［摘要］行政公開原則，又稱為行政活動(dòng)透明度原則，是行政活動(dòng)公開化在行政程序上的體現(xiàn)。當(dāng)前，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國(guó)行政體制改革的推進(jìn)，行政活動(dòng)公開的重要性日益突顯出來(lái)。行政活動(dòng)公開在我國(guó)行政建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，行政公開原則應(yīng)上升為行政法基本原則。

［關(guān)鍵詞］行政公開；民主；廉政

行政公開原則，目前在中國(guó)行政法理論界論及不多，但在行政立法實(shí)踐中卻已作為各單行法的原則被《行政復(fù)議法》（第四條）、《行政處罰法》（第四條）所采納。但究竟行政公開原則的法律地位如何，是僅作為單行法的基本原則，還是可以上升為行政法基本原則，這一問(wèn)題值得探討。筆者擬就其上升為行政法基本原則的可能性和必要性展開粗淺的論述。

一、行政公開的定義

行政公開的概念至今沒有通說(shuō)規(guī)定，僅有個(gè)別學(xué)者根據(jù)行政立法中具體制度作了簡(jiǎn)略的描述。一般認(rèn)為，行政公開原則是指“對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的重要行政行為和與公民權(quán)利義務(wù)直接相關(guān)的行政行為”實(shí)行公開原則，是行政活動(dòng)公開化在行政程序上的體現(xiàn)。行政公開原則實(shí)際上是行政程序法的特有原則，也是行政程序法區(qū)別于行政實(shí)體法的根本標(biāo)志。筆者認(rèn)為此概念的內(nèi)涵和外延均過(guò)于狹小，不能夠滿足現(xiàn)代行政民主化發(fā)展趨勢(shì)對(duì)行政活動(dòng)公開化的要求。

一般說(shuō)來(lái)，行政活動(dòng)公開是指政府行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)工作人員依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，通過(guò)各種媒介和手段向社會(huì)公開自己的行政職責(zé)范圍、行政內(nèi)容、行政標(biāo)準(zhǔn)、行政程序、行政時(shí)限和結(jié)果、獎(jiǎng)懲辦法、監(jiān)督手段以及工作紀(jì)律等，以自覺接受別的行政機(jī)關(guān)或者社會(huì)各界的監(jiān)督，達(dá)到公正、廉潔、法治、民主的目的。因而，從外延來(lái)看，行政公開不只是適用于外部行政行為領(lǐng)域，而且應(yīng)廣泛適用于行政法各領(lǐng)域，包括行政組織法、行政行為法、行政程序法、廣義的行政監(jiān)督法及行政救濟(jì)法領(lǐng)域。

我國(guó)憲法第125條規(guī)定：“人民法院審理案件，除法律規(guī)定的特殊情況外，一律公開進(jìn)行。”法院組織法、刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法都在總則中規(guī)定了審判公開的原則。可見，審判公開原則是我國(guó)訴訟法中的一項(xiàng)重要原則。自從我國(guó)1979年第一部《刑事訴訟法》頒布以后，人民法院對(duì)貫徹執(zhí)行審判公開原則極為重視，經(jīng)過(guò)20多年的司法實(shí)踐，取得了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。隨著社會(huì)的發(fā)展，審判公開這一原則的內(nèi)涵日趨豐富，它作為一條國(guó)際司法原則，在刑事訴訟中反映一個(gè)國(guó)家的民主程度，而我國(guó)目前的法律規(guī)定和司法實(shí)踐仍有一定的差距，人們對(duì)審判公開的認(rèn)識(shí)通常還停留在法律一般規(guī)定上。雖然有關(guān)探討審判公開的理論文章頗多，但隨著我國(guó)審判方式改革的不斷深入及受外國(guó)司法制度的影響，筆者以為，對(duì)這一原則的內(nèi)涵、適用范圍及公開程度等方面的認(rèn)識(shí)有必要作進(jìn)一步的探討。

一、審判公開原則的概念及內(nèi)涵的再認(rèn)識(shí)

審判公開這一重要的訴訟原則的產(chǎn)生絕非偶然，它是針對(duì)歐洲中世紀(jì)封建主義專橫、秘密審判、法官擅斷和酷刑等制度提出的。18世紀(jì)意大利杰出的法學(xué)家貝卡利亞在猛烈抨擊封建社會(huì)拷問(wèn)、秘密審判和酷刑等制度，極力倡議對(duì)刑事制度進(jìn)行理性主義和人道主義的改革的同時(shí)，在其名著《論犯罪與刑罰》中提出“審判應(yīng)當(dāng)公開，犯罪的證據(jù)應(yīng)當(dāng)公開，以便使或許是社會(huì)唯一制約手段的輿論能夠約束強(qiáng)力和欲望。”貝卡利亞這一閃光思想的提出，經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展過(guò)程，使審判公開原則逐漸為各國(guó)所接受。

我國(guó)1979年第一部《刑事訴訟法》在總則中明確規(guī)定了審判公開原則，該法第8條規(guī)定：“人民法院審判案件，除本法另有規(guī)定的以外，一律公開進(jìn)行。”修訂后的《刑事訴訟法》第11條對(duì)原條文未作任何修改。一些教科書把審判公開原則概括為：審判公開是指，人民法院審理案件和宣告判決，公開進(jìn)行，允許公民到法庭旁聽，允許新聞?dòng)浾卟稍L報(bào)道，也就是把法庭的全過(guò)程，除了休庭評(píng)議之外，都公之于眾。具體而言，其包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是審理過(guò)程公開。法院審理案件的活動(dòng)包括證據(jù)的提出、調(diào)查與認(rèn)定等除法律規(guī)定的特殊情況以外，一律在公開的法庭上進(jìn)行，允許公眾旁聽，允許新聞媒介采訪、報(bào)導(dǎo)。二是審判結(jié)論公開，即公開宣判。判決書及其據(jù)以下判的事實(shí)和理由應(yīng)以公開的形式宣布，允許新聞?dòng)浾邎?bào)導(dǎo)，法庭也應(yīng)向社會(huì)公告。三是審判公開的對(duì)象既包括向當(dāng)事人公開，也包括向社會(huì)公開。此外，筆者認(rèn)為，審判公開還應(yīng)包括裁判文書公開。宣判公開，即將判決結(jié)論以公開的形式宣布，這是法律規(guī)定的程序。然而僅僅是公開宣告判決是不能充分體現(xiàn)審判公開的真正內(nèi)涵的，應(yīng)將其內(nèi)容也公開。換言之，就是要將裁判文書通過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)公開，準(zhǔn)許公民自由查閱和接受社會(huì)監(jiān)督。對(duì)此，法律雖沒有明確規(guī)定，但實(shí)際上，公開裁判文書是現(xiàn)代各國(guó)司法制度的通例。在英美法系的一些國(guó)家，如美國(guó)、英國(guó)都定期或不定期發(fā)表判決書。目前，我國(guó)有些地方的法院也已經(jīng)建立起專門的網(wǎng)站，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)的形式向社會(huì)公開裁判文書，這一舉措真正完整地體現(xiàn)了公開審判原則的精神內(nèi)涵。裁判文書公開除了公開判決書之外，還應(yīng)有選擇地公開裁定書，如維持原判的二審裁定書等。一些只涉及簡(jiǎn)單的程序問(wèn)題的裁定可不必刻意去追求形式上的公開。

二、審判公開原則的適用范圍和公開的程度

在我國(guó)刑事訴訟中，審判公開原則適用于絕大多數(shù)刑事案件包括一審、二審和再審除法律規(guī)定不公開審理的特殊情況外的案件。但如果當(dāng)案件的公開審理可能危及社會(huì)安全利益或損害公民的基本人權(quán)時(shí)，則不應(yīng)公開審判。我國(guó)刑訴法和有關(guān)司法解釋均規(guī)定了審判公開的例外情形。《刑事訴訟法》第152條規(guī)定：“人民法院審判第一審案件應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行。但是有關(guān)國(guó)家秘密或者個(gè)人隱私的案件，不公開審理。十四歲以上不滿十六歲未成年人犯罪的案件，一律不公開審理。十六歲以上不滿十八歲未成年人犯罪的案件，一般也不公開審理。”最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第121條第2款還規(guī)定：“對(duì)于當(dāng)事人提出申請(qǐng)的確屬涉及商業(yè)秘密的案件，法庭應(yīng)當(dāng)決定不公開審理。”除了刑訴法和司法解釋規(guī)定的刑事審判公開的例外情形之外，還有以下兩類案件在審判實(shí)踐中大多屬于不公開審理的范疇：1.二審書面審理的刑事上訴案件。《刑事訴訟法》第187條規(guī)定：“第二審人民法院對(duì)上訴案件，應(yīng)當(dāng)組成合議庭，開庭審理。合議庭經(jīng)過(guò)閱卷，訊問(wèn)被告人、聽取其他當(dāng)事人、辯護(hù)人、訴訟人的意見，對(duì)事實(shí)清楚的，可以不開庭審理。”實(shí)踐中，對(duì)上訴案件，二審法院往往從訴訟經(jīng)濟(jì)和訴訟效率方面考慮，審理的方式為：合議庭經(jīng)過(guò)閱卷，提審被告人及聽取其他當(dāng)事人、辯護(hù)人、訴訟人的意見后，認(rèn)為案件事實(shí)與第一審認(rèn)定的沒有變化，且證據(jù)充分的，一般都不開庭審理。當(dāng)然，開庭審理與審判公開是兩個(gè)不同性質(zhì)的概念，但開庭是審判公開的前提條件，不開庭就不可能旁聽。2.減刑、假釋案件。實(shí)踐中，人民法院審理減刑、假釋案件一般都是采取書面形式進(jìn)行，即根據(jù)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)提出的減刑、假釋建議書裁定。可見，這兩類案件在實(shí)踐中也屬于不公開審理的范圍。筆者認(rèn)為，前述兩類案件應(yīng)盡可能地公開審理，公開的方式可以是多樣的。如二審書面審理的刑事上訴案件，可以由人民法院以召開新聞會(huì)的方式，向新聞媒體介紹不開庭審理案件的二審情況，或者將二審裁判文書通過(guò)網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)公開，以彌補(bǔ)案件審理過(guò)程不公開這一程序的不足；至于減刑、假釋案件，完全可以公開開庭審理，不少法院都已采用了這一做法，我們海南中院今年上半年也開始大規(guī)模地實(shí)行公開開庭審理減刑、假釋案件，并且收到了很好的效果，既增強(qiáng)了審理案件的透明度，又提高了辦案的效率和質(zhì)量，對(duì)促進(jìn)服刑犯人接受教育改造也起到了積極的作用。關(guān)于審判公開的程度問(wèn)題，我國(guó)法律沒有明確的規(guī)定。審判實(shí)踐中，對(duì)于審判公開，法官大多機(jī)械地依照現(xiàn)有的法律規(guī)定來(lái)操作：1.在開庭三日以前先期公布案由，被告人姓名、開庭時(shí)間和地點(diǎn)，定期宣判的案件，也應(yīng)先期公告宣判的時(shí)間和地點(diǎn)；開庭審理和宣判時(shí)，允許公眾旁聽，允許新聞媒介采訪、報(bào)道。2.凡法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開審判的案件，除了休庭評(píng)議之外，其他的審判環(huán)節(jié)一律公開；凡法律規(guī)定不公開審理的案件，所有審判程序一律不公開。筆者認(rèn)為，審判公開的程度，涉及審判過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)，要把握好這個(gè)“度”，可以從以下兩個(gè)方面的問(wèn)題進(jìn)行研究和探討。1.靈活掌握審判環(huán)節(jié)的公開或不公開。在開庭審理的過(guò)程中，對(duì)于哪個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)公開，哪個(gè)環(huán)節(jié)不應(yīng)公開，或是公開的內(nèi)容是什么，盡管法律和司法解釋沒有規(guī)定，但在具體操作時(shí)，法官完全可以在不違反法律規(guī)定的訴訟程序的前提下，根據(jù)個(gè)案的具體情況靈活掌握。也可以參照世界上一些發(fā)達(dá)國(guó)家的法律規(guī)定和借鑒其好的做法。如美國(guó)聯(lián)邦憲法修正案第六條規(guī)定，在一切刑事案件中，被告享有被公開審判的權(quán)利。需要注意的是，這個(gè)權(quán)利是給予被告的而不是公眾的。換句話說(shuō)，如果被告放棄這一權(quán)利，而法官認(rèn)為審判應(yīng)該閉庭進(jìn)行，那么公眾沒有權(quán)利要求法庭必須讓審判對(duì)公眾開放。如果公開審判不僅不會(huì)促進(jìn)，反而會(huì)損害司法公正，那么法官可以全部閉庭或者禁止某一部分人旁聽。我們不妨作這樣的嘗試：在某些案件的審判中，如果遇到涉及個(gè)人的隱私時(shí)，法庭可以宣布暫時(shí)禁止公眾旁聽，等這一環(huán)節(jié)審理完畢再恢復(fù)公開；或是證人出庭作證時(shí)，為了保護(hù)證人的人身安全，法庭也可以作出暫時(shí)不公開審理由或禁止某一部分人旁聽的決定，待證人作證完畢時(shí)再重新對(duì)公眾開放，等等。同樣，在審理一些法律規(guī)定不公開審理的案件過(guò)程中，如果被告人要求公開某個(gè)環(huán)節(jié)或法庭認(rèn)為某個(gè)環(huán)節(jié)公開有利于維護(hù)被告人的合法權(quán)益的，也可以公開這個(gè)環(huán)節(jié)的審判。這樣的做法，筆者以為，不僅沒有違反法律有關(guān)公開審判的規(guī)定，而且更能體現(xiàn)審判公開的程序正義，促使法官改變執(zhí)法觀念，更好地維護(hù)被告人及其他當(dāng)事人的合法權(quán)益。建議在今后的立法中予以明確。2.全面公開法庭審判過(guò)程的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。（1）庭審過(guò)程公開。即控辯雙方的舉證、質(zhì)證、辯論及法庭的認(rèn)證都應(yīng)在法庭上展示；（2）宣判公開。如前面介紹的宣判時(shí)僅宣讀裁判文書是不夠的，應(yīng)將裁判文書認(rèn)定的事實(shí)、證據(jù)，下判的理由、法律依據(jù)以及裁判結(jié)果向社會(huì)公開。

一、程序公開原則的意義

程序公開是民主社會(huì)的基本特征，列寧曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“‘廣泛民主原則’要包含兩個(gè)必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務(wù)經(jīng)過(guò)選舉。沒有公開性而來(lái)談民主是很可笑的。”[1]可以說(shuō)一切專制、愚昧、落后、倒退的政治統(tǒng)治都是愚民政治，都是以其政務(wù)的神秘性而出現(xiàn)的。沒有公開、沒有公眾對(duì)權(quán)力運(yùn)行情況的了解，所謂公民最大限度地參與國(guó)家事務(wù)就是一句空話。正如美國(guó)前總統(tǒng)約翰遜在1966年7月4日簽署情報(bào)自由法時(shí)發(fā)表的聲明中所宣稱的那樣：“在國(guó)家完全許可的范圍內(nèi)，人民能夠得到全部信息時(shí)，民主政治才能最好地運(yùn)行。任何人不可能對(duì)可以公開的決定蒙上一個(gè)秘密的屏幕而不損害公共利益……。”[2]程序公開是公開的重要方面，它對(duì)立法的民主性來(lái)說(shuō)同樣是至關(guān)重要的；公開性越高，就意味著立法程序的民主化程度越高；而程序的秘密性則總是與專制為伍。民主政治的特點(diǎn)在于盡量提高國(guó)務(wù)公開的程度，限制政府秘密活動(dòng)的范圍。在立法過(guò)程中，所謂程序公開，就是指立法程序的每一階段、每一步驟都應(yīng)當(dāng)以社會(huì)外界看得見的方式進(jìn)行，公眾有權(quán)知悉并取得立法的有關(guān)資料和信息。程序公開原則長(zhǎng)期以來(lái)被視為是程序公正的基本標(biāo)準(zhǔn)和要求。英國(guó)有句古老的法律格言：“正義不但要伸張，而且必須眼見著被伸張。”（Justicemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）。這并不是說(shuō)，眼不見就不能接受，而是說(shuō)，“沒有公開則無(wú)所謂正義。”[3]程序公開原則的意義就在于：讓公眾親眼見到體現(xiàn)自己意志的法律的形成過(guò)程，民意的形成過(guò)程，正義的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。這一過(guò)程對(duì)社會(huì)具有提示、感染和教育作用，同時(shí)也提供了對(duì)立法過(guò)程實(shí)施社會(huì)監(jiān)督的可能，“如果公正的規(guī)則沒有得到公正地適用，那么公眾的壓力常能夠糾正這種非正義。”[4]另外，程序公開是實(shí)現(xiàn)有效參與的前提。要提高公眾的參與質(zhì)量，就必須讓公眾在力所能及的范圍內(nèi)識(shí)別問(wèn)題，權(quán)衡各種論據(jù)和論點(diǎn)，以表明自己的信念并闡明立場(chǎng)。可以說(shuō)，立法程序中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題就是如何提供充分的信息以資判斷和選擇。選擇和判斷正確與否，主要取決于理性和信息；正確的決定有賴于對(duì)相關(guān)事實(shí)、資料、依據(jù)等的理性認(rèn)識(shí)。二、程序公開的主要內(nèi)容第一，立法信息和資料的公開。立法信息和資料的公開，即除了法律有特別規(guī)定應(yīng)予保密的外，立法機(jī)關(guān)應(yīng)采取有效的措施使公民有機(jī)會(huì)、有條件了解與立法有關(guān)的情報(bào)資料，如立法的主要依據(jù)、背景資料、擬定之法案的主題和問(wèn)題以及公眾參與的途徑與方式等等；公開情報(bào)是原則，不公開是例外。每個(gè)人也都應(yīng)有得到必要的情報(bào)資料的平等權(quán)利，立法機(jī)關(guān)不能有選擇地通知某些個(gè)人或組織。當(dāng)然，信息資料的公開，不僅包括向社會(huì)的公開，更應(yīng)該包括立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的公開，即立法機(jī)關(guān)的所有成員對(duì)研究成果和信息可以自由分享，而不能由某些派系或領(lǐng)袖對(duì)其獨(dú)占。對(duì)民主的立法機(jī)關(guān)而言，信息資料的開放是一個(gè)必然的要求，同時(shí)這種開放也增強(qiáng)了立法機(jī)關(guān)工作的實(shí)效性。第二，議事過(guò)程的公開，即立法機(jī)關(guān)的一切會(huì)議除依法不公開舉行的外，都必須公開舉行。在舉行會(huì)議的一定時(shí)期之前，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)出通告，公開議程，宣布會(huì)議的時(shí)間、地點(diǎn)、討論事項(xiàng)等項(xiàng)內(nèi)容；公眾可以觀察會(huì)議的進(jìn)程，有權(quán)旁聽會(huì)議，目睹立法者的爭(zhēng)論及其結(jié)果；有權(quán)取得會(huì)議的信息、文件和記錄。同時(shí)，輿論機(jī)構(gòu)可通過(guò)各種傳播媒介報(bào)道會(huì)議的情況。第三，立法成果的公開，即各種法律、法規(guī)、規(guī)章及普遍適用的解釋，均須向社會(huì)公開。國(guó)家不得以任何方式強(qiáng)迫公民服從尚未公開或應(yīng)該公布而未公布的規(guī)范性文件；任何人的合法權(quán)益不受非公開的規(guī)范性文件的影響。另外，在審議過(guò)程中，有關(guān)提案人對(duì)法案所作的說(shuō)明、委員會(huì)的審查結(jié)果報(bào)告，以及其他與法案有關(guān)的文件、記錄，都應(yīng)當(dāng)公開，以便公眾了解立法的理由、背景，法的精神和重要原則。如果說(shuō)在代議機(jī)關(guān)的立法程序中實(shí)行公開原則是為了進(jìn)一步提高立法的民主性的話，那么在行政立法過(guò)程中嵌入公開機(jī)制則是民主的起碼要求。因?yàn)椋姓C(jī)關(guān)的組成人員不是民意代表，其決策機(jī)制是為執(zhí)行的需要而設(shè)計(jì)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制而非民主表決制，不適應(yīng)立法的需要。因此，在行政立法過(guò)程中，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)公開的意義，以防止行政專橫。在有的國(guó)家，程序公開已成為行政立法程序中的法定原則。如美國(guó)行政程序法為規(guī)章的制定強(qiáng)制性地規(guī)定了三個(gè)基本步驟：（1）公告行政機(jī)關(guān)建議制定的規(guī)章或規(guī)章所涉及的主題；（2）給公眾提供評(píng)論行政機(jī)關(guān)建議的機(jī)會(huì)；（3）公布制定出來(lái)的規(guī)章，且必須概括地說(shuō)明制定規(guī)章的依據(jù)和目的。為此，制定規(guī)章的建議必須在《聯(lián)邦登記》上公告。《聯(lián)邦登記》是一個(gè)政府活動(dòng)及文件的日常出版物，在全國(guó)廣泛發(fā)行，從而社會(huì)各界可以通過(guò)閱讀《聯(lián)邦登記》了解政府的活動(dòng)。規(guī)章制定過(guò)程的公開及由此而產(chǎn)生的民主合法性均依賴于這種出版物的存在。當(dāng)一個(gè)行政機(jī)關(guān)的最后規(guī)章與建議制定規(guī)章的公告之間觀點(diǎn)不一致時(shí)，關(guān)系人可能就規(guī)章提出異議，理由是公告中并沒有給最后制定出來(lái)的規(guī)章予以充分的公告。所以，一些法院要求行政機(jī)關(guān)的最后規(guī)章必須是一個(gè)“建議規(guī)章的合乎邏輯的自然結(jié)果。”有的法院則要求行政機(jī)關(guān)只可以在建議規(guī)章和最后規(guī)章之間作出公眾能夠預(yù)見到的變更。而且，行政機(jī)關(guān)為制定規(guī)章而進(jìn)行的調(diào)查，其調(diào)查結(jié)果也應(yīng)一并與建議制定的規(guī)章登在《聯(lián)邦登記》上以資評(píng)論。否則，法院就可以認(rèn)定由于行政機(jī)關(guān)沒有向公眾提供科學(xué)數(shù)據(jù)，從而導(dǎo)致公眾沒有充分的機(jī)會(huì)參與規(guī)章的制定。這就構(gòu)成了司法撤銷的理由。

三、我國(guó)立法過(guò)程中的程序公開問(wèn)題總的來(lái)看，我國(guó)立法程序中的公開性尚未達(dá)到現(xiàn)代法治的要求，尤其是行政立法程序基本上尚處于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作程序階段，缺少有效的公開、參與，有的規(guī)章尚處于內(nèi)部掌握狀態(tài)。下面僅就國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立法程序中的公開性問(wèn)題作一些探討。第一，關(guān)于會(huì)議記錄的公開。公開原則以議事記錄的保存與發(fā)表為其意義。議事記錄的公開，不僅是公眾了解有關(guān)信息資料的必要途徑，也是選民對(duì)其代表進(jìn)行監(jiān)督的前提。許多國(guó)家都有會(huì)議記錄公開的規(guī)定。如法國(guó)憲法規(guī)定，全部議事記錄在《政府公報(bào)》上發(fā)表。日本憲法規(guī)定：兩議院分別保存各自的會(huì)議記錄，除認(rèn)為秘密會(huì)議記錄中應(yīng)特別保密者外，均須發(fā)表，公布于眾。我國(guó)在全國(guó)人大議事規(guī)則中規(guī)定：全國(guó)人大會(huì)議期間，代表在各種會(huì)議上的發(fā)言，整理簡(jiǎn)報(bào)印發(fā)會(huì)議，并可以根據(jù)本人要求，將發(fā)言記錄或者摘要印發(fā)會(huì)議。然而，印發(fā)會(huì)議與公布于眾是兩回事；簡(jiǎn)報(bào)、摘要與原始記錄也不可同日而語(yǔ)。

第二，關(guān)于會(huì)議的公開舉行。世界各國(guó)都普遍強(qiáng)調(diào)議會(huì)會(huì)議的公開舉行，并對(duì)舉行秘密會(huì)議作了嚴(yán)格限制。如日本憲法規(guī)定：兩議院的會(huì)議均為公開會(huì)議，但經(jīng)出席議員2/3以上多數(shù)議決時(shí)，得舉行秘密會(huì)議。我國(guó)憲法對(duì)會(huì)議的公開舉行未作要求，根據(jù)全國(guó)人大組織法和議事規(guī)則的規(guī)定，全國(guó)人大的會(huì)議同樣以公開舉行為原則，秘密舉行為例外。但全國(guó)人大常委會(huì)的會(huì)議是公開舉行，還是秘密舉行，法律則未作規(guī)定。盡管實(shí)踐中也都是公開舉行，但這畢竟是個(gè)缺憾。許多地方的議事規(guī)則對(duì)會(huì)議的公開舉行也都作了要求。會(huì)議公開舉行自然意味著準(zhǔn)許公眾旁聽。對(duì)此，全國(guó)人大議事規(guī)則規(guī)定：大會(huì)全體會(huì)議設(shè)旁聽席；旁聽辦法另行規(guī)定。目前尚缺乏相應(yīng)的具體規(guī)定。《七屆全國(guó)人大常委會(huì)工作要點(diǎn)》要求，積極創(chuàng)造條件，建立常委會(huì)和專門委員會(huì)會(huì)議的旁聽制度。從七屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議開始，設(shè)立了旁聽席。但現(xiàn)在一般只限于邀請(qǐng)工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等人民團(tuán)體和群眾組織的有關(guān)人員旁聽，實(shí)踐中運(yùn)用得還不普遍。有的地方更是明確規(guī)定，常委會(huì)會(huì)議可以邀請(qǐng)派、人民團(tuán)體、大專院校和其他單位派人到會(huì)旁聽。因會(huì)場(chǎng)空間的容量有限以及其他原因，對(duì)旁聽加以限制是必要的，但這種限制應(yīng)是合理的。這種有針對(duì)性地邀請(qǐng)某些人員旁聽，更象是列席。旁聽?wèi)?yīng)該是不受身份地位影響的、普遍的、平等的旁聽。除被剝奪政治權(quán)利者外，所有的公民都應(yīng)有權(quán)旁聽。可以考慮，設(shè)置若干旁聽席，公民憑身份證和其他有效證件排隊(duì)領(lǐng)取旁聽票，參加旁聽。人大及其常委會(huì)的會(huì)議應(yīng)公開舉行，但各專門委員會(huì)的會(huì)議則不一定需要公開舉行。因?yàn)椋瑢ｉT委員會(huì)的活動(dòng)主要是為人大及其常委會(huì)行使職權(quán)作準(zhǔn)備工作的，并不直接產(chǎn)生法律效力，它們所提出的報(bào)告、審議的結(jié)果均需由人大或常委會(huì)作出最終決定，并要將整個(gè)過(guò)程和結(jié)果向社會(huì)公開。所以，專門委員會(huì)的會(huì)議屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作，可以具有靈活、簡(jiǎn)便的特點(diǎn)，即使秘密舉行，也不妨礙社會(huì)對(duì)立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。其次，委員會(huì)介于人大和代表之間，其工作具有過(guò)渡性。委員們的許多意見可能還很不成熟、分歧較大；過(guò)早地公開這些分歧，可能會(huì)引起不必要的混亂。而提交到人大會(huì)議上的意見，則相對(duì)比較集中、成熟，應(yīng)該公開。另外，舉行秘密會(huì)議可以使委員們真實(shí)而坦誠(chéng)的意見不會(huì)受到旁聽者壓力的影響，有助于防止其為迎合旁聽者而作出錯(cuò)誤決斷，也有助于持不同意見的委員之間相互諒解，從而迅速地作出結(jié)論。從許多國(guó)家的實(shí)際情況看，專門委員會(huì)的會(huì)議一般也都是秘密舉行的，很少有允許公眾旁聽、新聞媒介采訪報(bào)道和公開議事記錄的實(shí)例。這可以顯示出專門委員會(huì)這個(gè)不獨(dú)立行使實(shí)體權(quán)力的議事體與議會(huì)作為獨(dú)立行使職權(quán)的議事體在會(huì)議制度上的差別，即專門委員會(huì)的議事活動(dòng)在程序要件上靈活于議會(huì)，而在議事效力上則低于議會(huì)。在我國(guó)，專門委員會(huì)的會(huì)議是公開舉行，還是秘密舉行，全國(guó)人大議事規(guī)則規(guī)定：專門委員會(huì)可以決定舉行秘密會(huì)議。按照這一規(guī)定，似乎公開舉行是原則，只有經(jīng)過(guò)特別的“決定”程序后，才秘密舉行。對(duì)此可以修改為，“專門委員會(huì)的會(huì)議秘密舉行，根據(jù)需要也可以舉行公開會(huì)議”。至于專門委員會(huì)審議議案遇到專門性問(wèn)題時(shí)，可以邀請(qǐng)有關(guān)方面的專家或代表列席會(huì)議，發(fā)表意見。這是專門委員會(huì)進(jìn)行咨詢的一種方式，不能認(rèn)為是公開舉行會(huì)議的要求。第三，公開原則以保障報(bào)道自由為必要，即新聞媒介可以通過(guò)廣播、電視、報(bào)刊等大眾傳媒將會(huì)議的實(shí)際情形報(bào)道給社會(huì)大眾。有的國(guó)家對(duì)此還在憲法上作了規(guī)定，如奧地利憲法規(guī)定，如實(shí)報(bào)道國(guó)家議會(huì)及其下設(shè)委員會(huì)公開會(huì)議的活動(dòng)，一概不受追究。在我國(guó)，每次人大會(huì)議正式召開之前，也都要舉行新聞會(huì)，向新聞界告知大會(huì)的指導(dǎo)思想、基本精神、主要內(nèi)容和議題等。另外，還要舉行若干次記者招待會(huì)，主要就重要的內(nèi)外政策和群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題回答記者的提問(wèn)。新聞會(huì)和記者招待會(huì)增加了人大會(huì)議的透明度和公民參與國(guó)家管理的積極性，是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開化的重要舉措。但是舉行新聞會(huì)和記者招待會(huì)，這只是人大自身的工作制度，它與報(bào)道自由是兩個(gè)概念。既然憲法和代表法都明確規(guī)定，人大代表在人大各種會(huì)議上的發(fā)言和表決不受法律追究。那么，對(duì)人大代表在人大會(huì)議上的發(fā)言和表決進(jìn)行如實(shí)報(bào)道，也同樣應(yīng)該受到法律保障。注釋：[1]《列寧全集》，第5卷第448頁(yè)。[2]轉(zhuǎn)引自王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版，第959頁(yè)。[3]（美）伯爾曼著：《法律與宗教》，梁治平譯，三聯(lián)書店1990年版，第48頁(yè)。[4]MichaelD·Bayles，ProledureJusticep42，1990bykluwerpublishingcompary.

行政許可法規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政許可，要遵循公開的原則。同時(shí)，為了體現(xiàn)這個(gè)原則，在行政許可的辦理程序中，具體規(guī)定了公開制度。

公開是現(xiàn)代行政管理的一項(xiàng)基本原則。它的基本含義是政府行為除了依法應(yīng)當(dāng)保密的（涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私）以外，應(yīng)當(dāng)一律公開。其要求是，行政機(jī)關(guān)要把行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過(guò)程和結(jié)果向行政相對(duì)人和公眾公開，使眾所周知。行政許可是一種重要的行政行為，較普遍地為行政機(jī)關(guān)所采用，尤其應(yīng)當(dāng)遵守和貫徹公開原則。行政公開的意義在于：第一，它有利于公民對(duì)行政事務(wù)的參與，增強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴。我們的憲法規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。公民只有在充分了解政府活動(dòng)的基礎(chǔ)上，才能有效地參與國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理。現(xiàn)代行政管理的一個(gè)重要特征是，行政行為從命令主導(dǎo)型向規(guī)則主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和任務(wù)需要公民的合作才能完成。行政公開加深了政府和公民的溝通和了解，促進(jìn)了公民對(duì)行政事務(wù)的參與。第二，杜絕“暗箱操作”，增強(qiáng)了行政的透明度，有利于公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。有人把公開制度下的行政許可稱為“陽(yáng)光下的許可”，是有道理的。陽(yáng)光是最好的消毒劑。將政府的規(guī)章、政策以及行政活動(dòng)的過(guò)程和結(jié)果予以公開，讓公眾了解和評(píng)說(shuō)，可以有效地防止行政專斷和腐敗。

行政許可法對(duì)公開的具體要求主要是：

公開行政許可的法定依據(jù)。辦理審批、許可的依據(jù)包括法律、法規(guī)、規(guī)章，都應(yīng)當(dāng)在人大和政府的公報(bào)以及有關(guān)的傳媒上公布，不經(jīng)公布的，不得作為行政許可的依據(jù)。這樣的規(guī)則，就可以在公眾的監(jiān)督下，抵制和排除某些機(jī)構(gòu)濫設(shè)許可。

公示行政許可的具體要求。它要求行政許可的受理機(jī)關(guān)在辦公場(chǎng)所，將受理有關(guān)行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要申請(qǐng)人提供的全部材料目錄和申請(qǐng)書示范文本，予以公示。其中，對(duì)行政許可事項(xiàng)的公示，可以使申請(qǐng)人了解該行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，不至于“找錯(cuò)門”；對(duì)行政許可數(shù)量的公示，可以使申請(qǐng)人了解自己申請(qǐng)的許可是否有數(shù)量限制，及時(shí)提出申請(qǐng)；對(duì)行政許可條件的公示，可以使申請(qǐng)人對(duì)自己是否符合行政許可的條件心中有數(shù)，并據(jù)此監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依據(jù)條件做出許可決定；對(duì)行政程序和期限的規(guī)定，可以使申請(qǐng)人了解行政機(jī)關(guān)受理、審查和做出決定的整個(gè)流程，了解自己程序上的權(quán)利和義務(wù)，與行政機(jī)關(guān)配合工作；對(duì)提交材料的目錄和申請(qǐng)書示范文本的公示，有助于申請(qǐng)人了解申請(qǐng)材料的形式要求，方便申請(qǐng)人準(zhǔn)備材料，準(zhǔn)確填寫申請(qǐng)表格。公示制度，既有利于提高行政機(jī)關(guān)的工作效率，又為申請(qǐng)人提供了便利。

答復(fù)申請(qǐng)人的詢問(wèn)，解釋申請(qǐng)人的疑難。一般地說(shuō)，申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可，對(duì)有關(guān)申請(qǐng)程序并不了解。他們滿懷希望跑來(lái)申請(qǐng)，對(duì)公示內(nèi)容看不懂或有疑問(wèn)，這是難以避免的。申請(qǐng)人提出詢問(wèn)，要求說(shuō)明解釋的，行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)說(shuō)明解釋，給予指導(dǎo)和服務(wù)，提供準(zhǔn)確、可靠的信息。努力改變一些行政機(jī)關(guān)“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的工作作風(fēng)。

一、程序公開原則的意義

程序公開是民主社會(huì)的基本特征，列寧曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“‘廣泛民主原則’要包含兩個(gè)必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務(wù)經(jīng)過(guò)選舉。沒有公開性而來(lái)談民主是很可笑的。”[1]可以說(shuō)一切專制、愚昧、落后、倒退的政治統(tǒng)治都是愚民政治，都是以其政務(wù)的神秘性而出現(xiàn)的。沒有公開、沒有公眾對(duì)權(quán)力運(yùn)行情況的了解，所謂公民最大限度地參與國(guó)家事務(wù)就是一句空話。正如美國(guó)前總統(tǒng)約翰遜在1966年7月4日簽署情報(bào)自由法時(shí)發(fā)表的聲明中所宣稱的那樣：“在國(guó)家完全許可的范圍內(nèi)，人民能夠得到全部信息時(shí)，民主政治才能最好地運(yùn)行。任何人不可能對(duì)可以公開的決定蒙上一個(gè)秘密的屏幕而不損害公共利益……。”[2]程序公開是公開的重要方面，它對(duì)立法的民主性來(lái)說(shuō)同樣是至關(guān)重要的；公開性越高，就意味著立法程序的民主化程度越高；而程序的秘密性則總是與專制為伍。民主政治的特點(diǎn)在于盡量提高國(guó)務(wù)公開的程度，限制政府秘密活動(dòng)的范圍。

在立法過(guò)程中，所謂程序公開，就是指立法程序的每一階段、每一步驟都應(yīng)當(dāng)以社會(huì)外界看得見的方式進(jìn)行，公眾有權(quán)知悉并取得立法的有關(guān)資料和信息。程序公開原則長(zhǎng)期以來(lái)被視為是程序公正的基本標(biāo)準(zhǔn)和要求。英國(guó)有句古老的法律格言：“正義不但要伸張，而且必須眼見著被伸張。”（Justicemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）。這并不是說(shuō)，眼不見就不能接受，而是說(shuō)，“沒有公開則無(wú)所謂正義。”[3]程序公開原則的意義就在于：讓公眾親眼見到體現(xiàn)自己意志的法律的形成過(guò)程，民意的形成過(guò)程，正義的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。這一過(guò)程對(duì)社會(huì)具有提示、感染和教育作用，同時(shí)也提供了對(duì)立法過(guò)程實(shí)施社會(huì)監(jiān)督的可能，“如果公正的規(guī)則沒有得到公正地適用，那么公眾的壓力常能夠糾正這種非正義。”[4]另外，程序公開是實(shí)現(xiàn)有效參與的前提。要提高公眾的參與質(zhì)量，就必須讓公眾在力所能及的范圍內(nèi)識(shí)別問(wèn)題，權(quán)衡各種論據(jù)和論點(diǎn)，以表明自己的信念并闡明立場(chǎng)。可以說(shuō)，立法程序中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題就是如何提供充分的信息以資判斷和選擇。選擇和判斷正確與否，主要取決于理性和信息；正確的決定有賴于對(duì)相關(guān)事實(shí)、資料、依據(jù)等的理性認(rèn)識(shí)。

二、程序公開的主要內(nèi)容

第一，立法信息和資料的公開。立法信息和資料的公開，即除了法律有特別規(guī)定應(yīng)予保密的外，立法機(jī)關(guān)應(yīng)采取有效的措施使公民有機(jī)會(huì)、有條件了解與立法有關(guān)的情報(bào)資料，如立法的主要依據(jù)、背景資料、擬定之法案的主題和問(wèn)題以及公眾參與的途徑與方式等等；公開情報(bào)是原則，不公開是例外。每個(gè)人也都應(yīng)有得到必要的情報(bào)資料的平等權(quán)利，立法機(jī)關(guān)不能有選擇地通知某些個(gè)人或組織。當(dāng)然，信息資料的公開，不僅包括向社會(huì)的公開，更應(yīng)該包括立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的公開，即立法機(jī)關(guān)的所有成員對(duì)研究成果和信息可以自由分享，而不能由某些派系或領(lǐng)袖對(duì)其獨(dú)占。對(duì)民主的立法機(jī)關(guān)而言，信息資料的開放是一個(gè)必然的要求，同時(shí)這種開放也增強(qiáng)了立法機(jī)關(guān)工作的實(shí)效性。

第二，議事過(guò)程的公開，即立法機(jī)關(guān)的一切會(huì)議除依法不公開舉行的外，都必須公開舉行。在舉行會(huì)議的一定時(shí)期之前，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)出通告，公開議程，宣布會(huì)議的時(shí)間、地點(diǎn)、討論事項(xiàng)等項(xiàng)內(nèi)容；公眾可以觀察會(huì)議的進(jìn)程，有權(quán)旁聽會(huì)議，目睹立法者的爭(zhēng)論及其結(jié)果；有權(quán)取得會(huì)議的信息、文件和記錄。同時(shí)，輿論機(jī)構(gòu)可通過(guò)各種傳播媒介報(bào)道會(huì)議的情況。

一、程序公開原則的意義

程序公開是民主社會(huì)的基本特征，列寧曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“‘廣泛民主原則’要包含兩個(gè)必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務(wù)經(jīng)過(guò)選舉。沒有公開性而來(lái)談民主是很可笑的。”[1]可以說(shuō)一切專制、愚昧、落后、倒退的政治統(tǒng)治都是愚民政治，都是以其政務(wù)的神秘性而出現(xiàn)的。沒有公開、沒有公眾對(duì)權(quán)力運(yùn)行情況的了解，所謂公民最大限度地參與國(guó)家事務(wù)就是一句空話。正如美國(guó)前總統(tǒng)約翰遜在1966年7月4日簽署情報(bào)自由法時(shí)發(fā)表的聲明中所宣稱的那樣：“在國(guó)家完全許可的范圍內(nèi)，人民能夠得到全部信息時(shí)，民主政治才能最好地運(yùn)行。任何人不可能對(duì)可以公開的決定蒙上一個(gè)秘密的屏幕而不損害公共利益……。”[2]程序公開是公開的重要方面，它對(duì)立法的民主性來(lái)說(shuō)同樣是至關(guān)重要的；公開性越高，就意味著立法程序的民主化程度越高；而程序的秘密性則總是與專制為伍。民主政治的特點(diǎn)在于盡量提高國(guó)務(wù)公開的程度，限制政府秘密活動(dòng)的范圍。

在立法過(guò)程中，所謂程序公開，就是指立法程序的每一階段、每一步驟都應(yīng)當(dāng)以社會(huì)外界看得見的方式進(jìn)行，公眾有權(quán)知悉并取得立法的有關(guān)資料和信息。程序公開原則長(zhǎng)期以來(lái)被視為是程序公正的基本標(biāo)準(zhǔn)和要求。英國(guó)有句古老的法律格言：“正義不但要伸張，而且必須眼見著被伸張。”（Justicemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）。這并不是說(shuō)，眼不見就不能接受，而是說(shuō)，“沒有公開則無(wú)所謂正義。”[3]程序公開原則的意義就在于：讓公眾親眼見到體現(xiàn)自己意志的法律的形成過(guò)程，民意的形成過(guò)程，正義的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。這一過(guò)程對(duì)社會(huì)具有提示、感染和教育作用，同時(shí)也提供了對(duì)立法過(guò)程實(shí)施社會(huì)監(jiān)督的可能，“如果公正的規(guī)則沒有得到公正地適用，那么公眾的壓力常能夠糾正這種非正義。”[4]另外，程序公開是實(shí)現(xiàn)有效參與的前提。要提高公眾的參與質(zhì)量，就必須讓公眾在力所能及的范圍內(nèi)識(shí)別問(wèn)題，權(quán)衡各種論據(jù)和論點(diǎn)，以表明自己的信念并闡明立場(chǎng)。可以說(shuō)，立法程序中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題就是如何提供充分的信息以資判斷和選擇。選擇和判斷正確與否，主要取決于理性和信息；正確的決定有賴于對(duì)相關(guān)事實(shí)、資料、依據(jù)等的理性認(rèn)識(shí)。

二、程序公開的主要內(nèi)容

第一，立法信息和資料的公開。立法信息和資料的公開，即除了法律有特別規(guī)定應(yīng)予保密的外，立法機(jī)關(guān)應(yīng)采取有效的措施使公民有機(jī)會(huì)、有條件了解與立法有關(guān)的情報(bào)資料，如立法的主要依據(jù)、背景資料、擬定之法案的主題和問(wèn)題以及公眾參與的途徑與方式等等；公開情報(bào)是原則，不公開是例外。每個(gè)人也都應(yīng)有得到必要的情報(bào)資料的平等權(quán)利，立法機(jī)關(guān)不能有選擇地通知某些個(gè)人或組織。當(dāng)然，信息資料的公開，不僅包括向社會(huì)的公開，更應(yīng)該包括立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的公開，即立法機(jī)關(guān)的所有成員對(duì)研究成果和信息可以自由分享，而不能由某些派系或領(lǐng)袖對(duì)其獨(dú)占。對(duì)民主的立法機(jī)關(guān)而言，信息資料的開放是一個(gè)必然的要求，同時(shí)這種開放也增強(qiáng)了立法機(jī)關(guān)工作的實(shí)效性。

第二，議事過(guò)程的公開，即立法機(jī)關(guān)的一切會(huì)議除依法不公開舉行的外，都必須公開舉行。在舉行會(huì)議的一定時(shí)期之前，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)出通告，公開議程，宣布會(huì)議的時(shí)間、地點(diǎn)、討論事項(xiàng)等項(xiàng)內(nèi)容；公眾可以觀察會(huì)議的進(jìn)程，有權(quán)旁聽會(huì)議，目睹立法者的爭(zhēng)論及其結(jié)果；有權(quán)取得會(huì)議的信息、文件和記錄。同時(shí)，輿論機(jī)構(gòu)可通過(guò)各種傳播媒介報(bào)道會(huì)議的情況。

［摘要］行政公開原則，又稱為行政活動(dòng)透明度原則，是行政活動(dòng)公開化在行政程序上的體現(xiàn)。當(dāng)前，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國(guó)行政體制改革的推進(jìn)，行政活動(dòng)公開的重要性日益突顯出來(lái)。行政活動(dòng)公開在我國(guó)行政建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，行政公開原則應(yīng)上升為行政法基本原則。

［關(guān)鍵詞］行政公開；民主；廉政

行政公開原則，目前在中國(guó)行政法理論界論及不多，但在行政立法實(shí)踐中卻已作為各單行法的原則被《行政復(fù)議法》（第四條）、《行政處罰法》（第四條）所采納。但究竟行政公開原則的法律地位如何，是僅作為單行法的基本原則，還是可以上升為行政法基本原則，這一問(wèn)題值得探討。筆者擬就其上升為行政法基本原則的可能性和必要性展開粗淺的論述。

一、行政公開的定義

行政公開的概念至今沒有通說(shuō)規(guī)定，僅有個(gè)別學(xué)者根據(jù)行政立法中具體制度作了簡(jiǎn)略的描述。一般認(rèn)為，行政公開原則是指“對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的重要行政行為和與公民權(quán)利義務(wù)直接相關(guān)的行政行為”實(shí)行公開原則，是行政活動(dòng)公開化在行政程序上的體現(xiàn)。行政公開原則實(shí)際上是行政程序法的特有原則，也是行政程序法區(qū)別于行政實(shí)體法的根本標(biāo)志。筆者認(rèn)為此概念的內(nèi)涵和外延均過(guò)于狹小，不能夠滿足現(xiàn)代行政民主化發(fā)展趨勢(shì)對(duì)行政活動(dòng)公開化的要求。

一般說(shuō)來(lái)，行政活動(dòng)公開是指政府行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)工作人員依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，通過(guò)各種媒介和手段向社會(huì)公開自己的行政職責(zé)范圍、行政內(nèi)容、行政標(biāo)準(zhǔn)、行政程序、行政時(shí)限和結(jié)果、獎(jiǎng)懲辦法、監(jiān)督手段以及工作紀(jì)律等，以自覺接受別的行政機(jī)關(guān)或者社會(huì)各界的監(jiān)督，達(dá)到公正、廉潔、法治、民主的目的。因而，從外延來(lái)看，行政公開不只是適用于外部行政行為領(lǐng)域，而且應(yīng)廣泛適用于行政法各領(lǐng)域，包括行政組織法、行政行為法、行政程序法、廣義的行政監(jiān)督法及行政救濟(jì)法領(lǐng)域論文。

［摘要］行政公開原則，又稱為行政活動(dòng)透明度原則，是行政活動(dòng)公開化在行政程序上的體現(xiàn)。當(dāng)前，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國(guó)行政體制改革的推進(jìn)，行政活動(dòng)公開的重要性日益突顯出來(lái)。行政活動(dòng)公開在我國(guó)行政建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，行政公開原則應(yīng)上升為行政法基本原則。

［關(guān)鍵詞］行政公開；民主；廉政

行政公開原則，目前在中國(guó)行政法理論界論及不多，但在行政立法實(shí)踐中卻已作為各單行法的原則被《行政復(fù)議法》（第四條）、《行政處罰法》（第四條）所采納。但究竟行政公開原則的法律地位如何，是僅作為單行法的基本原則，還是可以上升為行政法基本原則，這一問(wèn)題值得探討。筆者擬就其上升為行政法基本原則的可能性和必要性展開粗淺的論述。

一、行政公開的定義

行政公開的概念至今沒有通說(shuō)規(guī)定，僅有個(gè)別學(xué)者根據(jù)行政立法中具體制度作了簡(jiǎn)略的描述。一般認(rèn)為，行政公開原則是指“對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的重要行政行為和與公民權(quán)利義務(wù)直接相關(guān)的行政行為”實(shí)行公開原則，是行政活動(dòng)公開化在行政程序上的體現(xiàn)。行政公開原則實(shí)際上是行政程序法的特有原則，也是行政程序法區(qū)別于行政實(shí)體法的根本標(biāo)志。筆者認(rèn)為此概念的內(nèi)涵和外延均過(guò)于狹小，不能夠滿足現(xiàn)代行政民主化發(fā)展趨勢(shì)對(duì)行政活動(dòng)公開化的要求。

一般說(shuō)來(lái)，行政活動(dòng)公開是指政府行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)工作人員依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，通過(guò)各種媒介和手段向社會(huì)公開自己的行政職責(zé)范圍、行政內(nèi)容、行政標(biāo)準(zhǔn)、行政程序、行政時(shí)限和結(jié)果、獎(jiǎng)懲辦法、監(jiān)督手段以及工作紀(jì)律等，以自覺接受別的行政機(jī)關(guān)或者社會(huì)各界的監(jiān)督，達(dá)到公正、廉潔、法治、民主的目的。因而，從外延來(lái)看，行政公開不只是適用于外部行政行為領(lǐng)域，而且應(yīng)廣泛適用于行政法各領(lǐng)域，包括行政組織法、行政行為法、行政程序法、廣義的行政監(jiān)督法及行政救濟(jì)法領(lǐng)域。

摘要

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展把對(duì)城市管理的更高要求提上了日程。城管監(jiān)察部門作為受委托行使職權(quán)的行政執(zhí)法主體，作為城市管理工作的主力軍，面對(duì)處于較為弱勢(shì)的基層群眾，如何在管理好城市，做好本職工作的同時(shí)，又贏得獎(jiǎng)杯和群眾口碑，貫徹依法治國(guó)、文明執(zhí)法、服務(wù)管理就成了近年來(lái)討論較多的話題。根據(jù)我國(guó)的法律體系和有關(guān)法律規(guī)定，行政法及行政訴訟法是城管監(jiān)察部門執(zhí)法權(quán)限的主要依據(jù)。伴隨著我國(guó)加入WTO后，政府職能轉(zhuǎn)型，相關(guān)法律法規(guī)與國(guó)際化接軌，在城管監(jiān)察部門的職能權(quán)限內(nèi)，其所做出的主要行政行為——行政處罰，是否遵循行政處罰的公開與公正原則對(duì)于城管監(jiān)察部門來(lái)說(shuō)就具有了更大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)樗鼘?duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)限作出了更為細(xì)致明確的規(guī)定，也對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法提出了更高的要求。本文就是在這種形勢(shì)下，試圖從城管行政處罰公開、公正原則的基本要求，當(dāng)前在執(zhí)行城管行政處罰公開、公正原則中存在的主要問(wèn)題，通過(guò)對(duì)影響城管行政處罰公正、公開原則中存在的主要問(wèn)題，通過(guò)對(duì)影響城管行政處罰公正、公開原則執(zhí)行的原因的分析，進(jìn)而提出對(duì)保障城管行政處罰堅(jiān)持公開、公正原則的建議這四個(gè)方面來(lái)深刻探討城管行政處罰公正與公開原則。希望有助于規(guī)范城管監(jiān)察隊(duì)伍的執(zhí)法行為。

關(guān)鍵詞：行政處罰公開公正

城管行政處罰是城管行政執(zhí)法部門依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)或者相關(guān)行政主管部門的委托，對(duì)違反城市管理法律、法規(guī)及規(guī)章的公民、法人或者其他組織依法予以制裁的行為。隨著體制改革的不斷深人及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，在依法行政的過(guò)程中，城管行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)被賦予了大量的行政處罰權(quán)，如果這些行政處罰權(quán)不能得到公正、公開的行使，不僅影響城管行政執(zhí)法部門及城市政府的依法行政形象，而且嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)事人的合法權(quán)益，損害法律的尊嚴(yán)。

一、城管行政處罰公正、公開原則的基本要求

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第四條第一款規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。”將公正、公開原則寫人法律，作為實(shí)施行政處罰必須遵循的重要原則，有利于實(shí)現(xiàn)法律所追求的公正、公平，有利于增強(qiáng)行政處罰的透明度，有利于加強(qiáng)人民群眾對(duì)行政處罰約有效監(jiān)督，有利于強(qiáng)化行政執(zhí)法人員的責(zé)任心。

摘要：行政法基本原則是指導(dǎo)和規(guī)范行政法的立法、執(zhí)法以及指導(dǎo)規(guī)范行政行為的實(shí)施和行政爭(zhēng)議的處理的基礎(chǔ)性法則，是貫穿于行政法具體規(guī)范之中，同時(shí)又高于行政法具體規(guī)范體現(xiàn)行政法基本價(jià)值觀念的準(zhǔn)則。我國(guó)行政法的基本原則經(jīng)歷了從行政管理原則到行政活動(dòng)原則的探討和發(fā)展。現(xiàn)代社會(huì)，我國(guó)基本上確定了行政法治的基本原則。這一基本原則又可概括為行政合法原則（包括職權(quán)法定、法律優(yōu)越、法律保留原則）；行政合理性原則（包括比例原則和信賴保護(hù)原則）；以及行政程序正當(dāng)原則（包括公平公正原則、公開參與原則等等）。本文將對(duì)行政公開參與原則的原理構(gòu)析和內(nèi)容分析進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：行政公開，參與原則

一、行政公開原則

（一）行政公開原則的含義及其原理構(gòu)析

行政公開原則是行政法的基本原則之一。其基本含義是：政府行為除依法應(yīng)保密的以外，應(yīng)該一律公開進(jìn)行；行政法規(guī)、規(guī)章，行政政策以及行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的行為的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序應(yīng)依法公布，讓相對(duì)人依法查閱、復(fù)制；有關(guān)行政會(huì)議、會(huì)議決議、決定以及行政機(jī)關(guān)及其工作人員的活動(dòng)情況，除依法應(yīng)保密的以外，應(yīng)允許新聞媒介依法采訪、報(bào)道和評(píng)論。

行政公開原則的依據(jù)規(guī)定在我國(guó)《憲法》第27條第2款中：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常同人民保持聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”而公開各項(xiàng)行政活動(dòng)就是接受人民群眾監(jiān)督的前提條件，也是行政機(jī)關(guān)及其工作人員的工作準(zhǔn)則。