中國漸進轉(zhuǎn)軌的相對成功是對西方產(chǎn)權(quán)理論的一個有力挑戰(zhàn)，并引起中外學(xué)者的廣泛關(guān)注和爭論。在比較中國和前蘇聯(lián)、東歐的改革時，人們注意到中國的農(nóng)村人口和勞動力比重很大，而后者的這些比重很小。這可能是造成轉(zhuǎn)軌差別的重要原因（SachsandWoo，1994）。另外，中國農(nóng)村部門中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定不清，按西方產(chǎn)權(quán)理論它應(yīng)很難發(fā)展（WeitzmanandXu，1994）。但事實是，它在改革中最有活力，并與農(nóng)業(yè)共同成為中國80年代高增長的兩大支柱。簡言之，爭論者們強調(diào)了中國較大的農(nóng)村部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在轉(zhuǎn)軌中的重要作用。

但這些研究過多地重視了改革時期，忽視了改革前，似乎凡是舊體制的因素都肯定不會對轉(zhuǎn)軌有積極作用。其實，所謂漸進轉(zhuǎn)軌就是沒有徹底迅速地拋棄舊體制的因素。那么它們在轉(zhuǎn)軌中必然要發(fā)生作用，但人們本能地不去考慮它們是否會有積極作用。一個最基本卻被忽視的事實是中國的耕地在改革前后都是集體所有的。這一土地制度正是以上被強調(diào)的兩大因素的制度根基。如果土地在80年代初被私有化，今天不會有鄉(xiāng)村集體企業(yè)。但這一制度的作用卻從未被提及，更不用說被研究了。因此，中國漸進轉(zhuǎn)軌的三大基本問題至今無答案。什么是聯(lián)結(jié)改革前后發(fā)展模式的制度基礎(chǔ)？什么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的制度根源？什么是中國漸進轉(zhuǎn)軌的最終原因？本文嘗試一攬子地解答它們。

經(jīng)濟史告訴我們，土地制度是任何農(nóng)業(yè)社會的制度根基。如果對某一經(jīng)濟問題的解答追到了這個層次，就找到了根上。這一點對中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌也不例外，因為土地制度在農(nóng)業(yè)社會中的影響和作用是最為深遠的。例如：土地曾是中國地主階級權(quán)利的基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨戰(zhàn)勝國民黨的真正武器正是其當時受億萬農(nóng)民擁護的土地政策。它以后靠構(gòu)筑集體土地制度和直接控制集體土地及其產(chǎn)出，能很快地建起一個完整的工業(yè)體系。近年來東南亞房地產(chǎn)市場中的投機和價格的大幅起落，導(dǎo)致了泡沫經(jīng)濟在先，銀行倒閉和金融危機隨后。中國之所以未被卷入，其與周邊國家不同的土地制度是一個根本性的原因。

正因為這一根基性因素被長期忽視，中國轉(zhuǎn)軌中的一系列現(xiàn)象成為難以理解之謎。Oi（1992）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展中起了重要作用，但她（1989）也曾強調(diào)它們在改革前作為國家人去掠奪農(nóng)村集體組織的利益。那么是什么因素使它們在短期內(nèi)發(fā)生如此重大的變化呢？對此我們至今沒有一個內(nèi)因的解釋。常與王（ChangandWang，1994）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村企業(yè)的所有權(quán)在村民，控制權(quán)在鄉(xiāng)村政府。這種兩權(quán)分離非常象西方股份公司的體制，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的機制效率非常高。但他們認為這是中央政府集權(quán)和“設(shè)計”的結(jié)果。這種外因性的解釋很牽強，并與改革中分權(quán)化的現(xiàn)實不符。DongandPutterman（1997）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村集體企業(yè)不僅比國有工業(yè)，甚至比私人企業(yè)的效率還高。對此我們也缺乏內(nèi)在機制的解釋。

中國漸進轉(zhuǎn)軌的一些宏觀現(xiàn)象也是至今未破解的謎。諾頓（Naughton，1994）認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展同產(chǎn)品市場與要素市場的不對稱密切相關(guān)，它們有適應(yīng)這一外部環(huán)境的靈活機制。這也是一個外因性的分析，并且沒回答是什么造成了這種市場不對稱的奇怪現(xiàn)象。Weitzman（1993）說中國轉(zhuǎn)軌模式提倡競爭而非私有化，但他并沒回答：為什么不私有化就能有競爭？

下面的章節(jié)就按逐個解答這些迷的順序來安排。其邏輯關(guān)系是1-3節(jié)討論微觀問題，4-6節(jié)討論宏觀問題，第7節(jié)再回顧國際學(xué)術(shù)界對中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和漸進轉(zhuǎn)軌的大辯論。這里有三點需說明。第一，本文不采用西方文獻用大量篇幅去證明一個簡單現(xiàn)象或假設(shè)的方法，因為其內(nèi)容建立在中國讀者皆知的事實基礎(chǔ)上。這樣能以較少的篇幅容納較多的信息。第二，本文的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要指鄉(xiāng)村集體企業(yè)。第三，本文所談的轉(zhuǎn)軌主要指80年代。

中國漸進轉(zhuǎn)軌的相對成功是對西方產(chǎn)權(quán)理論的一個有力挑戰(zhàn)，并引起中外學(xué)者的廣泛關(guān)注和爭論。在比較中國和前蘇聯(lián)、東歐的改革時，人們注意到中國的農(nóng)村人口和勞動力比重很大，而后者的這些比重很小。這可能是造成轉(zhuǎn)軌差別的重要原因（SachsandWoo，1994）。另外，中國農(nóng)村部門中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定不清，按西方產(chǎn)權(quán)理論它應(yīng)很難發(fā)展（WeitzmanandXu，1994）。但事實是，它在改革中最有活力，并與農(nóng)業(yè)共同成為中國80年代高增長的兩大支柱。簡言之，爭論者們強調(diào)了中國較大的農(nóng)村部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在轉(zhuǎn)軌中的重要作用。

但這些研究過多地重視了改革時期，忽視了改革前，似乎凡是舊體制的因素都肯定不會對轉(zhuǎn)軌有積極作用。其實，所謂漸進轉(zhuǎn)軌就是沒有徹底迅速地拋棄舊體制的因素。那么它們在轉(zhuǎn)軌中必然要發(fā)生作用，但人們本能地不去考慮它們是否會有積極作用。一個最基本卻被忽視的事實是中國的耕地在改革前后都是集體所有的。這一土地制度正是以上被強調(diào)的兩大因素的制度根基。如果土地在80年代初被私有化，今天不會有鄉(xiāng)村集體企業(yè)。但這一制度的作用卻從未被提及，更不用說被研究了。因此，中國漸進轉(zhuǎn)軌的三大基本問題至今無答案。什么是聯(lián)結(jié)改革前后發(fā)展模式的制度基礎(chǔ)？什么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的制度根源？什么是中國漸進轉(zhuǎn)軌的最終原因？本文嘗試一攬子地解答它們。

經(jīng)濟史告訴我們，土地制度是任何農(nóng)業(yè)社會的制度根基。如果對某一經(jīng)濟問題的解答追到了這個層次，就找到了根上。這一點對中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌也不例外，因為土地制度在農(nóng)業(yè)社會中的影響和作用是最為深遠的。例如：土地曾是中國地主階級權(quán)利的基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨戰(zhàn)勝國民黨的真正武器正是其當時受億萬農(nóng)民擁護的土地政策。它以后靠構(gòu)筑集體土地制度和直接控制集體土地及其產(chǎn)出，能很快地建起一個完整的工業(yè)體系。近年來東南亞房地產(chǎn)市場中的投機和價格的大幅起落，導(dǎo)致了泡沫經(jīng)濟在先，銀行倒閉和金融危機隨后。中國之所以未被卷入，其與周邊國家不同的土地制度是一個根本性的原因。

正因為這一根基性因素被長期忽視，中國轉(zhuǎn)軌中的一系列現(xiàn)象成為難以理解之謎。Oi（1992）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展中起了重要作用，但她（1989）也曾強調(diào)它們在改革前作為國家人去掠奪農(nóng)村集體組織的利益。那么是什么因素使它們在短期內(nèi)發(fā)生如此重大的變化呢？對此我們至今沒有一個內(nèi)因的解釋。常與王（ChangandWang，1994）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村企業(yè)的所有權(quán)在村民，控制權(quán)在鄉(xiāng)村政府。這種兩權(quán)分離非常象西方股份公司的體制，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的機制效率非常高。但他們認為這是中央政府集權(quán)和“設(shè)計”的結(jié)果。這種外因性的解釋很牽強，并與改革中分權(quán)化的現(xiàn)實不符。DongandPutterman（1997）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村集體企業(yè)不僅比國有工業(yè)，甚至比私人企業(yè)的效率還高。對此我們也缺乏內(nèi)在機制的解釋。

中國漸進轉(zhuǎn)軌的一些宏觀現(xiàn)象也是至今未破解的謎。諾頓（Naughton，1994）認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展同產(chǎn)品市場與要素市場的不對稱密切相關(guān)，它們有適應(yīng)這一外部環(huán)境的靈活機制。這也是一個外因性的分析，并且沒回答是什么造成了這種市場不對稱的奇怪現(xiàn)象。Weitzman（1993）說中國轉(zhuǎn)軌模式提倡競爭而非私有化，但他并沒回答：為什么不私有化就能有競爭？

下面的章節(jié)就按逐個解答這些迷的順序來安排。其邏輯關(guān)系是1-3節(jié)討論微觀問題，4-6節(jié)討論宏觀問題，第7節(jié)再回顧國際學(xué)術(shù)界對中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和漸進轉(zhuǎn)軌的大辯論。這里有三點需說明。第一，本文不采用西方文獻用大量篇幅去證明一個簡單現(xiàn)象或假設(shè)的方法，因為其內(nèi)容建立在中國讀者皆知的事實基礎(chǔ)上。這樣能以較少的篇幅容納較多的信息。第二，本文的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要指鄉(xiāng)村集體企業(yè)。第三，本文所談的轉(zhuǎn)軌主要指80年代。

【摘要】中國現(xiàn)行的土地政策是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制,但是隨著新農(nóng)村的建設(shè),這種體制明顯束縛了農(nóng)村生產(chǎn)勞動力的發(fā)展,主要存在四個方面的問題。即土地產(chǎn)權(quán)不清晰,市場不充分,土地保障功能過強和土地的不平等等。針對以上問題,在簡要分析的基礎(chǔ)上,明確要實行土地股份制改革以及實行方法等。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地;股份制改革

土地,是人類生存的基礎(chǔ)。土地制度是反映人與人、人與地之間關(guān)系的重要制度集合,它既是一種經(jīng)濟制度,也是一項法權(quán)制度。土地與人之間的矛盾一直是中國農(nóng)村社會最突出的矛盾,人地關(guān)系緊張一直是中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展所面臨的最主要問題。隨著工業(yè)化、城市化以及新農(nóng)村建設(shè)的快速推進,農(nóng)民土地問題重新凸顯,各種糾紛、摩擦甚至沖突紛紛至來,農(nóng)村土地問題再次成為社會關(guān)注的焦點。農(nóng)村土地制度,這一維系農(nóng)民利益和農(nóng)村經(jīng)濟繁榮的根本制度切實需要創(chuàng)新和變革。現(xiàn)階段中國農(nóng)地制度最基本的特征就是土地歸集體或國家所有,農(nóng)民依法擁有土地承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)。這種制度在早期確實促進了中國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,但隨著中國工業(yè)化的發(fā)展、市場化改革的深入,開始制約農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展。因此,實行農(nóng)村土地制度創(chuàng)新、為農(nóng)民收入穩(wěn)定增長提供最基礎(chǔ)的制度保障是深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵。從當前的實踐來看,實行“土地股份制”是進一步完善農(nóng)村土地制度的方向和最佳選擇。

1目前農(nóng)村土地制度面臨的問題

目前,我國實行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在特定歷史條件下為解放農(nóng)村勞動生產(chǎn)力而自發(fā)實行的變革,是在保留集體所有制因素的條件下實現(xiàn)了農(nóng)民對土地的直接經(jīng)營權(quán),但它是由國家控制而由集體來承受其控制結(jié)果的一種制度安排。因此,這種特有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度帶來了一系列的問題,如土地權(quán)屬糾紛、征地補償費用不標準、不合理分配、農(nóng)民宅基地不合理占用、土地使用權(quán)尤其是非農(nóng)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題及農(nóng)民的權(quán)益問題等。

1.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰。

中國社會主義土地公有制和私有制歸屬問題，就是社會生產(chǎn)資料歸誰所有的相關(guān)法律制度問題，對于實行哪種制度又是一個復(fù)雜的對立統(tǒng)一的哲學(xué)問題。土地公有制分為國家所有和集體所有兩個部分組成，集體所有從法律上來講不能屬于公有，應(yīng)當屬于共有。勞動群眾集體所有的土地，到底誰來代表權(quán)利主體行使財產(chǎn)權(quán)利？一直沒有一個明確的規(guī)定，既然是公有就得由國家來主張權(quán)利，如果是共有就得由農(nóng)民集體來主張權(quán)利。可是，現(xiàn)狀的土地所有制根本不是這樣。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第八條：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟……”在這里我們就可以看出，“勞動群眾集體所有制”的規(guī)定是非常的含混不清和復(fù)雜。

改革開放以來，土地承包經(jīng)營制度是一個什么樣的制度呢？實質(zhì)上就是一個不完全的土地私有化制度，披著社會主義公有制的外衣，變成了一個有中國特色社會主義的很不規(guī)范的勞動群眾集體所有制。所以，這種制度的不完善就會產(chǎn)生出越來越多的流動農(nóng)民工群體、就會產(chǎn)生出多多少少的官商勾結(jié)和腐敗、就會產(chǎn)生出令人不可思議的商品房天價。國民經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)產(chǎn)品供給不足矛盾雖然有所緩解，但土地私有化改革不徹底，農(nóng)民長遠利益預(yù)期思想受限制，城鄉(xiāng)收入差距大，勞動力過剩流向城市多、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、參與市場竟爭能力弱。傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)方式改變慢，在很大程度上制約著農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)現(xiàn)代化的發(fā)展步伐。

2009年中央一號文件:“今年建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場”。有很多人認為，“土地流轉(zhuǎn)改革”同樣是一個不完全的土地私有化改革，允許“地主（富人）”兼并土地，使絕大多數(shù)失地農(nóng)民成為新時代的農(nóng)奴，社會可能將會出現(xiàn)空前的災(zāi)難。那么，這一說法還是不夠完整，實行“土地流轉(zhuǎn)改革”，“地主（富人）”兼并（承包）土地是必然的，失地農(nóng)民成為“農(nóng)奴、災(zāi)難”的說法是錯誤的。2007年10月21日《中國共產(chǎn)黨章程》總綱第九自然段：“我國社會主義建設(shè)的根本任務(wù)，是進一步解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力……改革生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑中不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的方面和環(huán)節(jié)……鼓勵一部分地區(qū)和一部分人先富起來，逐步消滅貧窮”。一國一君、一地一主、君主與平民、富人與窮人等范疇的存在是客觀的，無可爭議的，和諧也是無從談起的。我們首先要從社會生產(chǎn)力的發(fā)展看，“土地流轉(zhuǎn)改革”是不是適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展還是起阻礙作用。

在上個世紀生產(chǎn)力水平非常低下的舊社會，地主（富人）掌握了大量的土地，《半夜雞叫》中的大地主周扒皮為了殘酷剝削長工的勞動力，竟學(xué)著雞叫讓長工在天還沒亮?xí)r就要下地干活;《少年英雄劉文學(xué)》中的大地主王榮學(xué)在集體的地里偷辣椒，要抓他去坦白，卻兇狠地用刀砍死少年英雄劉文學(xué);還有《白毛女》中的黃世仁;《紅色娘子軍》中的南霸天等大地主，都成為我們的階級敵人，我們恨透了他們的“剝削”。1950年8月20日中國政務(wù)院公布了《關(guān)于劃分農(nóng)村階級成分的決定》：“一、地主，占有土地，自己不勞動，或只有附帶的勞動，而靠剝削為生的，叫做地主”。《現(xiàn)代漢語詞典》P276:“地主是指占有土地，自己不勞動，依靠出租土地剝削農(nóng)民為主要生活來源的人……”。所謂“地主階級、不勞而獲、封建剝削”之詞都是來自我國上個世紀的時期。

從建國以后，地主的概念發(fā)生了天翻地覆的變化，1950年6月30日，中央人民政府頒布《中華人民共和國法》：“第一條廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土

地所有制……。第二條沒收地主的土地、耕畜、農(nóng)具、多余的糧食及其在農(nóng)村中多余的房屋……”。《中華人民共和國憲法》序言第六自然段：“……人剝削人的制度已經(jīng)消滅，社會主義制

[關(guān)健詞]農(nóng)村土地所有權(quán)制度征收補償治理重構(gòu)

勿需諱言，中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)和所有制問題是中國當代民事立法中最為敏感，波極面最廣的，一項前無古人的極為艱辛的探索。新中國成立以來農(nóng)村土地制度所經(jīng)歷的三次巨大變革，都喚起億萬農(nóng)民對土地的熱情，迸發(fā)出生產(chǎn)力新的生機。而走到今天，探討當前的集體土地所有制是農(nóng)民私人土地所有制的基礎(chǔ)上形成，是否需要并可能再進行一次更高層次的否定之否定，并完善對農(nóng)村土地行政征收機制的治理。在利益主體多元化市場法治化的條件下，需要進行審慎的求證，和大膽的設(shè)想。

一、制度的缺陷和隱含的沖突，農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度現(xiàn)狀分析

（一）集體土地所有權(quán)的性質(zhì)模糊

“集體所有”究竟是何種性質(zhì)的所有權(quán)？我國立法對此并未作出明確規(guī)定，理論界對此說法不一。我國法學(xué)界主要有三種不同觀點：其一認為，集體所有權(quán)是一種由“集體組織”或“集體組織法人”享有的單獨所有權(quán)；其二認為，集體所有權(quán)的實質(zhì)是一種類似傳統(tǒng)總有但又有所更新的新型總有。其三認為，集體所有權(quán)是“個人化與法人化的契合”，集體財產(chǎn)（土地）應(yīng)為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產(chǎn)享有股權(quán)或社員權(quán)、成員權(quán)。

《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）第74條規(guī)定：“勞動群眾集體組織的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有。”所謂勞動群眾集體所有權(quán)，其特點在于，它的主體是由勞動群眾組成的集體組織，這種組織具有：獨立的法律人格，它代表全體成員享有和行使對集體財產(chǎn)的所有權(quán)；該組織成員不以個人的身份享有和行使集體所有權(quán)，并且不在集體財產(chǎn)中享受任何特定份額。因此，集體所有即不是個人所有權(quán)基礎(chǔ)上的共有，也不是股份制基礎(chǔ)上的法人所有；勞動群眾集體組織既不同于傳統(tǒng)民法上的合伙，也不同于現(xiàn)代商法上的公司。由于所有權(quán)性質(zhì)不明確，農(nóng)民集體與其成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也呈模糊狀態(tài)。表面上似乎人人都有，但實際上集體成員既不清楚自己在集體土地中所擁有的份額，也不能通過完善的組織機構(gòu)行使權(quán)利。實踐中，所有權(quán)利益主要通過平均發(fā)放農(nóng)地承包權(quán)來實現(xiàn)，在分配農(nóng)地使用權(quán)的同時，還暗含部分隱形地租的分配，這導(dǎo)致農(nóng)地使用權(quán)無償使用、難規(guī)模化經(jīng)營等一系列問題。

當前市場經(jīng)濟條件下，土地資源作為一種“特殊商品”，必然要受到市場經(jīng)濟機制的調(diào)節(jié)，如國有土地使用權(quán)以有償使用的方式進入市場后，在社會經(jīng)濟活動中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與國有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，在流轉(zhuǎn)過程中一直處于比較尷尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何進入市場流轉(zhuǎn)，如何在流轉(zhuǎn)過程中充分體現(xiàn)其市場價值以及維護好農(nóng)民集體利益是當前需要從法律上、政策上和制度上加以研究、探討的問題。

一、我國集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的國有與集體“兩種產(chǎn)權(quán)”制度形成了兩個分割的土地市場。現(xiàn)行《土地管理法》明確規(guī)定禁止農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但早在20世紀80年代，我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)就普遍以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，集體建設(shè)用地的隱形市場實際上早就客觀存在。現(xiàn)在隨著全國城市化進程地不斷加快，城市郊區(qū)、縣城、中心集鎮(zhèn)，大量的集體土地進入市場已成為不爭的事實。但這些現(xiàn)象與現(xiàn)行集體建設(shè)用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。對于該問題如何解決，2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對集體建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)問題進行了規(guī)定。該《辦法》在全國第一次對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍、用途、流轉(zhuǎn)的程序和流轉(zhuǎn)后的收益及法律責(zé)任等問題都作出了具體明確的規(guī)定。但在全國范圍內(nèi)適用的法律法規(guī)至今仍未出臺，使得該類問題仍然無法解決，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)一直處于比較尷尬的地位。

二、集體土地流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）集體土地所有權(quán)的歸屬不明

在與土地集體所有權(quán)相關(guān)的法律制度框架中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體并不明晰。中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。但是，集體到底指的是哪一級組織，法律規(guī)定中卻沒有予以明確的指出。《憲法》中，集體土地產(chǎn)權(quán)被籠統(tǒng)地界定為集體所有。《民法通則》第74條第2款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村民合作社等集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。在《農(nóng)業(yè)法》中則被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級所有。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個問題也沒有得到徹底的明確，而只是規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”由此可見，集體土地所有權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村民集體經(jīng)濟組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，可以簡稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組”三級。

1、從歷史成因看，應(yīng)該取消集體土地所有權(quán)制。

新中國解放至今，中國的土地所有權(quán)制度也是經(jīng)歷過轉(zhuǎn)變的，1954年的《中華人民共和國憲法》第8條：國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。可見新中國解放后，中國共產(chǎn)黨將土地的所有權(quán)分給了農(nóng)民。后來在歷次憲法修改時，才確立了集體土地的概念，并將農(nóng)民的土地所有權(quán)歸入到集體土地所有權(quán)中，并且限制了集體土地的流轉(zhuǎn)。這個轉(zhuǎn)變過程是剝奪了農(nóng)民的土地所有權(quán)，但是這與中國的社會制度有關(guān)，土地統(tǒng)一為國家所有是符合中國的根本制度。但是之后的立憲將農(nóng)民所有的土地歸為集體所有加以限制，卻是極大地侵害了農(nóng)民的權(quán)利。無論是農(nóng)民還是城鎮(zhèn)居民都是中國公民，即便他們都沒有土地所有權(quán)，也應(yīng)該擁有平等的土地使用權(quán)，而不能區(qū)別對待。城鎮(zhèn)居民不能買集體土地，這是對城鎮(zhèn)居民的不公；農(nóng)民不能賣集體土地則是對農(nóng)民不公。所以取消集體土地所有權(quán)制，統(tǒng)一到國有土地，是最為公平和最符合中國根本制度的做法。

2、從區(qū)分的界限看，可以取消集體土地所有權(quán)制。

隨著社會的發(fā)展，國有土地與集體土地的界限是越來越模糊。從土地用途分，國有土地與集體土地都分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，兩者沒有區(qū)別。從登記的角度分，集體土地與國有土地的登記部門也是一樣的。從物理形態(tài)分，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，國家土地不斷地蠶食集體土地，每年有大量的集體土地被征收或者征用，造成了集體土地與國有土地越來越混同，經(jīng)常在一個集體經(jīng)濟組織的轄區(qū)內(nèi)既有國有土地又有集體土地。從所有權(quán)人角度，集體土地的所有權(quán)人村委會也是隸屬于國家，所有權(quán)人角度也是一樣的。

3、從戶籍制度看，取消集體土地所有權(quán)制是大勢所趨。

現(xiàn)在城鎮(zhèn)戶籍越來越多，農(nóng)村戶籍越來越少，只有農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，沒有城鎮(zhèn)戶籍轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶籍的。而且戶籍制度嚴重制約了人口的流動與人才的交流，部分地區(qū)仍然存在戶籍歧視，現(xiàn)有的戶籍制度越來越跟不上時代的發(fā)展，進行戶籍制度改革的呼聲越來越高漲，國家也出臺了一些變通政策。筆者認為取消農(nóng)村、城鎮(zhèn)戶籍的區(qū)別，打破二元戶籍制度，建立統(tǒng)一的戶籍制度是大勢所趨。若統(tǒng)一了戶籍制度，那么城鎮(zhèn)居民理所當然可以買農(nóng)村宅基地的房屋，農(nóng)村居民當然也有權(quán)購買城市里的房屋。那么基于戶籍制度建立的集體土地與國有土地所有權(quán)制度，將隨之而改革，集體土地歸并到國有土地也是大勢所趨。

目前，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確，造成集體土地所有權(quán)歸屬不清，以致產(chǎn)生主體錯位。由于我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體法律地位未確立和農(nóng)民集體土地所有權(quán)性質(zhì)不明，直接影響了集體土地所有權(quán)作用的發(fā)揮。然而，確立農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體是落實農(nóng)民集體土地所有權(quán)的關(guān)鍵，明確農(nóng)民集體土地所有權(quán)的性質(zhì)是維護農(nóng)民集體合法權(quán)益的核心。為此，本文擬就農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體和性質(zhì)進行較全面的理論分析和實證研究，以期能對完善我國集體土地所有權(quán)制度有所助益。

一、農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體和主體類型

（一）新《土地管理法》頒布后對農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體的種種理解

1998年8月29日新《土地管理法》頒布后，人們對集體土地所有權(quán)主體的認識仍存在較大分歧，主要有以下幾種觀點：①集體土地歸集體經(jīng)濟組織所有。②集體土地歸農(nóng)民集體所有。③集體土地歸農(nóng)民集體所有，即集體經(jīng)濟組織所有。④“在存在集體經(jīng)濟組織的情況下，以該組織為農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體；在不存在集體經(jīng)濟組織的情況下，以村民委員會或者村民小組為集體土地所有權(quán)主體”。⑤集體土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、村民小組所有。⑥集體土地所有權(quán)主體不清。⑦歸兩方所有，即國家和農(nóng)民所有。⑧歸三方所有，即國家所有、村集體所有和農(nóng)戶所有。

（二）農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體的法律界定與理性判斷

1.從法律規(guī)定來看，農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體為農(nóng)民集體。根據(jù)新《土地管理法》第10條“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理”的規(guī)定，對照原《土地管理法》第8條以及《民法通則》第74條第2款和《農(nóng)業(yè)法》第11條的規(guī)定，結(jié)合新《憲法》第9條和第10條之規(guī)定分析，筆者認為，①新《土地管理法》第10條對集體土地所有權(quán)制度做了三個層次的、獨立民事權(quán)利的科學(xué)規(guī)定，即集體土地所有權(quán)可分為三種類型：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體土地所有權(quán)；村農(nóng)民集體土地所有權(quán)；組農(nóng)民集體土地所有權(quán)。②明確了集體土地經(jīng)營管理者為三種，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會；組農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組。

摘要：在農(nóng)村改革不斷深化的過程中，我國集體土地所有權(quán)制度存在主體虛位、權(quán)能殘缺等弊端，不利于農(nóng)民權(quán)益的保障和市場經(jīng)濟的發(fā)展。集體土地的不可分共同共有制，明確了集體土地所有權(quán)的主體，有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系、保護農(nóng)民利益和用物權(quán)制度規(guī)范土地權(quán)利，應(yīng)當是改革的最佳選擇。目前要做到：明確集體土地的權(quán)利主體，健全行使共有財產(chǎn)管理權(quán)的組織機構(gòu)，完善集體土地所有權(quán)的權(quán)能和權(quán)利行使方式，限定集體土地的公法義務(wù)，改革土地法律管理體系。

關(guān)鍵詞：集體土地所有權(quán)制度；不可分共同共有；所有權(quán)主體；農(nóng)民利益

Abstract：Inthecontinuousdeepeningprocessofruralreform，China''''scollectivelandownershipsystemhasaseriesofdrawbacks，suchasabsentsubjectandincompleteempowerment，nothelpfultotheprotectionoftherightsofthepeasantsandtomarketeconomydevelopment.Thesystemofcollectivelandownershipwithindivisibleandjointpossessioncharacteristics，andwhichdefinesthemainbodyofcollectivelandownership，whichishelpfultostabilizingrurallandrelationandtoprotectingpeasantrightsandinterestsandtousingpropertyrightsystemtostandardizelandrights，shouldbeoptimalchoiceofthereform.Currently，Chinashouldclarifythecollectivelandownership，perfecttheorganizationsandagenciesforrunningpublicassetsmanagement，perfecttherightanditsenforcementmethodsforcollectivelandownership，restricttheobligationofpubliclawsofthecollectiveland，andreformthelandlawmanagementsystem.

Keywords：collectivelandownershipsystem；indivisibleandjointpossession；mainbodyofpropertyright；peasantinterests

一、我國現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度的弊端

農(nóng)村實行土地承包經(jīng)營制度以后，土地所有權(quán)與使用權(quán)逐漸分離，使用權(quán)成為相對獨立的財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)到了農(nóng)民個人手中，集體統(tǒng)一經(jīng)營變成農(nóng)戶分散經(jīng)營，但土地所有權(quán)仍然保持著所形成的格局，即仍歸集體所有。[1]盡管集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，但農(nóng)民集體沒有一個人格化的組織彰顯其主體地位，并且國家對集體土地所有權(quán)的限制過嚴，從而導(dǎo)致現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度出現(xiàn)了主體虛位、權(quán)能殘缺及效力不強等一系列弊端。

摘要：在農(nóng)村改革不斷深化的過程中，我國集體土地所有權(quán)制度存在主體虛位、權(quán)能殘缺等弊端，不利于農(nóng)民權(quán)益的保障和市場經(jīng)濟的發(fā)展。集體土地的不可分共同共有制，明確了集體土地所有權(quán)的主體，有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系、保護農(nóng)民利益和用物權(quán)制度規(guī)范土地權(quán)利，應(yīng)當是改革的最佳選擇。目前要做到：明確集體土地的權(quán)利主體，健全行使共有財產(chǎn)管理權(quán)的組織機構(gòu)，完善集體土地所有權(quán)的權(quán)能和權(quán)利行使方式，限定集體土地的公法義務(wù)，改革土地法律管理體系。

關(guān)鍵詞：集體土地所有權(quán)制度；不可分共同共有；所有權(quán)主體；農(nóng)民利益

一、我國現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度的弊端

農(nóng)村實行土地承包經(jīng)營制度以后，土地所有權(quán)與使用權(quán)逐漸分離，使用權(quán)成為相對獨立的財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)到了農(nóng)民個人手中，集體統(tǒng)一經(jīng)營變成農(nóng)戶分散經(jīng)營，但土地所有權(quán)仍然保持著所形成的格局，即仍歸集體所有。[1]盡管集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，但農(nóng)民集體沒有一個人格化的組織彰顯其主體地位，并且國家對集體土地所有權(quán)的限制過嚴，從而導(dǎo)致現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度出現(xiàn)了主體虛位、權(quán)能殘缺及效力不強等一系列弊端。

集體土地所有權(quán)主體虛位是指農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體在法律上徒有虛名的狀況。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，集體土地所有權(quán)的主體是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體或村民小組農(nóng)民集體。但集體是一個抽象的概念，其內(nèi)涵模糊不清。從現(xiàn)實情況來看，農(nóng)民集體自創(chuàng)立以來一直缺乏明確和健全的組織機構(gòu)，無法形成自己獨立的意志，作為農(nóng)民集體的成員不能通過法定程序行使自己的權(quán)利，其實質(zhì)上形同虛設(shè)。[2]由于所有權(quán)主體不明，集體所有成了既非法人所有、又非集體成員個人共有的高度抽象化了的懸空狀態(tài)所有，集體成員缺乏對土地的有效介入和控制，從而造成農(nóng)民利益得不到有效保障。

所有權(quán)是民事主體依法以占有、使用、收益、處分等方式對其物所享有的全面支配的權(quán)利。[3]土地所有權(quán)是一種特殊的財產(chǎn)權(quán)，但仍具有財產(chǎn)所有權(quán)的基本特性。然而，我國法律通過土地規(guī)劃、用途管制、建設(shè)用地行政審批、土地征用等制度過分限制了集體土地所有權(quán)的行使，使其成為一種權(quán)能不完全的所有權(quán)。首先，使用權(quán)殘缺。集體所有的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而對于房地產(chǎn)等有巨大經(jīng)濟效益的用途則嚴格禁止。其次，收益權(quán)殘缺。一方面由于農(nóng)地受到土地用途管制原則的限制只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其收益大為降低；另一方面國家通過低價征購農(nóng)產(chǎn)品拿走了大量土地收益。最后，處分權(quán)殘缺。[4]集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租用于非農(nóng)業(yè)用途，其土地發(fā)展權(quán)被剝奪。法律的過多限制與政府的過多干預(yù)造成了集體土地所有權(quán)權(quán)能殘缺和權(quán)利行使方式單一，降低了土地價值，削弱了土地的融資功能，不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展的需要。