的利益表達組織和機構。大多數的農村轉移人口只是為了獲得更好的謀生手段才來到了城市，受教育程度都較低，而一些企業因為考慮到農民工群體的文化水平低，不懂法，故意制定違法的用工合同，肆意侵犯他們的合法財產權和生存權，大多數農民工因為維權意識和法律意識不足，在權益受到損失時不敢投訴和無力投訴，不會運用合理的維權手段，要么忍氣吞聲，要么發展到一定程度容易采取過激手段，進而引起嚴重的影響社會穩定和發展的社會。在2011年關于農民工尊嚴感的調查中，顯示“農民工勞動權益受損問題嚴重，但其在維護自身權益時，通過法律途徑維護自身權益的僅有11.1%”。〔6〕因此必須改進和完善農村轉移人口的利益表達機制。雖然現在已經成立了一些專門代表農民工權益的維權組織，但數目依然很小。各類相關社會組織應該積極運用培訓和再教育等各種手段著力提高農民工群體的維權意識和法律意識，使他們學會運用法律的武器維護自身的合法權益和應有的生存尊嚴。再次，大眾傳媒應該發揮積極作用，著力宣傳農民工群體為城市和現代化建設作出的巨大貢獻和付出的艱苦勞動，呼吁全社會積極關愛這一特殊群體，并且在他們真正落戶城鎮時給予必要的支持，充分尊重和保護他們的生存尊嚴和人格尊嚴，幫助他們盡快地轉變為積極主動的合格市民，進而提升全社會的民主、平等、法治意識。而對于新生代移民來說，也應該注重自身素質的提高，講究文明禮儀，摒棄與城市發展不相容的思想和習慣，以更加積極主動的心態融入城市和社會，最終使主體價值得到最大的彰顯，社會發展趨于穩定與和諧。

〔參考文獻〕

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〔2〕國家新型城鎮化規劃（2014-2020）〔N〕.人民日報，2014-3-17.

〔3〕中國統計局.中國統計年鑒2013〔M〕.北京：中國統計出版社，2014.65.

〔4〕中國中小城市發展報告（2013）〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2013.12.

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[關鍵詞]戶籍制度改革；土地資本化；農村土地托管中心；重慶

一、引言

根據傳統二元結構理論，勞動力從邊際生產率較低的農業生產部門轉移到邊際生產率較高的非農部門，將逐漸縮小兩個部門差距，最終消除二元結構。但改革開放以來，中國經濟在保持高速增長的同時，城鄉收入不平等的程度卻隨之不斷擴大。該理論似乎不能很好解釋當前中國經濟增長過程中這一令人困惑的現象。中國獨有的戶籍制度成為制約農村勞動力“完全轉移”的障礙，使進城農民在就業方式上呈現“鐘擺式遷徙”或“季節性遷徙”的特征，為這種現象提供了一種可能的經濟學解釋（De Brauw Alan，Rozelle，2001；Wallley J & ShumingZhang），因此，主張對現行戶籍制度進行改革，破除農村勞動力轉移的永久，是消除中國城鄉二元結構的必由途徑，但同時一些學者認為，戶籍制度改革的目的并不在于戶籍制度本身，而是在一個更深的領域對隱藏在戶籍制度表象之下的農民土地產權制度進行改革，以農民“市民化”過程中的土地增值收益，來降低農民進城的門檻，同時為政府形成均質化的公共服務提供足夠的財政支撐。如果說實現中國農村勞動力“完全轉移”的障礙關鍵在于實施戶籍制度改革，農民在轉變戶籍身份的同時如何退出既占的農村社區資源，尤其是土地，無疑是戶籍制度改革成敗的關鍵。但問題在于，在現行福利性土地制度的邊界約束下，農民作為理性經濟人，在土地退出成本――收益預期的比較意愿下，大多不愿意主動退出土地。從近年來各地積極推進戶籍制度改革的績效來看，由于既有制度空間有限，公共政策也就難以尋求一個滿意的突破口，也就無法構建真正戶籍制度改革意義下經濟增長、人口流動、資源集約化利用互動循環的良性機制。因此，戶籍制度改革過程中農民地權關系的重構，或曰土地權益的再分配，可能是影響工業化、城鎮化和農業現代化同步發展的決定性因素。

二、案例分析：重慶市戶籍制度改革的階段性評價

（一）重慶實施戶籍制度改革的背景

設立統籌城鄉綜合配套改革試驗區以來，重慶城鎮化率由48.3%（2007年底）提高到56.98%（2012年底），產業結構比例由12.9：44.6：42.5（2007年底）調整為8.2：53.9：37.9（2012年底）。可以看出，重慶工業化與城鎮化的水平大致呈逐年提高的趨勢，但工業化的速度快于城鎮化的速度。因此，2010年重慶推行了城鄉戶籍制度改革，試圖以自上而下的強制性制度變遷的方式，推動農村勞動力進一步向城鎮非農部門轉移，以提高城鎮化發展的速度。

重慶戶籍制度改革啟動至今，已超過330萬農民轉戶，但其中相當部分農民僅是轉了戶，但并未真正進入城鎮生活、就業，這就造成了現階段重慶戶籍制度改革中的“半城鎮化”這一現象。為進一步了解重慶市戶籍制度改革中的現狀及問題，本課題組于2012年4月至6月對全市“一圈”及“兩翼”地區的8個區縣的鄉鎮（北碚區金刀峽鎮、南岸區迎龍鎮、永川區雙石鎮、大足區寶興鎮、忠縣石黃鎮、奉節縣紅土鄉、黔江區濯水鎮、石柱石家鄉）進行了綜合調查。調查分兩階段：一是通過鄉鎮領導干部座談、鄉鎮基層政府工作人員訪談，初步了解了鄉鎮在推進戶籍制度改革的面上情況及存在的困難；二是采取隨機抽樣、整群抽取和典型抽樣相結合的方法，對以上8個鄉鎮的共計294個轉戶農民進行了問卷調查，初步了解了他們的生活、就業現狀。

（二）調查地戶籍制度改革的現狀

從對294個轉戶農民的抽樣調查結果來看，有四個比較顯著的現象：

一是“轉戶但進城少”現象。大多數轉戶農民的戶籍轉入地為當地鄉鎮（73.47%），且大多數轉戶農民的實際居住地仍然為轉戶前戶籍所在地（79.93%），即仍然居住在農村，沒有進入城鎮。二是“轉戶但退地少”現象。目前轉戶農民對是否退地持觀望態度，7.82%的轉戶農民退出了承包地（可能由于土地保留過渡期政策），44.52%的轉戶農民退出了宅基地（可能與地票交易有關）。三是“轉戶但務農多”現象。據調查結果，74.49%的轉戶農民具有在城鎮從事非農職業的需求，但總的來看，現從事非農職業的僅占調查總數的29.93%，仍然從事農業耕作的占55.1%，無任何職業的占14.97%。四是“轉戶但參保少”現象。根據調查結果，大部分轉戶農民仍然參加原來的農村合作醫療保險（86.39%），且大部分轉戶農民未參加城鎮養老保險（66.67%）。

另外，從被調查鄉鎮政府提供的數據來看，轉戶農民共計144420人，已轉戶進城定居農民共計3087人，占已轉戶農民總比例21.7%；已轉戶未進城定居農民共計11123人，占已轉戶農民總比例78.3%。因此，被調查區域在推進戶籍制度改革工作的總體現狀是：大部分農民雖然已經轉戶，但仍舊居住在農村，仍然以從事農業為主，沒有享受到城鎮的就業、醫療、教育、住房、養老等公共服務。

（三）對重慶戶籍制度改革的思考

根據抽樣調查，轉戶農民對參與戶籍制度改革的評價是：5.1%的轉戶農民認為“沒轉戶之前的生活好”，24.83%的轉戶農民認為“比轉戶之前的生活好”，70.07%的轉戶農民認為“跟以前差不多”。因此，大部分農民對參與戶籍制度改革的滿意程度不高。從目前來看，重慶推進戶籍制度改革的階段性特征可表述為：轉戶農民在享有農村“土地”保障的同時獲得了享有城鎮社會保障待遇的權利，但多數轉戶農民的這一權利并未得到有效實現，至少在目前尚未得到完全實現。因此，部分農民僅在“戶籍”意義上變成了城市人，離“市民化”的目標還相距甚遠。在對基層政府官員的訪談中發現，用于支付大規模農民轉戶后社會保障的財政資金無法落實，是造成區縣政府缺乏推動戶籍制度改革的內在激勵的一個重要原因。而在現有稅收體制下政府籌集用于支付新增城鎮人口公共產品供給的巨大財政資金是很困難的，那么，重慶戶籍制度改革的階段性進程中出現“半市民化”現象則難以避免。因此，在不擠占既有城鎮人口公共福利空間的前提下，如何解決用于支付新增城鎮人口公共福利的資金“瓶頸”是重慶繼續推進戶籍制度改革的關鍵性問題。重慶現行政策允許轉戶農民在一定過渡期內繼續保留農村的土地權益，如果能夠將這種土地權益靈活轉化為用于支付他們轉戶后的一部分城鎮公共福利的資金來源，則有望解決戶籍制度改革中這一深層次問題。

三、戶籍制度改革中土地資本化的實施路徑

（一）土地資本化

一般認為，土地資本化是建立在土地抵押基礎之上的中長期資金、信用融通活動。現有研究主要對土地資本化的一般范疇進行了研究。但本文研究所指的土地資本化，有特定的目的、對象和內容，是著眼于推動自愿轉戶農民“完全市民化”這一目標，通過資本化的路徑，使轉戶農民對土地的“占有”轉化為對土地權益的“享有”，形成農民自愿轉戶后在城鎮生存和發展的資本來源，以解決戶籍制度改革中政府公共福利成本支出及分攤存在巨大困難這一問題。（1）主體。指已轉戶但事實上仍保有農村土地的農民，或具備轉戶條件和意愿的農民；（2）客體。指已轉戶農民或具備轉戶意愿農民名下的土地權利，而非“土地”這一特定實物。（3）內容。指通過以信托等方式促進土地集中流轉（承包地）、地票交易（宅基地）等形式，實現轉戶農民土地“占有權”和“收益權”相分離。

（二）土地資本化的實施條件

1.土地權利完整與土地處置（退出）自由。土地資本化的基本前提是土地權利能夠自由抵押或處分。按《土地管理法》和《擔保法》的相關規定，農民的土地承包經營權和宅基地使用權一般不能用于抵押。重慶利用統籌城鄉綜合配套改革試驗區的政策優勢，經多年實踐，在各區縣推行了農村土地及房屋抵押貸款試驗，并在一定程度上建立了抵押風險規避機制，明確了農村“三權”（承包地、宅基地、林地）抵押的思路、方式和機制；同時，重慶市目前正推進農戶土地確權登記，目前，市內大多數農戶已具備土地權利的權屬證明，這為在省域范圍內促進農民土地產權進一步清晰化、完整化和物權化奠定了較好基礎。其次，推行戶籍制度改革，為農民自愿退出土地使用權提供了契機。重慶市通過與轉戶農民約定過渡期的方式，使轉戶農民可以自由選擇各種自愿退出土地使用權的時機和方式，且不論以何種時機和方式退出土地，都能夠享受均等化的城鎮社會保障待遇。這使轉戶農民可根據具體情況自由行使對土地的處置權（或曰退出權），農民土地權利的“資產”性質將越來越顯著。

2.具有土地權利處置（退出）的有效平臺。一是建立了農村土地交易所。農民的各類土地承包經營權（包括林地使用權）可以依據產權人的意志和市場需求，自由地進行轉包、租賃、抵押，這降低了產權交易中的信息不對稱現象頻率的發生，減小了交易成本和制度摩擦成本；二是建立了“地票”交易制度。“地票”交易制度主要是針對宅基地等農村集體建設用地。通過“先補后占”、市域范圍內“指標”流轉的方式，對土地的級差收益進行跨區域（市域范圍內各區縣）的配置和調整，使遠郊區縣或經濟欠發達區縣農民也能夠享有自愿退出宅基地的市場化收益。

（三）土地資本化實施的重點路徑

進一步探討土地資本化實施路徑的目的在于如何使轉戶農民自愿退出土地。即將轉戶農民對土地的“占有權”變為對土地增值收益的“分配權”，從而增加轉戶農民“完全市民化”的激勵，更好推動工業化、城鎮化和農業現代化協調發展。重慶市目前正實施的“地票”交易制度為轉戶農民，尤其是為遠郊區的轉戶農民自愿退出宅基地后如何享有增值收益的分配提供了一條資本化路徑，但對于轉戶農民如何在退出承包地后繼續享有土地規模經營的增值收益分配，仍缺乏相應的制度設計，而這一問題正是接下來我們探討的重點內容。

1.形成以“土地退出信托”為核心的資本化思路。從目前重慶市土地流轉的現狀來看，土地流轉的主要形式包括轉包、出租、轉讓、互換和入股等5種形式，同時大多數土地流轉形式僅局限于經濟組織內部的農戶之間進行，存在期限短、范圍窄、市場化程度低等局限。雖然政府鼓勵農民在不改變土地性質的前提下，允許以入股、抵押等多種方式探索土地流轉的新形式，但受制于重慶市本身的山地地形地貌特征和經濟社會發展水平條件，與發達地區相比，仍存在較大差距。而根據對重慶戶籍制度改革的案例調查，大多數農民即使轉戶，也很少采取土地流轉的方式。這說明，重慶土地流轉的方式亟需創新。戶籍制度改革為土地流轉形式創新提供了新的研究視野，而以下嘗試論述在轉戶農民土地處置（退出）中有效結合信托機制，以闡述這種資本化形式在土地與戶籍制度改革聯動中的作用。

“土地退出信托”是指：作為土地權利人的轉戶農民，自愿以土地承包經營權剩余期限內的權利，以契約方式，轉移或設定負擔于受托人，使受托人依照信托行為所定的宗旨或目的，為土地信托財產的孳息受益權利或孳息以外本金的受益權利，基于保障和維護受益人的利益，管理或處置該項土地信托財產。這即是說，轉戶農民如果自愿退出土地使用權的使用或占有權能后，仍在土地承包剩余年限內享有土地收益權。其中，不變的是土地承包權，變化的是土地經營權，且土地收益權能夠與土地經營權進一步分離，能夠量化為農民在脫離農業生產后足以保障自身可持續發展的股權，這就堅持和落實農村土地承包制度在動態意義上的“長久不變”。

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【關鍵詞】戶籍制度改革；改革風險；土地換社保；城鄉發展置換

一、重慶市戶籍制度改革的措施及意義

（一）改革的措施

從2010年《意見》開始，重慶市在我國率先全面啟動城鄉戶籍制度改革。其本著統籌規劃、自愿有償、積極穩妥、綜合配合、促進發展的原則，轉戶農民自愿“脫掉三件衣服”――放棄農村土地承包地、宅基地使用權、林地使用權。政府為其穿上“五件衣服”――住房、就業、社保、醫療、教育。同時為其進行財產性補償：轉戶農民退出土地承包經營權，按照本輪土地承包期內剩余年限和同類土地的平均流轉手意思標準得到相應補償。退出在基地使用權和農房的將同時獲得三筆補償金，包括參照同期區縣土地征收一次性補償和參照地票給予的一次性宅基地使用權補償以及購房補貼。并且將轉戶農民的退地分為城市規劃區用地和農業用地兩類，以同時滿足農村和城市發展對土地的需求。

（二）改革的意義

這場改革的意義在于第一，由政府標榜的出自農民自愿非政

府強制，即農民對其自身利益的衡量而做出的選擇從而充分尊重農民在這場改革中的自主性；第二，轉移農村剩余勞動力，集約農村土地資源，有利于改變我國長期不發達的分散小農經濟，提高農村的規模化經營。第三，農民退出的土地除了繼續農業用地外，處于城市規劃區的范圍內的土地為城市化擴展創造了寶貴的條件；第四，從農民個人利益出發，為其換上五件衣服與補償，還獲得與城鎮居民同等的發展機會。

二、戶籍制度改革風險

（一）制度竄借風險

根據《土地承包法》的規定：農民進入小城鎮務工或定居，仍保留原土地的承包權，而進入大中城市務工定居，則要放棄原土地的承包權而得不到任何補償。但重慶市戶籍制度改革的文件中規定“凡退出農村承包地，協議約定了轉戶退地過渡期的，農村承包經營權證由農村土地整治機構代管并報發證機關備案。在交付承包地前，轉戶居民不得轉讓、出租、抵押承包地，不得改變承包地的用途等”。i該規定將戶改中農民的落戶地做了統一的模糊界定，剝奪了落戶小城鎮的農民仍可保留承包地的權利，與位階更高的《土地承包法》的相關規定相違背。

（二）土地權利風險

1、農村集體土地所有權風險

農村集體對土地享有所有權，一旦通過戶籍制度改革，就改變了原有土地的所有權性質，農村集體是當然的享有權利補償的主體。但是在重慶市戶籍制度改革的文件中，我們很難找到就土地所有權對農村集體這一主體進行補償的制度安排。而戶籍制度改革中安排農村集體或政府向參加了改革的農民個體進行直接補償。但是政府能否對農村集體組織再進行補償，在文件中并無相應的規定。因而，農村集體經濟組織作為一個享有農村土地所有權的主體，在補償中卻不能表明自己是作為權利主體的擁有者，其權能則受到了來自頂層設計的貶損。更進一步的是，農村集體在戶籍制度改革中的所有權能缺損，也將直接導致農村集體中農民個體權利的缺損。

2、農民土地用益物權風險

（1）土地承包經營權與宅基地使用權風險

重慶市頒布的戶籍制度改革的文件中明確規定，對轉戶農民設置保留3年土地承包經營權的有效期，3年后農民是否真正退出承包地由其自愿決定。且不論文件規定的三年轉戶留地期限是否合理，我們在實際調查中發現，政府并沒有明確表明轉戶農民對自己的土地還有三年的保留期。并且該文件中還限制了轉戶居民在交付承包地之前行使轉讓、出租、抵押等權利，以加強對土地流轉的限制，保障了土地在三年后收回的便利性。但是在我們的調查問卷中卻顯示：在實際操作中，該規定并未得到全面的貫徹和執行。更進一步的是，僅就法理而言，若轉戶農民的土地承包經營權沒有受到前述的保留期的限制，其在轉戶之后卻可能因政策文件的規定，其土地承包經營權在行使時，不能自由地流轉。表明戶籍制度改革文件的規定，在實際的操作中并不存在土地權利受到限制的風險。不僅如此，關鍵在于“轉戶留地”這一制度在法律和政策上早已存在矛盾：法律上允許轉入小城鎮落戶的承包人保留土地，但轉入設區的市的承包人則需將承包地交回發包方。ii而國務院頒布的相關政策卻抹殺了大小城鎮的區別，意在將轉戶留地的范圍擴大。

（2）集體收益分配權風險

此項權利由于其具有長期的累積性，使得廣大農民對此項權利的認識不像對待其他用益物權那么清楚。同時在此次戶籍制度改革中，除了針對大中專學生保留其個人征地補償收益權外，并無針對農民集體收益權的補償科目。iii并且在相關的文件中也沒有其他關于集體收益分配權的規定。這一制度空白，在農村經濟長期的高積累、低分配格局下，嚴重侵害了農民就集體收益所享有的分配權，使得該權益集中到少數未轉戶農民以及農村集體手中，顯然與公平原則相違背。iv由此，農民對農村集體收益分配權的享有本身就存在缺陷，加之重慶市戶籍制度改革并沒有對此項權利加以重視，以至于在實際的調查中有63%的農戶轉戶后不再享有此權利。

（三）公平風險

在本次戶籍制度改革中，政府對農村土地的取得并未以公益性作為戶籍制度改革的標準，使得農村土地在未來的使用上可能繞開公益性征收的限制。近80%農民在沒有弄清轉戶與征收的區別下參與了戶籍制度改革，從而失去了土地在未來征收情況下的參與權與可期待的增值利益，使得重慶市戶籍制度改革存在著公平缺失的風險。

首先，就土地承包經營權的補償而言，與《土地承包法》中規定的承包人在對地力增值形成實質性貢獻的情況下，才承擔增值部分補償的前提條件不同，重慶市戶籍制度改革則是以“本輪土地承包期內剩余年限和同類土地的平均流轉收益標準”進行補償。由此觀之，該規定并未區分承包地增值和減值的實際情況，而按照統一的模糊標準對農戶進行平均性補償，從而對那些前期已經使得土地地力形成一定增值的農民而言在實質上是不公平的。

其次，對于宅基地的補償，基于宅基地合法流轉市場的欠缺，在宅基地補償上，很難參照退出承包地的平均流轉收益標準進行補償。所以重慶市政府對宅基地的補償參照同時期同地區土地征收補償制度來對農民的住房及其附著物給予一次性補償，并參照地票價款政策給予農民一次性宅基地使用權補償和一次性購房補助。v但這一標準明顯低于原征地中農轉非政策的標準。

（四）雙層自愿風險

基于法律對農民享有的土地權利賦予了神圣不可侵犯的地位而言，除非農民自愿放棄，任何人都不得剝奪。是否轉為城鎮居民或繼續保持原有的農民身份，應該由農民在衡量各種利益后自主選擇。所以，在戶籍制度改革中最為重要的是以農民自愿為前提。重慶市戶籍制度改革文件中雖然明確規定了農民轉戶自愿以及三年保留期后農戶是否退地的雙層自愿vi，但其在實際的操作中卻并非如此。

在“第一層”轉戶自愿上，仍有近一半的農戶是被政府強制性轉戶的。在轉戶退地時，有64%的農民非自愿退地，使得大部分農民在同意轉戶后也就順理成章的放棄了農村土地權利。因為重慶市戶籍制度改革文件的精神導向是鼓勵農民轉戶。因此，在基層政府的貫徹實施中就下達轉戶指標，導致實踐操作中忽略了農民“第二層自愿”，使得大部分農民在轉戶過渡期之中，很難保留其土地權益，從而切斷了農民在轉戶后回到農民身份的“后路”。

三、針對自愿和公平的解決途徑

（一）引入合同機制保障自愿即程序公正

將現有改革采用的行政許可模式引入合同機制，體現政府與農戶在戶改問題上主體的平等，才能從制度根本上保障農戶的自愿性即程序公正。按照合同締結的一半程序，政府先向農民發出“轉戶要約”，開出轉戶條件，由農民還價或允諾，最后簽訂合同書。從而有效保障戶籍制度改革中農民有效參與合意。同時將合換成城鄉發展置換。

（二）城鄉發展置換保障實質公正

現有改革對農戶的補償無論是制度設計還是實際操作，只是

低水平的保障性補償，與農民由此喪失的權益相比不能對等。政府應更多的考慮農民的切身利益，保障農民在轉戶后的生產權和發展權，體現為將城鄉發展置換作為轉戶的條件，而不是“土地換社保”。

（三）農村地權變動與戶籍改革脫鉤最終實現身份的平等

農村土地地權變動除了遵循“物權法”公益性征收外，非公益部分可由“經批準后，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益，逐步建立城鄉統一的建設用地市場”來調整，而不需農民以喪失農民身份為條件這一不平等的制度，從而最后實現農民在地權變動中的身份平等，使其成為土地升值過程中的利益享受者。

注釋：

1參見《重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法（試行）》的第十三條第六款

2參見我國《農村土地承包法》第26條：承包期內承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當保留其土地承包經營權或者允許其依法流轉；承包期內承包方全家遷入設區的市并轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。

3所謂“新市民階層”是指轉戶農民在獲得城市戶籍并享有城市居民社會保障福利的基礎上復合其原有的農村土地權利增值利益而帶來的超越一般市民經濟力量的新興市民階層。參見張力：“地權變動視角下戶籍制度改革的法律規制”，載《法學》2012年第9期第52頁

4參見《重慶市人民政府關于統籌城鄉戶籍制度改革的意見》第4條。

5張力：“地權變動視角下戶籍制度改革的法律規制”，載《法學》2012年第9期，第51頁。

6參見《重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法（實行）》第五條

7參見《重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法（試行）》第九條第一款。

8《重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法（試行）》第三條“農村土地退出應當符合法律法規規定，充分尊重農民意愿”；《重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法（試行）》第八條“轉戶居民……也可按本辦法規定自愿退出并獲得補償。

9調查發現，在重慶市的戶改中，農民對住房、教育、醫療與就業方面政府承諾的執行滿意度并未達標。政府的許多政策在實際操作過程中并未落實。

10我國《物權法》第四十二條規定土地征收必須以公益性為目的，而重慶市戶籍制度改革中將地權變動模式套用進戶籍制度改革中難免有“明修棧道，暗渡陳倉”之意。

11張力：“地權變動視角下戶籍制度改革法律規制研究――以重慶市統籌城鄉改革實驗區為考察對象”，載《法學》2012年第9期第54頁

篇8

【關鍵詞】戶籍制度 農民市民化 農民落戶 公共服務 建議

農民進城落戶的原因及現狀

生產方式的轉變，使農民能夠進城務工。過去生產力水平較低，犁地靠黃牛，種地靠雙手，農民兩眼盯在田里、兩腿插在土里，一年四季圍著幾畝地打轉轉，不敢“離土”。改革開放以來，生產力水平逐年提高，生產方式不斷轉變，機械化耕種提高了種地效率。如小麥、大豆等農作物從耕種到收賣，全部實行機械化操作，“兩手不挨土，腰包照樣鼓”。有的農民成為“候鳥人”，平常外出務工，農忙回家收種；有的把承包地交給親友代種或轉讓他人耕種，常年在外務工，偶爾回家甚至找不到自己的承包地，還需要親友鄰居幫助“指認”。因此，農民與土地的關聯不再那么緊密，機械化耕種產生了大量農村剩余勞動力，他們向往城市生活。

勞動場所的變遷，使農民形成離鄉進城觀念。在以手工勞動為主要方式的年代，一家一戶難以獨立完成整個農業生產，必須依靠親幫親、鄰幫鄰、對門幫對門等輔助方式。而現代機械化耕種不再強調勞動合作，農民常年外出務工弱化了鄉鄰情結，不少人都是“過年吃頓飯，常年不見面”，他們西跑東奔，北上南下，四海為家，與鄉鄰的感情日漸淡化，與外鄉人為伍的觀念逐漸增強，不少人遠離鄉進城，與他人為鄰。

家庭財富的積累，使部分農民能夠進城。有的農民說：“光指望那一畝三分地，不僅蓋不上樓房，娶不了新娘，不餓掉大牙才怪哩！”外出農民有的從事車工、廚師、電焊工、電腦維修和操作等一定技術含量的工作，甚至一些從事自購車輛營運、自辦工廠創業的農民人員，能獲得更高收入，隨著他們家庭財富的積累，逐漸具備了進城購房等經濟條件。

城市生活的優勢，使農民向往進城。城市良好的基礎設施、優美的生活環境、豐厚的教育資源等優勢強烈吸引著務工農民，他們希望享受改革開放成果，渴望過上城市美好生活，期望轉變為城市居民。

影響農民進城落戶的因素

農民進城落戶的愿望強烈，但要真正實現這個愿望卻還存在著諸多障礙，其中的主要原因是二元戶籍制度，導致相應的社會資源無法共享。

城鄉分割的二元戶籍制度，使農民望城興嘆。中國的城鄉二元經濟社會結構的本質特征，把公民分成兩類，在城市和農村實施不同政策。在這種特殊國情的影響下，城市承擔的社會公共支出越多，政府為居民提供的補貼也就越高，戶籍中所包含的社會福利也就越多，為此，政府為了減少財政負擔，防止城市過度膨脹，在直轄市和省會城市（大城市）都采取了嚴格的戶籍管理制度，限制外來人口，控制人口規模。因此，農民落戶直轄市和省會城市（大城市）的制度性成本很高，嚴重壓抑了農民的生產積極性，束縛了生產力的發展，造成城鄉居民之間的社會區隔，直接影響著城鄉勞動者的自由流動，阻礙了中國城市化進程。

此外，《土地承包法》第二十六條規定“承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方”。戶籍和土地的緊密關聯，要求農民進城落戶的前提是必須無償放棄承包地，意味著農民以前在土地上投資前功盡棄，尚未進城落戶的農民逐漸喪失了土地投資的興趣②。這種戶籍制度上的限制，剝奪了農民土地流轉的權利，一旦進城落戶他們即淪為徹頭徹尾的無產者。

戶籍制度限制造成社會保險及醫療保險的辦理困難。辦理城市戶口需要辦理養老保險，農民工大都在不同城市的不同行業流動工作，還有一部分農忙時節就會回家務農，農閑時外出打工，也就是說相當一部分農民無法達到在一個城市繳納社會保險連續十五年的硬性要求。由于受地區間利益和彼此獨立的統籌單位的限制，社會保險金無法實現跨地區轉移，從而造成農民工只能將個人賬戶下的保險金取走，而無法提取企業所繳納的那部分資金，經濟損失比較大。③所以對于農民工來說，社會保險辦與不辦差別不大。雖然相關部門對這種現象采取措施改善，提出農民工個人賬戶可以轉移，但由于繳納金仍無法轉移，沒有從根本上解決問題，客觀上造成了我國農村社會保障機制和就業服務體系嚴重滯后，這是我國農村勞動力資源市場化配置亟待解決的重要問題，將會直接制約農村剩余勞動力向城市的轉移。

目前進城務工的農民，被隔離在在國民經濟和社會發展計劃之外，無法享受和城市居民同等的社會福利和待遇，尤其表現在住房、醫療、教育、養老等方面，身份得不到改變的農民必須承擔高額的生活成本，有的不得不又回到農村，這就是許多小城市出現農村人口大量返鄉現象的原因之一。

城市居住成本過高。城市住房除商品房外，保障性住房的優惠對象是城市居民，雖然大量開發小戶型經濟適用房的政策成為近年來解決城市居民住房難的有效方法，但其優惠對象僅限于擁有城市戶籍的居民，外來務工人員幾乎無法申請。因此，農村戶籍的人口不具備購買其他各種房屋資格和條件，只能暫時租住。目前，我國城市商品房價格最低也需每平方米2000元左右，農村進城務工人員的年收入約為5000～10000元，僅從住房來看，農村進入大城市落戶不具備現實可能性和可行性。農民進城現在主要居住在集體宿舍，如建筑工人常年就住在臨時搭建起來的簡易房屋中，十幾平方的狹小空間里擠著十幾個人。而想要在城市落戶，過一家一戶的家庭生活，就需要有相對獨立的空間來改變這種狀況。①

戶籍制度帶來的計劃生育及子女教育問題。農民工作為流動人口，往往對國家的計劃生育政策不那么重視，加上傳統的“重男輕女”和“養兒防老”等固有觀念的影響，因此農村進城務工人員往往多兒多女。由于農民工再次回到農村的道路越來越難，逗留在城市隨著年齡增長，工作能力逐年下降，無法得到各項社會福利的同等待遇，所以只能把未來寄托在下一代人身上。大部分農民工希望多生養幾個孩子，今后能多獲得一些贍養費用，而且孩子中只要有一個能在城市立足，那么父母就可以依靠他在城市里養老。

由于許多農民工進城打工，子女被寄養在爺爺奶奶或其他親戚那里，從小沒有與父母建立親密的感情，加之聚少離多，難以想象孩子未來將如何與父母相處，這就增加了父母想要將子女帶在身邊照顧的愿望。然而，這對于沒有所在城市戶籍，卻又想呆在父母身邊就近上學的孩子來說，障礙頗多。首先，各類中小學入學時繳納的贊助費，對于農民工來說是一筆不小的開支，若付了這筆錢，其他生活開銷將不夠或者大幅度減少。同時，農民工子女進城上學，無法享受國家對農村孩子義務教育階段的“兩免一補”優惠政策。由于農民工戶口不在本地，借讀費也是個問題。其次，當地教學質量不錯的學校，顧忌到生源整體的教育水平，而且可能考慮到部分農民工子女到校就讀后產生的一些溝通問題，就會以滿員或者其他借口拒收。最后，農民工子女進城上學，無法享受國家對農村孩子義務教育階段的優惠政策，比如“兩免一補”政策采取的是戶籍管理地政策，費用由國家財政和地方財政共同承擔，農民工子女進城之后，相關的教育優惠政策無法享受，教育優惠費用無法轉移，造成了農民工子女就學困難。

惠農政策的導向機制，使農民在城鄉之間徘徊。近年來，“三農”投入逐年增加，民生工程廣泛實施，惠農政策澤披農民。據調查，農業補貼每畝地每年80～120元，新型農村合作醫療人均補貼每年120元，再加上農機購置補貼、家電汽車下鄉補貼等，每個農村戶口人員每年可獲取補貼200～300元。不少農民愿意“雙勺子挖”，一方面在城里購房居住享受良好的基礎設施，另一方面在農村享受各種惠農補貼，他們不愿意把戶口遷入城市，更不愿失去承包地帶來的各種好處。還有一些找不到工作的大中專院校的農村畢業生和原來“農轉非”人員千方百計回流到“非轉農”。

葉落歸根的傳統觀念，使農民留戀故土。盡管進城務工農民開闊了眼界，但部分農民葉落歸根、故土難離的思想仍然沒有消除。他不愿意放棄土地承包經營權，也不愿放棄宅基地使用權。一方面，農民把承包地、宅基地視為生存保障。目前農村還沒有普遍實行最低生活保障和養老保險制度，農民認為有了承包地、宅基地，餓了能吃飽、冷了凍不著，心里踏實。另一方面，農民把承包地、宅基地視為私有財產。認為土地承包權長期不變，自己承包的地就是屬于自己的私產。雖然自己在城市務工經商生活過得還可以，但擔心后半輩子無法掙錢還得回家種地，即使收入頗豐也不愿放棄承包地和宅基地。還有的農民雖然在城里居住、落戶，但希望死后能安葬在故土，也不愿放棄承包地、宅基地。

鼓勵農民進城落戶的對策性建議

進行大戶籍制度改革實質上是進行一場平等權利的變革，是我國充分落實國際人權公約的最好體現，也是消除束縛我國生產力發展的制度的措施。目前全國2.71億人口人戶分離，因此加快戶籍制度改革勢在必行，這也是黨的十報告內容之一。統籌城鄉發展、推進城鄉一體化進程是貫徹落實科學發展觀的必然要求，鼓勵引導農民進城是加快城鄉一體化發展的關鍵環節。

深化戶籍制度改革，促進農民進城。黨的十報告中強調“加快改革戶籍制度”，重點就是要以人口的產業轉移來推動經濟結構的調整，中國要發展農業，提高農民的收入水平，也有長期穩妥地促進勞動力向城市轉移的需求。實現城市基本公共服務常住人口全覆蓋，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城市基本公共服務常住人口全覆蓋。通過戶籍制度改革可以逐步打破“二元結構、城鄉分治、一國兩策”的體制，積極引導，加強管理，實現城鄉人員自由流動，縮小城鄉差別，實現城鄉一體化。這也是國家進一步解放和發展生產力，推進城市化建設的體現。

加強調控監管，解決房價問題。住房問題是進城農民迫切有待解決根本性問題，高昂的商品房價格令大部分進城農民望而卻步。建議加快、加大經濟適用房、廉租房和保障性住房建設力度，完善保障機制，強化商品房買賣價格監管，放寬購房限制，使進城農民“買得起房”、“住的舒服”。同時，加強村鎮社區規劃建設，在有條件的村鎮建房蓋樓，使那些既不想進縣城，又無經濟能力進集鎮的農民先進村鎮社區。

加強社會保障，吸引農民進城。強化進城農民就業、社保、醫療、教育等配套服務保障，解決進城農民后顧之憂。一是對進城農民進行技能培訓，為農民更好就業提供方便。

二是加快項目建設進度，大力發展第二、三產業，加大招商引資力度，為進城農民提供更多的就業崗位，使進城農民的身份逐步由農民轉變為工人，并有每月固定的經濟收入。

三是對進城農民提供與城市戶籍同等的社保、教育、衛生、文化等社會公共服務待遇。對進城農民就業、創業等方面加大扶持和優惠的力度，真正實現農民城市市民化，使進城農民“穩得住、留得下”。逐步實現社會公共服務和基本福利由戶籍人口向常住人口的覆蓋，提倡基本公共服務的均等化，切實提高低收入家庭的社會保障服務。對于農民工進城務工的，要維護好其在農村土地權利和合法利益不受侵害，做好農民工的計劃生育、子女入學、基本社會保障等工作。擴大城市公立學校教育容量，加快建立農民工子弟學校，將農民工子女上學的費用納入當地政府財政預算。采取農民能子女就地中考、高考，提倡教育的公平，高職院校適當采取接受外省戶籍考生錄取的原則。同時尊重和增強農民工應有的的民利和民主意識，適當增加異地務工人員在全省各級黨代會、人大、政協代表中的人數。

自主選擇，分批次搬遷進城。對農民進城進城定居，采取不強求，自主選擇，逐步推進，不搞“一刀切”、步調一致、一擁而入，給農民充分的自主選擇權利，分類、分批次推進進城落戶。一是農民愿不愿意進城，房屋和土地如何處置等方面的問題要充分考慮和尊重農民的意愿，讓農民根據自家情況，自主選擇。

二是鼓勵有經濟實力、條件成熟農戶優先進城落戶，條件暫不成熟的待條件成熟后逐步進城，分批次推進農民進城。

三是農民根據條件，可選擇進縣城、亦可選擇進集鎮、也可選擇進村鎮社區，無論哪種方式，均應享受同等幫扶優惠政策。

促進農民進城落戶的現實意義

加快發展城市化步伐。現代社會進步的歷史過程，突出表現為城市化和工業化兩個主要特征。城市化是經濟社會發展的必然趨勢，城市化的實質是農村人口不斷向城市轉移，第二、第三產業不斷向城市聚集，從而使城市數量和城市人口增加。鼓勵農民進城落戶，有利于促進城市經濟發展，形成工業反哺農業、城市支援農村的渠道和機制，推動公共服務均等化，進而縮小城鄉差距。

農民工進城是發展城市第三產業，提高城市化質量的客觀需要。農村勞動力與城市勞動力的就業領域有較強的互補性，農民進城就業主要從事建筑、環衛、餐飲等行業，而且這些臟活、累活、苦活都是城里人不愿干的，因此農民工進城務工農民工進城務工，農民工進城并不直接對城市職工就業崗位的競爭產生威脅。對城市的建設和發展起到了不可或缺的巨大作用和影響，對改善城市居民生活和工作條件作出了重要貢獻。

提高農民生活質量，實現社會公平和諧。把有條件的進城農民轉為城市居民，有利于實現同工同權、同崗同酬，從體制上有效解決城鄉居民分配不公的問題，提高農民收入水平，實現社會公平和諧；同時進城農民充分享受到與城市居民同等的教育資源和公共服務，提高自身和子女享受教育的程度；享有與城市居民一樣的社會保障和社會福利，有效改善生存環境，提高生活質量和幸福指數，讓農村居民生活得更有尊嚴。

農民進城是工業反哺農業、城市文明輻射農村的現實途徑。一部分農民外出打工，客觀上等于增加農業人口人均資源占有量，使經營農業的人口收入增多。農民進城打工增加了現金收入，改善了農民的生活，也為農業發展提供了新的資金支持。農村青年在城市打工過程中，學習、接受了先進的生產方式和文化知識，返鄉后既為農村經濟發展帶來資金，又帶來了市場信息、管理經驗，更帶來了現代文明的生活方式。這些對于促進農村的發展和社會的變遷，提高農村文化水平起到了潛移默化的積極作用。

（作者單位：內蒙古工業大學人文學院）

【注釋】

①東方更夫：“中國戶籍制度：城市的恥辱”，《中國經濟時報》，2005年4月30日。

②肖文韜：“戶籍制度保護了二院勞動力市場嗎”，《中國農村經濟》，2004年第3期。

篇9

現行的戶籍制度黏附著城鄉差別化的入學、住房、養老保障等權利配置功能，嚴重制約著農村宅基地的社保功能向資產功能轉化，是影響農戶宅基地退出意愿的關鍵因素。文章在理論分析的基礎上，提出兩個基本假設，并運用加入控制變量的“雙差”分析法，以重慶（實驗地區）和武漢（控制地區）的農戶調查數據為基礎，定量分析和實證檢驗了戶籍制度對農戶宅基地退出意愿的影響。回歸結果顯示，時間啞變量和地區啞變量的交叉項（即戶籍制度改革效應）通過了1%的正顯著性檢驗，說明戶籍制度改革對實驗地區農戶宅基地退出意愿產生了顯著的影響，使得愿意退出宅基地的農戶比例增加了37%；而且在戶籍改革力度較大的地區，農戶宅基地退出意愿相對較大。另外，“人均住房面積、小康村、城鎮郊區村”與農戶宅基地退出意愿呈顯著負相關關系，而“家庭人均非農就業收入、補償標準”與農戶宅基地退出意愿呈顯著正相關關系。鑒于此，建議加大戶籍制度改革力度，進行戶籍制度改革的制度構造與功能分配，構建農業轉移人口退出宅基地與在城鎮落戶享有城鎮居民公共服務之間的銜接和轉換機制，協調戶籍制度與社會保障制度；在此基礎上，制定農村宅基地退出程序和補償標準，設計與城鎮住宅用地管理制度統一的農村宅基地復墾整理、收回儲備、市場供應與使用監管的政策框架體系，確保退出后的宅基地得到有效利用，從而提高農村土地集約利用水平，為經濟社會可持續發展提供用地保障。

關鍵詞 戶籍制度；宅基地退出；雙差法；影響因素

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2014）10-0129-06 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.10.018

改革開放以來，在中國工業化、城鎮化的加速發展過程中，出現了農村人口的歷史性轉移、遷徙。據統計，在城市打工的農民已有1.6億人，未來要達到60%的城市化水平，還將會有大量的農民工進城并在城市定居[1]。但由于農村土地管理中宅基地退出機制的缺失，大量在外打工并且定居在城市的農民，其在農村占有的宅基地并未退出，導致了我國許多省份農村人口轉移并未與農村宅基地用地縮減相掛鉤，造成了大量宅基地的閑置和浪費，主要表現為在農村不同程度地存在“人走屋空”、宅基地“建新不拆舊”、新建住宅向擴展等現象[2]。從資源優化配置角度來講，農村宅基地退出機制的建立，對于交出宅基地的那部分進城農民而言，他們閑置的資產得以盤活，并獲得財產性收益，為解決其進城后的居住問題提供部分資金；而對于國家而言，這部分退出的宅基地可以進行復耕，從而增加耕地面積，也可以將其收歸國有，轉化為城市建設用地，緩解城市用地緊張局面，保障經濟社會的可持續發展[3]。但是在現實中，農村宅基地退出改革并未如改革者所愿，而且也并不受農戶歡迎[4]，絕大部分外出務工農民并沒有放棄自己的承包地和宅基地。學者們普遍認為，經濟補償標準、家庭經濟收入狀況、家庭勞動力非農就業狀況、家庭贍養人口狀況、社會保障完善程度等是影響農戶宅基地退出的基本因素[5-7]。另外，是否還存在一些關鍵因素呢？鄧海峰認為戶籍制度作為一套在計劃經濟體制下建立和完善起來的、黏附著各種資源配置和權利分配制度的社會管理制度，嚴重阻礙農村土地使用權的自由流轉[8]。在現行的戶籍制度下，城市居民能夠基于其所具有的社會身份獲得城鎮的養老、失業、醫療等社會保障，使其在自主地選擇職業、居住地的同時毫無后顧之憂。然而，在廣大的農村地區，以還原經濟自由為導向的經濟身份改革未能在農民身上得以實現，同時，社會身份又決定了他們在離開土地、脫離集體經濟組織后沒有新的社會保障來源，因此，農民仍然需要依靠土地維系生存，無法以自由人的身份去尋求更廣闊的發展。可以說，現行城鄉二元的戶籍制度阻斷了作為農民工進城務工配套制度出現的農村宅基地使用權退出的可行性與有效性，致使我國出現了城市化進程不徹底和農村土地制度改革低效率的雙重不利局面。戶籍制度改革后農民獲得了同等的城市合法生存權利，在此基礎上農民工經濟收入、消費心理、意識觀念隨之改變，與其聯系最為密切的農村宅基地的總體態勢、區域格局及耦合特征等方面也必然受到影響[6]。

從長期來看，土地和戶籍制度的聯動改革既能夠為下一輪的中國經濟增長注入新的動力，又能夠促進區域間平衡和城市內部的和諧發展[9]。因此，我們需要在認識和分析戶籍制度與農村宅基地使用權退出制度相互關系的基礎上，提出以戶籍制度改革為核心、以完善農村宅基地使用權退出機制為目的的政策建議。

1 戶籍制度對農戶宅基地退出的影響：黏附效應抑或替代效應？

建國初期出于重工業發展的需要，我國逐漸形成了以將農民禁錮在土地之上，保證農業生產穩定，控制農村人口過快流入城鎮為主要目的的戶籍制度。在新的歷史時期，戶籍制度制約人口自由流動與遷徙的作用在新的歷史時期被逐步地弱化，如今已經在事實上喪失了限制人口自由流動的功能[10]，進而演變為排斥農村人口與城鎮居民分享資源，維護城鎮居民既得利益的制度工具[11]。現實中出現的如下矛盾現象即可說明問題：中小城市因其戶籍含金量較低，其政府最終將趨于不斷降低戶籍門檻；相反，戶籍含金量較高的大中城市最終則趨于不斷提高戶籍門檻[12]。這種制度安排所引發的更為深層次的就業制度、社會保障制度的城鄉差別導致農民無法自由流動、農村土地要素無法自由流動從而使得農村土地的社會保障功能無法貨幣化。因此，戶籍制度改革的重點與難點并不在于放開戶籍制度對人口自由流動進行約束等問題上面，而在于恢復戶籍制度的單一功能，取消黏附于戶籍制度之上的各種資源配置和權利分配的具體制度，使其從區別公民待遇的手段轉變為純粹的公民身份證明和政府人口統計工具[8]。戶籍制度改革勢在必行，而且戶籍制度應該要與土地制度聯動改革。

據此，本文擬提出以下兩個假設，并運用相關模型進行實證分析與檢驗。

（1）現行的戶籍制度黏附著城鄉差別化的入學、住房、養老保障等權利配置功能，嚴重制約著宅基地的社保功能向資產功能的轉化，是影響農戶宅基地退出意愿的關鍵因素。對比不同地區的戶籍制度改革實踐可以發現，在改革力度較大的地區，農戶宅基地退出意愿相對較大，戶籍制度改革對農戶宅基地退出決策發揮著較強的促進效應。據此提出本研究第一個假設：

假設Ⅰ： 戶籍制度是影響農戶宅基地退出的關鍵因素，隨著戶改力度的加大，農戶宅基地退出意愿有所提高。

（2）不同類型的農戶，家庭資源稟賦（非農就業人數、經濟收入水平、家庭人均財富等）不同，宅基地在其家庭保障中所發揮的作用不同，對戶籍制度改革的期望也有所不同。一般而言，家庭非農就業人數較多、經濟收入較高、家庭人均財富較多的農戶，更看重的是宅基地的資產功能，宅基地資產價值一定程度上替代了其對戶籍制度改革的期望。據此提出本研究第二個假設：

假設Ⅱ：具有不同的家庭資源稟賦的農戶，其宅基地退出意愿受戶籍制度改革的影響不同。

通過添加控制變量，利用公式（2）的回歸方程對農戶調查數據進行回歸，不僅具有雙差回歸分析方法的優點，同時可以控制其他可能因素的干擾，從而分離出戶籍制度改革這一外部事件對農戶宅基地退出意愿影響，還可以發現對農戶宅基地退出意愿可能產生影響的其他因素。

2.2 研究區域選取

實證研究區域的選擇在本研究中最為重要。根據“加入控制變量的雙差方法”運用的要求，需要選取一個戶籍制度改革進行的地區（實驗地區）和一個沒有進行戶籍制度改革的地區（控制地區）。

實驗地區的選擇則需要有較強的代表性。毫無疑問，重慶市被批準設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區之后，積極推動城鄉土地制度和戶籍制度改革，創新地票制度，有力地促進城鄉人口遷移和農村土地流動。特別是，2010年8月1日頒布實施了《重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）后，重慶市城鄉土地制度和戶籍制度改革全面推進。重慶市的改革不僅力度較大，而且覆蓋面較廣，具有較強的代表性。

而控制地區的選擇則需要主要考慮降低統計分析的誤差，即為了盡量降低兩個地區的觀察變量（除受戶籍制度不同影響外）所受的其他不同性質的影響，除了引入控制變量以外，對比研究的省份盡量做到規模相當、地域相鄰、經濟實力相仿。鑒于此，本文擬選取武漢市作為控制地區。

2.3 指標設計與數據描述

因變量上文已經論述，自變量設計如下：

①農戶家庭稟賦，包括：家庭人數（個）、家庭勞動力人口比例（%）、家庭人口中最高教育年限（年）、是否機關干部家庭（啞變量）、人均住房面積（m2/人）、住房結構（土木=1，磚混=2，鋼混=3）；另外，還需要考慮家庭所在村狀況，包括：村是否小康村（啞變量）、村是否城鎮郊區（啞變量）。②家庭勞動力非農就業狀況，包括：家庭勞動力非農就業人口比例（%）、家庭人均非農就業收入（元/人）。③家庭經濟收入狀況用家庭人均財富（元/人。財富定義為家庭擁有的所有資產的貨幣價值，具體內容包括現金、存款、對外投資、對外借款和固定資產原值并扣除借入款）[14]表示。④家庭贍養人口狀況，用65歲以上老齡人口所占勞動人口（14歲到64歲）的比重即贍養率來表示。⑤家庭社會保障狀況，包括：新型農村合作醫療保險參保率（%）、新型農村養老保險參保率（%）。⑥拆遷補償訴求，包括：補償標準訴求（現行標準=1、與城市拆遷標準相同=2、雙方談判=3）、補償方式訴求（貨幣補償=1、產權置換或其他=0）。

鑒于重慶（試驗地區）于2010年8月1日實施戶籍制度與農村土地退出改革，因而選擇2009年和2011年作為改革前和改革后。課題組于2010年7月和2012年7月兩次赴重慶市的江津區、永川區、渝北區、城口縣和武漢市的江漢區、青山區、江夏區、黃陂區，共8區（縣）56個行政村560戶村民（全部選擇的是未退出宅基地的農戶，這是因為：一方面，已經退出宅基地的農戶并不多；另一方面，在退出宅基地的農戶中，真正自愿退出的很少，大多是在政府推行的“城鄉統籌”、“農村土地整治”過程中的被動退出）就2009年和2011年宅基地退出意愿及家庭基本情況進行調查，分別回收有效問卷525份和512份。問卷的統計分析結果見表1。

分年度來看，重慶、武漢農戶宅基地使用權流轉意愿的平均值由2009年的2.988、2.853分別上升到2011年的3.545和3.491（表1）。分地區來看，不管是2009年還是2011年，重慶農戶宅基地使用權流轉意愿的平均值均高于武漢（表1），這說明在戶籍制度改革力度較大的地區，農戶宅基地使用權流轉意愿相對強烈。另外，從重慶和武漢兩地16個自變量調查結果的對比可見，各變量之間的差距并不大，這說明我們選取武漢作為控制地區具有較強的合理性。

2.4 計量結果及分析

通過使用上述16個自變量，對模型進行回歸分析（回歸方程估計結果見表2），以考察戶籍制度改革對農戶宅基地退出意愿的影響。

由表2可見，大部分變量的估計結果都十分顯著，而且系數符號與理論預期基本吻合，這說明我們的估計是有效的。下面根據模型估計結果將戶籍制度對農戶宅基地退出意愿的主要結論歸納如下：

第一，時間啞變量沒有通過顯著性檢驗，說明戶籍制度改革前后，農戶宅基地退出意愿并沒有顯著的變化，這可能是由于重慶市2010年8月才頒布《辦法》，而本文選擇2011年作為“改革后”，時間跨度較短，《辦法》的效應還沒有顯現。

地區啞變量通過了5%的正顯著性檢驗，說明試驗地區（重慶）和控制地區（武漢）農戶宅基地退出意愿具有顯著差異，試驗地區（重慶）農戶宅基地退出意愿為控制地區（武漢）的1.29倍。

時間啞變量和地區啞變量的交叉項（即改革效應）通 過了1%的正顯著性檢驗，說明戶籍制度改革對實驗地區農戶宅基地退出意愿產生了顯著的影響，使得愿意退出宅基地的農戶比例增加了37%。由此可見，“戶籍制度是影響農戶宅基地退出的關鍵因素。在改革力度較大的地區，農戶宅基地退出的意愿相對較大”，假設Ⅰ得到驗證。

第二，其他控制變量對農戶宅基地退出意愿的影響總結如下：①人均住房面積與農戶宅基地退出意愿呈顯著負相關關系，這說明農戶現有住房面積越大，其對住房滿意度越高，因此對宅基地的退出和房屋的拆除具有較強的抵抗心理；②家庭所在村是否小康村、是否城鎮郊區均與農戶宅基地退出意愿呈顯著負相關關系，這符合一般常識，即小康村人均收入水平相對較高、村莊環境和居住環境相對舒適，他們更愿意待在農村，而不愿意退出自己的宅基地和房屋。而村莊位于城鎮郊區則房屋出租的機會則大，農戶因此獲得了長期、穩定的宅基地財產收益，在目前農村宅基地使用權流轉正常市場價格沒有形成之前，宅基地的長期、穩定的出租收益遠高于一次性流轉收益，因而農戶不愿意退出自己的宅基地和房屋；③家庭人均非農就業收入與農戶宅基地退出意愿呈顯著正相關關系，這可能是由兩方面原因造成的：首先，非農就業收入較高，說明外出務工時間較長，相對較容易融入和接納城市生活。其次，非農就業收入較高，他們承擔搬遷和城市居住費用的能力相對較強，并且能夠享受城市居住環境帶來的清潔與便利；④補償標準與農戶宅基地退出意愿呈顯著正相關關系，毫無疑問，一直以來農村征地拆遷補償標準都是農戶關注的焦點，也是農村征地沖突的核心問題。如果當地的補償標準越高，農戶愿意退出宅基地的意愿相對就較高。一個很好的例證就是現在很多經濟發達地區的城郊結合部的農戶大多傾向于征地拆遷，因為他們能得到較高的補償和城市住房，生活因此而改變。

綜上所述，“不同類型的農戶，家庭資源稟賦不同，宅基地在其家庭保障中所發揮的作用不同，對戶籍制度改革的期望也有所不同，假說Ⅱ得到驗證。

3 結論與政策建議

本文運用加入控制變量的“雙差”分析法，以重慶和武漢農戶調查數據為基礎，對戶籍制度對農戶宅基地退出意愿的影響進行定量研究。研究發現，戶籍制度改革對農戶宅基地退出意愿產生了顯著的正影響，在戶籍改革力度較大的地區，農戶宅基地退出的意愿相對較大；另外，人均住房面積、家庭所在村是否小康村、是否城鎮郊區與農戶宅基地退出意愿呈顯著負相關關系，而家庭人均非農就業收入、補償標準與農戶宅基地退出意愿呈顯著正相關關系。本文提出的假說Ⅰ和假說Ⅱ得到驗證。

上述結論隱含的政策含義是：在現行的戶籍制度下，農民無法享受與城鎮居民同等的就業、住房及子女入學權益，農村宅基地承擔起了對農民的社會保障職能，這大大制約了農戶退出宅基地的意愿和行為。要想推動農戶退

出宅基地，從而盤活農村土地資產，提高農村土地集約利用水平，戶籍制度改革是先決條件。為此，首先，加大戶籍制度改革力度，進行戶籍制度改革的制度構造與功能分配，構建農業轉移人口退出宅基地與在城鎮落戶享有城鎮居民公共服務之間的銜接和轉換機制，協調戶籍制度與社會保障制度；其次，制定農村宅基地退出程序和補償標準，規范引導農村農民自發退出宅基地；最后，設計與城鎮住宅用地管理制度統一的農村宅基地復墾整理、收回儲備、市場供應與使用監管的政策框架體系，確保退出后的宅基地得到有效利用，從而提高農村土地集約利用水平，為經濟社會可持續發展提供用地保障。

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Effect of Household Registration System on Farmers’ Willingness ofExiting from Rural Housing Land

ZHU Xinhua

（School of Public Administration，Hohai University， Nanjing Jiangsu 210098， China）

篇10

戶籍管理的城鄉二元化是計劃經濟時代的產物，有其時代局限性，隨著社會的發展，特別是改革開放以來，城鄉社會環境和經濟發展水平發生翻天覆地的變化，城鄉二元戶籍管理制度體系已經越來越無法滿足社會發展的需要，成為禁錮社會發展、特別是農村地區發展的主要因素。鑒于此，應該對當前的城鄉二元戶籍管理制度進行改革，以此順應城鄉經濟發展的需要。

城鄉經濟統籌發展戶籍管理制度改革

1城鄉二元戶籍制度的由來及現狀分析

1.1城鄉二元戶籍制度的由來

城鄉二元戶籍制度正式確立于1958年，將中國人口區分為“農業戶口”和“非農業戶口”，并人為賦予不同類型的戶口不同的權限和功能，限制農業戶口的自由遷徙，將非農業戶口與糧油配給、社會福利等掛鉤，無形中限制了農民的許多權利。在當時的經濟條件下，能夠滿足社會穩定和發展的需要。但是，隨著社會的發展，該種戶籍管理制度的弊端逐漸顯現，成為制約社會發展的重要因素。

1.2城鄉戶籍制度的現狀

改革開放以來，社會保持高速發展態勢，國內的城鎮化進程持續推動，導致城鄉人口發生大規模的遷徙和融合，城鄉界限被逐漸打破，在此形勢下，原有的城鄉二元戶籍制度成為制約農村地區發展，損害農民權利的落后政策，亟需進行戶籍制度改革。經過近些年的努力，截止2016年4月，已經有29個省市提出戶籍改革方案，積極開展城鄉戶口的統一工作。然而，在具體的方案和執行上，各省市之間差距較大，大多采取放寬城鎮戶口落戶條件的方式實現城鄉戶口的統一。不得不說，戶籍管理制度從現行的城鄉二元管理制度到真正的城鄉統一戶口登記制度還有很長的路要走。

2城鄉二元戶籍管理制度對城鄉經濟統籌發展的影響分析

2.1人為制造居民的階級差異

人格權利是社會平等的重要表現，就此分析，城鎮居民和農村居民并無本質區別，應該得到同等對待。但是，在實際的社會中，城鎮居民享受到的福利、待遇等明顯高于農村居民，這種因戶籍差異導致的不平等情況在社會中極為普遍，甚至出現傷害賠償的“同命不同價”問題，嚴重損害農村戶口人群的利益，人為的制造社會的不同階級，影響社會的穩定和和諧。

2.2阻礙社會勞動力的市場化流動

伴隨著社會生產力的提高，農村地區的勞動力出現大量剩余。與此同時，城市的高速發展產生大量的就業崗位，亟需勞動力予以填補。按照市場化的人力資源配置原則，農村的剩余勞動力流入城市中是最為合理的，符合各方的根本利益。然而，受到城鄉二元戶籍制度的限制，農村戶口在城市就業、生活和工作受到一定的限制，對勞動力的市齷流動造成極大的阻礙，影響勞動力資源的最優配置。

2.3無法真實反映社會的人口結構現狀

當下，人口的區域間和城鄉間的流動極為頻繁，大量的農業戶口群體已經融入到城市生活當中，嚴格按照城鄉二元戶籍管理制度進行戶籍管理已經無法真實反映社會的人口結構現狀和流動狀況，失去其管理價值。而且，如果不對其進行變革將對國家方針、政策的制定產生誤導，影響社會的健康發展。

3城鄉戶籍制度改革的基本思路

3.1穩步推進

歷經幾十年的應用，城鄉二元戶籍管理制度已經融入社會的方方面面，進行制度改革無法一蹴而就，不能采取一刀切的方式，而是根據戶籍管理的現狀制定切實可行的階段性改革方案，穩步推進戶籍制度改革，最終實現戶籍管理制度的平穩轉化，避免因戶籍制度改革導致的各類社會問題。

3.2因地制宜

當前，國內各省市之間的社會和經濟發展水平呈現顯著的區域性差異，城鄉之間的差距也有所差異，進行戶籍制度改革時，不能盲目的取消農業戶口和非農業戶口的區別或將農業戶口并入非農業戶口當中，而是應該根據各省市的人口結構、社會和經濟發展狀況等因素綜合考慮，制定切實可行的戶籍制度改革方案，逐步消除農業戶口和非農業戶口的界限。

4城鄉經濟統籌發展背景下戶籍制度改革的具體策略

4.1推動農村地區的發展

從本質而言，城鄉戶籍管理制度的相當一部分問題是由于城鄉社會和經濟發展的不均衡導致的，廣大的農村地區經濟較為落后，醫療、教育、交通等基礎服務水平偏低，導致城鄉間存在明顯的差距，使得非農業戶口和農業戶口之間的利益矛盾極為突出。所以，在經濟發展中，應該給予農村地區的經濟發展和城鎮建設以一定的資源、政策傾斜，推動農村地區的快速發展，縮小城鄉差距，進而降低戶籍制度改革的難度。

4.2借助農民工進城實現農業戶口向非農業戶口的轉化

當前，大量的農村青壯年進城務工，許多人已經在城市中生活和工作，徹底融入城市當中，對于此類務工人員，應該放寬落戶限制，允許并鼓勵農民工進行戶籍的轉換，給予其與非農業戶口同等對待的教育、就業、住房等方面的政策，在維護農民工社會權益的同時，推進戶籍制度改革的深入開展。

4.3盡快完善戶籍管理法律體系

戶籍管理工作是國家的重要工作之一，應該盡快構建完善的法律制度體系，將戶籍改革納入到法律的監管范圍內，借助法律手段維護公民的平等權利。與此同時，為各省市的戶籍制度改革提供基礎和理論支撐，推動戶籍制度改革的扎實開展。

結束語：總體而言，戶籍制度改革是城鄉經濟統籌發展的基本要求，是促進社會進步和經濟發展的重要方面，各級政府和有關部門應該從轄區內的人口現狀出發，制定切實可行的戶籍制度改革方案，逐步消除農業戶口和非農業戶口的界限。

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