一、司法模式和行政模式

反壟斷執(zhí)法不管如何組織,也不管如何復(fù)雜,它都不外乎兩種模式:一種是司法模式,如美國(guó)司法部執(zhí)行《謝爾曼法》的模式;另一種是行政模式,如歐共體委員會(huì)執(zhí)行歐共體競(jìng)爭(zhēng)法的模式。

(一)司法模式

美國(guó)司法部反托拉斯局與聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)是并行執(zhí)行美國(guó)反托拉斯法的兩個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。它們?cè)趫?zhí)行反托拉斯法中享有很大的權(quán)限,有很高的權(quán)威。然而,它們執(zhí)行反托拉斯法的模式是司法模式即在反托拉斯案件中,它們是作為公訴人向聯(lián)邦法院提出刑事訴訟或者民事訴訟,然后由法院對(duì)案件做出刑事或者民事判決。根據(jù)謝爾曼法和羅賓遜-帕特曼法第3條,美國(guó)司法部反托拉斯局是唯一有權(quán)依據(jù)反托拉斯法向聯(lián)邦法院提起刑事訴訟的機(jī)構(gòu)。在實(shí)踐中,依據(jù)羅賓遜-帕特曼法第3條提起刑事訴訟的案件幾乎沒(méi)有發(fā)生,因此司法部反托拉斯局提起的刑事訴訟幾乎都是依據(jù)謝爾曼法,且全部涉及價(jià)格卡特爾或者串通投標(biāo)的行為①。司法部反托拉斯局也可依據(jù)謝爾曼法和克萊頓法提起反托拉斯民事訴訟。如美國(guó)司法部在1997年指控微軟公司違反了反托拉斯法的案件,就是要求被告停止違法行為的民事訴訟案件。如果司法部反托拉斯局在民事訴訟中勝訴,它可以從法院得到一個(gè)禁令,禁止違法行為,或在例外情況下代表美國(guó)作為相關(guān)產(chǎn)品或者服務(wù)的買(mǎi)方取得三倍損害賠償②。如果它在刑事訴訟中勝訴,違法者除被禁止違法行為外,還會(huì)被征收罰金甚至受到監(jiān)禁。美國(guó)在1914年成立了聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)。與司法部反托拉斯局的不同之處是,聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)依據(jù)《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》的第5條,有權(quán)對(duì)違反聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法的行為禁令。但在整體上,美國(guó)法院在聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法的執(zhí)行中仍起著最重要的作用。根據(jù)《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》第13條,當(dāng)委員會(huì)有理由確認(rèn)個(gè)人或者企業(yè)正在違反或者企圖違反聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法時(shí),它將指定其律師到聯(lián)邦地區(qū)法院提起訴訟,要求禁止違法行為,請(qǐng)求民事或者刑事救濟(jì)。如果違法企業(yè)或者人不與聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)進(jìn)行合作,如拒絕提供證據(jù)或者提供虛假證據(jù)時(shí),聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)也得通過(guò)法律訴訟,要求法院對(duì)違法者處以罰款或者刑事監(jiān)禁,而不是像其他國(guó)家的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)那樣,可以直接對(duì)違法者處以行政罰款。在很多反托拉斯案件中,美國(guó)司法部反托拉斯局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)是通過(guò)與被告達(dá)成和解協(xié)議(consentdecree)而結(jié)案的。在這種協(xié)議中,盡管被告不必承認(rèn)有罪,但須得接受政府當(dāng)局的意見(jiàn),如停止違法行為、賠償原告損失或者采取其他可以減輕限制競(jìng)爭(zhēng)影響的措施。和解協(xié)議是由行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與被告達(dá)成的,具有行政協(xié)議的性質(zhì)。但在另一方面,這些協(xié)議必須得到聯(lián)邦法院的批準(zhǔn),否則就不能在法院得到承認(rèn)和執(zhí)行,從而又具有司法協(xié)議的色彩。法院批準(zhǔn)這些和解協(xié)議的條件是,它們必須有利于公共利益。如果法院認(rèn)為一個(gè)和解協(xié)議有利于公共利益,它必須批準(zhǔn)協(xié)議。美國(guó)法院在反托拉斯法執(zhí)行中的重要地位,尤其表現(xiàn)在反托拉斯法執(zhí)行中的私人訴訟?？巳R頓法第4條明確規(guī)定,任何違反反托拉斯法的行為而遭受財(cái)產(chǎn)或者營(yíng)業(yè)損失之人,都可向美國(guó)法院提起三倍損害賠償之訴,此外還可得到合理的律師費(fèi)用。三倍損害賠償是美國(guó)反托拉斯法推動(dòng)私人訴訟的一個(gè)極有力的法律武器。從1941年至60年代中期,美國(guó)法院的私人反托拉斯法訴訟與政府訴訟的比率是6比1;60年代中期至70年代后期,這個(gè)比率達(dá)到了20比1。在80年代,私人反托拉斯法訴訟曾創(chuàng)過(guò)年度最高記錄1500件。近年來(lái),反托拉斯法私人訴訟平均為每年700件①。因?yàn)槌隹诳ㄌ貭枂?wèn)題,我國(guó)一些向美國(guó)出口維生素C以及某些原材料的企業(yè)在2005年年初也在美國(guó)法院受到了反托拉斯指控。此外,我國(guó)生產(chǎn)和出口DVD的企業(yè)在2004年12月也向美國(guó)法院提起了反托拉斯訴訟,指控DVD4C專利聯(lián)盟包括索尼、飛利浦、先鋒和LG等企業(yè)違反了美國(guó)的謝爾曼法。

美國(guó)反托拉斯法的執(zhí)行基本采取司法模式,這是源于美國(guó)的法律文化。美國(guó)在一百多年前制定和頒布反托拉斯法的時(shí)候,完全沒(méi)有可借鑒的外國(guó)經(jīng)驗(yàn)。但另一方面,美國(guó)法官的獨(dú)立性以及他們解釋和創(chuàng)造法律的職能已經(jīng)被確立,法官在美國(guó)社會(huì)有極高的地位。在這種條件下,國(guó)會(huì)就有理由通過(guò)法官的經(jīng)驗(yàn)以及他們對(duì)法律的認(rèn)知來(lái)執(zhí)行反托拉斯法。因此,《謝爾曼法》第4條明確規(guī)定,“美國(guó)巡回(地區(qū))法院被授予管轄權(quán),以阻止和限制違反本法的行為?！泵绹?guó)反托拉斯法中盡管有一些成文法如1890年的《謝爾曼法》、1914年的《克萊頓法》和1914年的《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》,但要真正了解美國(guó)在各個(gè)歷史時(shí)期的反托拉斯法和反托拉斯政策,必須得了解美國(guó)法院的判決,特別如最高法院在1962年BrownShoe案、1967年Schwinn案、1974年GeneralDynamics案、1977年Sylvania案、1986年Matsushita案、1992年Kodak案以及2004年Trinko案的判決?？偟脕?lái)說(shuō),自上個(gè)世紀(jì)80年代,隨著里根政府將芝加哥學(xué)派的重要人物任命為聯(lián)邦法院的法官,芝加哥學(xué)派在美國(guó)反托拉斯政策中起到了重要作用,從而導(dǎo)致美國(guó)法院的反托拉斯判決基本是以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向。

(二)行政模式

編者按：本文主要從肯定成績(jī)、正視不足，客觀評(píng)價(jià)2008年涉企科室評(píng)議工作成效；統(tǒng)一思想、明確要求，扎實(shí)開(kāi)展涉企科室及執(zhí)法機(jī)構(gòu)評(píng)議活動(dòng)；突出重點(diǎn)、乘勢(shì)而上，認(rèn)真做好優(yōu)化發(fā)展環(huán)境幾項(xiàng)重點(diǎn)工作進(jìn)行講述。其中，主要包括：提高認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任、精心組織，確保評(píng)議公平公正、嚴(yán)格運(yùn)用評(píng)議結(jié)果，落實(shí)獎(jiǎng)懲措施、繼續(xù)抓好行政審批制度改革，著力解決政府職能轉(zhuǎn)變不到位的問(wèn)題、建立健全各項(xiàng)服務(wù)制度，著力解決辦事效率不高的問(wèn)題、全面清理整頓，著力解決企業(yè)和群眾負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題、嚴(yán)處，著力解決對(duì)損害發(fā)展環(huán)境行為懲治力度不夠大的問(wèn)題等，具體材料請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)：

同志們：

經(jīng)市委、市政府研究，今天我們召開(kāi)涉企科室及執(zhí)法機(jī)構(gòu)評(píng)議動(dòng)員大會(huì)，安排部署09年涉企科室及執(zhí)法機(jī)構(gòu)評(píng)議工作。市委、市政府對(duì)涉企科室及執(zhí)法機(jī)構(gòu)評(píng)議工作高度重視，市委常委會(huì)專題研究，靳書(shū)記作出重要指示。剛才，慶玖同志宣讀了《**市2009年評(píng)議涉企科室及執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作實(shí)施方案》，希望同志們按照《方案》要求，認(rèn)真抓好落實(shí)。下面，我講三點(diǎn)意見(jiàn)。

一、肯定成績(jī)、正視不足，客觀評(píng)價(jià)2008年涉企科室評(píng)議工作成效

2008年，為調(diào)動(dòng)各級(jí)各部門(mén)服務(wù)發(fā)展、服務(wù)企業(yè)的積極性，解決涉企科室“中梗阻”問(wèn)題，我市在全省率先開(kāi)展涉企科室評(píng)議活動(dòng)。在評(píng)議前，市優(yōu)化辦開(kāi)通網(wǎng)上評(píng)議專欄，各界人士積極參與，踴躍發(fā)表意見(jiàn)和建議；現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議公開(kāi)透明，新聞媒體全程錄像，評(píng)議結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公布。從測(cè)評(píng)結(jié)果看，比較真實(shí)地反映了各部門(mén)及參評(píng)科室的工作情況和在社會(huì)各界人士心目中的印象。各級(jí)各部門(mén)以開(kāi)展評(píng)議活動(dòng)為契機(jī)，廣泛征求意見(jiàn)，認(rèn)真查找自身存在的突出問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的教育、管理和監(jiān)督，制定了一系列轉(zhuǎn)變職能、服務(wù)企業(yè)、改善民生的新舉措，贏得社會(huì)各界的一致好評(píng)。總之，通過(guò)開(kāi)展這項(xiàng)活動(dòng)，對(duì)轉(zhuǎn)變部門(mén)職能、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，增強(qiáng)各部門(mén)和公職人員的大局意識(shí)、發(fā)展意識(shí)、服務(wù)意識(shí)起到了積極的促進(jìn)作用，產(chǎn)生了良好的社會(huì)反響。《人民日?qǐng)?bào)》、《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》、《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》等媒體對(duì)我市涉企科室評(píng)議活動(dòng)進(jìn)行跟蹤報(bào)道、深度宣傳，中央紀(jì)委、省紀(jì)委、省“兩轉(zhuǎn)兩提”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室信息刊物推廣了我市的做法，省內(nèi)外十多個(gè)地市來(lái)我市學(xué)習(xí)涉企科室評(píng)議工作經(jīng)驗(yàn)。

在肯定成績(jī)的同時(shí)，我們也要清醒地看到各部門(mén)在優(yōu)化環(huán)境和機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)方面存在的問(wèn)題和不足：一是作風(fēng)建設(shè)與業(yè)務(wù)工作結(jié)合還不夠緊密。有的部門(mén)中心意識(shí)、大局意識(shí)不強(qiáng)，作風(fēng)建設(shè)與業(yè)務(wù)工作結(jié)合不緊，沒(méi)有把功夫下在平時(shí)，不注重加強(qiáng)干部的日常教育和管理、多做便民利民的好事實(shí)事，而是在評(píng)議前搞突擊，“雨過(guò)地皮干”。二是服務(wù)水平、工作效率還不夠高。少數(shù)部門(mén)和干部存在推委扯皮、辦事拖拉、作風(fēng)散漫、效率不高的問(wèn)題，“中梗阻”現(xiàn)象在一些科室仍然存在。有的部門(mén)對(duì)企業(yè)發(fā)展中遇到的問(wèn)題，不是積極地幫助解決，而是人為地設(shè)置障礙；更有甚者，有的部門(mén)以上級(jí)文件為“擋箭牌”，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和新上項(xiàng)目建設(shè)肆意阻工、干擾。三是“四亂”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?！皝y檢查、亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”現(xiàn)象雖然有所收斂，但仍然沒(méi)有得到完全遏制。極少數(shù)執(zhí)法單位往往是該管的沒(méi)有管好，應(yīng)收的沒(méi)有收上來(lái)，但為了部門(mén)以及個(gè)人利益，卻巧立名目去收費(fèi)、搞攤派。存在這些問(wèn)題，既有體制上的深層次原因，也有思想認(rèn)識(shí)不到位，工作措施不到位，懲處力度不到位等原因。如果不能很好地解決這些問(wèn)題，**的環(huán)境就不可能優(yōu)，**的形象就不可能好，**發(fā)展的就不可能快，務(wù)必要引起各級(jí)各部門(mén)的高度重視，在今后的工作中認(rèn)真加以解決。

一、肯定成績(jī)、正視不足，客觀評(píng)價(jià)20*年涉企科室評(píng)議工作成效

20*年，為調(diào)動(dòng)各級(jí)各部門(mén)服務(wù)發(fā)展、服務(wù)企業(yè)的積極性，解決涉企科室“中梗阻”問(wèn)題，我市在全省率先開(kāi)展涉企科室評(píng)議活動(dòng)。在評(píng)議前，市優(yōu)化辦開(kāi)通網(wǎng)上評(píng)議專欄，各界人士積極參與，踴躍發(fā)表意見(jiàn)和建議；現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議公開(kāi)透明，新聞媒體全程錄像，評(píng)議結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公布。從測(cè)評(píng)結(jié)果看，比較真實(shí)地反映了各部門(mén)及參評(píng)科室的工作情況和在社會(huì)各界人士心目中的印象。各級(jí)各部門(mén)以開(kāi)展評(píng)議活動(dòng)為契機(jī)，廣泛征求意見(jiàn)，認(rèn)真查找自身存在的突出問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的教育、管理和監(jiān)督，制定了一系列轉(zhuǎn)變職能、服務(wù)企業(yè)、改善民生的新舉措，贏得社會(huì)各界的一致好評(píng)?？傊?，通過(guò)開(kāi)展這項(xiàng)活動(dòng)，對(duì)轉(zhuǎn)變部門(mén)職能、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，增強(qiáng)各部門(mén)和公職人員的大局意識(shí)、發(fā)展意識(shí)、服務(wù)意識(shí)起到了積極的促進(jìn)作用，產(chǎn)生了良好的社會(huì)反響?！度嗣袢?qǐng)?bào)》、《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》、《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》等媒體對(duì)我市涉企科室評(píng)議活動(dòng)進(jìn)行跟蹤報(bào)道、深度宣傳，中央紀(jì)委、省紀(jì)委、省“兩轉(zhuǎn)兩提”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室信息刊物推廣了我市的做法，省內(nèi)外十多個(gè)地市來(lái)我市學(xué)習(xí)涉企科室評(píng)議工作經(jīng)驗(yàn)。

在肯定成績(jī)的同時(shí)，我們也要清醒地看到各部門(mén)在優(yōu)化環(huán)境和機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)方面存在的問(wèn)題和不足：一是作風(fēng)建設(shè)與業(yè)務(wù)工作結(jié)合還不夠緊密。有的部門(mén)中心意識(shí)、大局意識(shí)不強(qiáng)，作風(fēng)建設(shè)與業(yè)務(wù)工作結(jié)合不緊，沒(méi)有把功夫下在平時(shí)，不注重加強(qiáng)干部的日常教育和管理、多做便民利民的好事實(shí)事，而是在評(píng)議前搞突擊，“雨過(guò)地皮干”。二是服務(wù)水平、工作效率還不夠高。少數(shù)部門(mén)和干部存在推委扯皮、辦事拖拉、作風(fēng)散漫、效率不高的問(wèn)題，“中梗阻”現(xiàn)象在一些科室仍然存在。有的部門(mén)對(duì)企業(yè)發(fā)展中遇到的問(wèn)題，不是積極地幫助解決，而是人為地設(shè)置障礙；更有甚者，有的部門(mén)以上級(jí)文件為“擋箭牌”，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和新上項(xiàng)目建設(shè)肆意阻工、干擾。三是“四亂”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?！皝y檢查、亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”現(xiàn)象雖然有所收斂，但仍然沒(méi)有得到完全遏制。極少數(shù)執(zhí)法單位往往是該管的沒(méi)有管好，應(yīng)收的沒(méi)有收上來(lái)，但為了部門(mén)以及個(gè)人利益，卻巧立名目去收費(fèi)、搞攤派。存在這些問(wèn)題，既有體制上的深層次原因，也有思想認(rèn)識(shí)不到位，工作措施不到位，懲處力度不到位等原因。如果不能很好地解決這些問(wèn)題，**的環(huán)境就不可能優(yōu)，**的形象就不可能好，**發(fā)展的就不可能快，務(wù)必要引起各級(jí)各部門(mén)的高度重視，在今后的工作中認(rèn)真加以解決。

二、統(tǒng)一思想、明確要求，扎實(shí)開(kāi)展涉企科室及執(zhí)法機(jī)構(gòu)評(píng)議活動(dòng)

今年的評(píng)議活動(dòng)與20*年相比，有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是評(píng)議對(duì)象更全面。包括市直及駐漯單位直接面對(duì)企業(yè)和群眾，擔(dān)負(fù)執(zhí)法、收費(fèi)、管理、服務(wù)等職能，與企業(yè)生產(chǎn)和群眾生活密切相關(guān)，直接影響到我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)科室、二級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和駐市轄區(qū)職能部門(mén)。二是評(píng)議代表更具有廣泛性。評(píng)議代表共1000名，主要從黨代表、人大代表、政協(xié)委員及企業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人中推薦產(chǎn)生。三是評(píng)議公開(kāi)透明。召開(kāi)集中評(píng)議大會(huì)，計(jì)票結(jié)果現(xiàn)場(chǎng)公布，公證人員現(xiàn)場(chǎng)公正，新聞媒體全程錄像。四是嚴(yán)格評(píng)議結(jié)果運(yùn)用。對(duì)評(píng)出的“機(jī)關(guān)作風(fēng)先進(jìn)科室”、“機(jī)關(guān)作風(fēng)最差科室”，堅(jiān)決兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。各單位和涉企科室、執(zhí)法機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)同志，要自覺(jué)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到市委、市政府的工作部署和要求上來(lái)，積極參與評(píng)議活動(dòng)，接收社會(huì)各界的評(píng)價(jià)和檢驗(yàn)。

（一）提高認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任。各級(jí)各部門(mén)要把涉企科室及執(zhí)法機(jī)構(gòu)評(píng)議活動(dòng)擺上重要議事日程，一把手要負(fù)總責(zé)、親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)要具體抓，班子成員要帶頭轉(zhuǎn)變作風(fēng)、帶頭抓落實(shí)。各單位要以評(píng)議為契機(jī)，組織人員走出機(jī)關(guān)到企業(yè)和群眾中去，廣泛征求意見(jiàn)，查找存在問(wèn)題，把群眾反映最強(qiáng)烈，嚴(yán)重?fù)p害機(jī)關(guān)形象的問(wèn)題查找出來(lái)，逐一分析，逐一整改落實(shí)。特別是去年評(píng)議名次靠后的單位，更要知恥而后勇，下真功夫，奮發(fā)進(jìn)取，盡力而為，贏得社會(huì)的認(rèn)可，爭(zhēng)取擺脫落后局面。評(píng)議排名靠前的單位，也絕不能驕傲自滿、沾沾自喜，要居安思危，保持冷靜頭腦，以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的要求，拿出實(shí)實(shí)在在的措施樹(shù)好形象，百尺竿頭更進(jìn)一步，在今年的評(píng)議中保持好的成績(jī)。

為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的精神，根據(jù)自治區(qū)、兩級(jí)人民政府的要求，區(qū)人民政府法制辦公室對(duì)各行政執(zhí)法部門(mén)報(bào)送的行政執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行了全面清理、審核?，F(xiàn)將區(qū)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)公布如下：

一、依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定行使行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)

衛(wèi)生局、城市管理綜合執(zhí)法局、地震局、糧食局、環(huán)保局、教育局、人事局、安監(jiān)局、科技局、林業(yè)局、民政局、農(nóng)牧局、水務(wù)局、審計(jì)局、統(tǒng)計(jì)局、檔案局。

二、由法律、法規(guī)授權(quán)，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定行使行政執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)

衛(wèi)生監(jiān)督所、愛(ài)衛(wèi)辦

三、由行政機(jī)關(guān)委托，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定行使行政執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)

摘要：筆者通過(guò)對(duì)東營(yíng)市縣區(qū)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革現(xiàn)狀進(jìn)行闡述，提出改革進(jìn)程中存在的問(wèn)題并進(jìn)行分析，總結(jié)問(wèn)題的根本在于“機(jī)構(gòu)、人員、事項(xiàng)”不匹配的矛盾，給予進(jìn)行“整體融合”改革、發(fā)揮綜合行政管理和技術(shù)服務(wù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一優(yōu)勢(shì)的對(duì)策建議，目的在于繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革進(jìn)程、完善改革舉措、鞏固改革成果，使中央關(guān)于改革的各項(xiàng)精神和要求落地。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)；綜合執(zhí)法；監(jiān)督執(zhí)法；問(wèn)題；對(duì)策

2020年12月30日，山東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳根據(jù)山東省人民政府辦公廳《關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法有關(guān)事項(xiàng)的通知》發(fā)布了《山東省農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄清單》（2020年版），標(biāo)志著本次農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革從制度層級(jí)完成?，F(xiàn)結(jié)合東營(yíng)市畜牧獸醫(yī)體制和農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革基本情況，作簡(jiǎn)要分析。

1東營(yíng)市縣區(qū)級(jí)畜牧獸醫(yī)體制和農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革現(xiàn)狀

1.1職能界定和執(zhí)法事項(xiàng)

1）制度依據(jù)和職能界定從各級(jí)關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的政策和各項(xiàng)文件看，聚焦完善農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體系、整合執(zhí)法隊(duì)伍、強(qiáng)化隊(duì)伍保障、落實(shí)執(zhí)法人員持證上崗和資格管理；都堅(jiān)持重心下移、解決職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題；都強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)一線執(zhí)法力量、解決監(jiān)管缺位問(wèn)題。根據(jù)行政與事業(yè)分開(kāi)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的改革總要求，全市所有縣區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)下達(dá)的“三定方案”都明確：農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作為農(nóng)業(yè)行政管理機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)授權(quán)和政府相關(guān)規(guī)定進(jìn)行農(nóng)業(yè)行政管理工作，那么這些行政管理工作包括但不限于單純的行政強(qiáng)制、行政處罰，還包括與其相關(guān)的行政監(jiān)督、檢查。也就是說(shuō)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局（畜牧獸醫(yī)局）具有并且是涉及畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法工作唯一執(zhí)法主體，除部分行政審批職能劃轉(zhuǎn)同級(jí)行政審批部門(mén)外，原事業(yè)畜牧部門(mén)代行的其他行政管理職能，全部由現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局（有的加掛畜牧獸醫(yī)局牌子）來(lái)履行；同時(shí)建立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，依法統(tǒng)一行使行政強(qiáng)制、行政處罰和相關(guān)行政檢查、監(jiān)管職能；將技術(shù)指導(dǎo)和科技推廣等事業(yè)服務(wù)職能保留在事業(yè)單位畜牧中心。法律法規(guī)授權(quán)和“三定方案”總體上明確了各部門(mén)的“身份和職能屬性”，為開(kāi)展包括涉及畜牧獸醫(yī)在內(nèi)的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作提供了制度依據(jù)。2）農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和山東省分別發(fā)布了《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》（2020年版）和《山東省農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄清單》（2020年版）。通過(guò)對(duì)山東省《目錄清單》進(jìn)行梳理和數(shù)據(jù)分析顯示：《目錄清單》中涉牧實(shí)施依據(jù)涉及法律法規(guī)38部，占《目錄清單》實(shí)施依據(jù)涉及法律法規(guī)總數(shù)的39.2%，其中，法律3部、行政法規(guī)10部、部門(mén)規(guī)章16部、地方性法規(guī)2部、省政府規(guī)章7部；《目錄清單》涉牧行政處罰和行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法事項(xiàng)153項(xiàng)，占《目錄清單》農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)總數(shù)的45.7%。與各項(xiàng)法律法規(guī)、中央和省委關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的改革精神對(duì)應(yīng)，《目錄清單》行政執(zhí)法事項(xiàng)的實(shí)施主體統(tǒng)一規(guī)范為“農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)”或“畜牧獸醫(yī)主管部門(mén)”。

前些時(shí)我有機(jī)會(huì)去意大利考察文化遺產(chǎn)保護(hù)情況，專程拜訪了意大利政府遺產(chǎn)部，與該部研究部門(mén)的負(fù)責(zé)人和負(fù)責(zé)文物執(zhí)法的憲兵副司令進(jìn)行了座談，并參觀了文物憲兵司令部和所屬的文物信息管理中心?，F(xiàn)將意大利政府在管理文化遺產(chǎn)方面的一些政策和做法介紹如下：

一、管理模式

意大利作為歐洲文明古國(guó)和文藝復(fù)興的發(fā)源地，有著極為豐富燦爛的文化遺產(chǎn)，如一千九百年前毀于一旦的龐貝古城、聞名于世的比薩斜塔、文藝復(fù)興的發(fā)祥地佛羅倫薩、風(fēng)光旖旎的水城威尼斯、被譽(yù)為世界第八大奇跡的古羅馬競(jìng)技場(chǎng)等等，各地都可見(jiàn)到精心保存下來(lái)的古羅馬時(shí)代的宏偉建筑和文藝復(fù)興時(shí)代的繪畫(huà)、雕刻、古跡和文物。

意大利在行政上分為20個(gè)大區(qū)，其中有五個(gè)特區(qū)，也如同我國(guó)一樣存在著中央政府和地方政府的種種關(guān)系。但是，在對(duì)待文化遺產(chǎn)問(wèn)題上，意大利始終強(qiáng)調(diào)保護(hù)文化遺產(chǎn)是中央政府的職責(zé)，在管理體制上的一個(gè)突出特點(diǎn)就是實(shí)行中央政府垂直管理制度。自1870年統(tǒng)一建國(guó)以來(lái)，就形成了一個(gè)基本理念，認(rèn)為意大利領(lǐng)土上的文化遺產(chǎn)體現(xiàn)了國(guó)家的根本利益，必須由中央政府統(tǒng)一行使管理權(quán)，不得交由地方政府任意干預(yù)處理。這一基本理念和政策的形成有兩個(gè)歷史原因：一是十九世紀(jì)時(shí)期以來(lái)歐洲各國(guó)都十分重視文化遺產(chǎn)保護(hù)，所采取的文化遺產(chǎn)政策大體相同，在管理模式上都基本采取中央政府統(tǒng)一管理的模式；二是出于保持和平衡文化差異的需要；由于意大利歷史悠久，各王朝更迭頻繁，北部地區(qū)接近歐洲文明，南部地區(qū)如西西里島帶有更多的阿拉伯文化色彩，將文化遺產(chǎn)管理權(quán)集中在中央政府，可以避免地方政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展等需要而損毀、破壞這種文化的差異性，有效實(shí)現(xiàn)對(duì)不同地域文化的平等保護(hù)。為實(shí)現(xiàn)這一目的，意大利遺產(chǎn)部認(rèn)為，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)就必須防止任何理由的破壞包括由經(jīng)濟(jì)、旅游開(kāi)發(fā)所引起的破壞，所謂保護(hù)體現(xiàn)在兩個(gè)基本方面：一方面是對(duì)文化遺產(chǎn)周邊人文環(huán)境的保護(hù)，如羅馬古城區(qū)內(nèi)不允許建高層建筑、不得發(fā)展工業(yè)，在古城外建立新區(qū)等；另一方面是對(duì)文物個(gè)體如古建筑的具體保護(hù)。同時(shí)還認(rèn)為，必須由中央政府建立全國(guó)的保護(hù)網(wǎng)絡(luò)并實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，方能有效實(shí)行保護(hù)。

意大利自上世紀(jì)60年代后開(kāi)始經(jīng)濟(jì)騰飛，工業(yè)建設(shè)和城市化速度很快，地方政府強(qiáng)烈要求中央政府分權(quán)，相互之間矛盾加劇。從1972年開(kāi)始中央政府向地方分權(quán)，地方政府的權(quán)力日益加大。但在針對(duì)文化遺產(chǎn)管理權(quán)是否要下放給地方政府的問(wèn)題上，形成了支持和反對(duì)的兩派意見(jiàn)。上世紀(jì)90年代在考慮相關(guān)立法時(shí)，這兩派意見(jiàn)在議會(huì)間產(chǎn)生了激烈沖突，最后，反對(duì)下放權(quán)力的一方占據(jù)上風(fēng)并達(dá)成了共識(shí)，即強(qiáng)調(diào)文化遺產(chǎn)是“立國(guó)之本”，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)可以下放，但文化遺產(chǎn)管理權(quán)必須由中央政府行使；地方政府可以有權(quán)決定本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但所在地區(qū)的文化遺產(chǎn)必須由中央政府說(shuō)了算。理由有二：其一，地方政府在考慮本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中難以擺正經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)系，城市化建設(shè)往往千篇一律，不注意保護(hù)地方文化特色，因此必須由中央政府來(lái)直接控制。其二，地方政府負(fù)責(zé)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，負(fù)責(zé)大型經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，本身就是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的執(zhí)行者，在保護(hù)與發(fā)展出現(xiàn)矛盾時(shí)，自身難以擺正關(guān)系，因此必須由中央政府來(lái)直接掌握遺產(chǎn)保護(hù)權(quán)，方可妥善處理這一矛盾。為此，意大利議會(huì)在前幾年所通過(guò)的憲法修正案中，明確規(guī)定中央政府必須承擔(dān)起保護(hù)文化遺產(chǎn)的職責(zé)。

正是基于上述考慮，意大利發(fā)展到今天，仍然始終堅(jiān)持文化遺產(chǎn)由中央政府垂直管理這一模式。這一模式的基本特點(diǎn)就是由中央政府在全國(guó)各地建立保護(hù)行政管理網(wǎng)絡(luò)，直接委任地方代表并垂直領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)家遺產(chǎn)部統(tǒng)一管理全國(guó)的文化遺產(chǎn)保護(hù)工作，目前遺產(chǎn)部工作人員不到100人，設(shè)有10個(gè)司局。遺產(chǎn)部代表中央政府任命遺產(chǎn)部代表并向各地派駐，履行中央政府相關(guān)法令，負(fù)責(zé)所在地區(qū)的文化遺產(chǎn)保護(hù)工作，其工資由中央政府統(tǒng)一核發(fā)。目前遺產(chǎn)部向全國(guó)各地派出代表近2萬(wàn)人。意大利中央政府每年用于文化遺產(chǎn)保護(hù)的經(jīng)費(fèi)占整個(gè)財(cái)政預(yù)算的1%——2%左右。意大利還通過(guò)發(fā)行文物彩票吸納資金，此外各大區(qū)、市政府也撥款用于文物保護(hù)，企業(yè)和私人也設(shè)有專門(mén)的文物保護(hù)基金，再加上聯(lián)合國(guó)教科文組織和歐盟的援助，每年都能將大批資金投入到文物保護(hù)工作中。地方政府也設(shè)立文化遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)構(gòu)，但職責(zé)只是負(fù)責(zé)本地區(qū)文化遺產(chǎn)的宣傳和推廣。派駐各地的代表有行政執(zhí)法權(quán)，主要有兩個(gè)內(nèi)容：一是對(duì)個(gè)人破壞文化遺產(chǎn)的行為有權(quán)予以直接處罰；二是對(duì)地方政府破壞文化遺產(chǎn)的行為有權(quán)直接予以阻止，如果發(fā)生糾紛，交由中央政府予以評(píng)判。如果地方政府不服，可提起司法訴訟，最后由法庭判決。

第一條為規(guī)范財(cái)政行政執(zhí)法行為，明晰行政執(zhí)法責(zé)任，強(qiáng)化財(cái)政執(zhí)法監(jiān)督，提高財(cái)政行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，推進(jìn)依法行政、依法理財(cái)工作，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，依據(jù)《市行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)定》，結(jié)合本局實(shí)際，制定本規(guī)定。

第二條本規(guī)定所稱財(cái)政行政執(zhí)法，是指本局機(jī)關(guān)各執(zhí)法科室、本局委托的相關(guān)局屬事業(yè)單位（以下統(tǒng)稱執(zhí)法機(jī)構(gòu)）及其執(zhí)法人員，在財(cái)政行政管理活動(dòng)中依法行使財(cái)政行政職權(quán)，適用法律、行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件作出具體行政行為的活動(dòng)。

第三條本規(guī)定所稱行政執(zhí)法責(zé)任制，是指本局將行政執(zhí)法責(zé)任分解到各執(zhí)法機(jī)構(gòu)，明確具體的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、程序和目標(biāo)；各執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其工作人員依照法律、法規(guī)、規(guī)章、行政職責(zé)分工和受托權(quán)限，行使職權(quán)、履行義務(wù)并承擔(dān)責(zé)任，由本局對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和考核，并在此基礎(chǔ)上依據(jù)不同情形確定其責(zé)任的制度。

第四條行政執(zhí)法責(zé)任制必須堅(jiān)持明確責(zé)任、各司其職、加強(qiáng)監(jiān)督、嚴(yán)格考核的原則。

第五條綜合科具體指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)行政執(zhí)法責(zé)任制的落實(shí)工作，并負(fù)責(zé)本規(guī)定的組織實(shí)施。

綜合科、局監(jiān)督辦負(fù)責(zé)行政執(zhí)法責(zé)任制的考核、檢查、評(píng)比、獎(jiǎng)懲等日常工作。

為貫徹落實(shí)市委、市政府《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的實(shí)施意見(jiàn)》，根據(jù)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法扎實(shí)推進(jìn)綜合執(zhí)法的意見(jiàn)》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)（試行）》，全面推進(jìn)我市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法建設(shè)，結(jié)合實(shí)際，提出如下實(shí)施意見(jiàn)。

一、指導(dǎo)思想

以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以“五有”建設(shè)為目標(biāo)，以強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全為重點(diǎn)，進(jìn)一步健全農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系，完善綜合執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法基礎(chǔ)，規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法行為，全面提高農(nóng)業(yè)執(zhí)法能力，進(jìn)一步推動(dòng)我市農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

二、基本原則

一是綜合的內(nèi)容，法律法規(guī)賦予農(nóng)業(yè)部門(mén)的執(zhí)法職能由一個(gè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施。法律、行政法規(guī)授權(quán)的動(dòng)植物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在其授權(quán)范圍內(nèi)履行相應(yīng)的執(zhí)法職能。

二是綜合的范圍在本級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)的職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行，不跨部門(mén)綜合。

第一條為了依法及時(shí)處理公民、法人或者其他組織的行政執(zhí)法投訴，糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓?zhí)法行為，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)《沈陽(yáng)市行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。

第二條本辦法所稱的行政執(zhí)法投訴是指公民、法人或者其他組織以書(shū)信、電話或者走訪等形式對(duì)本市行政執(zhí)法部門(mén)的行政執(zhí)法行為向市、區(qū)、縣（市）政府法制機(jī)構(gòu)的申訴、控告或者舉報(bào)。

第三條市、區(qū)、縣（市）政府法制機(jī)構(gòu)受理行政執(zhí)法投訴，適用本辦法。

市、區(qū)、縣（市）政府法制機(jī)構(gòu)在本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依法履行行政執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)，具體負(fù)責(zé)本辦法的實(shí)施工作。

市、區(qū)、縣（市）政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全行政執(zhí)法督察制度，配備行政執(zhí)法督察人員，公布投訴電話、通訊地址等。

第四條受理行政執(zhí)法投訴，查處違法行政執(zhí)法行為，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、及時(shí)、便民的原則，堅(jiān)持違法必糾，保障法律、法規(guī)、規(guī)章的正確實(shí)施。

一、指導(dǎo)思想

開(kāi)展法治工商建設(shè)，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照法治湖北建設(shè)的總體要求，以憲法和法律為依據(jù)，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本保證，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，堅(jiān)持依法行政、以人為本、執(zhí)法為民，進(jìn)一步推進(jìn)工商轉(zhuǎn)型，促進(jìn)職能到位，進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，規(guī)范執(zhí)法行為，努力提高全省工商系統(tǒng)法治化水平，更好地服務(wù)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。

二、工作目標(biāo)

全省工商系統(tǒng)法治工商建設(shè)的總體目標(biāo)是，經(jīng)過(guò)五年的共同努力，到2013年，全省工商系統(tǒng)在執(zhí)法體制、行政決策、制度建設(shè)、行政執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督、信息公開(kāi)等方面基本實(shí)現(xiàn)法治化。具體目標(biāo)是：權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制基本建立，屬地管理、整體聯(lián)動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)化工作機(jī)制進(jìn)一步完善；科學(xué)化、民主化、法治化的行政決策機(jī)制和制度基本形成；規(guī)范性文件制定符合法律法規(guī)規(guī)定，制度建設(shè)質(zhì)量明顯提高；工商行政管理法律法規(guī)規(guī)章得到全面正確實(shí)施，行政執(zhí)法行為規(guī)范高效；行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和制度基本完善，執(zhí)法監(jiān)督效能明顯提高；信息公開(kāi)全面準(zhǔn)確及時(shí)，做到便民高效誠(chéng)信；全省工商系統(tǒng)推進(jìn)依法行政的組織領(lǐng)導(dǎo)全面加強(qiáng)，依法行政的觀念牢固樹(shù)立，依法行政的能力明顯提高。

三、主要任務(wù)

（一）轉(zhuǎn)變工作職能，完善工商行政執(zhí)法體制