本文作者：項賢國工作單位：唐山師范學院歷史文化與法學系

社會保障法律制度是指國家為了保持經濟發展和社會穩定，對公民提供基本的生活保障，使公民在年老、疾病、失業、災害、喪失勞動能力時獲得基本物質生活保障的制度。建立覆蓋城鄉的社會保障法律制度是構建和諧社會的目標和主要任務[1]。由于受到歷史和現實因素的制約，在目前二元經濟結構的背景下，社會保障法律制度仍是城鄉二元格局，這損害了廣大農民的合法權益，不利于社會公平和正義的社會主義法治理念的實現。本文探討當前河北省經濟快速發展的背景下，如何加快構建城鄉統籌的社會保障法律制度。

一、制約因素

1.責任分擔不清在現行已經確立并被認同的責任分擔機制下，社會保障法律制度責任主體之間缺乏有序的利益博弈機制和對話平臺，導致政府與企業、社會、個人的責任邊界不明晰。各級政府社會保障責任不明確，地方政府的籌資積極性不高。中央政府與地方政府之間，沒有明確的職責劃分，中央政府的財政壓力太大，有的地方政府缺乏承擔責任的積極性和主動性。河北省雖然是一個經濟大省，但經濟發展不均衡，有的地方政府財政資金充分，在農村已建立全面的社會保障，推行城鄉統籌社會保障法律制度相對較容易。對于經濟不發達地區，構建城鄉統籌社會保障制度時缺乏充分的資金保證，政府財政補貼較少，公民參加社會的積極性不高，使城鄉社會保障制度發展呈二元發展模式，成為河北省構建覆蓋城鄉社會保障法律制度的主要障礙因素。2.籌資機制不順現行社會保障法律制度模式下，城市社會保障費用主要由政府、企業、個人三方共同籌資，對于農村地區，則主要由政府和個人承擔社會保障費用。這種模式會導致一些盲區，城市居民中有一部分人沒有工作單位，則只能靠政府和個人繳納費用，但個人往往收入較低或沒有收入，他們中有一部分人可能參加不了社會保障。對于農村地區，農民收入不高，參加社會保障的積極性也不高，為了吸引農民參保，政府投入大量的財政，但資金總額有限。僅靠政府的財政支持，農民的社會保障水平較低，且范圍較窄，目前主要集中在構建新型養老和醫療保險上，而社會救助和社會福利制度并未建立。可見，單純依靠政府的財政資金構建城鄉統籌社會保障法律制度顯得特別乏力。3.立法嚴重滯后在當前社會主義法治理念指導下，法律應當為城鄉統籌社會保障制度提供保障，但迄今為止，河北省整個社會保障制度的運行與改革，一直依賴政府的決策或指標來推動，沒有完善的社會保障法律制度。地方政府的隨意性和主觀性較強，缺乏有效的激勵監督機制。雖然2010年10月我國出臺了社會保險法，但立法主要規范了城市的社會保險制度，農村社會保險制度主要由國務院另行規定，而除社會保險法外尚沒有其他任何社會保障法律。社會保障在城市推行得較好，但在農村的覆蓋面很窄，社會保障的立法層次較低，農村社會保障的有效供給完全不能滿足快速發展的農村社會需求，這主要是因為農村社會保障法制環境的缺失。在這種立法框架下，河北省城鄉統籌社會保障法律制度體系并沒有真正建立起來。4.經濟模式制約我國現行社會經濟發展模式呈城鄉二元結構狀態，城鄉經濟發展水平差異較大，城市社會保障水平遠高于農村，社會保障資源分配嚴重不合理，尤其是社會救助和社會福利制度。城市社會保障制度體系基本健全，而農村地區尚未建立完整的社會救助和福利制度，使農村貧困人口和城鄉邊緣性群體生活越來越困難。河北省具有典型的二元經濟特征，隨著沿海區域經濟和城市工業的發展，城鄉經濟差距日益擴大，導致社會保障制度發展不均衡，農村社會保障制度嚴重滯后，嚴重制約了城鄉統籌社會保障制度的發展。統籌城鄉社會保障發展，必須破解二元城鄉結構，大力推進農村社會保障制度建設，促使城鄉社會保障均衡發展。

二、有利因素

1.經濟快速健康發展可提供充分的資金支持在環渤海經濟區域和京津冀一體化經濟發展政策的推動下，河北省重點推進首都經濟圈發展，加快保定、張家口、承德開發建設，推動河北北部經濟發展。同時在國家支持下，重點發展唐山曹妃甸和滄州黃驊港區建設，促進沿海經濟快速發展。此外，河北還是能源大省，積極利用資源優勢，推動企業整合，發展規模經濟效用。在經濟快速發展的背景下，城鄉統籌社會保障制度建設所需資金可以得到有效地保證。2.基層組織工作網絡可提供良好的組織保障在社會保障制度的運行機制上，基層組織發揮著重要作用，社會保障中的家庭收入核定、張榜公示、組織評議等方面必須由基層組織負責。河北省在城鎮居民社會保障制度建設的過程中，已經初步建立了基層社會保障組織工作的網絡。基層確立了專門的機構，由專人負責社會保障工作，同時對基層社會保障工作人員進行專門培訓，提升素質，建立社會保障工作機構上下聯動的統一網絡。農村社會保障法律制度建設則以基層群眾自治組織為基礎，政府主導，確立了社會保障組織的工作網絡。在推動社會保障制度建設時，財政、民政、住房、教育、醫療、司法等政府部門應各司其職，負責相應領域的社會保障工作，為城鄉統籌社會保障制度建設提供了較好地組織保障。3.社會保險法的出臺可提供一定的法制基礎經濟基礎決定法，同時法對于經濟基礎具有能動的反作用，并通過生產關系反作用于生產力。統一規范的社會保障制度和業務流程，是構建城鄉統籌社會保障法律制度的重要保障。2010年10月全國人大常委會出臺了《社會保險法》，首次以法律的形式規范了養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險，改變了以前社會保障制度多是以法規、規章和政策來規范的局面，這是我國社會保障法律制度發展的重大突破。《社會保險法》較全面地規定了城鎮居民的社會保險制度，同時兼顧了農村社會保險制度，從社會保險的基本內容到保費征繳、經辦、監督等方面規范了社會保險法律制度，立法相對較完善，為城鄉統籌社會保障法律制度的構建提供了強有力的立法基礎。

本文作者：姚瑩焦楊工作單位：吉林大學

能源是人類賴以生活與從事生產活動的重要物質基礎之一，①對于一國的經濟、政治和軍事有著全面而深刻的影響。東北亞地區是當今與美國、歐盟并列的世界三大能源市場之一，東北亞地區經濟的高速增長必然擴大區域內各國對能源的需求，因此，目前各國都面臨嚴峻的能源安全問題。尤其是作為能源消費與進口大國的東北亞核心國家——中日韓三國，在能源問題上存在著復雜的利益沖突和激烈的競爭，進而可能危及東北亞地區的穩定與發展。與此同時，東北亞國家在能源領域又存在著廣泛的共同利益與比較強烈的合作意愿，因此有進行深入合作的現實需要與可能。以合作代替競爭，實現多邊共贏是經濟全球化的內在驅動力。相較于全球性安排的共性做法以及雙邊安排的個案解決方式而言，區域性安排可以承載更多的個性內容，更能適應本區域的要求，更能彌補全球化安排下的疏漏以及雙邊安排下的局限。[1]因而，建立一種穩定的區域能源合作機制無疑是東北亞區域內國家進行能源合作的一種最優選擇。

一、研究的起點：東北亞區域能源格局

②首先，東北亞區域能源資源分布不均衡。在東北亞國家中，俄羅斯擁有豐富的能源資源，俄羅斯天然氣儲量居世界第二，石油儲量居世界第八，是世界第二大原油生產國和第一大天然氣生產國，且其能源資源80%分布在處于東北亞區域的東西伯利亞與遠東地區，開發潛力極大。[2]（P90-91）然而俄羅斯的主要問題在于油氣工業嚴重老化，更新改造需要大量的技術設備投資，而俄羅斯自身財力有限；油氣工業大部分被私人掌握，不利于國家運用能源杠桿獲得更多的經濟和政治利益等。[3]與此同時，區域內其他國家油氣資源貧乏。中國、朝鮮、蒙古都是以煤炭為主要能源的國家，油氣資源儲備有限，且勘探開發難度很大；日本、韓國油氣資源極其貧乏，其國民經濟發展所需的能源幾乎全部依賴進口。其次，東北亞區域能源消費結構不合理。中國、日本、韓國都是能源消費和需求的大國，并且隨著國民經濟的高速增長與生活水平的不斷改善，三國對能源需求也在迅速上升。根據國際能源機構預測，在21世紀的前30年，環日本海地區能源的需求增長將最快，可達8％至10％。2020年亞洲的石油需求將占整個世界石油需求的45％。[4](P427)與此同時，中日韓三國能源對外依賴程度非常高，中日韓分別為世界第二、第三和第七大石油消費國。③日本、韓國的石油消費幾乎百分之百地依賴進口，而且還是世界第一、第二大天然氣進口國，并且石油和天然氣進口三國都過分依賴中東。據國際能源機構統計，到2010年，就整個亞太地區來講，對中東石油的依賴程度將超過90％。[5](P22-25)此外，中日韓三國的石油運輸都依賴馬六甲海峽，三國對馬六甲海峽的依賴程度分別達到85.7%、90.6%和87.3%。[6]再次，東北亞區域國家在國際能源貿易中處于不利地位。作為區域內主要的能源進口國，中日韓三國都面臨著嚴峻的“亞洲溢價”問題，為此被迫支付超出石油通常價格的額外成本。長期以來，日本和韓國都把保證經濟發展所需能源的供應安全作為外交政策的重要目標之一。[7]隨著近年來中國對能源需求的激增，為了保證本國充足的能源供給，日本、韓國傾向于采取排他性競爭手段，即通過單方面為能源供給方提供高額優惠價格或條件來排擠競爭對手。毫無疑問，這樣的競爭對于能源高度依賴進口的東北亞國家來說是非常不利的，很可能使得東北亞國家陷入競相加價的惡性競爭，這樣既不利于東北亞各國的長期穩定發展，也不利于東北亞地區的共同繁榮。[6]“亞洲溢價”的存在，使該地區石油消費國每年向產油國多支付50－100億美元。[8]作為區域內主要的能源出口國，俄羅斯的問題主要在于其經濟對能源出口具有較強的依賴性，④并且能源出口市場單一，主要是歐洲市場，⑤這制約了俄羅斯同歐洲能源進口國的議價余地，不利于獲得穩定的出口收入，更容易受到國際政治形勢變化的影響，從而給國民經濟與政治發展帶來潛在風險。最后，能源分布的不均衡及惡性競爭加劇了東北亞區域國家之間的領土爭端。其中關注度最高的是中日東海油氣田之爭。東海是一片由中、日、韓三國領土環繞形成的半封閉海域，蘊藏著豐富的自然資源，擁有大量的石油和天然氣。1968年10月在聯合國遠東經濟委員會（ECAFE）成立的“聯合國勘探亞洲海底礦產資源協調委員會”贊助之下，由美國地質學家埃默里（K•O.Emery）為首的中、美、日、韓四國的12位地質學家，在東海與黃海進行了6周的地球物理勘測，勘測報告《東海和黃海的地質構造和水文特征》于1969年出版。該報告對東海石油蘊藏作了樂觀的估計，提出在東海中日韓大陸架交界處存在著世界上最有希望的尚未勘探的海底石油資源，由此引發了三國圍繞東海油氣資源的爭端不斷升級。[9]“日本和中國都決定在富產石油的東海海域和它們之間的戰略運輸線使用強硬手段。”[10]除了中日之外，中韓、日俄也存在著領土之爭。

二、建立東北亞能源合作組織的現實性分析

（一）建立東北亞能源合作組織的可能性

本文作者：趙爽易崇艷工作單位：西南政法大學

能源是經濟發展的重要動力和物質保障。在國民經濟高速發展的同時，能源生產總量和能源消費總量也呈同比高速增長的態勢，人們的生產、生活對能源的依賴程度日趨增強。有限的能源資源和人們日益膨脹的能源需求之間存在的矛盾同時也引發了一系列社會問題：在社會生產分配過程中，能源及能源產品所產生的利益更多的是由工業、城市、居民所享有，而農業、農村和農民等弱勢群體所獲得能源利益卻是很少的一部分。能源供需矛盾和能源利益分配問題的處置不當會使社會貧富差距問題進一步加劇。從法律制度供給公平的角度去關注用能弱勢行業、弱勢地區和弱勢群體，嘗試以有效的制度供給保障能源利益的公平分享極具理論價值和實踐意義。

一、能源利益公平分享之理論探究

基于人們對利益的不同解讀，人們對于能源利益的界定也因標準的不同而難以有一個統一的認識。筆者認為，鑒于自然資源具有多種功能，而其中及其重要的當屬經濟功能和生態功能，能源利益可以根據其價值屬性的不同主要分為能源經濟利益、能源生態利益（或稱能源環境利益）。所謂能源經濟利益，就是能源開發者、生產者、經營者和利用者在一定社會生產基礎之上通過利用能源獲得的滿足特定群體經濟需要的正向功效；能源生態利益則是能源利益相關者在能源開發、生產、經營和利用過程中對生態環境所產生的影響或功效。在我國的能源開發利用過程中，我們往往過多重視了能源經濟利益的發掘，而對于能源生態利益的維護關注不夠，同時在能源經濟利益的分配和能源生態負外部性的負擔上也長期存在不均衡的情況。能源供需矛盾、能源貧困、氣候變化、環境污染等問題的背后映射出的實質問題是能源利益的分配不公。在貫徹可持續發展理念的和諧社會建設背景之下，能源利益的公平分享應該兼顧正義性、可持續性、安全性的價值需求。能源利益公平分享的正義性，旨在平衡能源分配沖突，對能源供需市場進行調控。能源利益公平分享的可持續性，實質是保證社會整體的能源供應處于良好狀態，使其能夠持續性地滿足不同區域、行業和不同群體間的能源需求并不剝奪后代人發展對于能源的合理需求。能源利益公平分享的安全性，則要求解決能源有效供給經濟發展的同時，解決能源環境利益分享和生態成本負擔的外部性問題，在實現能源經濟安全的同時實現能源生態安全。［1］葛德文認為，正義的原則就是一視同仁。［2］因此，衡量正義與否的標準關鍵在于利益的分配狀態，在正義的天平中，任何過多獲取利益的行為都將破壞天平的平衡從而成為非正義的行為。羅爾斯的正義論則強調社會正義的實現應實行“最大的均等自由原則”和“差異原則”，［3］可見正義原則的基本要求即是社會成員能夠平等地分配權利和義務以及由社會合作所產生的利益和負擔；而分配制度應當給最少受惠者的利益帶來補償。［4］上述理論投射到能源領域即可以析出能源利益公平分享的實質內涵：首先，對于保障社會經濟發展和人們日常生活所必須的能源供應，應在社會分配中最大限度地追求正義原則的實現，使能源利益相關者能公平合理地分享由能源所產生的經濟利益和負擔維護能源生態利益的成本。無論是在不同的行業之間、不同的群體之間、不同的區域之間都應該最大限度的實現正義價值。其次，要保持能源利用的可持續性，既要滿足當前社會經濟發展過程中的生產生活的能源需求，又要滿足未來經濟社會發展的生產生活的能源需求。能源利益分享的過程中，應注重能源利益分享與自然環境和生態環境的和諧共存，能源利益的分享不應對人類自身的生存和發展環境構成威脅，更不應該以破壞生態環境為代價。能源利益的公平分享應將能源利益的生態價值作為基礎價值因素來考慮。

二、我國能源利益分配不公的現狀及其成因分析

（一）我國能源利益分配的現狀及問題1．區域能源利益分配不公我國的能源工業產業主要分布在東部及東部沿海地區，這些地區通過政府宏觀調控，在過去幾十年的經濟建設中得到了國家較多的能源分配。長期以來，我國工業的能源消費總量遠遠高于農業的能源消費總量。持續增長的經濟和消耗巨大的能源使這些東部城市發展迅速，但我國西部邊遠地區卻由于沒有工業產業帶動這些地方的經濟增長，人們仍然依靠傳統落后的農業維持生計。長期以來的高能耗發展模式將能源利用所帶來的經濟利益更多地留在了東部地區，而將能源開發帶來的生態負擔留給了西部地區，使西部欠發達地區難以公平分享到社會改革帶來的一系列成果。［5］以西氣東輸為例，其目的是促進我國能源結構和產業結構調整，帶動東、西部地區經濟共同發展。但在能源開發利用的過程中，能源產地往往會出現“富財政而窮百姓”的問題，而問題的背后是中央與地方、收益與分配、開發與保護之間的艱難博弈。在處理地方政府、企業和當地人民的關系時，需要做好能源開發利益的分配制度。［6］2．城鄉能源利益分配不公由于資源分布、能源運輸、社會經濟的發展等諸多因素的不平衡，目前中國農村人口為7．2億，約占總人口的56％，農村生活用能中，薪柴秸稈和煤炭分別占52％和34％，各類清潔能源比例僅有10％左右，農村能源供給能力不足、消費結構不合理等問題十分突出。同時，我國農村能源的消費水平相對城市而言很低，人均用能僅為城市的1／3左右。在近8億農村人口的消費群中，煤炭、成品油和電力等商品能源約占全國一次能源消費總量的23．2％。［7］且農村能源發展還面臨煤炭和液化石油氣等常規能源供應網點和服務站點分布不足的問題。此外，農村還缺乏戶用沼氣、太陽能等新能源和可再生能源的配套技術服務體系。農村能源貧困問題背后的實質就是我國能源商品利益的分配不公。3．農民與市民之間的能源利益分配不公城鄉二元結構的積弊使農民與市民沒有得到平等的能源福利社會保障。農村的經濟發展、能源管理、能源建設、能源服務都滯后于城市。以農村電網為例，首先，農村電網裝備水平落后，科技含量較低，從而導致農村電網電壓不穩定，線損率高，安全用電成為問題。其次，農村電工人員職業技能欠缺，服務水平不高，農村電網已成為當前各級電網中最易發生事故的區域。農村電網隨著國務院確立的農電“兩改一同價”的改造，雖然改變了農村城市兩種電價的境況，并取得了一定的成績，但仍然有諸多問題需要我們去正視。（二）我國能源利益分配不公的成因分析1．我國經濟發展戰略對能源利益分配的影響———能源利益博弈中的權利傾斜我國的經濟發展戰略決定了我國的能源發展戰略。工業用能在一、二、三產業和生活用能中所占能源消費比例居高不下、明顯偏高。這是由于我們國家一直以來的能源建設和能源服務都是圍繞工業發展和經濟建設展開的。為了保證國民經濟持續快速的增長，我國的能源利益分配在“農業支持工業建設，當工業發展到一定程度時，工業再反哺農業”政策方針的影響下也存在著明顯的傾斜。為了“保增長”，在計劃經濟時代我們國家大量能源利益都調配給了工業。這種能源利益分配模式可以說是受政策影響的產物，成為過往能源發展戰略的主流趨勢。在我國建國初期行政權力直接傾斜性介入的能源利益分配模式確實推動了國民經濟的建設和發展，使國民經濟得到快速的增長，但同時也存在著許多積弊。改革前的行政性能源分配，推動了我國城市和農村兩種截然不同的二元社會結構的形成，農村的能源供給讓位于城市能源供給，農村的能源基礎設施落后于城市的能源基礎設施，農村能源貧困和經濟落后。改革開放后，市場機制對能源利益分配的影響也并不樂觀，城鄉二元結構的長期發展，使農民和市民形成了兩種不同的階層，市民在工業化發展和經濟建設中享受了更多的利益，他們擁有較好的能源基礎設施，得到更多的能源供給保障，獲得更多的機會創造經濟財富，而在市場競爭中處于弱勢的農民，其能源利益基于其經濟上的弱勢地位更難得到公平合理的保障了。傾斜的戰略布局在加劇區域經濟發展不平衡程度的同時，也造成了能源利益分配在區域間的不公平。2．能源立法的價值定位及其對能源利益分配的影響我國城市建設在加速的工業化進程中迅速發展，“兩高一低”的傳統的經濟發展模式需要“輸血式”地將大量的能源輸送到高速發展的工業和城市建設中去。為保障高速的經濟發展提供有效的能源供應便成為我國能源立法的價值定位，并長期影響著我國能源利益的分配。在我國能源立法漫長而曲折的行進過程中，前期的能源立法多為政策性文件和行業法規，如《石油天然氣管道保護條例》、《中華人民共和國煤炭法》等，一直缺乏宏觀層次上統籌全局的能源基本法。從“一五”計劃到“七五”計劃的能源政策和相關法規可以看出，我國的能源建設和能源產業發展都是為了我國的工業發展和國民經濟建設服務的，農村、農業、農民的能源利益沒有得到合理公平的保障。［8］能源建設的長期工業服務傾向和城市偏好所形成的優先保障工業和城市的用能需求，也體現了這一時期能源立法方面的偏失。在“六五”計劃中對農村能源問題忽略的境況有所改善，初步確立了農村能源政策的框架，開始對農村能源問題加以考慮。直到“十一五”計劃，農村能源基本上朝著商品化、產業化的方向發展，并一直在能源節約和能源可持續發展方面曲折式探索前進。由能源消費產生的溫室氣體引發的全球變暖問題使得國家能源問題國際化，以可再生能源為主的農村能源被要求為國家減緩和適應氣候變化做貢獻，農村能源政策目標進一步多元化。能源立法價值定位的模糊使得能源利益實現公平分享的狀況堪憂。此外，我國能源法律制度的體系性缺陷也是導致我國能源利益分配不公的重要原因。如《能源公用事業法》的缺失，使能源供求環節和能源公用事業得不到合理有效的調整和規范；《能源法》意見稿雖早已被提上立法日程，進展卻一直十分曲折，使我國至今未有統籌全局的能源基本法。能源輸出地與能源使用地之間所獲取的利益不均衡、城鄉建設的懸殊發展、農村生產生活用能緊缺、對農民能源利益需求的忽視、均缺乏有效的法律對其加以規范。而區域之間、城鄉之間和不同群體之間的貧富差距等社會矛盾；以及經濟發展與生態環境之間產生的矛盾；高碳能源的大量使用與節能減排之間的矛盾等，其實質往往都是特定的能源利益群體通過擠占用能弱勢群體、弱勢行業和弱勢地區的能源利益而不恰當獲益造成的，能源利益分配的失衡對我國的改革成果的公平分享和和諧發展構成嚴重的威脅。

［摘要］伴隨著粗放式經濟的發展，京津冀地區自然環境日益惡化，其中尤以霧霾污染最為嚴重，傳播區域甚為廣泛。流動性、復雜性是霧霾污染的特點，傳統的以行政區劃為單位的環境管理制度無法解決該污染問題。故京津冀地區亟需建立霧霾聯防聯控機制，但法律對于聯防聯控機制的規定較為籠統，可操作性不強，致使霧霾污染聯防聯控機制在實踐的運用中出現一些問題，本文就聯防聯控的主體機制進行探討。

［關鍵詞］霧霾聯防聯控機制；主體機制；聯席會議；科研機構；公眾參與

一、京津冀地區霧霾聯防聯控機制之主體機制存在的問題

隨著我國城市化水平和工業化水平的不斷提高，人民生活條件改善的同時伴隨而來的卻是環境的日益惡化。每到冬天，京津冀的大部分地方就籠罩在霧霾之中。霧霾的出現給人最直觀的感受就是能見度變低，嚴重影響了交通，提高了交通事故的發生率，給人們的出行帶來了極大的不便。并且霧霾中含有許多有毒的化學成分，它會造成呼吸道、心血管等疾病。因此,霧霾污染得到了社會公眾的廣泛關注和國家的高度重視，解決霧霾污染問題迫在眉睫。原先我們治理環境的方式是頭痛治頭、腳痛醫腳，手段單一并且沒有從根本上解決問題。而且不同地區的政府對治霾的態度也是不一樣的，如果不將防治霧霾污染的工作統一起來，那么在有的城市努力治霾的同時鄰近的城市卻對本地企業開綠燈，不與其他城市共同治理，城市之間的環境管理缺乏協調、各自為政，霧霾污染的問題永遠也得不到解決，此為“非合作博弈”。[1]由于霧霾這一大氣污染具有流動性和復雜性的特點，傳統的以行政區域為劃分的治理方式治標不治本。環境管理機構是由地方劃分的，而霧霾的傳播卻是隨風而走，不存在明顯的邊界。此時，針對現有制度的缺陷，提出了區域聯防聯控機制。區域聯防聯控機制的出現，突破了以往將行政區劃作為界限的傳統的防治模式，轉變成了以霧霾污染的范圍劃分界限，遵從霧霾污染的流動規律，劃定單位范圍時需要考慮氣象因素，如風向、日照；地形因素如山脈等，進而解決區域霧霾污染問題。[2]京津冀霧霾污染聯防聯控機制目前尚存在許多不足之處，但本文篇幅有限，不足以概述出來，因此筆者只在此討論主體機制的不足與完善建議。本文所指霧霾污染聯防聯控機制的主體包含的范圍廣泛，主要是管理與科研機構以及合作上的聯席會議制度，公民可以發揮監督的作用，也是重要的主體之一。首先，京津冀霧霾污染聯防聯控機制沒有一個常態機構。雖然為了解決跨界污染糾紛問題，原國家環保總局設置了六大環境保護督查中心，主要功能是有霧霾發生后能起到協調的作用，但作用有限且過于被動，與當下京津冀地區霧霾污染聯防聯控機制的需求不符合。現實中，真正需要的是合理化的頂層設計，制定符合區域現狀實際的行政協議，規范防控措施，以區域為單位，整體行動，統一監測和評估空氣質量，設置空氣污染預警機制，最終實現減排目標。任務繁重，必須設置專門的機構，合理制訂相關的區域行政協議，并負責之后的執行與維護的問題。其次，《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱大氣污染防治法）中的聯席會議相關的規定不夠具體，第八十六條中明確規定：“重點區域內有關省、自治區、直轄市人民政府應當確定牽頭的地方人SocialObservation·社會觀察民政府，定期召開聯席會議”。但對于聯席會議的規定仍過于籠統，例如省級政府中參與會議的人員和確定的牽頭政府中的參會人員均未明確指出，這可能會造成各地方事實上的差異，影響聯席會議效力的發揮。另外，對于如何產生牽頭政府沒有規定具體的方法和程序，也沒有明確牽頭政府的職責范圍，這會降低法律的適用性，無法貫徹執行的法律最終會被架空。再次，針對霧霾污染進行研究的科研機構缺乏，目前京津冀地區的各個聯防聯控區域均沒有設置此類機構，導致霧霾防治無從下手或者防治效率低下。實際上，科技是霧霾防治的有力武器，通過科研來對現有的霧霾防治手段進行改進進而提高防治效果的案例不勝枚舉。以美國為例，為了有效控制霧霾的發生與發展，美國科學院在1970年經過大量研究，得出了隱形的清潔空氣市場供求曲線，并以此研究為依據，對《清潔空氣法》進行了修改和完善。[3]由此可見，霧霾聯防聯控要實現，必須得到科研的支撐。而現實是目前京津冀地區缺少此類的機構，沒有權威的科學的防控依據，導致各個區域制訂的減排的目標與方案不符合實際情況，超出或遠低于合理數值，污染治理中所需要消耗的費用缺乏依據，浪費財政資源，發展規劃也缺乏合理性，防治缺乏整體性和統一性，嚴重阻礙了霧霾污染聯防聯控機制的運行。最后，京津冀霧霾污染聯防聯控機制缺乏公眾的參與。環境利益涉及公眾的切身利益，需要廣泛公眾的參與。但是大氣污染防治法聯防聯控的專章中并未提到公眾參與的制度，只提到了信息向社會公眾公開。霧霾污染聯防聯控機制的目的是改善空氣的質量保護公眾的環境權益，讓公眾無法親自參與到環境管理中來。環境到底有沒有得到改善，生活于此的公眾是最有發言權的。

二、健全京津冀地區霧霾聯防聯控機制之主體機制

1.應建立京津冀霧霾污染聯防聯控管理委員會作為常態機構。當然，霧霾污染作為大氣污染的一種，應設立在區域大氣污染聯防聯控管理委員會之下。該辦法是以美國的霧霾防控實際經驗為參考，但是基于我國的行政管理制度，不能照搬美國聯控的辦法設置專門的辦公室進行跨區管理，因此可以結合我國國情，在生態環境部下設立類似于京津冀霧霾污染聯防聯控管理委員會的機構，主要職能是處理京津冀霧霾污染聯防聯控的事物，主要功能是指導工作的開展，監督各項防控政策的實施，以及協調防控中涉及的各政府部門的配合與糾紛的問題。[4]2.制定京津冀霧霾污染聯防聯控聯席會議的具體實施細則。為了有效地對京津冀霧霾污染問題進行管控和治理，政府部門可以設立政策的決策和實施機構，可設立于聯席會議下。具有決策職能的機構建議由分管環境的省一級人民政府和生態環境部門派出人員組成，這里強調必須由省一級政府來牽頭，一是因為主管政府對區域內的具體情況掌握比較詳細，也具有協調各部門制定和下放各項政策的能力，真正實現環境與經濟等多元利益的相互協調；二是因為由省一級負責地方環保的部門人員參與，專業性比較高，能有效指導和監督決策部門制定的各種環保決策，而決策機構必須由國務院任命，對國務院負責。決策機構的主要職責包括：制定霧霾防治的相關協議，確定參與霧霾治理的相關主體，對各個參與方在霧霾防治中的具體義務進行明確的規定，作出決策；強化霧霾防治各涉事主體部門的合作與交流；針對霧霾的防治制定行之有效的措施，立項并作出合理規劃，確定防治的執行部門，執行機構直接向決策機構負責，主要職責就是堅定執行霧霾防治各項事務，執行機構的組成人員建議由各地分管環境保護的政府副職主管領導牽頭，下面由與霧霾成因相關的部門，如環保、交通、氣象、農業等部門的領導組成管理層，再由多部門派出執行人員，分工合作，同心協力，保證該機構各項政策執行的效率。3.建設京津冀霧霾污染防治的科研中心。加強針對霧霾防控的科學研究是霧霾防治的根本，加強科研中心的建設，能為聯防聯控管委會和聯席會議提供科學合理的霧霾防控意見與技術，因此必須重視。科研中心的主要任務是制定霧霾污染削減分配方案，審核并對各地區削減方案工作進行評估和判斷是否達標，對各地區的霧霾污染發生程度進行監測等。在科研中心設置專門霧霾監測的機構負責監測霧霾污染的動態狀況，尋找霧霾發生與發展的規律，并研究破解原理，設計科學的霧霾防控措施；再設立一個顧問委員會，該委員會的職責是為上級部門的決議提供科學支持；除此以外，科研中心還應該設置源清單組、監測組、氣象組、空氣質量模型組與效益評估組等部門，保證職能的完善與合理，各部門術業有專攻，且信息交流與數據傳輸通暢。[5]4.健全公眾參與機制。公眾參與能有力地促進上層決策的民主化，起到監督的作用。公眾能實現有效參與的前提是霧霾防治的各環節透明公開，保證公眾的知情權不受蒙蔽。要做到這點，需要政府建設完善的霧霾防治信息的公開渠道，如設立小區展板，或者相關網站及時公開數據信息等，成立環境監督委員會、聽證會等，邀請公眾參與，與政府一起進行環境管理和執法，實現各類信息的上傳和下達，完善公眾參與機制，保證公眾能在公開透明的環境下監督各項政策的實施，使霧霾聯防聯控機制更具民主化。要高度重視霧霾污染聯防聯控中的公眾參與制度建設，保障公眾參與的渠道合理且通暢。日本是對聯防聯控區域將引進的開發計劃的大氣環境影響評價對大眾進行公開，收集公眾對計劃的看法和意見，若反對的聲音比較大，證明開發計劃影響大部分公眾的利益，存在不合理的情況，此時政府就需要重新考慮是否重新制定開發計劃或干脆撤銷計劃，充分尊重了民意。[6]在項目計劃開始執行后，對執行的效果和數據進行公開也十分必要，若是出現對霧霾檢測的結果與公眾的感受不一致，如空氣質量檢測顯示防治效果好，但公眾仍然覺得空氣中有異味或可見度不夠高。此時可以參考歐盟的做法，將檢測的范圍分割成若干小塊，對各個小塊進行監測點位代表性評估法，將小塊區域的監測的結果和同一范圍的原監測點位提供的監測結果相對比，提高了檢測的精準性，此方法能夠判斷監測點位的設置代表性強與否。[7]同時，此舉得出的數據和結論更具有準確性，對公眾的說服力也更高，可以消除公眾對檢測執行的信任危機，提高公眾參與的積極性。此外，公眾中也包括大量的專家學者，此類人才具有各行業的專業知識儲備和科學的判斷能力，且在群眾中還有一定的權威和號召能力，政府在執行霧霾防治決策時應該給予此類人群高度的重視，征求他們的意見，提高霧霾防控決策的科學性。信訪也是公眾參與的重要渠道，要暢通信訪渠道，對群眾提供的信息必須及時處理，維護社會和諧穩定。通過上述措施，提高公眾參與治理的積極性，實現政府與民眾聯動，能大大提高防治的效率，實現霧霾防治政策的和諧、可持續發展。結語完善京津冀地區霧霾聯防聯控機制中的主體機制需要法律、法規對此作出更加具體和明確的規定；要建立京津冀霧霾污染聯防聯控管理委員會，協調參與防控的各方主體；在聯席會議下設決策機構和執行機構，構建科研中心，健全公眾參與機制，以達到聯防聯控機制的最終目的。

一、消費長效機制的法律內涵及其特征

在經濟學意義上，消費長效機制，主要指在正常的經濟運行規律下，確保消費需求持續正常運行并發揮預期功能的制度體系。它屬于人們努力研究和探尋的一種理想型消費經濟規律，能與社會生產供給能力相協調，使國家經濟實現穩定增長。從法學意義而言，消費長效機制，其法律內涵則是將國家依法規定、明確和建立規范消費需求的基本調控制度和相關聯的制度等，始終使其與國家社會生產供給規模能力，能夠保持一種協調、長效、持續平衡運行的合乎法律規制的狀態。其屬性是一種源于自由市場卻受制于國家意志規制或許可的消費供需關系狀態，具有強烈法律規范性或政府導向性。其實，消費長效機制是指國家出臺一系列的政策或法律規范進行指導、管理、鼓勵、協調、組織、調控等活動，并采取諸多如財政、轉移安置、優撫等行政干預措施手段，以及在市場化、社會化、國際化等諸多因素影響下，所形成的一種消費需求發展體系。在我國，影響消費長效機制的社會因素非常多，諸如居民收入和國民收入分配制度、居民信用誠信體系、居民醫療養老失業等社會保障法律制度、居民消費觀，消費者地位與權益保護、售后服務保障、消費法律環境狀況，消費激勵政策、消費循環激勵機制、消費品回收制度，消費金融服務體系、網絡購物消費機制、消費潛力等[1]。這使我國構建的消費長效機制將具有如下法律特征：

一是強烈的居民屬性。我國構建消費長效機制的核心問題，在于擴大內需、拉動消費。內需的根本主體則是國內居民，激勵居民持續消費，又是持續擴大內需增長的關鍵。建立消費長效機制，首要問題是研究如何提升居民消費力。我國居民現在基本上解決了溫飽問題，但住房、醫療、養老、教育、出行等居民密切關注的問題，仍是影響我國居民消費的關鍵所在。建立我國消費長效機制，不能離開居民消費支出上述基本環節，解決或緩和這些問題，將會直接或間接提升居民消費力和消費欲望，能真正加快和推動我國消費長效機制的建立及其良性運行。這充分顯示，我國消費長效機制的建立及其運行，與我國居民收入、社會保障、身份戶籍、信用管理等相關居民制度有著密不可分的關系，表明其具有強烈的居民屬性。這同樣表明，建立消費長效機制，必須著眼于服務于居民，真正打消居民消費顧慮，提高居民收入，提升居民消費力。這樣建立和擴大激勵居民持續消費的消費長效機制才有現實意義。

二是突出的消費者屬性。消費長效機制的法律核心焦點，在于消費的權利義務關系狀態。消費者屬性有兩種表現：一種表現為消費者事實上是處于弱勢地位。即在消費市場中，由于社會分工不同，消費者相對于生產者、銷售者等經營者而言是弱勢群體。要建立消費長效機制，就必須確認和維護消費者地位及其權益，這是消費市場的基本規律。這也足以說明消費需求培育具有長期性，是消費市場持續發展的要求。重視和強化消費者地位和權益，將是我國建立的消費長效機制能否持續有效運行的關鍵環節。另一種表現為消費者是活性主體，即消費者是直接決定和影響消費市場持續運行的活性主力。如果產品消費質量性能服務滿足消費者需求，則推動產品的擴大生產及其升級。這種突出的消費者屬性，要求消費長效機制要充分彰顯公開、公平、公正和穩定的法制環境，嚴格規范生產者、經營者等生產經營者義務，強力維護消費者權益。

三是鮮明的消費政策屬性。消費市場的政策屬性表現較為敏感，它表現為直接影響消費市場運行，這也注定消費長效機制有其不可缺失的國家消費政策屬性，顯現出消費政策對消費市場的調控性。消費長效機制運行中，最能充分反映其政策屬性的便是國家財稅杠桿調節手段。減稅、加稅、退免稅及財政補貼等措施，正是政府調控消費市場最直接的工具，這也表明消費政策的宏觀調控規制，不僅是我國消費長效機制的根本屬性，更是確保其持續良性運行的基本保障和內容要求。

四是多元因素融合的系統屬性。消費經濟有其自身運行規律，生產與消費又同時受制于此時此地的生產力和生產關系，也注定消費長效機制的影響因素會很多，構建該機制所考量的因素則更多，有法律、經濟、社會、民族、傳統習俗等因素，導致消費長效機制建立和運行有其特殊性。即該機制有一個完整系統組成，其系統性表現為上述諸多因素共同發揮作用，使其運行具有高度的系統協作性和融合性。盡管該機制運行過程中，法律規制的因素起著最為核心權威性作用，直接決定和影響其運行，但其他因素的自身性和親和性也帶動了消費長效機制的多樣性和靈活性，充分展示消費長效機制具有多元的系統屬性。這一屬性，正預示著建立和擴大消費長效機制具有很大的難度和障礙，其涉及諸多層面內容問題，不容易規范協調，更難立法明確其具體權利義務關系等。建立消費長效機制，可以立法規制一些相對穩定的消費關系，但絕非該機制所涉及的所有因素都要上升到法律關系。其實有更多的如消費觀念、消費時尚等內容，則是在該機制內通過社會引導、消費自身規律、生態理念等實現調控的。

本文作者：王昆鵬工作單位：鄭州大學法學院

一、電子可轉移記錄的概念

電子可轉移記錄（electronictransferablerecords）概念是由聯合國國際貿易法委員會最先提出的，①它將可轉移記錄的定義概述為可轉移票據（可轉讓或不可轉讓）或所有權憑證的電子等同件。②從定義中可以看出可轉移的票據既包括可以轉讓的票據又包括不可轉讓的票據。可轉讓的票據是指經過背書可以轉讓票據，根據中國人民銀行《結算辦法》規定，下列票據允許背書轉讓：收款人為個人姓名的轉帳銀行匯票、商業匯票（包括銀行承兌匯票和商業承兌匯票）、收款人為個人姓名的轉帳銀行定額本票和不定額本票、中國人民銀行總行批準的地區轉帳支票。一般而言支票和本票都是可以背書轉讓的，匯票可能有一些限制，如法定禁止背書轉讓的匯票、任意禁止轉讓的匯票。不可以背書轉讓的票據有：已經被拒絕承兌的匯票、已經被拒絕付款的的匯票、后手取得的“不得轉讓”字樣的匯票、質權人取得的匯票、委托收款人取得的匯票。③要理解所有權憑證的內涵首先要明確兩個概念：所有權和憑證。我國《民法通則》第71條和《物權法》第39條對所有權的定義是：所有權是指所有人依法享有對自己的財產占有、使用、收益、處分的權利。憑證又稱會計憑證，是指能夠用來證明經濟業務事項發生、明確經濟責任并據以登記賬簿、具有法律效力的書面證明④。所有權憑證的概念是產生占有或控制某物的法律權力的全部證據，⑤比如房產證，車輛所有權證等。電子等同件是和傳統的書面記錄相區別的，但就其效力應該是和紙面記錄相同的。電子可轉移記錄中的兩個重要內容是可轉移票據和所有權憑證的電子等同件。可轉移票據一般為金融票據，這些票據上面可能寫明向票據持有人支付特定款項的無條件承諾，或者寫明第三人向票據持有人付款的指示等。可轉移票據具體包括本票、匯票、支票、存款憑證，以及動產文據（例如，零售商品分期付款銷售合同、由個人財產權益作保的本票，以及設備租賃）。所有權憑證有其固有的特點，其中重要的一點是所有權憑證持有人可以用所有權憑證來證明對所有權憑證上記錄事項比如某種貨物的占有、使用、收益和處分的權利。所有權憑證包括某些運輸單證、提單、碼頭棧單、碼頭收據、倉單或交貨單，這些單證均可以證明單證簽發人對單證中指明的另一人或持有人負有義務。例如，本票是一種證明還債義務的可轉移票據；可轉讓倉單是一種所有權憑證，代表倉庫運營人向倉單所有人交付倉儲貨物的義務，這些單證可獨立于基礎交易而流通。⑥

二、構建電子可轉移記錄法律機制的必要性和可行性

電子可轉移記錄作為一種新的權利表現形式，對傳統的紙面憑證權利表現形式雖然造成了一定的沖擊，但其作為一種更新穎、更高效的權利表現形式，有著其不可替代的意義。構建一套適用于電子可轉移記錄的法律機制有其現實的必要性和可行性。

（一）必要性

本文作者：廖靜怡工作單位：四川省社會科學院

社會管理創新是對新形勢下政府與社會關系的新探索，社會管理需要創新，社會管理如何創新是我們正在探尋的問題。經濟發展與社會和諧穩定始終是相互促進、相輔相成的。法律保障則為政府治理提供了形式上的合法性。社會管理創新首先應該在法治的框架下進行，只有以法治理念為指導，以法制體系、法治程序和規范為支撐，推進社會管理創新才能真正實現最佳的政治、經濟和社會效益，這是解決影響社會和諧穩定的源頭性、根本性、基礎性問題的重要環節。

一、社會管理創新的提出

轉型時期的中國面臨諸多社會問題，教育、醫療、住房、勞動就業、社會保障、收入分配、征地拆遷、安全生產、社會治安、生態環境等熱點領域不斷積聚能量，群體性事件和惡性極端事件增多，消極腐敗現象和嚴重犯罪活動影響嚴重，還有一系列天災人禍給公眾內心帶來的顛簸、震動。面臨這一系列關系民生的棘手社會問題，社會管理體制需創新。2004年，黨的十六屆四中全會明確提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”。社會管理創新成為構建社會主義和諧社會的核心內容。2007年，黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。2011年2月19日，總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上發表重要講話，強調要加強和創新社會管理，這是中央從發展中國特色社會主義偉大事業全局出發、科學分析我國經濟社會發展面臨的新形勢新任務作出的戰略決策。社會管理創新，是在現有社會管理條件下，運用現有的資源和經驗，依據政治、經濟和社會的發展態勢，尤其是依據社會自身運行規律乃至社會管理的相關理念和規范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進和改革，建構新的社會管理機制和制度，以實現社會管理新目標的活動或者這些活動的過程。社會管理創新既是活動，也是活動的過程，是以社會管理存在為前提的，其目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。①

二、社會管理創新的法治基礎

社會管理創新的目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。社會管理創新不能突破法律底線，必須在法治的基礎上進行。

本文作者：李長健韋冬蘭朱閔工作單位：華中農業大學

隨著經濟全球化和區域一體化趨勢的發展,協調成為區域發展中最為關鍵性的因素,區域協調發展是社會進步的重要標志,也是一個國家和地區社會經濟發展的重要戰略。促進區域協調發展與資源、環境統籌管理是順應區域發展階段性要求,是全面貫徹落實科學發展觀和/五個統籌0必然要求。區域經濟系統是構筑于一定的資源系統之上,并與之發生耦合關系的系統。資源、環境的變化不僅是經濟系統運行的結構,而且會直接反饋于經濟系統。加快促進區域經濟發展的同時,要保護好環境,充分提高資源的利用率,實現區域發展與資源、環境相協調。法治作為推動區域發展與資源、環境協調發展不可或缺的保障。因此,在這樣的背景下,開展區域協調發展與資源、環境統籌管理的法律保障機制研究具有重要的意義。

一、理論導入:區域協調發展與資源、環境統籌管理的法價值理性

(一)目標價值定位

社會公平正義正義和公平自古以來就是人類社會所追求的最高理想,黨中央更是從歷史的高度將公平正義確定為社會主義和諧社會的基本特征和社會主義法治的重要理念。古往今來,數不勝數的思想家、哲學家對正義的真諦進行了不懈的追求和探索,并從不同角度、不同方面和不同側重點進行了闡釋。柏拉圖在5理想國6中花了大量篇幅討論了正義問題,指出正義是善的城邦的美德之一,其總的原則是/每個人都作為一個人干他自己分內的事,而不干涉別人分內的事0。亞里士多德在5尼可曼倫理學6中強調,正義指的是/各得其所0,也就是每個人都應得到他資格內理應得到的那一份。亞里士多德認為正義指的是合法、公正和公平。約翰#羅爾斯對正義作了精辟闡釋:/正義是社會制度的首要價值,正像真理是思想體系的首要價值一樣。0/正義是促進事物向公平方向發展并維持公平狀態的一種道德力量。0/公平是正義的基礎,正義不外乎公平。正義和公平是一對孿生兄弟0。公平正義是構建社會主義和諧社會的一項重要內容,是實現社會和諧的基本條件,那么區域協調發展與資源環境統籌管理的法律保障機制當然也是以公平正義為目標趨向的。正義意味著公平、公正、公道、合理。在我國法治建設中,正義應當成為我國社會法律體系的核心價值。社會公平正義的內涵有:一是權利的公平,這是社會公平正義的核心和基礎。在區域協調發展與資源、環境統籌管理的過程中,必定要通過法律的形式,將權利的形式、內容、種類等予以確立,以切實保障公民的應得權利,這也是區域協調發展與資源、環境統籌管理的首要價值目標。二是機會的平等,它是實現社會公平正義的前提條件。實現區域協調發展與資源、環境統籌管理的目標,必定需要通過合理的制度設計,保障區域成員都有同等的機會,這樣才有可能實現權利的公平。三是分配的公平,這是社會公平正義的具體標準和歸宿。和諧最重要的衡量標準就是利益的和諧,利益是一切行為的根源,因此要實現區域與資源、環境等不同區域各個領域不同階段利益的和諧,就要達到分配公平這一基本要求,即法律制度的設立要以公平方式分配社會的權利和義務,合理分配社會的利益,使區域所有成員都可以公平地獲得其應得和可得利益,這也是評判社會公平正義的最主要依據。

(二)發展價值定位)))政治民主

一、東北三省區域法律合作面臨的主要問題

(一)司法方面司法方面，在現行司法體制下由于受當地政府制約，各級法院在人事、財政上難以獨立行使審判權，司法行政化、地方化的現象比較突出。在審判中，一些地方法院為維護地方局部利益，或受到地方政府的不當干預，在立案、審理、上訴、再審、執行等環節給非本地區的當事人設置重重障礙，違法審判的現象時有發生。這種司法地方保護主義不僅損害了人民法院的形象和聲譽，更損害了法律的尊嚴，不利于形成健康規范的社會經濟秩序，阻礙了區域經濟一體化的進程。不同地區的法院在法律理念與適用上存在差異，同時審判水平也有較大起伏，同一性質的案件在不同的地區審理時常會得到不同結果，破壞了區域的法治環境。

(二)執法方面在執法方面，東北振興戰略實施以來，東北區域執法合作的廣度與深度不斷提升，執法合作意識不斷增強，執法環境得到了進一步改善，但是在整體上，各級政府及相關職能部門在依法行政方面同其他發達省區相比還存在一定差距。一直以來部門分權、級別管轄、屬地管轄是各地開展行政執法時遵循的普遍原則，但這些原則在發揮一定積極作用的同時，在一定程度上導致了執法部門之間講分工多、講合作少、執法效率不高等現象的發生。各地在政務環境建設上尚缺乏廣泛合作，沒有形成統一的執法標準，部分地方政府以及相關職能部門還存在信用缺失、政策朝令夕改、審批手續復雜、辦事效率低、服務質量差等問題，很難建立起長效的執法合作機制。

二、完善東北區域法律合作機制的對策建議

(一)進一步完善東北區域立法合作機制首先，組織研討制定區域法律法規。通過區域立法的方式，在法律層面明確區域內各級政府在區域經濟發展方面的權利、義務與責任，使各級政府做出的區域發展的綜合規劃與政策措施有法可依，促使區域內各級政府角色的轉變，從而加強對區域經濟服務的職能。其次，建立完善區域立法專門委員會機制，設立長期、穩定、權威的組織機構，由區域各參與方選派專門的工作人員，形成穩定的工作制度，負責區域立法活動的組織協調、決策制定與監督執行。建立完善多渠道、多層面的立法信息交流機制，節約區域立法資源，避免區域立法沖突。最后，建立完善立法跟蹤評價機制與考核立法協調工作機制。為了保證區域立法的約束力與執行力得以有效實現，沖突協調結論或裁決結果做出后應建立相應的檢查機制，對執行情況予以督促與監督，對拒不執行協調結論或裁決結果的應報請全國人大常委會或者國務院裁決。充分發揮法學專家隊伍在區域立法過程中的作用，提高東北區域立法的質量與實效性。

(二)進一步加強東北區域司法合作機制首先，統一區域司法裁判標準，實現區域同案同判。要建立區域法院間的定期交流機制與審判信息共享機制，通過共同探討審判實踐中的新類型案件、疑難案件以及共性案件中的法律適用問題，強化對典型案件、重大案件以及關聯性案件的分析與運用，積極研究制定規范性意見，促進區域司法裁判標準與裁判尺度的統一，提高各合作法院的審判質量與水平。其次，加大區域司法合作力度，建立區域司法聯動機制。東北各級法院要進一步加強司法協作，減少管轄權沖突與平行訴訟，在司法文書送達、案件調查取證、證據保全、案件執行以及區域法律服務等方面為對方法院及時辦結案件提供幫助與便利，并在法律援助、人民調解、普法宣傳、安置幫教、社區矯正、勞教工作、隊伍建設等方面深入擴展區域司法合作領域，形成多層次、多內容的長期、穩定的區域司法聯動機制。最后，保障區域司法執行效果，建立區域司法監督機制。為使區域司法合作切實收到預期效果，要建立區域司法監督長效機制，成立專門的區域司法監督機構，對各合作方法院及其所屬部門的合作事項的執行效果進行調查跟蹤，對不協助、不配合或態度消極的要及時予以通報批評，督促辦理、整改，共同提高司法公信力，增強司法權威。

本文作者：王琛工作單位：忻州師范學院法律系

一、銀行業監管法律制度的概念及其重要性

從法律（法規）角度來看，銀行業監管是指依據法律規定，銀行業監督管理委員會（以下簡稱“銀監會”）對銀行業的監督、管理和制約。黨的會議和文件及國家政策對銀行業監管提出了具體和明確的要求，各個銀行機構從內部立法的角度也都完善了相關規章制度，并建立了行業自律、同業互律性組織來監管本行業。銀行業監管法是在對有關銀行業監管的現行法律規定進行全面概括的基礎上產生的，“是指關于對銀行業實施監督管理的現行法律規范的總稱，即調整因對銀行業實施監督管理而引起的各種社會關系的法律規范的總稱”。狹義的銀行業監管僅指監管當局的監管，主要是指政府機構或政府設置的實施銀行業監管的準政府機構。上個世紀至本世紀初，金融領域的監管十分不完善，出現了很多違法、違規現象，影響極壞。銀行業具有特殊性，是受監管最嚴厲的行業，銀行業監管也是世界各國法律關注的重點內容。我們應該從全局的高度出發，加強并完善我國銀行業監管法律制度。

二、我國銀行業監管法律制度中存在的若干問題

（一）金融分業監管模式存在弊端

目前，我國金融行業監管模式是“一行三會”。其中，中國人民銀行的職權為全面負責貨幣政策的調控；而銀監會、證券監督管理委員會和保險監督管理委員會分別針對銀行業、證券業和保險業實施金融監管。表面上看，現有金融領域監管背景下的銀行業制度建設貌似沒有根本性問題，但實際上，隨著我國金融業的深化發展并與國際金融行業并軌，現有監管模式的種種先天性缺陷和后天形成的弊端逐漸暴露出來。首先，從法律規范的角度看，監管主體的多樣化、不一致容易導致責任不明確。“一行三會”在法律層面上都具有獨立的法人資格，皆為平等的法律主體，彼此之間沒有隸屬關系。在實際的監管中，它們往往各自為政，事不關己就懸而未決，缺乏應有的信息共享機制和必要的溝通、協調。其次，在當今的市場經濟和商業社會中，隨著金融業的繁榮發展、金融產品種類的不斷衍生和多種創立主體的金融機構的誕生，各類監管機構的業務相互交叉、滲透，不能也無法做到涇渭分明，因此，目前的監管模式必然使得各監管機構的職能混亂不清、權責不明，進而產生監管隱患和風險。在分業監管模式下，各監管機構的目標、標準都不盡相同。以住房貸款政策為例：中國人民銀行和銀監會兩家金融監管機構出臺了相應的政策和文件，但是這些規范本身就存在相互矛盾的規定。這使得商業銀行對所謂的“自住房”、“改善性住房”等概念的把握一度產生誤差。這只是監管主體多樣化產生矛盾的一個縮影，在大量的具體操作中，更為嚴重的沖突也屢見不鮮。