摘要:當(dāng)前行政爭議在社會矛盾爭議中呈現(xiàn)出越來越突出的趨勢，且越來越復(fù)雜化，這就意味著行政爭議救濟(jì)的途徑也必須多樣化。但是現(xiàn)狀是行政調(diào)解的中立性不足且范圍尚不確定、行政復(fù)議的公正性受到質(zhì)疑，行政訴訟的效率有待提高，紊亂的信訪影響了法律的權(quán)威；各種救濟(jì)方式的落實情況也不佳。要完善爭議救濟(jì)機(jī)制，使每個行政爭議都有出口，就要將各種救濟(jì)途徑的功能及其優(yōu)勢弄清楚，它們不再是分散的個體，而是相互銜接彼此配合的整體。

關(guān)鍵詞:行政爭議;行政救濟(jì);制度完善

一、什么是行政爭議

爭議產(chǎn)生的根本原因在于利益的變動和調(diào)整，行政爭議的產(chǎn)生事實上也與利益密不可分。行政爭議與我們所熟知的其他爭議有所不同，它因爭議雙方的地位不對等而自有其特殊性。什么是行政爭議，它的表現(xiàn)形式是怎樣的？它與其他爭議的區(qū)別在哪？首先，行政爭議的產(chǎn)生是基于行政機(jī)關(guān)實施的行政管理行為。換言之，如果爭議的產(chǎn)生是基于行政主體在其民事行為而不是行使行政職權(quán)的話，那么就是民事爭議或是刑事爭議了。其次，爭議的其中一方必然是行政機(jī)關(guān)，且以其特定的行政行為為前提。最后，行政爭議是公權(quán)和私權(quán)的較量。引起行政爭議的情況有很大原因是行政主體行為的不規(guī)范甚至是違反法律規(guī)定，總結(jié)有如下表現(xiàn)：一是行使職權(quán)超越法律權(quán)限；二是適用法律錯誤，或者不嚴(yán)格執(zhí)行；三是不遵守法定程序；四是行政機(jī)關(guān)的不作為，在行政相對人提出申請時，不進(jìn)行實質(zhì)性或形式性審查和處理；最后是行政處罰不公正，行政機(jī)關(guān)在行使行政處罰權(quán)時沒有根據(jù)事實、情節(jié)等秉承公平和公正的原則在法律規(guī)定的范圍內(nèi)酌情考量。

二、行政爭議救濟(jì)機(jī)制概述

（一）行政爭議救濟(jì)機(jī)制的內(nèi)涵。一個問題的解決辦法總是多元的，行政爭議的解決途徑更應(yīng)如此。行政機(jī)關(guān)是行政爭議的救濟(jì)主體這一點毋庸置疑，但救濟(jì)主體不僅僅只有行政機(jī)關(guān)，而行政機(jī)關(guān)參與的爭議解決不一定都屬于行政爭議救濟(jì)途徑，如其對民事爭議的裁決，諸如行政裁決、行政仲裁不屬于行政爭議救濟(jì)機(jī)制的內(nèi)容。（二）我國行政爭議救濟(jì)的途徑。在行政管理手段日益多元化，爭議情況多發(fā)且日益復(fù)雜的情況下，法院不堪重負(fù)，司法界應(yīng)努力尋求訴訟外的救濟(jì)途徑成為爭議解決的法治路徑。行政爭議救濟(jì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含各種層次的爭議救濟(jì)途徑，才能滿足日益復(fù)雜化的爭議解決需求，通過各種途徑的相互銜接、補(bǔ)充，使行政爭議能夠更好的得到解決。行政救濟(jì)途徑，是不是將行政復(fù)議、行政訴訟和國家賠償簡單糅合在一起呢？筆者對此抱著懷疑和批判的態(tài)度。行政復(fù)議和行政訴訟是解決行政爭議的兩大途徑是沒有任何疑問的，規(guī)定的是什么情況可以向什么單位尋求救濟(jì)，并且通過某種方式給予救濟(jì)。而救濟(jì)方式的其中之一就是國家賠償，即行政相對人通過行政訴訟或行政復(fù)議或其他解決途徑獲得國家的賠償從而達(dá)到救濟(jì)的目的。很顯然這三者不屬于一個層面的內(nèi)容，途徑和方式不可混淆在一起討論，而應(yīng)分別研究。從救濟(jì)途徑上看，除了行政復(fù)議，行政訴訟之外，還包括行政調(diào)解、信訪、立法救濟(jì)等。從方式上看，除了行政賠償，還包括行政補(bǔ)償，停止侵害、賠禮道歉等多種方式。1.調(diào)解制度。在我國行政爭議救濟(jì)的實踐中，調(diào)解一直發(fā)揮著重要作用，也漸漸得到了法律、法規(guī)和規(guī)章的認(rèn)可，成為一種正式的行政爭議救濟(jì)途徑。根據(jù)《行政復(fù)議法實施條例》第五十條和《行政訴訟法》第六十條的規(guī)定，行政復(fù)議調(diào)解和行政訴訟調(diào)解僅限于行使自由裁量權(quán)的案件和行政賠償、補(bǔ)償案件。雖然調(diào)解制度在行政爭議案件中適用的范圍僅限于三類，但是其中因行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)而導(dǎo)致行政爭議的案件數(shù)量就不在少數(shù)，這就代表著行政復(fù)議調(diào)解以及行政訴訟調(diào)解還是有著不小的運用空間。2.信訪制度。信訪是一項具有中國特色的制度，始建于二十世紀(jì)五十年代，各級政府設(shè)立信訪辦公室，接受各種來訪和來信，但主要涉及訴訟信訪和行政爭議信訪。在糾紛日趨復(fù)雜多樣的今日，信訪也是人們尋求實際問題得以解決的一種途徑。信訪制度建立的初衷也是黨和政府為了更有效地解決社會矛盾和糾紛。信訪也是我國《憲法》規(guī)定的表達(dá)利益訴求的主要方式之一，承擔(dān)著重要的公民權(quán)利救濟(jì)功能，但是不能把它視為一種優(yōu)于司法救濟(jì)的主途徑。3.行政復(fù)議。《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議實施條例》的頒布使得行政復(fù)議作為一種解決行政爭議的法定、傳統(tǒng)的途徑，在解決行政爭議的過程中比訴訟更有專業(yè)性，這個專業(yè)性不是指裁判的專業(yè)性而是行政機(jī)關(guān)比起法官更能對行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的恰當(dāng)與否有著更清晰的認(rèn)識。它比起訴訟更高效、快捷，節(jié)約成本。4.行政訴訟。不可否認(rèn)訴訟是解決爭議的權(quán)威途徑，司法機(jī)關(guān)能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，人民法院在審理案件的時候，對行政行為是否合法進(jìn)行審查，若發(fā)現(xiàn)被訴行為違反法律規(guī)定，可判決撤銷、責(zé)令及時履行、變更處罰，也可對其提出司法建議，使行政相對人獲得救濟(jì)。5.立法救濟(jì)。很多行政相對人在權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)侵犯的時候，第一反應(yīng)就是起訴，通過訴訟途徑解決，不斷地去上訴，浪費司法資源不說，有時問題還是得不到解決。憲法和組織法賦予了我們監(jiān)督行政權(quán)的權(quán)力，這是對行政機(jī)關(guān)違法行為的預(yù)防同時也是對相對人權(quán)利的補(bǔ)救，稱為立法救濟(jì)。由人大及其常委會代表人民對行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，改變或撤銷行政機(jī)關(guān)的決定，以此達(dá)到救濟(jì)的目的。（三）行政爭議救濟(jì)的方式。確定了行政爭議救濟(jì)途徑之后，在采取某種救濟(jì)途徑之后，應(yīng)根據(jù)公民受侵犯權(quán)利的性質(zhì)和受侵犯的程度來采取相應(yīng)的救濟(jì)方式。針對行政過程中的救濟(jì)方式主要有履行、撤銷、變更、補(bǔ)正等。針對行政行為已經(jīng)造成的損害結(jié)果即行政結(jié)果上的救濟(jì)方式主要有國家賠償、行政補(bǔ)償，還有停止侵害、賠禮道歉等。

提要：抽象行政行為是當(dāng)今各國政府進(jìn)行行政管理的一項最重要的手段。長期以來，由于對抽象行政行為存在不同認(rèn)識，也由于我國行政訴訟法和復(fù)議法一直將部分抽象行政行為排除在司法審查的受案范圍之外，我國遠(yuǎn)未建立起對抽象行政行為監(jiān)督的有效機(jī)制。而對抽象行政行為進(jìn)行有效的監(jiān)督正是一個國家實現(xiàn)行政法治的重要標(biāo)志，因此有必要對此加以深入研究。本文試圖分析我國對抽象行政行為監(jiān)督的現(xiàn)狀，結(jié)合國外的一些做法提出建立和完善我國抽象行政行為監(jiān)督機(jī)制的設(shè)想。

關(guān)鍵詞：抽象行政行為、監(jiān)督機(jī)制、建立、完善

抽象行政行為，是相對于具體行政行為的一個學(xué)術(shù)概念。帶有普遍性的觀點認(rèn)為，抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)制定和普遍性行為規(guī)范的行為，其范圍包括行政立法行為和其他一般規(guī)范性文件的行為，具體是指制定行政法規(guī)、規(guī)章以及其他具有普遍約束力的決定、命令的行為。這一行政行為相對于行政機(jī)關(guān)針對某特定對象采取的行為，具有對象非特定性、效力的未來性和規(guī)范的反復(fù)適用性三個特征，因此被稱為抽象行政行為。

一、目前我國對抽象行政行為監(jiān)督的途徑及存在的問題

1990年10月1日實施的我國行政訴訟法第12條第2款規(guī)定，對于因行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令而提起的訴訟，人民法院不予受理。

1999年4月29日通過的我國《行政復(fù)議法》第7條就納入行政復(fù)議申請范圍的抽象行政行為的范圍和方法作出了規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：（一）國務(wù)院部門的規(guī)定；（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列不含國務(wù)院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理?！?/p>

本文作者：劉麗紅工作單位：南京化工職業(yè)技術(shù)學(xué)院

以行政系統(tǒng)的科學(xué)化促進(jìn)行政機(jī)制的外部平衡

從系統(tǒng)的外部環(huán)境看,系統(tǒng)的擴(kuò)展有其必然趨勢,因為系統(tǒng)的目標(biāo)范圍隨著系統(tǒng)環(huán)境的復(fù)雜化而不斷擴(kuò)大。所以,必須處理好系統(tǒng)的行政權(quán)力分配,通過行政溝通網(wǎng)絡(luò)組成協(xié)調(diào)的行政系統(tǒng)結(jié)構(gòu),從而使系統(tǒng)內(nèi)部與外部環(huán)境之間達(dá)到動態(tài)的平衡。(一)建立受限的行政權(quán)力系統(tǒng)社會發(fā)展史表明,行政權(quán)力系統(tǒng)是社會生產(chǎn)和國家管理職能發(fā)展的結(jié)果。隨著社會化大生產(chǎn)的不斷發(fā)展,國家管理活動日益紛繁復(fù)雜,傳統(tǒng)社會功能普及型的國家管理體系已經(jīng)不能適應(yīng)社會管理專業(yè)化分工發(fā)展的要求。同時,社會民主的發(fā)展也使得國家權(quán)力再也不可能過度集中在某一國家機(jī)構(gòu)手中。缺乏獨立性、自主性會妨礙行政權(quán)力系統(tǒng)主動積極性與創(chuàng)造精神的發(fā)揮,不利于行政系統(tǒng)效能的提高,不利于行政權(quán)力與行政功能的有效行使。理論與實踐也都表明,行政權(quán)力系統(tǒng)的獨立性也只能是相對的,不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗,最終造成行政權(quán)力系統(tǒng)的瓦解崩潰。因此,建立既獨立又受制約的行政權(quán)力系統(tǒng)是實現(xiàn)我國行政機(jī)制內(nèi)外平衡態(tài)的一個基本前提。但是,在實際生活中,我國一直存在著黨政不分、以黨代政等政治現(xiàn)實問題,使行政權(quán)力系統(tǒng)實質(zhì)上處于從屬依附地位,甚至出現(xiàn)黨政并行的二元化行政權(quán)力系統(tǒng)現(xiàn)實[1]。這種體制曾為建立與鞏固新生的人民政府起過很大作用,但卻導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫,行政效率低下,甚至出現(xiàn)過政府長期動蕩不安乃至近于癱瘓等現(xiàn)象。另外,司法系統(tǒng)對行政系統(tǒng)的監(jiān)督、控制也很乏力,這是改革開放以來行政權(quán)力系統(tǒng)腐敗現(xiàn)象日益嚴(yán)重、行政機(jī)制正常功能不能有效發(fā)揮等問題得以產(chǎn)生的體制性原因。因此,理順黨委、人大、司法、行政四系統(tǒng)間相互關(guān)系,建立既獨立自主又合理受控的行政權(quán)力系統(tǒng)便成為我國當(dāng)前行政機(jī)制改革的首要目標(biāo)。(二)形成暢通的行政溝通網(wǎng)絡(luò)開放性是生態(tài)系統(tǒng)賴以實現(xiàn)生態(tài)平衡的一個基本特性,它表明生態(tài)系統(tǒng)要想維持內(nèi)外平衡,就必須不斷地與外界生態(tài)環(huán)境進(jìn)行能量、物質(zhì)和信息交換。但是,我國當(dāng)前行政溝通網(wǎng)絡(luò)仍然存在著許多缺陷與不足,不利于行政系統(tǒng)與外界環(huán)境之間的能量、物質(zhì)和信息交流,嚴(yán)重地阻礙了我國行政機(jī)制內(nèi)外平衡狀態(tài)的形成。因此,加強(qiáng)社會主義民主建設(shè),建立暢通無阻的多渠道行政溝通網(wǎng)絡(luò)就成為我國當(dāng)前行政機(jī)制改革的急迫要求。首先,要控制一切政治溝通渠道等類似不合時代要求的錯誤做法。事實上,在一個各方面都瞬間萬變和信息量爆炸式增長的當(dāng)代社會里,信息系統(tǒng)流失是不可能也用不著控制全部政治信息溝通渠道的[2]。在這一基礎(chǔ)上,首要的是要建立起齊備的多渠道的行政信息溝通網(wǎng)絡(luò),包括改造現(xiàn)有的決策參謀與咨詢機(jī)構(gòu),使之成為高效率、高素質(zhì)的政府信息交流機(jī)構(gòu)。其次,增強(qiáng)行政機(jī)制的透明度,建立公開行政制度。要使民眾對一切行政目標(biāo)、行政程序、行政過程、行政行為都有知情權(quán),消除種種機(jī)密性障礙,打破我國行政機(jī)制仍然存在的相當(dāng)程度上的封閉性,增強(qiáng)行政機(jī)制的透明度,從而為暢通、高效的行政溝通網(wǎng)絡(luò)的形成創(chuàng)造有利的內(nèi)外環(huán)境。再次,堅持依法溝通原則,為社會公眾參與行政溝通網(wǎng)絡(luò)提供法律保障。

以行政行為的法制化確保行政機(jī)制的內(nèi)部平衡

從行政管理的生態(tài)性角度出發(fā),我們注意到,依法行政已成為現(xiàn)代行政機(jī)制的顯著特征。在政府行為規(guī)范化的眾多形式中,法制化無疑是最高形式,也是最重要的形式。合理的行政機(jī)制的形成要有法律保障,行政機(jī)制改革過程與改革成果也要有相關(guān)法律配套,而且應(yīng)該在依法行政的基礎(chǔ)上,健全依法行政的生態(tài)激勵機(jī)制,從而發(fā)揮法律的積極作用,形成一個依法行政的生態(tài)型體系。(一)加強(qiáng)行政法內(nèi)部的生態(tài)性建構(gòu)行政法的出現(xiàn)本身就是行政事務(wù)發(fā)展的產(chǎn)物。在我國,行政立法的技術(shù)、手段還有待進(jìn)一步完善,更何況,法律存在著自身的弱點,法的保守性決定了它一經(jīng)確立,就產(chǎn)生了一種自身資源的緩慢衰竭,構(gòu)成了它本身的一種形態(tài)的消耗。這就要求法要隨著社會的進(jìn)步而不斷調(diào)整自身,然而這種調(diào)整依然是一種動態(tài)與靜態(tài)的結(jié)合。在立法上,對權(quán)力的制約常常因此而表現(xiàn)出兩重性:一方面,它能夠推動行政權(quán)力充分地正常發(fā)揮職能,推動社會的發(fā)展;另一方面,它也會阻礙行政權(quán)力的持續(xù)有效運作,滯緩行政權(quán)力有效地為全社會服務(wù)。就我國目前情況而言,首先,要加強(qiáng)行政組織立法,建立和完善國家行政機(jī)制的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)規(guī)范。也就是說,要適應(yīng)行政生態(tài)環(huán)境與行政機(jī)制內(nèi)部運行規(guī)律的客觀要求,對現(xiàn)行憲法和政府組織法規(guī)的內(nèi)容進(jìn)行必要的調(diào)整與完善,使行政機(jī)制功能、機(jī)構(gòu)與編制的設(shè)置與劃分能依法規(guī)范,改革成果也由法律鞏固與支持;其次,要加強(qiáng)行政程序立法,依據(jù)行政機(jī)制生態(tài)環(huán)境的均衡發(fā)展要求,實現(xiàn)行政運行程序化、協(xié)調(diào)化、規(guī)范化;再次,要加快各種社會經(jīng)濟(jì)制度與社團(tuán)組織法律法規(guī)的研究與制定工作,通過制定與國家行政機(jī)制內(nèi)外要求相適應(yīng)的各項有關(guān)法律法規(guī),明確在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,政黨、政府、企業(yè)、社團(tuán)及公民個人各自的角色、職責(zé)、權(quán)力和義務(wù),調(diào)整行政系統(tǒng)在新生態(tài)環(huán)境下的行為模式,使行政機(jī)制盡快形成以社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為核心的新的行政生態(tài)環(huán)境。(二)改善行政法系統(tǒng)運行的軟環(huán)境行政法的頒布和實施僅僅是依法行政的一個方面,注重法律對行政權(quán)力的制約只不過是其中一個價值取向。依法行政的實行還需要行政系統(tǒng)為其提供一個運行的軟環(huán)境,即人們對法律的認(rèn)同和遵守。因此,培養(yǎng)健康的行政文化對于依法行政來說具有更重要的意義。亞里士多德曾經(jīng)指出法治的兩個方面:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。[3]這實際上為我們道出了法制的兩個最基本條件,即法和法的遵守,行政法亦是如此。當(dāng)前我國已進(jìn)入改革的攻堅期,直接對行政系統(tǒng)內(nèi)的主體核心部分進(jìn)行改革,打破行政改革中結(jié)構(gòu)性、制度性瓶頸迫在眉睫。信息時代使改革主客體合二為一,這要求行政系統(tǒng)更加重視行政歸屬主體的多樣性和主體創(chuàng)造性的發(fā)揮,加強(qiáng)公民的權(quán)利意識,強(qiáng)化人民的權(quán)力意識。

以行政體系結(jié)構(gòu)的動態(tài)化促成行政機(jī)制的動態(tài)平衡

我國目前正處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期,傳統(tǒng)的政府職能定位和行政管理體制及管理方式難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的障礙。黨的十七大要求“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府”,并指出:“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能,形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制?！奔涌煺毮苻D(zhuǎn)變,深化行政管理體制改革,建設(shè)高效政府,依然是各級政府的當(dāng)務(wù)之急。

一、轉(zhuǎn)變政府職能和深化行政管理體制改革的必要性政府職能是指政府在一定歷史時期內(nèi)根據(jù)社會

環(huán)境的需求而履行的職責(zé)和功能,它反映政府的實質(zhì)和活動的內(nèi)容與方向。轉(zhuǎn)變政府職能意味著政府職能范圍的重新調(diào)整,包括政府履行哪些職能和如何履行職能的問題。轉(zhuǎn)變政府職能和深化行政管理體制改革是社會發(fā)展的迫切要求。

一是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。市場經(jīng)濟(jì)的核心是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)自由,因此市場經(jīng)濟(jì)對政府職能的要求和計劃經(jīng)濟(jì)不同,市場經(jīng)濟(jì)要求政府職能是有限的,需要排除政府不適當(dāng)?shù)母深A(yù)。我國在計劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的高度集中的全能型政府職能,難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求,如高標(biāo)準(zhǔn)的市場準(zhǔn)入要求,過多的行政審批項目和程序,各種行政壁壘,部門、地區(qū)封鎖等嚴(yán)重?fù)p害了市場的完整性和公正性。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下,由市場配置資源,要充分發(fā)揮市場這只“看不見的手”的作用,在市場不能或不能很好發(fā)揮作用的領(lǐng)域,即“市場失靈”和“市場低效”領(lǐng)域,則由政府這只“看得見的手”發(fā)揮作用。即是凡市場自身無法解決的問題,則由政府出面給予解決。而我國現(xiàn)行的政府職能和行政管理體制仍沿襲了很多計劃經(jīng)濟(jì)時代的痕跡,職能寬泛,行政審批事項過多,行政機(jī)關(guān)分工過細(xì)以及權(quán)力過分集中,政府信息不透明等都與市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征相悖,這在客觀上要求轉(zhuǎn)變政府職能,改革行政管理體制。

二是應(yīng)對加入世貿(mào)組織的需要。WTO規(guī)則是嚴(yán)格按照市場經(jīng)濟(jì)的自由、平等、公正、透明、權(quán)利保障等基本理念建構(gòu)起來的,目的是建立一個世界范圍的多邊的開放的自由經(jīng)濟(jì)機(jī)制。WTO規(guī)則要求各成員方必須放棄與市場經(jīng)濟(jì)不相容的權(quán)力,防止政府對自由貿(mào)易不適當(dāng)?shù)母深A(yù)。我國已經(jīng)加入世貿(mào)組織,融入了世界經(jīng)濟(jì)競爭行列,要想在激烈的競爭中立于不敗之地,這給我國政府提出了更高的要求,政府必須營造良好的經(jīng)濟(jì)法制環(huán)境,努力提高政府的預(yù)警能力、科學(xué)決策能力、時局把握能力、風(fēng)險應(yīng)對能力,增強(qiáng)企業(yè)的競爭力。入世不僅是企業(yè)的入世,更是政府的入世,這就迫切需要對政府職能和行政管理體制予以調(diào)整和完善,發(fā)揮政府在國際經(jīng)濟(jì)活動中應(yīng)有的作用。

三是適應(yīng)公共行政民主化、社會化、多元化發(fā)展的需要。目前,我國社會正在從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)型社會逐步走向工業(yè)型社會和信息化社會,而且隨著全球化進(jìn)程的推進(jìn),各國之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益加深,諸如生產(chǎn)布局、投資走向、金融往來、科技開發(fā)、人才爭奪等融為一體,并影響到政府公共民主進(jìn)程的加快,社會正朝著權(quán)力分散化、利益多元化發(fā)展。對公共行政進(jìn)行民營化、市場化的改革,讓更多的民間企業(yè)和組織參與公共行政,通過吸收民間資源和技術(shù)來提高政府的行政供給能力,已成為發(fā)展方向。為適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的需要,推進(jìn)公共行政民主化、社會化、多元化發(fā)展,必須轉(zhuǎn)變現(xiàn)有政府職能,深化行政管理體制改革,以適應(yīng)公共行政民主化、社會化、多元化發(fā)展。

行政體制和機(jī)構(gòu)改革，不僅僅是精簡機(jī)構(gòu)和人員編制，更深層次的目標(biāo)是建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的，逐步適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的，具有中國特色的行政管理體制。這種新的行政管理體制，又要求與之相適應(yīng)的運行機(jī)制。研究我國的行政管理體制的運行機(jī)制，應(yīng)考慮到以下幾個方面的因素:第一，我國的國體是人民民主一專政的社會主義國家，我國的政體是人民代表大會的根本政治制度;第二，我國實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制;第三，我國的行政管理體制應(yīng)是辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的體制。綜合這三方面的要求，改革的我國新的行政管理體制，必須建立和強(qiáng)化以下運行機(jī)制，即:強(qiáng)化效率效益機(jī)制、強(qiáng)化規(guī)范約束機(jī)制、強(qiáng)化協(xié)調(diào)指導(dǎo)機(jī)制、強(qiáng)化廉政監(jiān)督機(jī)制。

(一)強(qiáng)化效率效益機(jī)制

我國的行政管理體制需強(qiáng)化效率機(jī)制，一方面是由為人民服務(wù)的社會主義政治制度的本質(zhì)要求所決定的，同時，又是為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制所要求的。當(dāng)前，需要著重從市場經(jīng)濟(jì)要求的角度去認(rèn)識強(qiáng)化行政管理效率機(jī)制的必要，險。

效率觀念是隨著商品經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展起來的。作為市場中的商品生產(chǎn)者，不但其生產(chǎn)的產(chǎn)品對人們要有用，而且其生產(chǎn)該種商品的個別勞動時間要低于同類產(chǎn)品的社會必要勞動時間。這樣，其產(chǎn)品在市場上才具有競爭力，才能實現(xiàn)其商品的使用價值與價值，才能獲得較高的經(jīng)濟(jì)效益。所以，商品生產(chǎn)者都非常重視其生產(chǎn)經(jīng)營活動的效益。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府和社會逐步建立和發(fā)展起了一系列調(diào)控和管理經(jīng)濟(jì)活動的機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)直接或者間接影響商品生產(chǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營活動過程，因而必然會影響其經(jīng)濟(jì)效益。市場經(jīng)濟(jì)的運行，不但要求商品生產(chǎn)者、經(jīng)營者必須講求效率，也同樣要求政府和社會的經(jīng)濟(jì)調(diào)控和管理部門以及一切與經(jīng)濟(jì)活動、經(jīng)濟(jì)關(guān)系有關(guān)的行政部門都要講求效率。市場經(jīng)濟(jì)社會奉行的“時間就是金錢，效率就是生命”的信條，是有其深刻的社會經(jīng)濟(jì)根源的。我國當(dāng)前為了吸引外資，改善投資環(huán)境，其中很重要的一條就是提高行政辦事機(jī)構(gòu)的工作效率。

我國新的行政管理體制需強(qiáng)化的效率機(jī)制包括以下幾種具體的效率機(jī)制:

1、社會效益與成本效率相結(jié)合的效率機(jī)制

刑法修訂以后，瀆職犯罪涉及的行政執(zhí)法部門多、罪名多，而檢察機(jī)關(guān)瀆職侵權(quán)檢察部門的工作人員，多數(shù)對行政執(zhí)法單位不了解、不熟悉，更談不上對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)易犯罪的部位，行政執(zhí)法人員犯罪的手段、特點的研究。這就意味著，瀆職侵權(quán)檢察工作大多停留在老方法上，明顯缺乏外部的聯(lián)系與協(xié)作。這就有可能導(dǎo)致在查辦行政執(zhí)法人員犯罪時，感到束手無策，找不到切入點，造成瀆職侵權(quán)案件成案率的現(xiàn)象。

近年來針對這個存在的問題，較為流行的一種主張是：與行政執(zhí)法單位建立聯(lián)系協(xié)作機(jī)制，使之得到有效的運行。這樣既可以在學(xué)習(xí)涉及行政執(zhí)法工作人員瀆職犯罪的各個罪名立案標(biāo)準(zhǔn)，司法解釋時，邀請這些單位進(jìn)行專項業(yè)務(wù)輔導(dǎo)與培訓(xùn)。也可以在全面查辦行政執(zhí)法人員瀆職犯罪時，依靠這些單位領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，選準(zhǔn)突破口。因此，與行政執(zhí)法單位聯(lián)系協(xié)作機(jī)制有效運行是一種極好的手段，應(yīng)該在瀆職侵權(quán)檢察工作中大力提倡，而且將來是一個發(fā)展方向，但是我們也應(yīng)該看到：有些瀆職侵權(quán)檢察部門及工作人員對與行政執(zhí)法單位聯(lián)系協(xié)作機(jī)制缺乏了解，更談不上掌握和有效運行。即使表面上有這種機(jī)制，往往也流于形式，不能有效的發(fā)揮作用。那么什么是聯(lián)系協(xié)作機(jī)制；聯(lián)系協(xié)作機(jī)制的運行必須具備什么條件和要求；怎樣才能使這種機(jī)制得到有效的運行。下面筆者就想在這三個方面加以論述。

一、什么是聯(lián)系協(xié)作機(jī)制

在社會實踐和司法實踐中至今還沒有一個確切的定義，筆者認(rèn)為：從廣義上來講就是有關(guān)司法機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法單位按照唯物辯證法關(guān)于普遍聯(lián)系的哲學(xué)原理，在自愿合作的基礎(chǔ)上建立起來的，雙方各司其職，名負(fù)其責(zé)，相互聯(lián)系，相互協(xié)作的組織體系和工作運行制度。從狹義上來講就是瀆職侵權(quán)檢察部門與行政執(zhí)法單位相互聯(lián)系，相互協(xié)作的組織形式和活動制度。

二、聯(lián)系協(xié)作機(jī)制的運行必須具備什么條件和要求

1、必須掌握行政執(zhí)法單位的特點與規(guī)律。近幾年來，我們結(jié)合查辦案件，通過與這些單位的聯(lián)系和接觸，總結(jié)出了行政執(zhí)法單位具有四個主要特點：①職務(wù)的特殊性。絕大多數(shù)的行為與主體身份直接相對應(yīng)，身份、職務(wù)不同，行為性質(zhì)不同。只有特定職務(wù)崗位，才能構(gòu)成相應(yīng)的犯罪。②職業(yè)、行業(yè)的特殊性。某些行為只能發(fā)生在特定的行政執(zhí)法單位和從事特定的公務(wù)活動中。具體到某種犯罪，發(fā)案的行業(yè)，部門和部位相對同一、固定，行為表現(xiàn)形式及其構(gòu)成大體一致。③行為帶有“公務(wù)”性。行為往往與公務(wù)活動密切相關(guān)，或發(fā)生在履行公務(wù)過程中，或以“公務(wù)”名義實施非公務(wù)行為。④嚴(yán)重的社會危害性。與其他犯罪不同，行政執(zhí)法單位工作人員瀆職侵權(quán)犯罪案件總的數(shù)量相對較少，但往往涉及大局，其社會危害主要不是體現(xiàn)在數(shù)量上，有時幾起甚至一起案件就可能產(chǎn)生極其嚴(yán)重的后果。由此可見，瀆職侵權(quán)檢察部門與行政執(zhí)法單位建立聯(lián)系協(xié)作機(jī)制很有必要。

健全行政運行機(jī)制，創(chuàng)新政府管理方式與服務(wù)方式，是加強(qiáng)機(jī)關(guān)效能建設(shè)的必然要求，更是建立廉潔高效政府改善地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。在深化機(jī)關(guān)效能建設(shè)中通過建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)又適度分離的運行機(jī)制，解決長期以來決策與執(zhí)行不分、監(jiān)察不力的問題。

一是建立科學(xué)民主的行政決策機(jī)制。健全決策的程序化機(jī)制，對重大決策要按照調(diào)查研究、確定目標(biāo)、制訂方案、咨詢論證、提出決策、實施反饋的程序要求去做，防止決策失誤。健全決策的咨詢機(jī)制，對重大決策事項應(yīng)當(dāng)事先組織專家進(jìn)行必要性和可行性論證，充分發(fā)揮各種決策等研究班子及咨詢組織的“外腦”和智慧團(tuán)作用。對涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項要向社會公布，實行聽證制度。健全決策的問責(zé)機(jī)制。按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立效能問責(zé)體系，明確問責(zé)事由、問責(zé)對象、問責(zé)程序、問責(zé)行為，對領(lǐng)導(dǎo)決策的制定和執(zhí)行及其結(jié)果進(jìn)行科學(xué)的評估，對因盲目決策、失職造成重大損失的行為實行效能問責(zé)制度。

二是建立快速有效的行政執(zhí)行機(jī)制。建立行政機(jī)關(guān)職能執(zhí)行機(jī)制，形成行為規(guī)范、有章可循的“以制度管事管人”的執(zhí)行制度，通過明確行政執(zhí)行責(zé)任，簡化行政程序，使上級的方針、政策得到準(zhǔn)確快速執(zhí)行。建立快速有效的辦事機(jī)制，建立健全各項規(guī)章制度和優(yōu)化辦事流程，杜絕“人情風(fēng)”、“關(guān)系網(wǎng)”，一切以法律有關(guān)紀(jì)律、規(guī)章制度為準(zhǔn)則，盡可能地簡化手續(xù)，量化標(biāo)準(zhǔn)，使人民群眾的困難和問題得到及時解決。建立科學(xué)的行政執(zhí)行力考核機(jī)制。采用科學(xué)的方法，對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的執(zhí)行力、執(zhí)行結(jié)果以及綜合素質(zhì)進(jìn)行全面監(jiān)測、考核、分析和評價，不斷改善執(zhí)行手段，提高執(zhí)行效率。

三是建立全方位參與的監(jiān)督機(jī)制。權(quán)力的正確行使，必須通過監(jiān)督予以制約和規(guī)范。為加大各監(jiān)督機(jī)構(gòu)的整體合力，建立設(shè)置一個核心作用，能夠統(tǒng)一組織管理協(xié)調(diào)和指揮工作的獨立行政效能監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實施多元聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制。建立健全包括人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的日常監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督，新聞媒體的輿論監(jiān)督、人民群眾的廣泛監(jiān)督在內(nèi)的監(jiān)督體系。充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，整合資源，建立信息共享、職能銜接和聯(lián)合督查的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)各種權(quán)力之間的制約和平衡，切實履行機(jī)關(guān)效能的監(jiān)督職能，共同為改進(jìn)與完善行政管理這個大目標(biāo)努力。此外，還應(yīng)建立效能建設(shè)長效機(jī)制，全員接受的教育機(jī)制，全天候通暢的反饋機(jī)制。

四是構(gòu)建以擴(kuò)大民主為基礎(chǔ)的考評主體體系。把與考核對象工作、生活聯(lián)系密切、知情度較高的上級、同級、下級和基層群眾作為評價主體，形成一個評價立體群。構(gòu)建以實績?yōu)楹诵牡目荚u內(nèi)容體系，把實現(xiàn)人民的根本利益作為考評的根本目的，把實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)和諧發(fā)展作為政績的重要內(nèi)容，把重實干、求實效作為實現(xiàn)政績的重要途徑，把人民的需求作為評價政績的主要尺度。構(gòu)建以定性和定量相結(jié)合為手段的考評方法體系。

完善行政救濟(jì)機(jī)制是構(gòu)建和諧社會的基本條件之一。

我國現(xiàn)行行政救濟(jì)機(jī)制主要由行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、信訪以及集會、游行、示威五大制度組成。其中尤以行政復(fù)議、行政訴訟和信訪制度應(yīng)用率最高，此三者為行政救濟(jì)機(jī)制的基本制度。

我國現(xiàn)行行政救濟(jì)機(jī)制運行的情況怎樣呢？它對于構(gòu)建和諧社會究竟發(fā)揮了多大的功效和作用呢？

我國現(xiàn)行行政救濟(jì)機(jī)制是在上世紀(jì)八、九十年代才逐步建立和形成的（其中信訪制度則有較長久的歷史）。應(yīng)該說，這個機(jī)制自建立和形成以來，其運行情況總的來說是順暢的，它對于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，防止其濫用權(quán)力，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，解決社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會是發(fā)揮了重要作用的。

但是，無庸諱言，這個機(jī)制由于建立和形成的時間較短，以及中國當(dāng)下正處于轉(zhuǎn)型時期，受各種主觀和客觀條件的限制，它還很不完善，還有很多缺陷，其體系、結(jié)構(gòu)、內(nèi)部各種制度及其相互關(guān)系的設(shè)計還有很多不合理處，其作用和功能遠(yuǎn)不能適應(yīng)控制公權(quán)力濫用和保障公權(quán)力相對人權(quán)益的需要。

我國現(xiàn)行行政救濟(jì)機(jī)制的缺陷和其作用的不如人意處通過以下三個案例可見一般：

論文摘要：一段時間以來，國內(nèi)安全事故頻頻見諸報端，有不少官員被依法追究行政法律責(zé)任，其影響之大被媒體形容為中國掀起“問賁風(fēng)暴”。這種現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起我們對公務(wù)員行政法律責(zé)任完善的思考，問責(zé)應(yīng)當(dāng)形成常態(tài)機(jī)制，而不能是運動式的追責(zé)效果．在這方面可以借鑒香港地區(qū)的“廉政公署”制度，健全公務(wù)員行政問責(zé)機(jī)制。

論文關(guān)鍵詞：問責(zé)風(fēng)暴行政法律責(zé)任廉政公署行政問責(zé)機(jī)制

近年來，國內(nèi)安全事故頻發(fā)，受害面廣，傷亡慘重。有人戲稱中國人在食品中完成了化學(xué)掃盲：從大米里我們認(rèn)識了石蠟；從火腿里我們認(rèn)識了敵敵畏；從咸鴨蛋辣椒醬里我們認(rèn)識了蘇丹紅；從火鍋里我們認(rèn)識了福爾馬林；從銀耳、密棗里我們認(rèn)識了硫磺；從木耳中我們認(rèn)識了硫酸銅；而三鹿又讓同胞知道了三聚氰胺的化學(xué)作用。礦難事故亦頻頻見諸報端。有不少官員因此被免職或引咎辭職，其中不乏省部級領(lǐng)導(dǎo)，媒體甚至形容中國掀起官員“問責(zé)風(fēng)暴”，①中國政府整頓吏治的決心不可謂不強(qiáng)。但問題并沒有就此解決，安全事故還在隔三岔五地發(fā)生，這除了客觀上的技術(shù)原因之外．還因為我們沒有建立完善的行政法律責(zé)任體系。公務(wù)員行政責(zé)任的規(guī)定剛性不足柔性有余，欠缺公正有效的追究行政責(zé)任的常態(tài)化機(jī)制，現(xiàn)行問責(zé)體制不足以讓公務(wù)員在日常執(zhí)法中產(chǎn)生必要的責(zé)任心．以至于一時的“問責(zé)風(fēng)暴”對公務(wù)員的警示作用也只能是暫時的。所以，事故發(fā)生了，給老百姓利益造成損害了，追究公務(wù)員行政責(zé)任固然是需要的，但追究責(zé)任的關(guān)口前移，讓行政法律責(zé)任意識成為公務(wù)員行為思維的慣性，防患于未然，才更為重要。

行政法律責(zé)任是指行政主體因違反行政法律規(guī)范而依法必須承擔(dān)的法律責(zé)任，它是行政違法以及部分行政不當(dāng)所引起的法律后果。根據(jù)責(zé)任主體的不同，行政責(zé)任可以分為行政主體的責(zé)任與公務(wù)員的責(zé)任。行政主體概念是抽象的。它所承擔(dān)責(zé)任的方式是通報批評、賠禮道歉、承認(rèn)錯誤、恢復(fù)名譽、消除影響、返還利益、恢復(fù)原狀、停止違法行為、履行職責(zé)、撤銷違法的行政行為、糾正不當(dāng)?shù)男姓袨橐约靶姓r償?shù)取?/p>

行政主體的一切行為都要通過具體的公務(wù)員來實施，可以說，公務(wù)員的行為合法與否，直接決定著整個行政行為的合法與否。因此，相比較而言，公務(wù)員的行政法律責(zé)任更為關(guān)鍵。它所承擔(dān)責(zé)任的方式如通報批評、賠償損失、行政處分等，無論在名譽上、發(fā)展前途上，還是在財產(chǎn)上都更觸動公務(wù)員個人的切身利益，也才能成為約束行政行為的最根本工具和手段。踴實踐證明，只有完善公務(wù)員行政法律責(zé)任體系。才能有效引導(dǎo)公共權(quán)力以一種良性的方式運行，而責(zé)任缺位的結(jié)果必然是權(quán)力的濫用或不作為。

考察公務(wù)員行政法律責(zé)任的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)說法律規(guī)定是不勝枚舉，既有紀(jì)律責(zé)任、執(zhí)法責(zé)任，也有違法行政行為因觸犯刑律而引起的刑事責(zé)任。嘲當(dāng)然，我國公務(wù)員承擔(dān)行政法律責(zé)任的形式以行政處分為主?！豆珓?wù)員法》規(guī)定的行政處分種類有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等。公務(wù)員在受處分期間不得晉升職務(wù)和級別，其中受記過、記大過、降級、撤職處分的。不得晉升工資檔次；受撤職處分的，按照規(guī)定降低級別。此外，在國家賠償中，公務(wù)員如果有故意或重大過失，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償費用的全部或部分。公務(wù)員行政法律責(zé)任在我國改革開放以來30多年的立法中經(jīng)歷了從無到有、從零星提及到普遍規(guī)定的歷程。行政法制建設(shè)的成績是；目共睹的。目前幾乎各級各類行政法律規(guī)范中都有行政法律責(zé)任的規(guī)定，如《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過錯責(zé)任追究規(guī)定》、《南京市行政執(zhí)法責(zé)任制考核評議試行辦法》、《武漢市行政機(jī)關(guān)工作人員行政過錯責(zé)任追究試行辦法》，等等，不一而足，至于全國人大關(guān)于行政事項的全國性立法就更元需贅述了。但是，關(guān)于行政法律責(zé)任的條款普遍剛性不夠，欠缺有效的追究行政責(zé)任的機(jī)制，雷聲大，雨點小，制度設(shè)計不能在廣大公務(wù)員心中普遍激起責(zé)任意識的漣漪。如《反不正當(dāng)競爭法》對濫用行政職權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活破壞正常競爭秩序的行為，行政法律責(zé)任承擔(dān)僅僅表述為“由上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正”，其第30條規(guī)定，“政府及其所屬部門違反本法第七條規(guī)定．限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品、限制其他經(jīng)營者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動?；蛘呦拗粕唐吩诘貐^(qū)之間正常流通的。由上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正”?？梢韵胍娫摋l款由于行政責(zé)任的弱化足以讓人們質(zhì)疑其對經(jīng)濟(jì)生活的規(guī)范力及對行政權(quán)力的制約性。又如，《行政處罰法》有關(guān)聽證程序的規(guī)定雖說開啟了我國聽證制度的先河。對公民合法權(quán)利的保護(hù)也上升到了一個新的高度。但就是這樣一部法律對行政機(jī)關(guān)實施行政處罰不舉行聽證或走形式的聽證所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任也僅僅可在第55條找到這樣的說法：“行政機(jī)關(guān)實施行政處罰，有下列情形之一的。由上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正?？梢詫χ苯迂?fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分……”類似立法對行政法律責(zé)任柔性規(guī)定的缺陷是造成行政權(quán)濫用或不作為的最本質(zhì)根源。翻即便如此。由于傳統(tǒng)體制下形成的行政權(quán)威遠(yuǎn)未打破，行政機(jī)關(guān)自身的自律能力不強(qiáng)。

一、行政立法過程的參與理念一般情況下，政策的形成都需要經(jīng)歷一個過程，即始于法案的制作，終于對法案的通過。在近代自由主義的法治國家，“依法律行政”一直是支配性行政原理。根據(jù)三權(quán)分立的精神，政策應(yīng)該形成于權(quán)力機(jī)關(guān)，執(zhí)行于行政機(jī)關(guān)，裁判于司法機(jī)關(guān)。在這種意義上，行政的作用僅僅體現(xiàn)為“執(zhí)行”。然而，隨著國家職能的轉(zhuǎn)變以及行政的內(nèi)涵和外延的擴(kuò)展，在整個國家政策形成過程中，行政機(jī)關(guān)所發(fā)揮的作用已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了狹義的“執(zhí)行”。

在現(xiàn)代福利國家，伴隨著行政介入領(lǐng)域的顯著擴(kuò)大，行政內(nèi)容發(fā)生了重大變化，從前的行政原理需要重新架構(gòu)。特別是在城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等計劃行政領(lǐng)域，基本上采取了如下構(gòu)造：法律并不直接、具體地進(jìn)行利害調(diào)整，而是僅僅提供利害調(diào)整的平臺，將實際的利害調(diào)整任務(wù)委任給行政過程。這樣，委任立法不斷增加，行政權(quán)力迅速擴(kuò)展，各國普遍出現(xiàn)了從“依法律行政”向“依計劃行政”乃至“依程序行政”的原理轉(zhuǎn)換。人們對福利的不斷追求，導(dǎo)致行政權(quán)力運作的專業(yè)化、技術(shù)化并不斷滲透到社會生活和經(jīng)濟(jì)生活的各個領(lǐng)域，決定了傳統(tǒng)上專屬于代議機(jī)關(guān)的立法權(quán)逐步轉(zhuǎn)移為行政權(quán)力，這就相應(yīng)削弱了代議機(jī)關(guān)通過法律對行政權(quán)力進(jìn)行支配的力度。于是，尋找和確認(rèn)替代性或者彌補(bǔ)性的規(guī)范、制約機(jī)制便成為必然和必須的了。

首先，在作為“全體國民的總體意思表示”的法律制定過程中，無論是實行典型的三權(quán)分立制的美國，還是一直延續(xù)議會至上主義的英國，乃至德國、法國、日本等大陸法系國家，大多數(shù)法律案都是由行政機(jī)關(guān)提出的，整個立法準(zhǔn)備階段基本上都是由行政機(jī)關(guān)來左右和操作的。所謂代議機(jī)關(guān)制定法律，只不過是最后采取由代議機(jī)關(guān)通過的形式而已。例如在日本，內(nèi)閣提出的法案占國會制定法律的法案的大半，且其運作過程幾乎是純行政性的：首先是各省、廳將政策立案，然后經(jīng)行政機(jī)關(guān)之間以及行政機(jī)關(guān)和議員之間協(xié)商、執(zhí)政黨審查等，最后由內(nèi)閣將法案提交國會，在委員會及全體會議上進(jìn)行審議和通過。①從國民主權(quán)、主權(quán)在民或者人民主權(quán)的觀點來看，這種權(quán)力運作模式并不是沒有問題的。民主主義原理要求行政權(quán)力的運作必須在“全體國民總體意思表示”的范圍內(nèi)、以民主的方式、以尊重國民權(quán)利的手段來進(jìn)行。

其次，在行政機(jī)關(guān)具體實施行政管理的過程中，“行政”的“決策”過程或者階段往往被定位為專屬于行政裁量的領(lǐng)域，形成了較為獨特的行政運作機(jī)制。其最為突出的特征就是排除外界參與，甚至排斥法治主義的適用，使得本來應(yīng)該以實現(xiàn)國家或者公共利益為目標(biāo)，以保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益為己任的行政機(jī)關(guān)與廣大民眾的溝通渠道越來越狹窄，也成為滋生官僚主義和許多官僚走向貪污腐敗的重要原因。在這種背景下，有關(guān)立法過程乃至其他行政過程中的公開、參與機(jī)制也就逐漸顯示出必要性和重要性。

再次，民主主義原理的普及和完善，促進(jìn)了行政過程中的各種參與機(jī)制不斷建立和完善。在現(xiàn)代行政法學(xué)原理下，民主主義原理得以在各個行政領(lǐng)域貫徹，相對人、利害關(guān)系人乃至一般民眾參與行政管理政策形成過程，成為民主主義的基本要求之一?，F(xiàn)代國家為行政權(quán)力的運作設(shè)置了種種民主參與機(jī)制，包括行政政策形成過程的參與機(jī)制、行政計劃編制過程的參與機(jī)制、行政立法過程的參與機(jī)制、行政執(zhí)法過程的參與機(jī)制、行政監(jiān)督和救濟(jì)過程的參與機(jī)制乃至整個行政過程的參與機(jī)制。于是，行政公開、行政聽證、專家論證、征求意見等各種各樣的制度得以確立，并不斷得以推進(jìn)，人民在行政立法乃至一般的行政政策形成過程中的作用受到空前的重視。

最后，運用傳統(tǒng)的手法對行政權(quán)進(jìn)行統(tǒng)制的局限性也佐證了參與機(jī)制的重要性。在近、現(xiàn)代國家的憲法中，大多都規(guī)定了主權(quán)在民或者人民主權(quán)的原理。然而，由于間接民主制或者代議制的發(fā)展，使得國家權(quán)力的行使往往并不能正確表達(dá)甚至脫離人民的意思表示。尤其是伴隨著國家行政權(quán)力滲透到各行各業(yè)乃至人們生活的方方面面，對行政權(quán)進(jìn)行統(tǒng)制的傳統(tǒng)手法，即立法統(tǒng)制、司法統(tǒng)制和行政的自我拘束等手法都呈現(xiàn)出局限性。尤其是代議機(jī)關(guān)對行政權(quán)進(jìn)行統(tǒng)制的局限性，凸現(xiàn)了行政過程的參與機(jī)制對于行政權(quán)力的制約和規(guī)范作用，也佐證了對于實現(xiàn)憲政民主的重要意義。我國1982年通過的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）也明確規(guī)定了人民主權(quán)的原理?！稇椃ā返?條規(guī)定，一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。行政過程的參與機(jī)制便是對這種憲法原理的制度保障，它要求把握民眾的需求并不斷提高民眾的滿足度，通過民眾直接參與行政過程，達(dá)到提高行政效率和服務(wù)能力的目的。